Введение к работе
Актуальность исследования. Ситуации, создающие угрозу жизни людей, их производственной, хозяйственной и другим видам деятельности, становятся все более неотъемлемой характеристикой развития многих стран. Негативные последствия производственной деятельности, неблагоприятные стихийные явления, прямое насилие угрожают отдельным регионам и категориям населения, обществу в целом. Так, но данным Госкомстата, а 1989 году во всем СССР произошло 790 крупных аварий. В 1994 году только на территории Российской Федерации зарегистрировано 1549 достаточно масштабных чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и экологического характера, в которых пострадало до 60 тысяч человек и погибло около 5 тысяч. В 1995 году по сравнению с 1994 отмечалось значительное увеличение ЧС техногенного и природного характера. При этом произошёл рост числа обнаружений боеприпасов в населенных пунктах в 2,5 раза, аварий на магистральных трубопроводах — в 1,.1 раза, авиационных катастроф — в 1,2 раза.
В противодействие чрезвычайным угрозам и рискам вовлекаются значительные людские, материально-технические и организационные ресурсы. Всё это сделало объективно необходимым пояшіение специальных управленческих структур, способных сконцентрировать необходимые силы и средства, обеспечить их подготовку и введение в действие.
Актуальность темы исследования определяется наличием и обществе и отечественной науке комплекса вопросов, связанных с теорией и практикой управления в чрезвьічаііньїх ситуациях. Гот факт, что Российская система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций еще только складывается и по-зтому находится в ситуации перманентных преобразований, делает эти вопросы весьма значимыми, а их решение особенно необходимым. Данное обстоятельство усиливается спецификой управления в чрезвычайных ситуациях. Алгоритмы.
разработанные для повседневной стабильно-стационарной
управленческой деятельности малоэффективны в условиях ЧС,
так как в последнем случае управленческое воздействие
осуществляется при значительной неопределенности факторов,
причин их появления и способов ликвидации, в условиях
острейшего дефицита времени, информационной
неопределенности и ограниченных материальных ресурсов.
Речь, следовательно, идет о сумме проблем, связанных с повышением эффективности управленческого процесса в специальной сфере общественной хапни, в специфических условиях его проявления, отличающими его от всех других разновидностей управленческой деятельности. В этой связи очевидно, что непосредственное научное и практическое значение приобретают теоретические и методологические основы обеспечения упраатения в экстремальных ситуациях, определение решающих для данного времени и состояния системы факторов ею оптимизации. Последняя включает в себя и социальную составляющую, связанную как с отношением общества к системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в целом, так и со степенью и формами участия в этих ситуациях конкретных социальных групп и рядовых граждан.
Актуальность данной проблемы определяется ещё и тем, что возникая либо в сфере природной среды, либо реализуясь в рамках конкретных систем социо-био-техшгческого класса, функциональных по своей сущности, ЧС всегда имеют свои компонентом человека. Последний же в силу множества политических, экономических, социальных, нравственных и других факторов, особенно негативно поачшівших на него в последние 5-10 лет, как показывает анализ ЧС и свидетельств практиков и управленцев различного ранга, в подавляющем своем большинстве попросту совершенно не готов к деятельности в экстремальных условиях. Из содержания публикаций СМИ и из материалов ведомственных отчётов видно, что на эту
неготовность накладывается подавленное эмоциональное состояние большей части { не менее 75% ! ) населения, помноженное На эффект паники.
Именно всеми перечисленными выше обстоятельствами обусловлен выбор темы исследования и исследовательские подходы к ее реализации.
Научная разработанность исследуемой темы определяется сравнительной новизной для науки самой проблемы чрезвычайных ситуации невоенного характера и ограниченными временными рамками существования системы их предупреждения и ликвидации. Возможно поэтому основные публикации существуют в виде статей и скорее касаются рассмотрения вопросов, которые сопряжены с исследуемой темой, чем непосредственно относятся к ней.
Одна группа работ посвящена проблемам, намечающим общие подходы к исследованию чрезвычайных ситуаций, обозначают лишь контурные границы этой проблемы.1
ІЗ другой группе работ конкретно описываются видовые катастрофы и их последствия, в том чисте и ограниченные рамками конкретного места и времени.-
Обе группы исследований, несмотря на широкий охват и профессионализм рассмотрения предметной области, практически не рассматривают собственно вопросы \ правления в чрезвычайных обстоятельствах. Они находят и них лишь косвенное и достаточно случайное отражение.
' См.: Аварии и катастровы: предупреждение и ликвидация поеледеіглій. М., 1995; Дебетов С.А. Основные попятил в области безопасности и чрезвычайных ситуациях -"Проблеми безопасности при чрезвычаных ситуациях". М, 1995, Вып. Н; Мяп.ов СМ. Природные опасности и стихийные бедствия. МГУ, 1992 г.; Проблемы г.рело'.яращения и сокращения масштабов последствий тсхиолопічесгатх и природных катастроф. М., "Знание", 1989, Пригожий А.С. Социодинамика катастроф. - "Слтючотчеекие песледевзшш", 1989; Экологические катастрофы » стрсссі.г согмгалько-полипнескне измерения. М„ 1992.
1 См., например; Актуальные проблемы ликвидации медицинских поеледстл.ш аварий на ЧАЭС. Киев, 1992; Мсдпко-психологические последствии аварий на Ч,\"К\ Ґох-.ліь, , Баїтосаров Б. Пожары, их предупреждение, -.мзакуация и селение лмісі. - "Военные чнаиия", 1994, №11; Грачев II. Катастрофа » Башкирии: действии фермнропанил ГО при ликвидации последстгші взрыва на продулиог.одс. - "Военные знания'", 19S9. >.?!0 и Др.
Среди работ, непосредственно относящихся к проблеме управления в экстремальных ситуациях, выделяются публикации Н.А.Архнпова, И.Кожевникова, В.Кульбы, Г.Кіонрейтера, А.Попова, Б. Порфирьспа, С.Шойгу и некоторых других авторов.3 Для работ этих авторов характерно внимание по преимуществу к общетехннческим проблемам управления в чрезвычайных ситуациях. В их публикациях заложены методологические и методические основы исследовашга информационно-управленческих связей, важнейшего этапа в управленческом цикле — этапа принятия решений, разработки комплекса мероприятий по предотвращению и ликвидации последствий ЧС. Анализ проведенных исследований даёт основание для вывода, что работа по изучению управления в названной системе находится на начальной стадии. Даже б случаях обращения к конкретным фазам, этапам управленческой деятельности речь идет об идеальном варианте их осуществления. Исследователь как бы абстрагируется от национального характера системы, от того, в каком состоянии она находится и какие проблемы управления яштяются в данное время определяющими.
Этот, обусловленный объективными обстоятельствами пробел в научном освещении некоторых аспектов управленческой деятельности в чрезвычайных ситуациях позволил ограничить тематическую напраатенность предстоящей работы.
Цель исследования заключалась в определении путей и
направлений совершенствования управления и
функционирования применительно к Российской системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
3 Кюнреитер Г. Проблемы принятия решений в условиях риска. М.,1982; Министр катастроф. Беседа с министром РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и и ликвидации последствий стихийных и техногенных бедствий С.К.Шошу. -"Комсомольская правда", 1995, 1-8 сентября; Пискунов Л. Чрезвычайные ситуации: стратегия предотвращения. - "Военно-экономическая жизнь", 1994, N»6; Кожевников К.. Попов А. Организация управлення и связи в районах и техногенных катастроф. -"Военные знания", 1992, №2; Парфирьев Б.Н. Организация упраатения в чрезвычайных обсоятсльствах. - "Проблемы предотвращения и сокращения масштабоы исследований технологических и природных катастроф". М.. "Знание", 1989; Архипова НА., Кульба В.В. Управление в чрезвычайных ситуациях. М., 1994, и др.
Задачи исследования вытекают из поставленной цели и сводятся к следующим:
определить структуру и уточнить характерные особенности системы управления РСЧС;
выявить специфику субъекта, структуры и целевых функций управления при экстремальных обстоятельствах;
конкретизировать критерии и показатели эффективности управленческой деятельности в условиях ЧС;
выявить и рассмотреть основные для настоящего времени направления совершенствования управления в ЧС;
обосновать возможности использования в России мирового опыта работы в чрезвычайных условиях;
получить оценки специального и массового общественного мнения о состоянии и (факторах оптимишгии управленческих процессов в РСЧС.
Объект исследования Российская система по
предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, управленческие процессы п ней.
Предмет исследования - факторы оптимизации управления и функционирования РСЧС.
Теоретико-методологическую осноьу диссертации составили соответствующие положения трудов Р. Акоффа. Л. Берталанфи, Ст. Бира, М. Вебера, Э. Дюркгейма. Р. Мертона, Т. Парсонса, А. Уемова, У.-Р. Эшби. В работе широко используются концептуальные подходы как общепризнанных авторитетов в области социологии управления А. Богданова, А. Фаиоля, П. Сорокина, В. Афанасьева, А. Пригожіша, В. Пашгова и других, так и современных авторов: Ю.Аверина, Ж.Тошенко, В.Щербины, В.Ядова.
Особое место при проведении диссертационного анализа заняли научные труды, посвяшешше непосредственно управлению в чрезвычайных условиях: Г.Кюнрейтера — об управленческих решениях в условиях риска. И.Ансоффа — о
стратегическом управлении, К.Ясперса — о новой
технокрапгческой волне на Западе, Б.Порфнрьева — об экспертизе в условиях рискованных технологий и др.
В эмпирическую базу исследования входят материалы двоякого рода.
Первая группа - это законы Российской Федерации, нормативные акты правительства и Президента РФ, органов власти субъектов федерации по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также годовые отчеты Министерства по чрезвычайным ситуациям Президенту и правительству Российской Федерации и публикации в специальных изданиях и средствах массовой информации.
Вторая группа - материалы проведенных под руководством и при участии автора социологических исследований по теме диссертации. Исследования включали в себя анкетный опрос экспертов, массовый опрос населения, анализ статистических данных.
В качестве экспертов выступили начальники и заместители начальников штабов ГО и ЧС и их структурных подразделений, старшие офицеры частей ГО, спасателя, имеющие опыт работы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, представители и слушатели Академии гражданской защиты. География участников опроса была такова, что по своему месту жительства эксперты репрезентировали практически все регионы России. Обший состав экспертой группы - 232 человека.
Массовым опросом были охвачены жители девяти регионов
России. Была реализована территориальная многоступенчатая,
квотная, случайная общероссийская выборка,
репрезентировавшая результаты по региону проживания, социальному положению и вовлеченности в ЧС разного рода. После содерхктгепьного контроля и апостериорной коррекции полученного массива в обработку поступило 820 анкет. Обработка
заключалась в получении линейных распределении и кросс-таблиц с помошъю стандартного пакета программ SPSS.
В качестве статистической информации использовались как общедоступные сведения из официальных источников и СМИ, так и ведомственные материалы, результаты специальных исследований.
Научная новизна работы:
=г> Определены место, структура, задачи, функции
подсистемы управления в Российской системе
предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Установлено, в частности, что РСЧС - классический
образец сложной нелинейной социальной системы.
Руководящий орган РСЧС (субъект управления) -
Министерство Российской Федерации по делам
іражданской обороны , чрезвычайным ситуациям и
ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС
России) структурно состоит из департаментов, управлений,
инспекции и пресс-службы. Функции входящих в него
структур предопределяют основные функции
подсистемы управления в целом. Основными методами управления при осуществлении стратегической политики в области предупреждения и ликвидации ЧС. а также гражданской обороны являются разработка и осуществление государственных целевых программ по наиболее важным вопросам, которые служат основой содержания, формы и направленности всех управленческих действий на всех уровнях. = Раскрыта амбивалентная роль населения в деятельности подсистемы управления РСЧС и МЧС в целом: с одной стороны, и нормадьнь:\ условиях оно .является объектом пропагандистского и воспитательного воздействия, с другой стороны, в экстремальных ситуациях, оно же является одновременно и объектом воздействия (спасения,
';)
помощи и т. п.), и субъектом действия ( активная помощь силам и средствам МЧС). Показаны отрицательные последствия стратегии, при которой население рассматривается исключительно как пассивный элемент в условиях ЧС.
=> Выявлены особенности управления в чрезвычайных
ситуациях по сравнению с традиционными
управленческими системами. Они заключаются в
полиструктурности, гибкости и динамичности структуры и
распределения функций, в многообразии режимов
функционирования, в обязательном сочетании принципов
единоначалия и разделенных полномочий,
нерегламентированносги информации. Специфичность
приобретают и критерии оптимальности (эффективности)
управления и управленческих решений — минимизация
времени достижения целей и потерь, оперативность,
обоснованность, однозначность понимания и
безусловность исполнения);
=> Проанализирован потенциал мирового опыта организации систем по чрезвычайным ситуациям, обоснован вывод об ограниченных возможностях его полномасштабного использования в России. Вместе с тем, констатируется, что западные наработки имеют определенную ценность и могут быть заимствованы в превентивном управлении, в предотвращении техногенных аварий и катастроф, значительно меньшая их ценность в других типах ЧС;
=> Определена социальная составляющая функционирования РСЧС и управления ею - отношение к ней населенні!, уровень субъективных оценок вероятности собственного попадания в ЧС и готовность действовать в них.
=> Установлены наиболее значимые факторы оптимизации управления на современном этапе - совершенствование нормативно-правового, организационно-методического,
кадрового, информационного, материально-технического
обеспечения российской системы по чрезвычайным
ситуациям.
=> Предложены меры критериально-методического характера
по оптимизации правовых, организационных и кадровых
условий управления и функционирования
рассматриваемой системы. Указывается, в частности, на возможность использования экономических механизмов рынка: в первую очередь, речь идёт о страховании и денежной компенсации населению, которые смягчают ожидаемые отрицательные экономические последствия, хотя и не влияют па вероятность неблагоприятных событий.
Практическая значимость диссертации состоит в
возможности использования ее в учебном процессе, при
подготовке и переподгогоске сотрудников РСЧС разного
профиля. Сформулированные автором предложения
методического плана могут быть применены или учтены в
нормативно-правовой деятельности, в практике
совершенствования информационно-аналитического обеспечения системы управления данной сферой жизнедеятельности.
Апробация исследования. Результаты проделанной работы
обсуждались на коллегии Министерства по гражданской обороне,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных
техногенных бедствий. С отдельными аспектами исследования
автор выступал на международных и Российских научно-
практических конференциях. Основные положения
диссертационной работы изложены в публикациях и докладных
записках. В целом они получили положительную опенку.
Огруктурд работы обусловлена поставленным!) задачами и состоит из сведения, двух глав, семи параграфов, заключения, списка использованной литературы.