Содержание к диссертации
Введение
Раздел первый Теоретико-методологические основы исследования гражданского контроля в практике местного самоуправления
Раздел второй Социологическая диагностика процесса реализации гражданского контроля в практике местного самоуправления
Раздел третий Разработка и реализация стратегии развития гражданского контроля в практике местного самоуправления
Заключение
Список литературы
- Теоретико-методологические основы исследования гражданского контроля в практике местного самоуправления
- Социологическая диагностика процесса реализации гражданского контроля в практике местного самоуправления
- Разработка и реализация стратегии развития гражданского контроля в практике местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. К числу приоритетов развития
современной России относится поиск действенных механизмов
взаимодействия власти и общества. Это необходимо в силу нескольких причин: во-первых, граждане должны получить возможность участвовать в принятии жизненно важных для себя и социума в целом решений; во-вторых, в процессе эффективного взаимодействия системы управления и общества минимизируются возможности злоупотребления властью; в-третьих, в результате такого взаимодействия становится возможным формирование новых гражданских традиций и ценностей, дефицит которых ощущается в общественно-политической жизни.
Этот поиск связывается с развитием и укреплением форм и технологий гражданского участия. Одной из них является гражданский контроль, представляющий собой практику независимой от власти оценки управленческих решений и действий с точки зрения их соответствия ценностям, общественному интересу, осуществляющийся отдельными гражданами, их объединениями и сетевыми сообществами. Гражданский контроль способствует переходу от субъект-объектных к субъект-субъектным отношениям между властью и населением, обеспечивая «обратную связь», закладывая качественно новые основы социальной справедливости и политической стабильности.
Практика гражданского контроля довольно широко и нередко
эффективно применяется в западных странах. Сделаны реальные шаги
в направлении его развития и в России. В частности, принят закон «Об
основах общественного контроля». Однако в России попытки внедрения
гражданского контроля, несмотря на их декларативную, а в некоторых
случаях и реальную поддержку со стороны государства и общественных
формирований, далеко не всегда приводят к успеху. Особенно это ощущается
на уровне местного самоуправления, представляющего собой
самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Местное самоуправление является особым элементом общественных отношений, оно максимально приближено к населению, затрагивает интересы каждого гражданина. Именно на муниципальном уровне возможно формирование сообществ, основанных на пространственной близости индивидов и способных реально влиять на власть, используя потенциал взаимопомощи и взаимной поддержки, то есть социальный капитал. Однако, несмотря на востребованность гражданского контроля на местном уровне, его возможности используются эпизодически. Эта практика не приобрела системного характера и пока не получила реальной поддержки как со
стороны населения муниципальных образований, так и со стороны органов местного самоуправления.
Выстраивание системы гражданского контроля на местном уровне, учитывающей весь комплекс (социальных, экономических, политических) условий его реализации, и прежде всего социокультурную специфику России, требует стратегического подхода. Решить эту задачу можно только на основе научных разработок проблемы гражданского контроля в контексте широкого круга вопросов, связанных с взаимодействием власти и гражданского общества, гражданской активностью, ценностно-смысловой основой контроля, процессом самоорганизации на местном уровне.
Таким образом, актуальность темы исследования определяется:
– значимостью феномена гражданского контроля как одного из важнейших социальных ресурсов граждан на местном уровне;
– необходимостью поиска новых подходов к определению специфики гражданского контроля в российских условиях;
– потребностью в разработке стратегии развития гражданского контроля на местном уровне.
Степень научной разработанности темы. В современной социологической литературе проблемы гражданского контроля в условиях местного самоуправления систематически не рассматривались. Однако отдельные элементы этого феномена в той или иной мере изучались в контексте осмысления философских, социальных и политических проблем общества, в частности, при анализе таких явлений, как гражданское общество, гражданское участие, местное самоуправление.
Исследование темы гражданского контроля невозможно без внимания к опыту осмысления проблем статуса человека и гражданина, к соотношению гражданских обязанностей и закона. Уже Платон, Аристотель, Фома Аквинский оперировали концепцией взаимоотношений общества и государства, развивая идею так называемого «платоновского» государства. В городе-полисе, по представлениям этих философов, гражданин выступает как непосредственный участник государственно-публичной жизни, влияя на принятие политических решений.
Проблемы взаимодействия политической власти и граждан
рассматривали такие мыслители, как Г. Гегель, Т. Гоббс, И. Кант, Дж. Локк, Н. Макиавелли, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо. Изучая вопросы соотношения власти и человека, каждый из них раскрывал те или иные аспекты проблемы влияния различных общественных групп на политическую власть, по сути, закладывая теорию гражданского общества. В частности, Ш. Монтескье рассматривал взаимодействие власти и общества как набор независимых ассоциаций граждан, опосредующих отношения между индивидом и государством и в случае надобности защищающих свободу индивида от посягательств власти. Ж.-Ж. Руссо в теории общественного договора настаивал на своеобразном социальном контроле посредством проведения обязательных периодических собраний граждан, на которых обсуждались бы
вопросы доверия к власти и способы воздействия на нее в общественно
значимых целях. Г. Гегель в своих работах указывал, что злоупотребления
государственных чиновников невозможно предотвратить только
построением иерархии ответственности: необходим «контроль снизу» через наделение соответствующими правами общины и корпорации.
Классики социологии также внесли свой вклад в развитие теории гражданского контроля. М. Вебер подчеркивал важность гражданского контроля в общественной жизни и рассматривал его как форму социального действия, поддерживающуюся верой в существование легитимного порядка и рациональной системы жизненного поведения.
Анализ гражданского контроля в русле социально-философского подхода осуществлен в работах таких мыслителей, как Э. Арато, Д. Коэн, Т. Парсонс, Н. Смелзер, Б. Эдвардс, М.У. Фоули, Ю. Хабермас. В частности, большой вклад в исследование социально-территориальных общностей внес Н. Смелзер, изучавший внутригрупповое взаимодействие людей, их функционирование, особенности формирования соседских общин и общественных классов и общества в целом. Особенностям социальных связей в обществе и предпосылкам их возникновения уделено значительное внимание в трудах Ф. Тенниса.
Для решения задач настоящего исследования интерес представляют механизмы социального взаимодействия, выявленные Т. Парсонсом, подчеркивавшим, что консенсус в отношении ценностей – фундаментальный интегративный принцип в обществе. Из общепризнанных ценностей следуют общие цели, которые определяют направление действий людей в конкретных ситуациях. Общая цель становится побудительным мотивом для сотрудничества. Полагая, что консенсус представляет собой важнейшую социальную ценность, Т. Парсонс видит главную задачу социологии в анализе институционализации образцов ценностных ориентаций в социальной системе. Когда ценности институционализированы и сообразно им структурировано поведение, возникает стабильная система – состояние «социального равновесия». Существуют два пути достижения этого состояния: 1) социализация, посредством которой общественные ценности передаются от одного поколения к другому (важнейшие институты, выполняющие эту функцию: семья, образовательная система); 2) создание разнообразных механизмов социального контроля.
Важную роль при изучении характера социальных связей, способствующих наращиванию социального капитала в гражданском обществе, играют публикации современных зарубежных социологов – П. Бурдье, М. Кастельса, Дж. Коулмана, Р. Патнема, Ф. Фукуямы, исследовавших нормативные и мотивационные аспекты социального поведения, процессы накопления и функционирования социального капитала, в том числе и через изучение феномена доверия.
Следует отметить работы российских исследователей, посвященные анализу «социального капитала» как особого фактора развития территории, а
также процесса консолидации местного сообщества (Г.В. Бражник, Г.С. Габидинова, И.А. Деменьтьев, А.В. Длугопольский, А.В. Кийков, М.В. Курбатова, Н.М. Лебедева, В. Сафронов, И.В. Соболева, С.В. Сятчихин, И.Л. Шагалов).
Для решения задач исследования представляют особый интерес публикации М.Н. Губачева, А.В. Иванова, Н.Н. Клюева, Л.Г. Коваленко, Л.Г. Невеличко, А.В. Прокофьева, Т.Г. Прохоренко, А.В. Халбакшеева, Н.А. Шматко, П. Штомпка, Е.С. Яхонтовой, раскрывающие роль ценностных диспозиций в практике социального действия, в частности таких, как доверие, справедливость, взаимопомощь.
Изучению природы гражданской активности, гражданского участия и
гражданского контроля, их места в системе гражданского общества и
местного самоуправления посвящены публикации Р.Г. Апресян,
Ф.А. Баркова, В.Н. Бельского, Т.М. Бялкина, Ю.И. Исаковой,
Е.В. Клиньшанс, А.А. Клягина, О.Н. Кочева, В.Н. Лукина, Э. Майкова, Ю.А. Нисневич, М.Р. Холмской, А.А. Хоконова.
Для решения задач диссертационного исследования представляет интерес анализ практики местного самоуправления как непрерывного развивающегося управленческого процесса (И.И. Бажин, Н.Д. Жуков, М.Г. Звягинцев, С.М. Киричук, А.М. Киселева, Л.В. Макущенко, А.М. Накипов, Э.Н. Рычихина, М.А. Яковлева).
Роль местного самоуправления в развитии механизмов гражданского участия, а также отдельные аспекты взаимодействия органов местной власти и населения рассмотрены в работах таких авторов, как Р.И. Гайдуков, Н.И. Глазунова, В.А. Захаров, А.В. Иванченко, Л. Москвин, Е.И. Попов, Н.Н. Седова, И.А. Третьяков, Л.В. Никифоров.
Большое теоретическое значение для исследования представляют публикации, посвященные процессу информационно-коммуникационного взаимодействия между властью и обществом (Р. Даль, А. Карпова, И.В. Ксенофонтова, В.И. Курбатов). В частности, А. Карпова в своих работах исследует информационную аномию как процесс, который ведет к кризису публичной политической коммуникации, определяет основные причины, индикаторы и маркеры информационной аномии в России, прослеживая динамику роста аномии, тенденции развития коммуникационных отношений в системе «власть – общество» на протяжении трех последних десятилетий.
Особое значение для исследования имеют работы, посвященные
социальным технологиям и социально-технологической культуре
государственных и муниципальных служащих (В.П. Бабинцев,
И.В. Бурмыкина, Е.С. Быкова, Л.Я. Дятченко, В.О. Михайлов, О.В. Ромашов, Р.И. Сарик, А.А. Ткачев, Ж.А. Шаповал). В частности, О.В. Михайлов анализирует место, роль и особенности социальных технологий в управлении муниципальными образованиями, обосновывает критерии эффективности управленческих социальных технологий на местном уровне.
Проблемы формирования профессиональной рефлексии
муниципальных служащих исследованы в работах Ю.В. Астахова,
Л.С. Болотовой, И.М. Войтик, Н.М. Комарова, Е.Н. Струк,
Б.М. Шигабетдиновой и других авторов.
Отдельные аспекты изучаемой темы, такие как особенности формирования регионального солидарного общества, технологии стресс-менеджмента на муниципальной службе, процессы самоорганизации на местном уровне, рассмотрены С.Л. Афанасьевой, И.В. Аверкиевым, Б.В. Заливанским, В.И. Захаровой, Т.И. Морозовой, А.И.Пригожиным, А.Ю. Сунгуровым.
Проблема гражданского контроля тесно связана с дискурсом,
развернувшимся вокруг не менее важной проблемы современности, –
имитационных практик и бюрократизации в системе местного
самоуправления современной России. Различные их аспекты
проанализированы в публикациях Д.И. Аксеновского, В.П. Бабинцева, Ю.Г. Волкова, Г. Дебора, Б.В. Дубина, В.Н. Поруса, Т.А. Шалюгиной и других авторов.
Тем не менее, проблема гражданского контроля требует дальнейшего теоретического осмысления. Следует отметить, что все существующие исследования, посвященные вопросу гражданского контроля над властью, являются фрагментарными и, как правило, направлены на изучение какого-либо аспекта, формы или вида контроля. При этом отсутствует теоретически обоснованная концепция системы гражданского контроля на местном уровне. Социологические исследования, специально посвященные проблемам диагностики условий развития гражданского контроля на местном уровне, практически не проводились. Следовательно, в сфере гражданского контроля остается много дискуссионных вопросов.
Таким образом, на основе представления об актуальности темы и
степени ее научной разработанности можно сформулировать проблему
диссертационного исследования. Она определяется противоречием между
необходимостью осуществления эффективного гражданского контроля над
деятельностью органов местного самоуправления, позволяющего
минимизировать возможность принятия ошибочных решений и
предотвращать случаи злоупотребления властью, и недостаточной
готовностью к участию в этом процессе населения муниципальных
образований, с одной стороны, муниципальных руководителей и чиновников,
– с другой. Разрешение противоречия требует исследования причин низкого
уровня готовности субъектов к реализации идеи гражданского контроля и
разработки технологий, позволяющих повысить результативность
контролирующих практик.
Объектом настоящего диссертационного исследования выступает
процесс взаимодействия органов местного самоуправления и институтов
гражданского общества, предметом исследования – технологии
гражданского контроля в практике местного самоуправления.
Цель диссертационного исследования – концептуально обосновать процесс формирования системы гражданского контроля в практике местного самоуправления в России.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие
задачи:
– провести теоретический анализ практики реализации гражданского контроля в условиях российского общества;
– осуществить социологическую оценку практики гражданского контроля в системе местного самоуправления;
– обосновать муниципальную стратегию развития гражданского контроля.
Гипотеза исследования заключается в следующих взаимосвязанных и взаимодополняющих предположениях.
Во-первых, идея гражданского контроля, сформулированная в западноевропейской традиции, может быть реализована в России лишь с учетом специфики ее социокультурного развития. Основной причиной неудач в процессе внедрения гражданского контроля является недостаточный учет этой специфики, неоправданное сосредоточение на решении чисто технологических задач в ущерб действиям, направленным на изменение диспозиций потенциальных участников контролирующих практик.
Во-вторых, к участию в реальном гражданском контроле над
деятельностью органов местного самоуправления в настоящее время не
готово большинство жителей местных сообществ и работников органов
местного самоуправления. Объясняется это, с одной стороны,
несформированностью у них габитуса гражданского участия, с другой, – неприятием муниципальными руководителями и чиновниками самой идеи постоянного наблюдения общественности за их деятельностью, стремлением имитировать контролирующие практики.
В-третьих, в муниципальных образованиях России потенциал гражданского контроля может быть сформирован и реализован за счет активной работы общественных объединений и сетей. Однако низкий уровень доверительных отношений в повседневной жизни не способствует включению человека в прочные коллективистские отношения, установлению и выполнению взаимных обязательств, ответственности и солидарности, что существенно редуцирует перспективы развития гражданской активности и гражданского участия. В результате, гражданский контроль либо имитируется, либо реализуется преимущественно в приватной сфере.
Теоретико-методологическую основу исследования составляет
системный подход (Л. Берталанфи, Н. Винер, Р. Акофф, И. Пригожин, А.И. Уемов, Г. Хакен), позволяющий рассматривать гражданский контроль в условиях местного самоуправления как специфический механизм, ядром которого выступают ценностные диспозиции личности, составляющие габитус гражданской активности. В диссертации используются положения теории социального капитала П. Бурдье, Дж. Коулмена, Р. Патнэма.
В контексте их исследований гражданский контроль анализируется в
качестве социально-сетевого феномена, процесса реализации социального
капитала граждан. Работа опирается на теорию социального действия
Т. Парсонса, исследовавшего гражданский контроль в контексте
целенаправленного изменения структурных взаимоотношений
интеграционных социальных взаимодействий.
При разработке проблемы использованы положения теории
социальных технологий (Н.С. Данакин, Л.Я. Дятченко, В.И. Патрушев, Ю.П. Сурмин, Н.В. Туленков), на основе которой процесс реализации гражданского контроля представлен как системная, структурированная, расчлененная на взаимосвязанные процедуры социальная практика.
В ходе исследования применялись общие и частные методы научного исследования: сравнительный анализ, системный анализ, библиографическое исследование, анализ документальных источников, анкетный опрос.
Эмпирическая база исследования включает:
– федеральные и региональные нормативно-правовые документы, регламентирующие процесс муниципального управления;
– статистические данные, характеризующие муниципальные
образования областей Центрального федерального округа;
– результаты авторского социологического исследования «Технологии гражданского контроля в практике местного самоуправления: сущность, механизмы реализации, социальные следствия», проведенного в мае–июне 2013 года в Белгородской области: опрошено население в 3 городских округах и 4 муниципальных районах Белгородской области (N-700) и 400 муниципальных служащих; для обеспечения объективности результатов исследования был проведен экспертный опрос (N=30);
– результаты социологического исследования «Оценка эффективности
реализации стратегии «Формирование регионального солидарного
общества»» осуществленного кафедрой социальных технологий НИУ «БелГУ» в 2014 году при участии автора. Исследование было проведено по методике многоступенчатой квотной выборки во всех районах Белгородской области. Общее количество респондентов – 1000;
– вторичный анализ результатов следующих социологических
исследований: «Эффективность социальных сетей» – проведено коллективом
авторов Белгородского государственного национального исследовательского
университета в 2010 году, и включало анкетный опрос населения (N=1000);
«Краудсорсинг в региональном управлении» – проведено исследовательским
коллективом кафедры социальных технологий
НИУ БелГУ в 2014 году; «Дифференциация гражданских и политических
практик в России как фактор общественной консолидации:
институциональная перспектива» – проведено отделом сравнительных политических исследований центра политологии и политической социологии Института социологии РАН в 2011-2012 годах (N-1118);
– результаты анализа сайтов муниципальных образований
Белгородской области (Белгородского, Старооскольского, Губкинского,
Прохоровского, Борисовского, Валуйского, Красногвардейского
муниципальных районов), Курской области (Октябрьского, Курского,
Фатежского муниципальных районов), Воронежской области
(Новоусманского, Павловского муниципальных районов);
– публикации в региональных СМИ, посвященные проблеме гражданского контроля.
Соответствие темы диссертации требованиям паспорта
специальности ВАК. Диссертация соответствует пунктам 8
(государственная и муниципальная служба как социальный институт и предмет социологического анализа); 24 (ценности, мотивы и ориентации личности в системе управления); 26 (местное самоуправление как ресурс общественного развития) специальности 22.00.08 – социология управления.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
– обоснован социально-сетевой подход к исследованию гражданского контроля в системе местного самоуправления, в соответствии с которым он рассматривается как комплекс осуществляемых объединениями граждан и сетевыми сообществами технологий реализации социального капитала граждан, направленных на независимую от власти оценку управленческих практик с точки зрения их соответствия ценностям и общественным интересам;
– предложена система критериев оценки готовности населения
муниципальных образований к участию в гражданском контроле за
деятельностью органов местного самоуправления, к которым отнесены:
ценностно-нормативный; мотивационно-оценочный; информационно-
коммуникационный и критерий обратной связи;
– сформулированы и раскрыты принципы разработки и реализации
муниципальной стратегии развития гражданского контроля: целостности и
непротиворечивости; гибкости; единства аксиологических и технологических
элементов; реалистичности; прагматичности; способности вызвать
эмоциональный отклик как у населения муниципального образования, так и среди муниципальных руководителей и чиновников.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Гражданский контроль приобретает особую актуальность в системе муниципального управления, поскольку местная власть максимально приближена к населению, затрагивает интересы каждого человека, решает большинство его насущных проблем. Однако реальная, а не имитационная практика гражданского контроля в условиях местного самоуправления в России требует не только институциональных или технологических изменений, но и трансформации ценностно-смысловых комплексов населения и муниципальных служащих. Поэтому главным условием развития гражданского контроля является последовательное формирование у населения габитуса гражданской активности, представляющего собой
заложенный в человеке потенциал гражданского участия, систему норм,
ценностей, смыслов и образцов поведения, которые определяют его действие
или бездействие. Одновременно важно утверждение в сознании
муниципальных руководителей и чиновников комплементарной диспозиции в отношении субъектов контроля и их деятельности. В свою очередь, дефицит в общественных отношениях ценностей солидарности, доверия, взаимной поддержки, составляющих основу габитуса гражданской активности, и низкая готовность муниципальных служащих содействовать развитию гражданских практик ведут к ограниченности практик гражданского контроля, их недостаточной результативности даже при условии целенаправленно создаваемых властями институциональных предпосылок.
2. Ситуация в большинстве муниципальных образований Белгородской
области характеризуется тем, что доминирующие в сознании граждан
ценностно-смысловые комплексы не способствуют их включению в практики
гражданского контроля в силу смещения фокуса ценностных приоритетов
граждан исключительно в сферу семейно-родственных отношений и
снижения интереса к общественным проблемам, неспособности
сформулировать требования рациональной ответственности в отношении
властей. Слабая выраженность доверительных практик в повседневном
общении не стимулирует интеграцию человека в прочные коллективистские
отношения, которые стимулировали бы наращивание социального капитала
как ресурса гражданского контроля. При этом имеет место довольно
обоснованная убежденность большинства жителей в невозможности при
сложившихся условиях добиться социальной справедливости, что при
высоком значении этой ценности предопределяет социальную апатию и
пессимизм. Единичные случаи контроля либо являются его имитацией, либо
трансформируются в индивидуалистические практики, реализуемые почти
исключительно в приватной сфере, что определяется преимущественно
отчуждением человека от большинства социальных институтов и,
соответственно, низким доверием к ним. Местная власть, как правило,
«закрыта», не способна оценить возможности реального гражданского
контроля, активности граждан и содействовать их развитию.
3. Перспективы развития действенного гражданского контроля на
местном уровне связаны с утверждением системного подхода к его
организации, обеспечить который способна муниципальная стратегия
развития гражданского контроля, основными задачами которой являются:
1) изменение структуры доминирующих в общественном сознании
муниципального сообщества ценностно-смысловых комплексов с целью
формирования габитуса гражданского участия; 2) наращивание потенциала
субъектности общественных формирований и сетевых структур;
3) формирование у руководителей и муниципальных служащих
убежденности в необходимости, возможности и индивидуальной полезности
систематического контроля граждан за их деятельностью; 4) выстраивание
рефлексивной структуры управления; 5) внедрение современных технологий реализации гражданского контроля.
Достоверность полученных результатов обеспечивается их
основательной теоретической и эмпирической базой, применением методов, адекватных цели и задачам исследования; репрезентативностью выборки; надежностью эмпирических результатов, полученных с применением совокупности исследовательских процедур и методов сбора, измерения, обработки исходных данных.
Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что теоретические и аналитические материалы диссертации могут быть использованы в деятельности органов местного самоуправления для совершенствования процесса взаимодействия власти и населения на местном уровне.
Программа и инструментарий проведенного социологического исследования могут применяться для диагностики проблем муниципального управления.
Сформулированные в диссертации положения могут использоваться при подготовке и преподавании в высшей школе таких учебных дисциплин, как государственное и муниципальное управление, социология управления, гражданское общество и государство.
Апробация работы. Теоретические результаты и практические
предложения авторского исследования апробированы в выступлениях на
международных и всероссийских научно-практических конференциях:
IV Всероссийской научной конференции «Сорокинские чтения» (1-2 декабря.
Москва, 2010); Областной научно-практической конференции «Белгородская
область: прошлое, настоящее и будущее» (22 декабря. Белгород, 2011);
II Всероссийской (заочной) научно-практической конференции «Социально-
экономические перспективы развития современного государства и общества»
(15-17 января. Санкт-Петербург, 2011); IV Всероссийском социологическом
конгрессе «Социология в системе научного управления обществом» (2-4
февраля. Москва, 2012); Всероссийской научно-практической конференции
«Умный город» (17-18 февраля. Белгород, 2012); IV Международной заочной
научно-практической конференции «Научная дискуссия: вопросы
социологии, политологии, философии, истории» (15 августа. Москва, 2012);
IV Орловских социологических чтениях «Управление в условиях динамично
развивающегося общества» (7 декабря. Орел, 2013); IV Международной
научно-практической конференции «Научные перспективы XXI века.
Достижения и перспективы нового столетия» (19-20 сентября. Новосибирск,
2014); Всероссийской научной конференции «20 лет местному
самоуправлению в современной России: тенденции и практика
регионального развития» (28 апреля. Воронеж, 2015).
Публикации. По теме исследования опубликовано 15 работ общим объемом 4,5 печатных листа, в том числе 4 – в изданиях по перечню ВАК. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры
социальных технологий Белгородского государственного национального исследовательского университета.
Структура диссертационной работы обусловлена целью и задачами исследования. Она состоит из введения, трех разделов, заключения, списка литературы и приложений.
Теоретико-методологические основы исследования гражданского контроля в практике местного самоуправления
В ходе исследования применялись общие и частные методы научного исследования: сравнительный анализ, системный анализ, библиографическое исследование, анализ документальных источников, анкетный опрос.
Эмпирическая база исследования включает: – федеральные и региональные нормативно-правовые документы, регламентирующие процесс муниципального управления4;
Социально-технологическая культура как феномен XXI века. Белгород, 2006. Ч. I; Сурмин Ю.П., Туленков Н.В. Теория социальных технологий. К., 2004; Сурмин Ю.П., Туленков Н.В. Методология и методы социологических исследований. К., 2000. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федер. закон – статистические данные, характеризующие муниципальные образования областей Центрального федерального округа1; – результаты авторского социологического исследования «Технологии гражданского контроля в практике местного самоуправления: сущность, механизмы реализации, социальные следствия», проведенного в мае–июне 2013 года в Белгородской области: опрошено население в 3 городских округах и 4 муниципальных районах Белгородской области (N-700) и 400 муниципальных служащих; для обеспечения объективности результатов исследования был проведен экспертный опрос (N=30); – результаты социологического исследования «Оценка эффективности реализации стратегии «Формирование регионального солидарного общества» осуществленного кафедрой социальных технологий НИУ «БелГУ» в 2014 году при участии автора. Исследование было проведено по методике многоступенчатой квотной выборки во всех районах Белгородской области. Общее количество респондентов – 1000; – вторичный анализ результатов социологических исследований, таких как: «Эффективность социальных сетей» – проведено коллективом авторов Белгородского государственного национального исследовательского университета в 2010 году, включило анкетный опрос населения (N=1000)2; от 21.07.2014 №212-ФЗ // Российская газета. 2014. 23 июля. № 6435; Об общественных объединениях: федер. закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ (c изм. и доп., вступ. в силу с 20. 03.2015) // Российская газета. 2015. 13 марта. № 6623; О некоммерческих организациях: федер. закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (c изм. и доп., вступ. в силу с 20. 03.2015) // Российская газета. 2015. 13 марта. № 6623;Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Белгородской области на период до 2025 года: Постановление правительства Белгородской обл. от 25.01.2010 № 27-пп (ред. от 03.06.2013) // Белгородские известия. 2010. 10 марта № 3;Об утверждении долгосрочной целевой программы городского округа город Белгород «Формирование и развитие системы муниципальной кадровой политики на 2012-2016 годы»: Постановление администрации города Белгорода от исследовательским коллективом кафедры социальных технологий НИУ БелГУ в 2014 году); «Дифференциация гражданских и политических практик в России как фактор общественной консолидации: институциональная перспектива» – (проведено отделом сравнительных политических исследований центра политологии и политической социологии Института социологии РАН в 2011-2012 годах (N-1118); – результаты анализа сайтов муниципальных образований Белгородской области (Белгородского, Старооскольского, Губкинского, Прохоровского, Борисовского, Валуйского, Красногвардейского муниципальных районов), Курской области (Октябрьского, Курского, Фатежского муниципальных районов), Воронежской области (Новоусманского, Павловского муниципальных районов)1; – публикации в региональных СМИ, посвященные проблеме гражданского контроля2. 1 См. например: Официальный сайт органов местного самоуправления города Белгорода. URL.http://www.beladm.ru [дата обращения: 29.07.2014]; Официальный сайт Губкинского городского округа. URL.http://www.gubkinadm.ru/gorod/ [дата обращения: 29.07.2014]; Официальный сайт органов местного самоуправления городского округа город Старый Оскол. URL.http://oskolregion.ru/administration/ [дата обращения: 29.07.2014]; Официальный сайт администрации Прохоровского района Белгородской области. URL.http://www.admprohorovka.ru/[дата обращения: 29.07.2014]; Муниципальный район Борисовский район: официальный сайт. URL.http://borisovka.info/[дата обращения: 29.07.2014]; Муниципальный район «Город Валуйки и Валуйский район»; Официальный сайт администрации муниципального района. URL.http://val-adm.ru/[дата обращения: 29.07.2014]; Официальный сайт красногвардейского района.URL.http://www.biryuch.ru/ /[дата обращения: 29.07.2014]; Официальный сайт муниципального образования «Курский район». URL.http://kurskr.rkursk.ru/ [дата обращения: 13.08.2014]; Официальный сайт муниципального образования «Октябрьский район» Курской области. (государственная и муниципальная служба как социальный институт и предмет социологического анализа); 24 (ценности, мотивы и ориентации личности в системе управления); 26 (местное самоуправление как ресурс общественного развития) специальности 22.00.08 – социология управления.
Научная новизна исследования заключается в следующем: – обоснован социально-сетевой подход к исследованию гражданского контроля в системе местного самоуправления, в соответствии с которым он рассматривается как комплекс осуществляемых объединениями граждан и сетевыми сообществами технологий реализации социального капитала граждан, направленных на независимую от власти оценку управленческих практик с точки зрения их соответствия ценностям и общественным интересам; – предложена система критериев оценки готовности населения муниципальных образований к участию в гражданском контроле за деятельностью органов местного самоуправления, к которым отнесены: ценностно-нормативный; мотивационно-оценочный; информационно коммуникационный и критерий обратной связи; – сформулированы и раскрыты принципы разработки и реализации муниципальной стратегии развития гражданского контроля: целостности и непротиворечивости; гибкости; единства аксиологических и технологических элементов; реалистичности; прагматичности; способности вызвать эмоциональный отклик, как в среде населения муниципального образования, экспертизы» могут распространить на другие регионы.
Социологическая диагностика процесса реализации гражданского контроля в практике местного самоуправления
Выводы, полученные в ходе теоретического анализа роли гражданского контроля в практике местного самоуправления, послужили основой эмпирической оценки данного процесса. С целью диагностики развития гражданского контроля над деятельностью местной власти на территории Белгородской области нами был проведено исследование методом анкетного опроса респондентов в 3 городских округах и 4 муниципальных районах Белгородской области (N-700)1. Кроме того, были опрошены 400 муниципальных служащих. Для обеспечения объективности результатов исследования был проведен экспертный опрос (N=30). Критериями отбора экспертов стали: стаж научно-исследовательской работы в сфере социологии управления, работа и лидерство в общественных организациях и иных гражданский структурах, институтах гражданского общества (общественная палата, общественные советы и т.д.), опыт журналистской деятельности.
В ходе интерпретации данных использовались результаты социологического исследования «Оценка эффективности реализации стратегии «Формирование регионального солидарного общества» осуществленного кафедрой социальных технологий НИУ «БелГУ» в 2014 году при участии автора. Исследование было проведено по методике многоступенчатой квотной выборки во всех районах Белгородской области. Общее количество респондентов – 1000. Статистическая погрешность планировалась не более 2%.
Кроме того, в диссертации использованы материалы следующих исследований: «Краудсорсинг в региональном управлении» (проведено БелГУ в 2014 году); «Дифференциация гражданских и политических практик в России как фактор общественной консолидации: институциональная перспектива» (проведено отделом сравнительных политических исследований (ОСПИ) центра политологии и политической социологии Института социологии РАН в 2011-2012 годах); «Как россияне представляют социальную справедливость», инициативный всероссийский опрос ВЦИОМ проведн 13-14 апреля 2013 г. Опрошено 1600 человек в 130 населенных пунктах в 42 областях, краях и республиках России. Статистическая погрешность не превышает 3,4%.
Как уже отмечалось в первом разделе диссертационного исследования, гражданский контроль на местном уровне характеризуется определенной степенью дуализма. Он проявляется, прежде всего, в том, что, с одной стороны, потребность в гражданском контроле ощущается гражданами (как показали результаты авторского исследования, 73,35% респондентов убеждены в необходимости контроля со стороны населения за деятельностью органов местного самоуправления), с другой стороны, 50,00% жителей муниципальных образований признают свою неготовность к участию в его реализации. К внедрению механизмов гражданского контроля в управленческую деятельность не готовы многие руководители и муниципальные служащие, что не позволяет превратить его в системную и результативную деятельность. Показательно, что с реальными практиками контроля на местном уровне сталкивались только 36,00% опрошенных экспертов. Проведенная диагностика, по нашему мнению, позволяет понять причины подобного дуализма.
Оценка готовности населения1 к осуществлению гражданского контроля на местном уровне осуществлялась нами на основании четырех
1 Оценивая, прежде всего, готовность к гражданскому контролю, мы исходили из сформулированного ранее предположения, что готовность к общественно-политическому участию является результирующим элементом, в котором находят свое выражение все другие составляющие габитуса гражданского участия. критериев, логически вытекающих из предложенной в диссертации концепции.
1. Ценностно-нормативный критерий, предполагающий определение ценностей населения, уровня доверия граждан друг к другу и к органам местного самоуправления, ощущения ответственности, значимости участия в общественно-политической жизни. Важность данного критерия обусловлена представлением о том, что необходимой предпосылкой результативного гражданского контроля является сформированность у населения габитуса гражданского участия, ядром которого является ценностно-смысловой комплекс.
2. Мотивационно-оценочный критерий, требующий выявления специфики восприятия населением гражданского контроля как реальной технологии, отношения к участию в нем; мотивов участия и предпочтительных форм. Целесообразность его выделения определяется тем, что только при наличии побудительных причин человек переходит к реальным действиям в сфере контроля. При этом мотивация, как правило, тесно связана с оценкой контролирующих практик.
3. Информационно-коммуникационный критерий, связанный с анализом уровня осведомлнности населения, различных социально-демографических и профессиональных групп о деятельности органов местного самоуправления и возможностях в сфере осуществления гражданского контроля; отображение в средствах массовой информации (СМИ) деятельности организаций гражданского контроля и местного самоуправления. Обоснованием данного критерия является вывод о том, что даже при наличии мотивации к участию в контролирующей деятельности граждане зачастую не могут включиться в нее по причине недостаточной осведомленности.
4. Критерий обратной связи (способность органов и должностных лиц местного самоуправления осуществлять поддержку инициатив гражданской активности). Он важен потому, что реальный контроль будет наиболее результативным лишь тогда, когда руководители и муниципальные чиновники станут воспринимать его в качестве необходимого и естественного элемента системы управления, не создавая дополнительных барьеров для контролеров. Безусловно, данный критерий позволяет оценить не саму по себе готовность граждан к участию в контролирующих практиках, однако способность муниципальных руководителей и чиновников к адекватному восприятию гражданской активности влияет на диспозицию ее агентов.
Ценностно-нормативный критерий. Ценности, как уже отмечалось выше, представляют собой один из наиболее значимых регуляторов действий и взаимодействий жителей муниципального образования. Наиболее существенным в данном контексте является не само признание ценностей как неотъемлемого элемента общественной жизни, а их реализация и уровень идентичности менталитету, потребностям, интересам граждан, их повседневному жизненному укладу. От того, насколько идентичны ценности, зависит потенциал самоорганизации населения. Как заключает в своих работах Е.С. Яхонтова: «наличие общих ценностей помогает людям понимать друг друга, сотрудничать и оказывать помощь и поддержку. Отсутствие их или противоположность ценностей разделяет людей по лагерям, превращает их в оппонентов, соперников и противников»1. Идентичность – это измеритель родства, близости ценностей. Найти общий язык –не что иное, как обнаружить идентичность ценностей.
Разработка и реализация стратегии развития гражданского контроля в практике местного самоуправления
Продвинуться в деле наращивания потенциала субъектности социальных-сетевых сообществ будет невозможно и без развития культуры доверия на местном уровне, являющейся необходимой предпосылкой формирования общественного согласия и консолидации. Необходимость решения данной проблемы вызвана рядом причин, таких как: усложнение социальных отношений, развитие различных форм коммуникации; рост взаимозависимости субъектов социальной жизни; увеличение числа «чужаков», непривычных людей в окружении (миграции, туризм, путешествия).
Доверие, освобождает и мобилизует человеческое действие; поощряет творческую, инновационную и предпринимательскую активность; снижает неопределенности и риски и в целом выполняет положительную функцию. В свою очередь недоверие имеет диаметрально противоположный эффект.
Выделим два направления развития культуры доверия на местном уровне. Первое акцентирует внимание на психологической составляющей (мотивация, причины, намерения, установки), второе фокусируется на культурных компонентах (правила, ценности, нормы, символы). Развитие культуры доверия на местном уровне должно включать в себя комплекс действий1. На муниципальном уровне целесообразна разработка и реализация проекта «Культура доверия». К его основным задачам, по нашему мнению, можно отнести: – формирование имиджа доверия. В данном случае становится необходимым формирование представления о доверии как необходимом элементе социальной жизни, разработка адекватного визуального сопровождения продвижения ценности доверия. Важно закрепить в сознании представителей общественности взаимосвязь положительных символов, образов, в том числе имеющих историческое значение, с идеей развития межличностного и институционального доверия; – развитие и поддержание ценностей родственных, дружеских и коллективных отношений. В данном случае одним из перспективных методов развития и поддержания ценностей является социальная реклама. Массовый характер рекламы и ее присутствие во многих областях человеческой деятельности открывает возможности для эффективного осуществления социальной политики, в том числе направленной на развитие базовых ценностей общественного развития. Сущность и цели социальной рекламы соответствуют задаче сохранения ценностей семьи, родственных и дружеских отношений, как ценностей понятных и значимых для всех людей, независимо от социально-демографических характеристик; – развитие каналов коммуникации, площадок для общения граждан между собой и с органами власти. Как подчеркивает Л. Гудков, «формирование отношений доверия требует повторяющихся контактов
Проектируя эти действия, необходимо учитывать, что в условиях местных сообществ превалирует «домодерный», традиционных тип социальных отношений, базирующийся на непосредственных личных, неформальных связях, групповых и соседских отношениях, этнической или этноконфессиональной солидарности. Поэтому их реализация будет наиболее перспективной в том случае, если она осуществляется через семейно-родственное окружение и соседскую общину. между индивидами, группами, институтами»1. В данном случае целесообразно возрождение традиций коллективных мероприятий, ярмарок, праздников, предполагающих включенность в действия всех жителей муниципального образования.
Таким образом, только при условии превращения доверия из преимущественно терминальной ценности в инструментальную можно существенно нарастить потенциал субъектности общественных объединений и социальных сетей в процессе реализации гражданского контроля.
Формирование у руководителей и муниципальных служащих убежденности в необходимости, возможности и индивидуальной полезности систематического контроля граждан за их деятельностью; выстраивание рефлексивной структуры управления.
Как уже отмечалось, большинство муниципальных служащих психологически не готовы к контролирующему воздействию со стороны общественных структур. Если возможность и необходимость внешнего контроля признается ими, то только применительно к государственным органам. Подобная позиция является индикатором нерефлексивного мышления чиновников.
Приверженность государственных и муниципальных служащих к такому поведению подтверждают прикладные социологические исследования. В частности, еще в ходе исследования «Профессиональное развитие государственных и муниципальных служащих», проведенного в 2005 году в Белгородской области Белгородским институтом государственного и муниципального управления (руководитель – директор БИГМУ, кандидат социологических наук В.М. Захаров; N = 652 муниципальных служащих и 290 государственных служащих), выяснилось, что для государственных и муниципальных служащих характерна завышенная профессиональная самооценка1.
Позднее вывод о преимущественно нерефлексивном характере мышления чиновников (правда, применительно к государственным служащим) подтвердили исследования А.А. Ткачева.
Между тем, системная рефлексия в условиях высокого уровня социальной нестабильности, многократно повышающей «цену ошибок» в ходе принятия решений, является необходимым элементом успешной профессиональной деятельности. Рефлексия, представляя собой способность разума направлять и приводить себя в единство в процессе взаимодействия с многообразием отдельных вещей, не только обеспечивает внутреннюю логику действий3, но и позволяет оценивать их в контексте комплекса разнообразных по воздействию, в том числе и случайных факторов. С.Н. Маслов отмечает: «рефлексия характеризует всю внутреннюю жизнь человека, помогает выявить некий центр управления своими состояниями, переживаниями, влечениями, то есть возможность и необходимость волевой регуляции4.
Профессиональная рефлексия муниципального служащего важна еще и потому, что усиление открытости системы муниципального управления к контролю извне предполагает необходимость критически оценивать не только действия внешнего окружения, но и свое собственное поведение – то есть формировать рефлексивное мышление. Оно представляет собой процесс осмысления и переосмысления стереотипов опыта и их эвристическое