Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы регулирования миграций 22
1. Регулирование миграционных процессов: сущность и содержание 22
2. Теоретическая модель организационного механизма регулирования 46
3. Особенности регулирования миграционных процессов в Дальневосточном федеральном округе 67
Глава II. Основные направления совершенствования организационного механизма регулирования миграционных процессов в Дальневосточном федеральном округе 94
1. Оценка (в форме индекса) эффективности регулирования миграционных процессов 94
2. Комплексные социальные программы как инструмент регулирования в условиях Дальнего Востока 125
3. Кадровое обеспечение регулирования миграционных процессов в Дальневосточном федеральном округе 148
Заключение 170
Список использованной литературы
- Теоретическая модель организационного механизма регулирования
- Особенности регулирования миграционных процессов в Дальневосточном федеральном округе
- Комплексные социальные программы как инструмент регулирования в условиях Дальнего Востока
- Кадровое обеспечение регулирования миграционных процессов в Дальневосточном федеральном округе
Теоретическая модель организационного механизма регулирования
Анализ предметного (социологического) содержания регулирования миграционных процессов, как и любой человеческой деятельности, начинается с определения предмета, на который направлена эта деятельность. В данном случае регулирующая деятельность ориентирована на миграционные процессы. Поэтому для раскрытия положений настоящего параграфа необходимо более углубленное рассмотрение сущности этого социального явления, что позволит нам определить и сформировать понятийный аппарат, которым мы будем пользоваться на протяжении всего исследования.
Понятие «миграционные процессы» этимологически связано с родовым термином «миграция». Миграция - объективно существующее условие жизнедеятельности человека на протяжении всей истории его существования. С первобытных времен (и по настоящее время) ей отводится огромная роль в развитии человечества. Она является формой его адаптации к постоянно меняющимся условиям среды обитания. Поэтому понятие «миграция» чаще всего используется с понятием «население», что способствует трактовке как в узком, так и в широком смысле слова. В узком смысле - это процесс, представляющий собой законченный вид пространственного перемещения населения, завершающийся, как правило, сменой постоянного места жительства (или территориального перераспределения)1. В широком смысле - это понятие охватывает все формы миграции2. Основываясь на анализе отечественной литературы, наиболее полная -з классификация исследуемого явления, по мнению экспертов , была предложена В.А. Ионцевым. Данная классификация включает в себя 17 основных научных подходов, содержащих более 45 научных направлений, теорий и концепций4.
Современные специалисты5 считают, что наиболее распространенное определение миграции предложено в Демографическом понятийном словаре, который рекомендует называть миграцией «любое территориальное перемещение, совершающееся между различными населенными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц, независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности»6.
Принято считать, что основными причинами миграции населения выступают значимые экономические и политические кризисы, сопровождающиеся голодом, политическими репрессиями и межэтническими столкновениями в странах исхода, что является «выталкивающим» фактором. Вместе с тем немаловажен и так называемый «встречный» фактор - спрос на рабочую силу как квалифицированную, так и малоквалифицированную, преимущественно в развитых и развивающихся странах с постоянной проблемой дефицита населения работоспособного возраста .
Вместе с тем, говоря о динамике (состоянии движения, ходе развития, изменении какого-либо явления под влиянием действующих на него факторов) развития современного общества, целесообразнее использовать понятие «миграционные процессы» (или «процессы миграции»), так как в современных условиях миграционные процессы представляют собой «совокупное следствие масштабной модернизации и глобализации демографических, социально-экономических, политических, социокультурных процессов»1, что является научно-исследовательским полем для науки социологии, которая располагает в своем арсенале достаточным набором научных методов и средств.
Рассматривая понятие «миграционные процессы», прежде всего, обратимся к А.И. Кравченко , который в своем кратком социологическом словаре дает определение «процесса», как совокупности действий, приносящих некоторый результат. Сообразно с этим, совокупность действий потенциального мигранта таких, как формирование самой идеи переезда, подготовка к переезду, собственно сам переезд и адаптация в месте пребывания должна привести к осуществлению индивидом задуманного результата -добычи средств для улучшения своего материального положения. Хотя, как известно, задуманное не всегда осуществляется и значительный процент от въезжающего в страну миграционного потока возвращается «не солоно хлебавши», то есть, не достигнув результата (вместе с тем отсутствие результата - тоже результат).
Более подробно о миграционном процессе написано в упомянутом Демографическом понятийном словаре . В указанном источнике миграционный процесс определяет как множество событий, влекущих за собой смену жительства. События им делятся на явные (переселение) и латентные (формирование подвижности). «Чтобы эти события представляли собой процесс, они должны составить статистически значимую совокупность».
Результат (или отсутствие результата) автором в расчет не берется, так как, по мнению Т.Н. Юдиной1, при социологическом исследовании является важным выявление закономерностей и построение «системы воздействия ситуации {обстоятельств - курсив мой - Т.А.) на сам миграционный процесс».
Все сказанное позволяет сделать вывод о том, что миграционные процессы - это совокупность событий, происходящих вследствие определенно складывающихся обстоятельств, с учетом формирования предложений рынка труда и направленных на перемещение людей через границы каких-либо территорий со сменой места жительства с целью добычи средств для улучшения своего материального положения.
Начиная с 90-х гг. прошлого столетия, дефицит трудовых ресурсов в России явился причиной возникновения и развития «встречного» миграционного фактора - спроса на рабочую силу. Именно в это время был запущен механизм мощного иммиграционного потока в страну, который продолжает синергично развиваться и в настоящее время. Наряду с этим увеличилась возвратная миграция, интенсифицировав процессы внутренних миграций. В результате плохо управляемые миграционные процессы (как внутренние, так и внешние) стали причиной противоречий между прибывшим и местным населением и явились источником социального напряжения, а именно, породили страх населения перед изменениями уже сложившихся экономических и социальных отношений в обществе, вызвав боязнь быть «размытыми». Следствием этого у населения территорий въезда возникла этническая ксенофобия и прочие деструктивные проявления. В результате иммигранты стали мишенью для нападок, поскольку именно в них сообщество увидело причину дезорганизации и ухудшения привычной социальной среды2.
Стабилизировать и приспосабливать к изменяющимся условиям существующую социально-экономическую среду призвана система государственного управления, которую формирует совокупность множества элементов государственного управления, образующих целостное единство. Эта цель достигается использованием различных «форм и методов воздействия на производственную, социальную и духовную жизнедеятельность людей»1, на которые влияют миграционные процессы.
Государственное управление выражается в практической деятельности субъекта управления по реализации политики государства, обеспечению его интересов . Для более углубленного понимания роли системы государственного управления, используя вертикальный срез, рассмотрим структуру управляющего субъекта системы государственного управления подробнее, накладывая при этом ее на кальку миграционной сферы. С этой позиции субъект управления можно представить в виде двух подсистем (А и В):
Особенности регулирования миграционных процессов в Дальневосточном федеральном округе
Человеческое общество не может сознательно развиваться, не анализируя себя и различные стороны общественной деятельности, не регулируя деятельность социальных систем и не моделируя своего будущего. Те параметры, которые поддаются количественному анализу, формализуются и могут быть использованы при обработке на компьютерной технике с помощью математического моделирования. Однако социальные отношения довольно сложны по своей природе, ибо осуществляются людьми, а чувства, мысли, мотивация поступков не всегда имеют числовой эквивалент.
Моделирование. В социологии для облегчения изучения и объяснения различных механизмов функционирования, свойств и закономерностей в реально существующих социальных процессах применяются различные методы. Одним из таких методов служит целенаправленное построение моделей и их последующее исследование, то есть моделирование.
Само понятие «модель» происходит по одним источникам2 от латинского корня modulus, что означает мера, образец и понимается как объект-заместитель, который в определенных условиях может заменять объект 1МалковВ.Д. Веселый В.3. Указ. соч. С. 18-22. Словопедия. Онлайн словари. URL: http://www.slovopedia.com/ (дата обращения 01.02.2013). оригинал, воспроизводя интересующие свойства и характеристики оригинала. По другим источникам1 от французского корня modele и обозначает, в том числе геометрический чертеж, схему для пояснения какого-нибудь физического явления или процесса. Сегодня под понятием «модель» понимается упрощенное представление (образец, аналог) некоего реально существующего устройства, явления, процесса.
Главная задача моделирования заключается в специальном воспроизведении сходных по признакам с существующими явлениями, процессами (объектом-оригиналом) моделей (объектов-копий). В более широком понимании моделирование социальных процессов представляет собой сложный по своему содержанию исследовательский метод, один из многих путей познания окружающей действительности.
Организационный механизм регулирования миграционных процессов. Что касается организационного механизма регулирования миграционных процессов, то к настоящему времени, безусловно, накоплен большой опыт предметного исследования в этой области. Предложены детально разработанные методические и практические подходы к решению проблем его формирования.
Необходимо отметить, что большая часть предлагаемых методов формирования организационного механизма регулирования не всегда носит системный характер и направлена преимущественно на определение основных характеристик и численных параметров лишь самих организационных структур. Такой подход, по мнению диссертанта, был обусловлен тем, что авторы при описании организационного механизма, как к терминообразующей составляющей обращаются к понятию «организация». В данном случае «организация» представляет собой некий «...коллективный социальный субъект деятельности, социальную систему, объединяющую, координирующую и направляющую поведение людей в процессе совместной деятельности»1. То есть здесь организация понимается как искусственно созданная человеком и управляемая им организационная структура. Что же касается прилагательного «организационный», соотносящегося по значению с существительным «организация», то согласно толковому словарю Т.Ф. Ефремовой данное прилагательное понимается как свойственное конкретной организации, характерное только для нее и (или) принадлежащее, опять же, конкретной организации.
На основе проводимых диссертантом в рамках настоящей работы исследований, специфика организационного механизма регулирования миграционных процессов видится несколько иначе, гораздо полнее и содержательнее. Так, в нашем случае рассматривается не один субъект управления (организация), а их значительный перечень, образующий в региональных условиях Единую субъектную управляющую систему организационного механизма регулирования миграционных процессов. В этой связи, исходя из контекста изложения данной работы прилагательное «организационный» предлагается соотносить по значению с существительным «организатор». Хотя, строго говоря, от существительного «организатор» происходит прилагательное «организаторский». Вместе с тем, учитывая устоявшееся понятие «организационный», его предлагается сохранить, вложив в него несколько иной смысл. В таком случае, понятие «механизм» с прилагательным «организационный» в предлагаемой трактовке будет выступать как начало: а) организовывающее, налаживающее или упорядочивающее какие-либо процессы; б) объединяющее, сплачивающее кого-либо для какой-либо цели .
Исходя из этого и учитывая современные понятийные тенденции в управленческой науке, автор предлагает свое определение изучаемой категории. Таким образом, организационный механизм регулирования миграционных процессов уже представляется, как система элементов управления и последовательных организационных мер, осуществляемых правомочными на то региональными государственными учреждениями и общественными организациями в миграционной сфере.
Комплексные социальные программы как инструмент регулирования в условиях Дальнего Востока
В научной литературе классифицирующих признаков критериев оценивания ФЭ встречается достаточное количество. Однако учитывая, что критерии оценки ФЭ деятельности управляющих субъектов в миграционной сфере обусловлены интересами, потребностями и целями развития общества, и кроме того, позволяют видеть (и измерять) меру удовлетворения (реализации) его представителей, этот вид критерий оценивания можно считать наиболее обобщающим и определяющим при оценке ЭРМ. Например, применительно к миграционным процессам можно сказать, что люди делают свой выбор в этом отношении в форме своего поведения: прибытия, убытия. Здесь подразумевается то, что в условиях дестабилизированной и неприспособленной социально-экономической системы к меняющимся условиям среды жизнедеятельности наблюдается отток жителей из обжитых территорий. И наоборот, фиксируется приток населения на тех территориях, условия на которых благоприятны для проживания и реализации социальных потребностей граждан. У истоков этих процессов (как позитивных, так и негативных, с точки зрения, благополучия региона) всегда стоят территориальные управляющие системы и наличие (либо отсутствие) в регионе организационного механизма регулирования миграционных процессов.
Использование же специальных критериев для оценивания ФЭ регулирующего воздействия со стороны управляющих субъектов способно с определенной долей достоверности, во-первых, охарактеризовать степень реализации ими заявленной цели в области миграции, а во-вторых - помочь им системно изучить «слабые точки» и «точки роста», которые характеризуют настоящее состояние и предполагают будущую динамику развития миграционных процессов (качественное и количественное содержание, интенсивность направленности (в регион - из региона) и т.п.).
Таким образом, основываясь на целях, которые определены в пункте 21 Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации1, а также, исходя из сформулированной автором цели организационного механизма регулирования миграционных процессов, предлагается при оценке ЭРМ использовать следующий перечень оценочных критериев: 1) уровень (состояние) миграционной безопасности, защищенности, комфортности и благополучия населения территории; 2) изменение численности постоянно проживающего населения региона; 3) потребность (уровень) в квалифицированной рабочей силе местной экономики. Представляется, что указанный перечень критериев адекватно отражает признаки и проявления управленческого воздействия управляющей системы в миграционной сфере. Перечисленные критерии, используемые для оценки ЭРМ, в принципе не исключают использование каких-либо иных критериев. Расширение перечня в процедуре оценивания, с одной стороны, способно усложнить эту процедуру, с другой, в определенной мере повысит объективность и репрезентативность конечного результата оценки.
В данной работе применительно к оценке ЭРМ различаются понятия «критерий» и «показатель». Это отличие заключается в том, что оценочный критерий ФЭ определяет качество и уровень регулирующего воздействия, его соответствие интересам и потребностям общества, а показатель является расчетным инструментом, показывающим количественную сторону различных аспектов соответствующих критериев. Количественная сторона оценочного критерия воплощает в себе количественные стороны нескольких частных показателей. И хотя этого не всегда достаточно для адекватной характеристики широкого содержания критерия, вместе с тем при правильном выборе совокупности показателей, последние способны с большой долей объективности охарактеризовать ФЭ деятельности систем управления. Поэтому для управляющих систем, чья деятельность лежит в области регулирования миграции, потребность в определении адекватных критериальных показателей для объективной оценки ФЭ их регулирующего воздействия является актуальной. А проблема формирования системы критериев, исходя из высокой степени теоретической и практической важности миграционного регулирования, остается на сегодняшний день востребованной (табл.1).
При оценке ЭРМ делается окончательный итоговый вывод, учитывающий все используемые при этом частные обстоятельства как положительные, так и отрицательные, в результате чего получается агрегированная (обобщенная, интегральная) оценка ЭРМ. Сложность в агрегировании проистекает по причине разнокачественности частных показателей, имеющих разную размерность. Так, даже законная миграция имеет иное качество по сравнению с миграцией незаконной, а если сопоставлять их показатели с показателями уровня удовлетворенности населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта РФ, то задача оценивания становится еще сложнее.
Прежде всего, надо перевести частные показатели из абсолютных величин (измеряемых в натуральных показателях) в относительные величины (измеряемые в процентах). После этого познающий субъект (аналитик) должен ответить и на конкретный вопрос о форме так называемой «свертки», иначе говоря, о формульном виде агрегированного показателя. Наиболее распространенный и одновременно наиболее ясный и прозрачный способ свертки - это так называемая «взвешенная сумма» (тоже средневзвешенный показатель). «Веса» в этой сумме определяются, как правило, экспертным путем (в данном случае - это усредненная за ряд лет процедура), затем пересчетом нормируются таким образом, чтобы сумма «весов» была равной 1 (или, что то же, равной 100%).
Первым критерием, определяющим оценку ЭРМ, является «Уровень (состояние) миграционной безопасности, защищенности, комфортности и благополучия населения территории (или Кб)», который напрямую характеризует такой частный показатель, как «Уровень законной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства (или Мз)».
Кадровое обеспечение регулирования миграционных процессов в Дальневосточном федеральном округе
Эффективность кадрового обеспечения для любого управляющего субъекта во многом определяется тем, насколько в процессе управления ему удается преодолевать инерционность (запаздывание) в процессах воспроизводства специалистов и руководящих кадров, оказывать сотрудникам действенную помощь по адаптации к изменяющимся условиям, новым требованиям, достигать соответствующего уровня эффективности служебной деятельности. Этот аспект весьма важен, поскольку современным организациям (организационным системам, структурам), чьи функции реализуются в области миграции, приходится функционировать в динамично изменяющихся условиях, связанных с постоянным выдвижением новых задач и целей в организационной деятельности, внедрением новой техники, сокращением бюджетных ассигнований и т.п.1
Кадровое обеспечение в указанной сфере (равно как и в любой другой) должно отличаться продуманностью, выверенностью стратегических установок на всех его этапах (от найма и комплектования, до обучения и профессиональной подготовки сотрудников). При этом оно ориентировано на постоянное развитие не только сотрудников аппаратов управляющих субъектов, но и всего персонала в целом, используя при этом набор кадроведческих технологий, направленных: a) на оптимизацию процессов стратегического планирования человеческих ресурсов; b) совершенствование комплектования кадров (методов и процедур поиска, тестирования и отбора на государственную службу); c) обучение сотрудников, подготовку и переподготовку руководящих кадров. Щекин Г.В. Теория кадровой политики. Киев, 1997. С.97.
Необходимо подчеркнуть, что реализуемые в организациях (управляющих субъектах) кадроведческие технологии, тем эффективнее, чем в большей степени они способны быть адаптированными к прогнозируемым изменениям регулируемых процессов (управляемых объектов). Отсюда первыми по приоритетности стоят технологии планирования человеческих ресурсов (кадров), ориентированные на выработку содержательных и действенных планов, основанных на системном подходе к комплектованию (отбор, наем, продвижение по службе, расстановка кадров), обучению и переобучению, методам и особенностям организационной кадровой политики.
Целью планирования кадров является предсказание будущих потребностей в сотрудниках и создание основы для выработки адекватной стратегии управления человеческими ресурсами в функциональной сфере (разработка новых методов отбора и тестирования, изменение перечня специальностей, создание долгосрочных программ обучения, подготовки и переподготовки и т.п.).
Основная задача планирования человеческих ресурсов заключается в том, чтобы избежать или минимизировать возможные диспропорции, связанные либо с нехваткой в нужное время компетентных сотрудников и руководителей, либо с их избытком, когда количество сотрудников превышает реальные потребности и влечет сокращение штатов.
Необходимо подчеркнуть, что кадровое планирование в государственных организационных структурах в значительной степени затрудняется в связи с действием различных неблагоприятных факторов. Во-первых, к ним относятся факторы политического характера, связанные со сменами руководства, ограничениями (или изменением приоритетов) в бюджетных ассигнованиях, кадровыми «чистками», реорганизациями и т.п. Во-вторых, имеют место организационные факторы, когда планирование человеческих ресурсов осуществляется преимущественно с целью определения убыли персонала и возможными в будущем сокращениями, а не в целях сохранения численности квалифицированных кадров и разработки эффективных программ переквалификации персонала или когда редко соблюдается требование взаимосвязи между наймом и продвижением по службе, обучением и переподготовкой1.
Таким образом, проблемы планирования человеческих ресурсов остаются насущными для многих государственных организационных систем управления в области миграции. Серьезные недостатки субъектов управления в сфере регулирования миграционных процессов в планировании человеческих ресурсов находят свое отражение в просчетах их номенклатуры должностей и штатного расписания. Результатом этого могут быть: острый дефицит квалифицированных работников управленческого персонала; принцип назначения по личной преданности, семейной клановости, знакомству; проявления безответственности; разного рода злоупотребления; коррупция и т.п.
Чтобы максимально избежать перечисленных деструктивных проявлений, кадровое обеспечение миграционной сферы в целом необходимо ориентировать не только на развитие потенциала принимаемого на работу персонала, но и на постоянное совершенствование технологий комплектования кадров, потенциальных сотрудников.
Ввиду современных особенностей, государственные органы, реализующие свои функции в области регулирования миграционных процессов, все чаще вступают в конкуренцию с частными структурами, предлагающими наиболее лучшие условия труда и оплаты, в связи с чем, рекрутирование квалифицированных кандидатов становится значительной проблемой. В этом плане технологии комплектования кадров все больше вынуждены учитывать новые требования к персоналу, трансформировать традиционные представления о правилах найма на службу, суть чего можно тезисно свести к следующему: