Содержание к диссертации
Введение
Раздел Теоретический анализ проблемы первый влияния профессионализации на формирование имиджа органов местного самоуправления 19
Раздел Социологическая диагностика второй влияния профессионализации муниципальной службы на формирование имиджа органов местного самоуправления у населения 53
Раздел Совершенствование управления третий профессионализацией кадров муниципальной службы как имиджеобразующим фактором местной власти 95
Заключение 134
Список источников и литературы
- Теоретический анализ проблемы первый влияния профессионализации на формирование имиджа органов местного самоуправления
- Социологическая диагностика второй влияния профессионализации муниципальной службы на формирование имиджа органов местного самоуправления у населения
- Совершенствование управления третий профессионализацией кадров муниципальной службы как имиджеобразующим фактором местной власти
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современная реформа местного самоуправления направлена на создание организационно-правовых механизмов эффективного решения вопросов местного значения, удовлетворение запросов и потребностей населения в создании достойных условий жизнеобеспечения в каждом муниципальном образовании. При этом вектор такого развития должен обеспечиваться населением «самостоятельно и под свою ответственность» через формируемые и подотчетные ему органы местного самоуправления. Поэтому к числу приоритетов модернизации управленческих механизмов в системе местного самоуправления относятся: включение в данный процесс граждан, активизация их участия в управлении местными делами, увеличение возможностей оказывать влияние на принимаемые органами муниципальной власти решения. Достигнуто это может быть только при условии развития социального партнерства, формирования высокого уровня поддержки гражданами политики муниципального управления, проводимой его органами, обеспечения доверия к их деятельности. Следовательно, позитивный имидж местной власти у населения является необходимым условием самоорганизации и воспроизводства местного сообщества.
Формирование и продвижение позитивного имиджа во многом зависит от готовности и способности кадров органов местного самоуправления – муниципальных служащих – не только организовать процесс управления развитием муниципальных образований, но и использовать инструментарий взаимодействия с населением в процессе создания положительной имиджевой среды, что, в свою очередь, определяется общим уровнем их профессионального развития.
Современная практика функционирования органов местного самоуправления в Российской Федерации свидетельствует о наличии в системе профессионализации муниципальной службы ряда неблагоприятных тенденций. В их числе несоответствие структуры профессионального потенциала служащих содержанию и характеру труда в современных быстро изменяющихся социально-экономических условиях; преобладание субъективистских, протекционистских и корпоративных начал в решении кадровых вопросов; многочисленные «барьеры недоверия» граждан к органам власти; недостаточная сформированность нравственно-профессиональной культуры; отсутствие должной компетентности в отношении технологий взаимодействия с населением, вовлечения его в активное участие в решении вопросов местного значения и др.
Все это актуализирует необходимость научного осмысления влияния профессионализации муниципальной службы на имидж органов местного самоуправления и дает основание утверждать, что в настоящее время реально существует как научно-теоретическая, так и практическая потребность в разработке и практической реализации концепции профессионализации муниципальной службы, элементом которой является обоснование ее роли как имиджеобразующего фактора органов местного самоуправления.
В настоящее время решение этой задачи в лучшем случае носит фраг-
ментарный, эпизодический характер. Не предложена система обеспечения положительного имиджа органов местного самоуправления, которая учитывала бы весь комплекс условий его формирования, и прежде всего использование профессионального ресурса муниципальной службы.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования определяется необходимостью исследования возможностей формирования позитивного имиджа органов местного самоуправления посредством использования процесса профессионализации муниципальной службы как значимого имиджеобразующего фактора.
Степень научной разработанности проблемы исследования. Оценивая степень разработанности проблемы, необходимо отметить: теоретико-методологическая база исследования взаимозависимости категорий «профессионализация муниципальной службы» и «имидж органов местного самоуправления» в настоящее время практически не разработана, несмотря на то, что проблематика муниципального управления и местного самоуправления за последние годы изучена достаточно глубоко. Поэтому анализ научной разработанности заявленной в диссертационной работе проблемы проводился по двум направлениям, отражающим ее сущность и содержание.
В рамках первого направления – исследования профессионализации – научные подходы можно сгруппировать в несколько блоков.
Первую группу составляют труды по социологии профессий и профессиональных групп представителей западной социологии (П. Бурдье, М. Вебер, Э. Гидденс, Э. Дюркгейм, М. Ларсон, Т. Парсонс, Р. Тернер, Т. Холидей) и отечественных исследователей (Р.Н. Абрамов, В.А. Мансуров, В.Г. Подмарков, И.П. Попова, О.В. Юрченко), в которых раскрываются теоретико-методологические основания различных социологических подходов к исследованию закономерностей профессиональной социализации, развивавшихся под существенным влиянием воззрений и научных положений М. Вебера, исследовавшего особенности профессиональной деятельности в сфере публичной власти, трансформацию «чиновничества в совокупность высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных многолетней подготовкой». Особое значение профессионализации отводит в своих работах В.А. Цвык, понимая ее как социальный процесс, имеющий собственную структуру, направленность и этапы.
Вторую группу составляют работы, посвященные исследованию профессионализации работников различных социальных и профессиональных сфер: менеджмент (А.А. Московская); педагогика (Г.А. Гуртовенко, Г.А. Же-лезцова, Н.А. Костина); управленческая деятельность (А.П. Исаев, Т.В. Медведчикова); социальная работа (У.В. Живокоренцева, Л. Малик, А.С. Шило); психология (Н.Л. Торопченкова) и др.
Особого внимания заслуживают публикации, рассматривающие компе-тентностный подход как наиболее перспективный в процессе профессионализации муниципальных служащих (Л.Г. Смышляева, О.А. Цветович), а также работы, позволяющие выявить роль и значение профессиональной культуры в общей системе профессионализации (С.В. Алиева, Н.С. Данакин, О.В. Заслонкина и др.).
К третьей группе относятся работы, посвященные изучению сущности профессионализма и профессионализации государственной гражданской службы как одной из ветвей публичной службы (Д.К. Абакаров, В.К. Бело-липецкий, И.А. Газиева, С.В. Дергачев, Я.Г. Зинченко, В.Г. Игнатов, Т.Г. Калачева, В.А. Мальцев, П.А. Марченков, Л.Г. Обухова, В.Ю. Подуева, И.П. Попова, А.И. Турчинов и др.), а также – кадровой работы с персоналом (К.О. Магомедов, А.М. Старостин и др.). На выводы и положения, содержащиеся в них, можно опираться и в исследованиях профессионализации муниципальных служащих.
Для понимания профессионализации значимы труды, в которых отдельные ее аспекты рассматривались в рамках исследований государственной и муниципальной кадровой политики, особенностей и тенденций развития процессов подготовки и повышения квалификации кадров, проблем кадрового обеспечения системы государственного и муниципального управления (Г.В. Атаманчук, Ю.В. Астахов, В.П. Бабинцев, И.И. Бажин, В.В. Баха-рев, А.С. Биджиев, И.В. Богатырева, К.О. Магомедов, Н.М. Макагонова, М. Маленькая, Р.И. Мельникова, В.А. Сулемов, А.А. Хохлов, В.В. Черепанов, Г.М. Шамарова, А.С. Цупко и др.).
В рамках второго направления – исследования формирования имиджа – интерес представляют работы ряда зарубежных и российских ученых. Истоки научных представлений об имидже содержатся в трудах Г. Лебона, З. Фрейда. В современных исследованиях понятие «имидж» употребляется для обозначения образов-представлений, которые используются различными социальными институтами, формирующими установки в общественном сознании. Прежде всего, это публикации П. Друкера, П. Вейла, М. Вудкока и Д. Френсиса, Л. Якокка, посвященные имиджу и репутации организаций в рекламных и маркетинговых технологиях.
В отечественной науке исследования имиджа представлены как теоретическими, так и прикладными разработками. Ценными с точки зрения рассматриваемой проблематики являются выводы диссертационных работ последних лет, в которых анализируются принципы и технологии коммуникативных процессов, формирования имиджа политиков, партий и организаций, органов государственного и муниципального управления.
Исследования, в той или иной мере затрагивающие факторы формирования имиджа, представлены диссертациями С.В. Батайкиной, И.Г. Касаткина, Н.А. Кузнецовой, Ю.К. Лебединовой, Ю.Ю. Раздымаха, В.Р. Рупасовой, В.В. Шуваевой.
Анализ теоретических и практических аспектов формирования имиджа различных социальных объектов показывает, что одной из наиболее актуальных, но недостаточно разработанных проблем в социологии управления является отсутствие специальных исследований, посвященных формированию имиджа органов местного самоуправления и обоснованию его взаимосвязи с профессионализацией муниципальной службы.
Представление об актуальности темы и степени ее разработанности в научной литературе позволило сформулировать основную проблему исследования, заключающуюся в противоречии между объективной потребностью
в эффективном механизме улучшения имиджа органов местного самоуправления и дефицитом концептуального обоснования технологий, позволяющих эффективно использовать для этого фактор профессионализации муниципальных кадров.
Объектом исследования является процесс формирования имиджа органов местного самоуправления, предметом исследования – механизм влияния профессионализации муниципальной службы на формирование положительного имиджа органов местного самоуправления у населения.
Целью диссертационного исследования определено концептуальное обоснование механизма управления профессионализацией муниципальной службы как имиджеобразующим фактором органов местного самоуправления.
Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач:
– провести теоретический анализ профессионализации муниципальной службы в контексте формирования имиджа органов местного самоуправления у населения;
– осуществить социологическую оценку процесса влияния уровня профессионализации муниципальной службы на состояние имиджа органов местного самоуправления у населения;
– обосновать направления совершенствования управления профессионализацией муниципальной службы как имиджеобразующим фактором органов местной власти.
Гипотеза исследования сводится к следующим взаимосвязанным предположениям:
во-первых, можно предположить, что существует прямая зависимость имиджа органов местного самоуправления у населения от интегрального показателя развития муниципального образования и его динамики;
во-вторых, допустимо утверждать, что интегральный показатель развития муниципального образования и его динамика в значительной мере определяются уровнем профессионализации муниципальной службы;
в-третьих, опираясь на имеющиеся теоретические и эмпирические исследования и развивая указанные выше допущения, можно предположить, что к числу факторов, оказывающих наиболее значимое влияние на формирование имиджа органов местного самоуправления, относится уровень профессионализации муниципальных служащих: чем он выше, тем более позитивным является имидж.
Теоретико-методологическая основа диссертации. Авторская концепция исследования опирается на фундаментальные и прикладные разработки, позволяющие рассматривать профессионализацию муниципальной службы как специфический механизм формирования имиджа органов местного самоуправления. К их числу относятся коммуникативная теория Н. Лумана, теория символического пространства П. Бурдье и концепция социального действия Ю. Хабермаса. В работе использованы возможности методологии структурно-функционального подхода, позволившего установить функциональную взаимосвязь общественного мнения и имиджа, социально-конструктивистского анализа (Г. Алмонд, Д. Истон, Р. Мертон, Э. Ноэль-Нойман, Т. Парсонс) для построения когнитивной объяснительной схемы формирования имиджа – со-
циального конструкта, порождаемого формами восприятия населением деятельности местной власти.
При теоретическом и эмпирическом обосновании технологии формирования имиджа органов местного самоуправления у населения использованы труды В.П. Бабинцева, Л.Я. Дятченко, Н.С. Данакина, В.Н. Иванова, В.И. Патрушева, Б.Ф. Усманова, посвященные технологизации социального управления.
В работе применялись методы анализа и синтеза, сравнений, обобщений количественных и качественных данных прикладных социологических исследований, на основе которых было сформировано представление о состоянии имиджа органов местного самоуправления в муниципальных образованиях Воронежской области и влиянии на процесс формирования имиджа профессионализации муниципальной службы.
Основными методами сбора первичной информации являлись анкетирование руководителей органов местного самоуправления и муниципальных служащих, опрос населения муниципальных образований Воронежской области, анализ документов, контент-анализ официальных сайтов 34-х муниципальных образований региона.
Обработка данных, полученных в процессе исследования, осуществлялась с помощью программы SPSS.
Эмпирическая база исследования включает:
-
нормативно-правовые акты Российской Федерации и Воронежской области, регламентирующие развитие местного самоуправления и муниципальной службы, муниципальные правовые акты, регулирующие процесс муниципального управления;
-
информационно-аналитические и статистические материалы управления государственной службы и кадров правительства Воронежской области, департамента по развитию муниципальных образований Воронежской области, а также Общественной и Торгово-промышленной палат Воронежской области;
3) результаты авторского социологического исследования «Влияние
уровня профессионализации муниципальной службы на формирование по
ложительного имиджа органов местного самоуправления в муниципальных
образованиях Воронежской области», проведенного в три этапа. На первом
этапе опрашивалось население 34-х муниципальных образований Воронеж
ской области (январь – апрель 2013 года; N = 1450), на втором – муници
пальные служащие области (сентябрь – декабрь 2013 года; N = 1520); на тре
тьем – эксперты (ноябрь – декабрь 2014 года; N = 51).
4) результаты социологического исследования «Проблемы кадрового
обеспечения устойчивого развития муниципальных образований», проведен
ного при участии автора в марте-ноябре 2015 года кафедрой социальных тех
нологий Института управления ФГАОУ ВО «Белгородский государственный
национальный исследовательский университет» (рук. Ю.В. Астахов) в 4-х
субъектах Центрального федерального округа Российской Федерации: Бел
городской, Воронежской, Курской, Липецкой областях (N = 1200);
5) вторичный анализ результатов следующих социологических исследований:
– «Кадровая составляющая реформы местного самоуправления Воронежской области» (2009 г., рук. О.Ю. Агибалова; N = 212);
– «Социологический анализ кадрового обеспечения муниципальной службы региона»: опрос среди глав муниципальных образований и специалистов муниципальной службы различных направлений деятельности (2011 г., рук. Р.И. Мельникова; N = 507), проведенный при участии автора;
– «Оценка уровня компетентности кадров органов местного самоуправления населением Воронежской области»: опрос среди специалистов муниципальной службы различных направлений деятельности (2012 г., рук. В.И. Селютин; N = 320);
– результаты вторичного анализа всероссийских социологических исследований, в частности, исследования «Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы функционирования и развития», проведенного в октябре-декабре 2014 г. в 20 субъектах РФ 8 федеральных округов (N = 1120) под руководством К.О. Магомедова.
Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальности ВАК. Диссертация соответствует п. 8 (Государственная и муниципальная служба как социальный институт и предмет социологического анализа); п. 24 (Ценности, мотивы и ориентация личности в системе управления); п. 26 (Местное самоуправление как ресурс общественного развития) паспорта специальности 22.00.08 – социология управления.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем:
– дано авторское определение понятия «имидж органов местного самоуправления у населения» как целостного, устойчивого образа органов местного самоуправления, воспроизводящегося в массовом и/или индивидуальном сознании населения, содержание которого определяется степенью удовлетворенности граждан коммуникацией с органами местного самоуправления и муниципальными служащими, результативностью профессионального решения ими вопросов местного значения и реализацией ожиданий по поводу создания необходимых условий жизнеобеспечения;
– предложена системно-синергетическая концепция профессионализации муниципальной службы как социального процесса, составными элементами которого являются конституирование профессии муниципального служащего, качественные и количественные изменения содержания и характера его труда, формирование и развитие специфической профессиональной культуры, повышение компетентности работников в отношении использования специальных технологий в профессиональной деятельности;
– установлена зависимость формирования положительного имиджа органов местного самоуправления у населения от уровня профессиональной компетентности кадров муниципальных служащих, приобретаемой в процессе вторичной профессионализации;
– обоснована методика и рассчитан агрегированный показатель оценки уровня профессионализации кадров муниципальной службы муниципальных образований, позволяющий верифицировать вывод о зависимости от ее уровня имиджа органов местного самоуправления у населения.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Профессионализация муниципальной службы представляет собой процесс, содержание которого определяется возникновением специальности муниципальной службы, последующими качественными и количественными изменениями содержания и характера труда работников, формированием особой профессиональной культуры и этики, разработкой и внедрением специальных технологий повышения эффективности профессиональной деятельности.
-
Зависимость содержания имиджа органов местного самоуправления у населения от уровня профессионализации муниципальных служащих проявляется в прямой и косвенной формах. В первом случае – как корреляция между уровнем удовлетворенности качеством коммуникации граждан с работниками муниципальных структур. Во втором - как зависимость отношения к органам муниципального управления от оценки результативности профессионального решения ими вопросов местного значения, выражающейся в конкретных, непосредственно ощутимых для населения показателях. Исследование дает основание утверждать, что наиболее деструктивное влияние на имидж оказывает некомпетентность муниципальных служащих в управлении социально-экономическим развитием муниципальных образований, в решении вопросов привлечения инвестиций, организации взаимодействия с местным бизнес-сообществом.
-
Разработка и реализация системы мер, повышающих уровень профессионализации муниципальной службы и – соответственно – способствующих улучшению имиджа муниципальных органов, включает в себя активную про-фориентационную работу, организацию первичной подготовки кадров, формирование кадрового резерва на этапе первичной профессионализации; использование как традиционных, так и инновационных кадровых технологий; внедрение в систему дополнительного образования муниципальных служащих компетентностного подхода и практикоориентированного обучения; развитие профессиональной культуры на этапе вторичной профессионализации.
Научная обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечиваются их теоретической проработкой и широкой эмпирической базой, достаточной репрезентативностью выборки исследования, а также их интерпретацией на основе методологической триангуляции, состоящей в комбинировании качественных и количественных методов, выстраиванием четкой структуры изложения и логики связанных между собой этапов, использованием релевантных целям работы социологических методов сбора и анализа эмпирических данных.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования определяется его практической ориентированностью. Разработанные рекомендации могут быть использованы при научном обосновании муниципальных программ профессионализации муниципальной службы с акцентом на подготовку ее кадров к эффективному взаимодействию с населением, создании необходимых условий для формирования позитивного имиджа органов местного самоуправления.
Программа и инструментарий проведенного социологического исследования могут применяться для диагностики, мониторинга исследования имиджа органов местного самоуправления и определения уровня профессионализации муниципальной службы.
Материалы диссертационного исследования могут представлять интерес для преподавателей, аспирантов и студентов, обучающихся по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление», при изучении в вузах дисциплин «Социология управления», «Управление персоналом муниципальной службы», «Имидж органов государственной и муниципальной власти», «Связи с общественностью» и др., а также при организации и проведении курсов повышения квалификации муниципальных служащих.
Апробация диссертационного исследования. Основные теоретические положения и результаты эмпирической части исследования обсуждались на заседаниях базовой научно-производственной кафедры муниципального управления и кафедры политологии, управления и регионоведения МОАУ ВО «Воронежский институт экономики и социального управления», на кафедре социальных технологий Белгородского государственного университета, докладывались на семинарах, Круглых столах, научно-практических конференциях различного уровня: «Реализация конституционно-правовых основ местного самоуправления: опыт, проблемы, пути решения» (Круглый стол в правительстве Воронежской области, 2013), Мiжнародной науково-практичной конференцii вчених, студентiв i практикiв «Соцiально-гуманiтарнi засади розвитку культури у соучасному суспiльствi» (Украина, Донецк, 2013), научно-практической конференции «Реализация конституционно-правовых основ местного самоуправления: опыт, проблемы, пути решения» (Воронеж, 2013), Международной научно-практической конференции «Развитие местного самоуправления в условиях переходной экономики» (Душанбе, 2013), Международной научно-практической конференции «Развитие малого и среднего предпринимательства в системе местного самоуправления: инструменты поддержки, содействия и взаимного сотрудничества» (Воронеж, 2013), VI Международной научно-методической конференции «Актуальные проблемы современного образования» (Воронеж, 2014), Международной научно-практической конференции «Образование – ХХI век: архетип человека и будущее человечества» (Воронеж, 2015), Межрегиональной научной конференции «20 лет местному самоуправлению в современной России: тенденции и практика регионального развития» (Воронеж, 2015) и др.; в публикациях автора, в том числе в рецензируемых журналах.
Результаты диссертационного исследования апробировались в ходе работы автора в качестве преподавателя при проведении учебных занятий на курсах повышения квалификации муниципальных служащих Воронежской области, при проведении занятий со студентами МОАУ ВО «Воронежский институт экономики и социального управления» по дисциплинам «Социология управления», «Имидж органов государственной и муниципальной власти», «Социологические исследования в государственном и муниципальном управлении».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, списка источников и литературы, приложений, отражающих сущность авторской программы исследования проблемы.
Теоретический анализ проблемы первый влияния профессионализации на формирование имиджа органов местного самоуправления
Исследование любой научной проблемы предполагает наличие концепции ее изучения, в которой определяются «способ понимания, трактовки, изложения основной точки зрения или идеи объяснения явления, ведущего замысла исследования и принципа организации различных видов деятельности»1.
Концепция данного исследования опирается на принципы системного анализа социальной реальности, сочетание институционального, деятельно-стного, функционального подходов к исследованию формирования имиджа органов местного самоуправления, выявлению роли в этом процессе фактора профессионализации муниципальной службы.
Изучение социальной реальности в данном случае построено на основе теории систем, согласно положениям которой социальная система рассматривается как «упорядоченная совокупность сообществ, объединенная устойчивыми социальными связями и отношениями, взаимодействующая со средой как единое целое»2. В трактовке Т. Парсонса это «совокупность связей и взаимодействия людей, складывающаяся на базе той или иной социальной общности людей (социальная группа, социальная организация и т.д.), чье поведение детерминируется определенными социальными позициями (статусами), социальными нормами и ценностями, принятыми в данной социальной системе, а также их различными индивидуальными качествами и интересами»3.
В качестве социальной системы в диссертационном исследовании определена система местного самоуправления (МСУ), которая сформирована в современной России в соответствии с Конституцией РФ и функционирует на основе реализации основных положений Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131). О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют систему местного самоуправления как совокупность организационных форм в рамках муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни1. Ее элементами являются: – население и формы осуществления (в том числе инициативные) местного самоуправления непосредственно жителями муниципальных образований; – органы местного самоуправления со своей организационной структурой и их деятельность; – муниципальные служащие и их профессиональная деятельность.
Каждая система характеризуется не только наличием связей и отношений между образующими ее элементами, но и единством с окружающей средой, во взаимодействии с которой она проявляет свою целостность2. В системе МСУ связи представлены коммуникациями трех видов: между населением муниципального образования; между органами МСУ и населением, в том числе и объединенным в те или иные институции; внутренними коммуникациями органов МСУ. Система МСУ находится в активном взаимодействии со средой, проявляющемся как в административной форме, так и в виде форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении.
В связи с необходимостью изучения основных концептов исследуемой проблемы, которые формируют состав эмпирических показателей и дают возможность провести непосредственные замеры реальных процессов и явлений, для диссертационного исследования особый интерес представляет социологическая рефлексия таких категорий, как «органы местного самоуправления», «имидж органов местного самоуправления», «муниципальная служба», «процесс профессионализации», «особенности профессионализации муниципальной службы».
Используя метод рефлексии как «формы опосредствованного знания об объекте и предмете исследования и осознания на его основе практики»1, рассмотрим, что представляют собой органы местного самоуправления, являющиеся важнейшим элементом современной системы местного самоуправления и призванные решать вопросы местного значения2.
Так, например, О.В. Курганская определяет их как выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения, не входящие в систему органов государственной власти3. Н.А. Игнатюк дает иную дефиницию: «Это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, осуществляющие функции публичной власти на территории муниципального образования»4. По определению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, это «органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за ненадлежащее осуществление своих полномочий»
Социологическая диагностика второй влияния профессионализации муниципальной службы на формирование имиджа органов местного самоуправления у населения
Указанный подход дал возможность полученные диагностические результаты имиджа органов местного самоуправления каждого муниципального образования сопоставить с уровнем профессионализации их муниципальной службы и установить взаимозависимость между ними.
Анализ научной литературы показал, что в настоящее время не выработаны единый подход к алгоритму оценки имиджа органов местного самоуправления и методический инструментарий его измерения2. Автором разработан алгоритм диагностики имиджа местного самоуправления с использованием методических подходов – индикаторного и балльного, – каждый из которых имеет свое качественное содержание.
Индикаторная методика основывается на оценке комплексных либо единичных индикаторов имиджа органов местного самоуправления на основе социологических исследований, где первоначально выстраивается структура индикаторов, осуществляется их измерение, нахождение численных Материалы текущего делопроизводства Ассоциации «Совет муниципальных образований Воронежской области» по комплексной оценке эффективности деятельности органов ний и описание. Балльный подход к оценке имиджа заключается в том, что в зависимости от величины индикатора имиджа каждому муниципальному образованию присваивается определенный балл по шкале от «отлично» до «неудовлетворительно». Сумма набранных баллов – интегральный (обобщенный) показатель оценки имиджа органов местного самоуправления в отдельном муниципальном образовании. При этом имидж может иметь положительную или отрицательную направленность. Его суммарная оценка вычисляется в баллах по формуле: ИОМСУ= Х1+Х2 +…+Хn , (1) где ИОМСУ – суммарная оценка имиджа органов МСУ конкретного муниципального образования; Х1 – первый индикатор; Х2 – второй индикатор; Хn – n-ный индикатор.
Комбинация индикаторной и балльной оценок имиджа позволяет, во-первых, определить имидж органов местного самоуправления конкретных муниципальных образований как негативный или положительный; во-вторых, сформировать относительно однородные группы муниципальных образований по сложившемуся имиджу органов местного самоуправления; в-третьих, учитывая контекст исследования, выявить уровень профессионализации муниципальных служащих соответствующих групп муниципальных образований.
С целью сопоставления уровня профессионализации муниципальной службы с имиджем органов местного самоуправления муниципальных образований Воронежской области автором использованы интегральные показатели оценки состояния имиджа органов местного самоуправления, которые «базируются на понимании безусловности связей между многими аспектами (элементами, отношениями) и объединяют порой достаточно большое количество локальных критериев».
Восприятие органов местного самоуправления формируется из разных источников в процессе социального взаимодействия населения с элементами системы местного самоуправления. Объективные явления и суждения об органах МСУ выявляют различные характеристики органов местной власти, выступая основой субъективного отношения к ним, поэтому источниками информации и одновременно индикаторами имиджа органов МСУ могут служить показатели удовлетворенности населения деятельностью органов МСУ, поскольку местное сообщество образует определенную социальную общность1 и как источник власти и заказчик муниципальных услуг имеет право и возможности оценивать качество своих институтов.
Среди показателей для диагностики имиджа особенно значимым является показатель «удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления», поскольку жители в своих оценках выражают отношение непосредственно к результатам работы субъектов, осуществляющих функции муниципального управления – муниципальным служащим и руководителям местных администраций.
Мы считаем возможным использовать для оценки имиджа органов местного самоуправления результаты комплексной оценки эффективности их деятельности в каждом из 34-х муниципальных образований Воронежской области. Они определялись по методике оценки муниципальных районов и городских округов, утвержденной правительством Российской Федерации и включающей в себя восемь основных показателей, одним из которых является удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления2.
Данные по динамике и значению показателей удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления муниципальных образований Воронежской области приведены в приложении 3.
Анализ состояния удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления в каждом из муниципальных образований Воронежской области проводился по двум переменным: – значение удовлетворенности деятельностью органов местного самоуправления в текущем году (определяется процентом жителей от количества опрошенных, ответивших утвердительно на вопрос «Удовлетворены ли Вы деятельностью органов местного самоуправления Вашего муниципального образования?»). Показатель располагается в диапазоне от 0% до 100%. – динамика удовлетворенности жителей деятельностью органов местного самоуправления (разность значений показателя удовлетворенности в прошедшем и в текущем году). Показатель определяет направление происходящих изменений и учитывает тенденцию снижения/повышения удовлетворенности населения деятельностью местной власти. Для определения вектора изменений в положительную или отрицательную сторону показателю присваивалось значение в интервале от –100% до +100%. Знак «плюс» характеризует положительную динамику, знак «минус» – отрицательную. Этот критерий определяет направление происходящих изменений (видят ли респонденты ухудшение или улучшение ситуации) и учитывает тенденцию к изменению. Объединяя два критерия, получаем обобщенный показатель, характеризующий имидж органов местного самоуправления применительно к оценке населением их деятельности, на основе которого выстраиваем графическую карту удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления по каждому муниципальному образованию.
Совершенствование управления третий профессионализацией кадров муниципальной службы как имиджеобразующим фактором местной власти
Итоговая матрица (табл. 10) позволила выделить относительно однородные группы муниципальных образований и сопоставить их по позиции в поле двух переменных: 1) динамики сводного показателя профессионализации муниципальной службы; 2) имиджа органов местного самоуправления за 2011-2013 годы.
Как видно при сравнении данных представленной матрицы, муниципальные образования распределяются в несколько базовых сравнительно однородных групп, между которыми выявлены существенные различия по анализируемым переменным. Наиболее многочисленные группы – муниципальные образования с выраженным положительным имиджем органов МСУ и положительной динамикой показателя уровня профессионализации (6 МО); муниципальные образования с положительным имиджем органов МСУ и положительной динамикой показателя уровня профессионализации (7 МО); муниципальные образования с имиджем органов МСУ, близким к негативному, и отрицательной динамикой профессионализации муниципальной службы (8 МО).
В результате была выявлена следующая зависимость: изменение (повышение либо понижение) показателей профессионализации муниципальной службы влечет за собой соответствующее изменение имиджа органов местного самоуправления у населения.
В муниципальных образованиях, где имидж органов местного самоуправления у населения оценивается как негативный (Поворинский, Семи-лукский районы), наиболее низкими являются и показатели профессионализации муниципальных служащих. Так, в органах местного самоуправления (включая поселения) этих муниципальных образований не более 70% муниципальных служащих имеют высшее образование, наблюдается отток из муниципальной службы и снижение количества муниципальных служащих со стажем работы свыше 5 лет примерно на 15,5%. Здесь отсутствует системный подход к организации повышения квалификации муниципальных служащих и переподготовки кадров. Для муниципальных образований с имиджем у населения, близким к негативному, характерны следующие особенности показателей профессионализации муниципальной службы: во-первых, в течение последних лет здесь наблюдается тенденция к снижению результативности муниципального управления; во-вторых, в данной группе уровень образования отдельных муниципальных служащих не соответствует квалификационным требованиям, предъявляемым к данной профессиональной группе. Так, в 2012-2013 гг. в районах, входящих в данную группу, количество служащих, не имеющих высшего либо среднего профессионального образования, составляло от 7% (Терновский район) до 14% (Воробьевский район). Таким образом, профессиональная подготовка служащих не в полной мере соответствует как требованиям социальной среды (местного сообщества как главного работодателя), так и нормативным требованиям.
Муниципальные образования с положительным имиджем органов МСУ у населения характеризуются в основном стабильным кадровым составом муниципальной службы и разнонаправленной незначительной динамикой профессионального уровня служащих. Это «средние» по уровню социально-экономического развития муниципальные образования: Богучарский, Панинский, Верхнехавский, Новоусманский, Подгоренский, Терновский районы.
В муниципальных образованиях с выраженным положительным имиджем у населения процесс профессионализации муниципальной службы определяется повышением профессионального уровня муниципальных служащих, активным использованием дополнительного образования на этапе вторичной профессионализации.
Как правило, это наиболее «успешные» муниципальные образования, характеризующиеся стабильно высокими результатами социально экономического развития, свидетельствующими о соответствии сформированных компетенций служащих требованиям местного социума, положительной динамикой профессионализации муниципальных служащих (Рамонский, Репьевский, Хохольский, Лискинский районы и городской округ город Нововоронеж). Здесь зафиксирован за наблюдаемый период рост количества муниципальных служащих с профильным высшим образованием: в Рамон-ском районе он составил 70%, в Нововоронеже – 67%, в Лискинском районе – 62% и пр.
Стоит отметить высокую оценку населением перечисленных муниципальных образований уровня профессионализма служащих и в решении вопросов местного значении, и при обращениях в органы местной власти.
Наше исследование было бы незавершенным без анализа профессиональной компетентности муниципальных служащих, которая представляет собой один из показателей профессионализации и определяется как «совокупность личных качеств руководителя, общественного деятеля, органа власти, включающая высокий профессионализм, знание интересов и потребностей людей, ситуаций, в которых он действует, умение анализировать систему социальных отношений, взаимодействие социальных институтов, предвидеть последствия тех или иных действий. Важнейшими факторами компетентности индивида являются качественное образование, накопленный опыт, умение профессионально применять знания»1. Следует заметить, что в последнее время на муниципальной службе не только возрастают требования к уровню профессиональной компетентности работников, но и ставится задача ее постоянного повышения посредством расширения научного кругозора, совершенствования самообразования, умения применять знания на практике, свободного владения Интернетом, знания правил деловой этики и этикета, развития общей культуры и т.д.