Содержание к диссертации
Введение
Раздел Теоретико-методологические основы первый исследования неформальных практик в системе муниципального управления 21
Раздел Социологический анализ второй неформальных практик в системе муниципального управления 60
Раздел Регулирование неформальных практик третий в системе муниципального управления 100
Заключение 141
Список литературы
- Теоретико-методологические основы первый исследования неформальных практик в системе муниципального управления
- Социологический анализ второй неформальных практик в системе муниципального управления
- Регулирование неформальных практик третий в системе муниципального управления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление является важнейшим социальным институтом современного общества. Особое значение местного самоуправления обусловлено его общественно-государственной природой, которая позволяет поддерживать баланс государственных и общественных интересов в виде управленческих решений, адекватных возникающим социальным проблемам.
Составной частью местного самоуправления является муниципальное
управление, под которым понимается организующее и регулирующее
воздействие органов местного самоуправления на местное сообщество и его
отдельные части. Решение задач муниципального управления
осуществляется посредством широкого круга социальных практик, представляющих как целесообразные действия включенных в него акторов-субъектов, так и их каждодневные, привычные поступки, не требующие объяснения и нередко представляющиеся внешнему наблюдателю нелогичными.
Поскольку система муниципального управления, несмотря на ее приближенность к населению и в силу данного обстоятельства в идеале ориентированная на его включение в процесс разработки и реализации решений, является по преимуществу бюрократической, иерархически организованной, большинство применяемых в ней практик может быть отнесено к категории формальных. Это практики, в ходе которых достижение целей и ценностей субъекта обусловлено жесткой необходимостью соблюдать различные нормы, закрепленные и поддерживаемые нормативно-правовыми актами, традицией и требованиями профессиональной этики.
Однако наряду с формальными в муниципальном управлении довольно широко используются и неформальные практики, включающие в себя действия, в процессе которых цели и ценности субъектов достигаются безотносительно к действующим социальным нормам, а иногда и при их прямом нарушении, главным образом за счет использования межличностных связей и доверительных отношений с контрагентами.
В результате расширения коммуникативного пространства местных сообществ, качественных изменений технологий взаимодействия в информационном обществе, возрастания роли субъективного фактора эти практики становятся все более массовыми и неоднозначными по своим следствиям. С одной стороны, они применяются для компенсации изживших себя норм. С другой стороны, используются для того, чтобы обойти нормы в личных или групповых интересах коррупционного характера.
Таким образом, неформальные практики в муниципальном управлении потенциально могут быть как конструктивными, так и деструктивными. Однако до настоящего времени нет четких критериев, позволяющих провести границы между ними, оценить конструктивный и деструктивный потенциал и реализовать на практике возможности, возникающие при
использовании неформальных решений и действий. Подобная неопределенность формирует неадекватное представление о неформальных практиках у руководителей муниципальных образований и муниципальных служащих. В большинстве случаев эта тема открыто не обсуждается, не становится предметом управленческого анализа, а потому не предпринимаются меры по регулированию неформальных взаимодействий. Но «теневой» статус неформальных практик создает дополнительные возможности для злоупотребления ими в форме коррупционных схем, непотизма и манипуляций сознанием.
Одной из причин сложившейся ситуации является то, что тема неформальных практик в муниципальном управлении практически не исследована в социологической литературе, акцентирующей внимание в лучшем случае на их криминальных проявлениях и оставляющей за пределами внимания «нейтральные» по своему содержанию или потенциально позитивные действия.
Таким образом, актуальность темы исследования определяется:
возрастанием роли неформальных практик в системе муниципального управления, а также наличием у них потенциала, который возможно использовать для эффективного решения вопросов местного значения;
необходимостью формирования адекватного представления в сознании местного сообщества, руководителей и муниципальных служащих о содержании неформальных практик, позволяющего выявить их конструктивный и деструктивный потенциал;
потребностью в разработке технологий регулирования неформальных практик в системе муниципального управления.
Степень научной разработанности темы. Проблематика местного самоуправления и, в частности, муниципального управления в последнее время довольно часто становится предметом исследования. Значительный вклад в формирование научных представлений о муниципальном управлении внес М. Вебер. Именно его концепция минимизации власти была положена в основу последующих теоретических изысканий.
В современной России возрождение интереса к местному самоуправлению было обусловлено процессами демократизации и децентрализации общества в начале 1990-х гг., а также реализацией муниципальной реформы. При этом местное самоуправление долгое время рассматривалось в рамках юридической проблематики (И.В. Выдрин, Ю.В. Пуздрач, В.А. Ясюнас и др.) и проблем межбюджетных отношений (В.А. Гневко, А.Е. Когут, А.Н. Широков и др.).
В то же время в трудах Г.В. Атаманчука, JI.A. Велихова, В.Н. Иванова, Н.И. Лапина, В.И. Патрушева и других авторов стал оформляться взгляд на муниципальное управление как на специфическую сферу социального управления в целом, что потребовало анализа специфики управленческих практик, особенно в контексте реформ. В частности, Т.Г. Голубева
предприняла попытку анализа различий в теоретическом обосновании реформирования муниципального управления и практической реализации модернизационных мер, которые, по ее мнению, являются преградой на пути к совершенствованию системы местного самоуправления в России.
В работах А.Н. Адуковой и Р.Х. Адукова исследованы вопросы функционирования и оптимизации системы муниципального управления на уровне сельских поселений. Авторы, в частности, затронули важную тему необходимости финансово-экономической независимости муниципальных образований, в том числе в сельской местности, обращая внимание на препятствия повышения автономности муниципальных органов управления со стороны региональной власти.
В процессе исследований оформилось так называемое «гражданское» направление в изучении местного самоуправления, представители которого рассматривают его как институт гражданского общества (Ф.Г. Карасев, А.М. Киселева, А.А. Линев и др.) и концентрируют внимание на анализе самоуправленческих практик местных сообществ. Представление об их разнообразии и неоднозначности стимулировало интерес к самому феномену муниципальных управленческих практик. Понятие «практики» в настоящее время все чаще встречается в трудах ведущих западных и российских социологов, исследующих муниципальную проблематику. Базовыми для понимания практик при этом являются научные разработки П. Бурдье и Н. Флигстина о социальном поле, которые рассматривали практики через реализующие их структуры и институты, а также П. Бергера и Т. Лукмана, исследовавших практики в рамках теории конструирования социальной реальности.
В общем контексте изучения социальных практик предметом анализа исследователей экономических, философских, социальных и политических проблем управления все чаще становятся неформальные практики. И хотя в настоящее время почти нет специальных исследований по их использованию в муниципальном управлении, для диссертации представляют интерес работы, в которых они рассматриваются применительно к другим общественным сферам.
Так, правовой аспект неформальных практик проанализирован в работах Т.И. Заславской, В.Н. Кудрявцева, Л.С. Мамут, В.С. Нерсесянца, М.А. Шабанова. В указанных исследованиях конкретизировано понятие «неформальные практики», представлена их классификация, дается оценка роли «неформальных практик» в процессе теневизации общества и согласования противоречащих друг другу норм жизни.
В экономических исследованиях феномен неформальных практик интерпретируется как естественная реакция общества на неэффективную политику государства. В данном аспекте неформальные практики трактуются как проявления «эксполярной экономики» (С.Ю. Барсукова, А. Портес, В.В. Радаев, Р. Рывкина, И. Седова, В. Титов).
В социологической науке неформальные практики рассматриваются, прежде всего, как основа символического порядка, которая используется для обеспечения социального контроля и организации социальных различий (З. Бауман). В трудах Р. Мертона наибольшее внимание вызывают положения о явных и латентных функциях неформальных практик.
Политический аспект неформальных практик в современной России подробно рассматривается в работах С.Г. Айвазовой, В.В. Волкова, Е.А. Гвоздевой, Л.Д. Гудкова, А.Б. Даугавет, Б.В. Дубина, Г.Л. Кертмана. Авторами осуществлен анализ результатов социологических опросов, которые позволяют выявлять проявления неформальных практик, их каналы, а также методы институционализации неформальных практик. Исследование неформальных практик в рамках политической деятельности отражено в трудах В.П. Воротникова, Т.И. Заславской, И.М. Клямкина, Л.Я. Косалса, Е.Н. Митраковой, Р.В. Рывкиной, Л.М. Тимофеева и др.
Неформальные практики отечественной политической элиты
исследованы в работах Г.К. Ашина, О.В. Гаман-Голутвиной, В.Я. Гельмана,
А.Б. Даугавет, Ж.Т. Тощенко и др. Первые исследования политических
практик постсоветских элит появились к середине 1990-х гг. (работы
М.Н. Афанасьева, О.В. Крыштановской, Н.Ю. Лапиной, А.В. Понеделкова,
А.Е. Чириковой). Рассматривая модель трансформации номенклатуры в
политическую элиту, авторы анализируют патрон-клиентарные отношения в
российском обществе, а также аргументируют преимущественно
гильдейский тип рекрутации элит и непубличный характер их активности.
Исследование специфики неформальных практик на региональном
уровне осуществлено в работах А.В. Баранова, А.В. Дахина,
М.М. Кириченко, А.К. Магомедова, А.С. Макарычева, И.В. Мирошниченко, Е.В. Морозовой, Ю.Ю. Передерий, С.А. Фомина. Они, в частности, концентрируют внимание на проблемах неформальных социальных сетей, патрон-клиентарных отношений, лоббирования интересов корпоративного бизнеса. Для диссертации представляет интерес анализ коррупционных практик в регионах России и антикоррупционной политики в работах Г.А. Сатарова, С.С. Сулакшина, С.А. Панкратова, А.В. Понеделкова и других исследователей.
Особенности формальных и неформальных отношений в
информационном обеспечении местного самоуправления рассматривает в своих трудах О.А. Моляренко. По ее мнению, неоптимальная формальная система обеспечения информацией органов местного самоуправления провоцирует появление неформальных механизмов сбора информации.
Особое значение для исследования имеют работы, посвященные
социальным технологиям и социально-технологической культуре
чиновников (В.П. Бабинцев, И.В. Бурмыкина, Е.С. Быкова, Л.Я. Дятченко, В.О. Михайлов, О.В. Ромашов, Р.И. Сарик, А.А. Ткачев, Ж.А. Шаповал).
В частности, О.В. Михайлов анализирует место, роль и особенности социальных технологий в управлении деятельностью муниципальных
образований, обосновывает критерии эффективности управленческих социальных технологий на местном уровне.
Анализ показывает, что неформальные практики в настоящее время являются актуальной темой исследований, однако чаще всего они изучаются в рамках экономической и политической проблематики и безотносительно к сфере муниципального управления.
Таким образом, на основе представления об актуальности темы и степени ее научной разработанности можно сформулировать проблему диссертационного исследования. Она определяется противоречием между необходимостью использования конструктивного и минимизации деструктивного потенциала неформальных практик в системе муниципального управления в интересах местного сообщества, и недостаточной теоретической обоснованностью технологий регулирования неформальных взаимодействий. Разрешение противоречия требует исследования специфики неформальных практик в органах муниципального управления, восприятия их акторами местного сообщества, разработки показателей оценки, обоснования эффективных управленческих воздействий.
Объектом настоящего диссертационного исследования выступают социальные практики, используемые в системе муниципального управления, предметом исследования - особенности неформальных практик в системе муниципального управления.
Цель диссертационного исследования - концептуально обосновать возможности применения неформальных практик в муниципальном управлении на основе оценки и использования их конструктивного потенциала и минимизации деструктивных следствий.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи.
провести категориальный анализ проблемы неформальных практик в российской системе муниципального управления;
осуществить диагностику неформальных практик в системе муниципального управления;
разработать технологии регулирования неформальных практик в системе муниципального управления.
Гипотеза исследования заключается в следующих взаимосвязанных и взаимодополняющих предположениях.
Неформальные практики в системе муниципального управления могут быть направлены на различные, нередко противоположные цели и приводить к неоднозначным результатам. Допустимо предположить, что они обладают не только деструктивным, но и конструктивным потенциалом, заключающимся в возможности нерегламентированных или прямо запрещенных действий субъектов муниципального управления, которые в перспективе могут обеспечить воспроизводство местного сообщества при сравнительно меньших затратах различных видов ресурсов, чем того требует применение формальных практик.
В настоящее время, как среди муниципальных служащих, так и среди
населения муниципальных образований нет ясного устойчивого
представления о статусе и роли неформальных практик, возможностях и
следствиях их применения. Отношение к ним характеризуется
противоречивостью и отсутствием логически обоснованных оценок. Это обусловлено традицией замалчивания данной проблематики, отказом от ее общественного обсуждения, в ходе которого можно определить критерии их оценки и предложить действия, направленные на использование конструктивного потенциала неформальных взаимодействий для решения вопросов местного значения.
Неформальные практики являются довольно значимым элементом в
системе муниципального управления, масштабы распространения которого
постоянно возрастают. Можно предположить, что это является неслучайной
тенденцией, но обусловлено влиянием комплекса факторов, к числу которых
относятся глобализация общественного развития, наличие традиции
неформальных взаимодействий в иерархических системах управления
России и специфика современной ситуации, характеризующейся
недостаточной эффективностью формальных институтов.
Теоретико-методологическую основу исследования составили
научные положения и выводы, нашедшие отражение в фундаментальных работах 3. Баумана, П. Бергера, практико-ориентированном подходе М. Вебера, рассматривающих практики в рамках поведенческого подхода.
Исследование неформальных практик муниципального управления осуществлялось на основе институционализационного анализа, нашедшего свое отражение в трудах Д. Норта, Г. Хелмке и С. Левицки, позволяющего интерпретировать местное самоуправление как институт, сочетающий в себе набор формальных и неформальных практик.
Методологический подход Т. Парсонса предполагает рассмотрение феномена неформальных практик через призму категории социального действия, которая подразумевает участников-акторов, стандартизованную систему социальных отношений между ними, систему действия, т. е. мотивированного человеческого поведения.
При изучении неформальных практик в системе муниципального управления применялась также методология структурно-функционального анализа (Э. Дюркгейм, Р. Мертон), которая позволила выявить, типологизировать неформальные практики и определить причины их изменений.
При разработке проблемы использованы положения теории
социальных технологий (Н.С. Данакин, Л.Я. Дятченко, В.И. Патрушев, Ю.П. Сурмин, Н.В. Туленков), на основе которой регулирование неформальных практик в системе муниципального управления представлено как системный, структурированный, расчлененный на взаимосвязанные процедуры процесс.
В ходе исследования применялись общие и частные методы научного исследования, сравнительный, системный анализ, библиографическое исследование, анализ документальных источников, анкетный опрос, глубинное интервью.
Эмпирическая база исследования включает:
международные нормативно-правовые акты, регламентирующие местное самоуправление;
федеральные и региональные нормативно-правовые документы, регулирующие процесс муниципального управления;
результаты авторского социологического исследования «Применение неформальных практик в органах муниципального управления», проведенного в марте - мае 2015 в Белгородской области; опрошено население в 3 городских округах и 8 муниципальных районах Белгородской области (N=500) и 300 муниципальных служащих. Для обеспечения объективности результатов исследования были проведены экспертный опрос (N=30 человек) и глубинное интервью 10 экспертов (в качестве экспертов выступали руководители муниципальных образований);
вторичный анализ результатов социологических исследований: «Молодые специалисты на государственной и муниципальной службе», проведенного коллективом авторов под руководством В. Магун, Р. Брим (N=638); материалы экспертного исследования «Актуальные проблемы кадровой политики и управления персоналом», проведенного в мае - июне
-
года под руководством профессора КО. Магомедова (N=765); материалы экспертного опроса «Проблемы дисфункциональности института местного самоуправления», проведенного мае - августе 2013 года под руководством И.В. Носачева (N = 60 экспертов из числа сотрудников муниципальных органов власти Ставропольского края); материалы исследования «Проблемы правового нигилизма», проведенного в сентябре
-
года А.В. Роговой (N = 645 респондентов, представляющих семь федеральных округов - ЦФО, СЗФО, ПФО, ЮФО, СКФО, УФО и ДФО); материалы исследования «Профессиональное развитие государственных и муниципальных служащих», осуществленного в 2005 году в Белгородской области Белгородским институтом государственного и муниципального управления под руководством В.М. Захарова (N=652 муниципальных служащих и 290 государственных служащих);
- публикации в региональных СМИ, посвященные проблемам
муниципального управления.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
- дано авторское определение неформальных практик в
муниципальном управлении как решений и действий субъектов
муниципального управления, в процессе которых они реализуют свои
ценностно-целевые установки безотносительно к социальным нормам и
вопреки им, посредством использования межличностных связей и
доверительных отношений с контрагентами;
-систематизированы позитивные (компенсаторная, мобилизационная, редуктивная, дифференцирующая) и негативные (дезинтеграционная, коррупциогенная) функции неформальных практик в муниципальном управлении;
-обоснована тенденция к сохранению и возрастанию роли неформальных практик в муниципальном управлении под воздействием комплекса факторов: глобализации общественного развития; влияния длительной традиции неформальных взаимодействий в российской системе управления; специфики ситуации, в которой неформальные практики нередко остаются единственно возможным механизмом решения местных проблем;
-определены четыре группы показателей оценки потенциала неформальных практик в муниципальном управлении: показатели, позволяющие оценить процесс воспроизводства местного сообщества; показатели, дающие представление об уровне консолидации местного сообщества; нормативные показатели, отражающие соответствие неформальных практик гуманистическим ценностям, этическим и правовым нормам; показатели, позволяющие оценить степень оптимизации управленческих решений при использовании неформальных практик.
На защиту выносятся следующие основные положения.
-
Использование неформальных практик в системе муниципального управления приводит к неоднозначным следствиям. Так в ходе институционализации муниципального управления они подрывают саму идею упорядочения и регламентации действий муниципальной власти, но позволяют обеспечить вариативный характер институциональных изменений, делая их адекватными общей тенденции к усилению нелинейности развития общества. Неформальный контроль общественного мнения создает условия для реального включения граждан в процесс управления, но в то же время нередко характеризуется некомпетентным участием, гипертрофированным субъективизмом. Неформальные коммуникации, опирающиеся на доверительные отношения, способствуют формированию и наращиванию социального капитала местного сообщества, но нередко опираются на недостоверную информацию, ведут к злоупотреблению доверием и манипуляциям личностью. Использование неформальных процедур при принятии управленческих решений ведет к злоупотреблению должностными ресурсами, но одновременно «расширяет горизонты» лица принимающего управленческие решения, позволяет учесть и использовать дополнительные источники информации.
-
Для доминирующих в обществе представлений о неформальных практиках характерно: отсутствие ценностно-смысловой фундированности собственной позиции, дискретность и противоречивость, определяющиеся не только особенностями организации местного самоуправления в РФ, но и его базисными социокультурными основаниями. В целом негативно оценивая неформальные практики, значительная часть муниципальных служащих
допускает возможность их применения. Этому способствуют ситуативное
правосознание, а также недооценка формальных правил, поддерживающаяся
на уровне муниципального управления недостаточной ресурсной
обеспеченностью полномочий органов местного самоуправления;
сокращенной дистанцией между властью и населением, вследствие которой
повышается роль межличностных отношений; противоречивостью
нормативно-правового обеспечения.
3. Неформальные практики одновременно обладают конструктивным и
деструктивным потенциалом. Конструктивный потенциал неформальных
практик представляет собой те возможности нерегламентированных
действий субъектов муниципального управления, которые в перспективе
могут обеспечить воспроизводство местного сообщества и необходимую для
этого социальную конъюнкцию. Деструктивный – возможности
неформальных практик, которые препятствуют воспроизводству местного
сообщества, усиливая социальную дизъюнкцию, требуя для принятия и
реализации решений объема ресурсов, не адекватного поставленным целям.
Перспективы использования конструктивного потенциала неформальных
практик в системе муниципального управления и минимизации
деструктуктивного связаны с выстраиванием системы регулятивных
технологий, предполагающих перевод наиболее эффективных в разряд
формальных; противодействие криминально-деструктивным практикам;
легитимацию наиболее перспективных неформальных практик; создание
адекватного имиджа неформальных практик в общественном мнении;
формирование и повышение профессиональной компетентности
муниципальных служащих в сфере социальных коммуникаций.
Соответствие темы диссертации требованиям паспорта
специальности ВАК. Диссертация соответствует пунктам: 8
(Государственная и муниципальная служба как социальный институт и предмет социологического анализа), 25 (Неформальные отношения в ситуациях управленческого взаимодействия), 26 (Местное самоуправление как ресурс общественного развития) специальности 22.00.08 – социология управления.
Достоверность полученных результатов обеспечивается их
основательной теоретической и эмпирической базой, применением методов, адекватных цели и задачам исследования; репрезентативностью выборки; надежностью эмпирических результатов, полученных с применением совокупности исследовательских процедур и методов сбора, измерения, обработки исходных данных.
Научно-практическая значимость исследования состоит в том, в
работе уточняются представления о многообразии социальных практик в
глобализирующемся обществе, содержании феномена неформальных
взаимодействий, тенденциях развития муниципального управления.
Материалы диссертации могут быть использованы в деятельности органов местного самоуправления при разработке и реализации проектов
взаимодействия власти и населения, противодействия коррупции, оптимизации организационных структур. Программа и инструментарий проведенного социологического исследования могут применяться для диагностики проблем муниципального управления.
Апробация работы. Материалы и результаты исследования, выводы и практические рекомендации нашли отражение:
на международных и всероссийских научно-практических конференциях: Международная научно-практическая конференция «Межрегиональное и приграничное сотрудничество» (7 апреля, Белгород, 2014); Международная научно-практическая конференция «Стратегия развития приграничных территорий: традиции и инновации» (25 сентября, Курск, 2014); Всероссийская научная конференция «20 лет местному самоуправлению в современной России: тенденции и практика регионального развития» (28 апреля. Воронеж, 2015); IV Международная научная конференция в рамках ХV межрегиональной универсальной оптово-розничной Курской Коренской ярмарки «Парадигмальные основания государственного управления: сравнительный анализ опыта регионов стран СНГ» (11 июня, Курск, 2015); Форум молодых лидеров «Межмуниципальное сотрудничество: новые горизонты» (27 сентября, Белгород, 2015); Международная научно-практическая конференция «Социально-демографическая ситуация в центральном федеральном округе: моделирование и подходы к регулированию» (11 декабря, Белгород, 2015);
в 12 публикациях по теме диссертационного исследования общим объемом 5,0 печатных листов, в том числе 3 - в изданиях по перечню ВАК.
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры социальных технологий Белгородского государственного национального исследовательского университета.
Структура диссертационной работы состоит из введения, трех разделов, заключения, списка литературы, приложений.
Теоретико-методологические основы первый исследования неформальных практик в системе муниципального управления
Рассматривая проблему неформальных практик в системе муниципального управления, необходимо учитывать, что ее специфика в значительной мере определяется противоречивостью статуса местного самоуправления в современной России. Данная разноречивость содержится в том, что структура местного самоуправления соединяет в себе такие элементы, как выборные и бюрократические формирования местной власти, которые представляют внутреннюю среду местного самоуправления и элементы внешней среды, которые интегрированы в самоуправленческую структуру, среди которых основным выступает местное сообщество. Двойственность структуры местного самоуправления предопределяется двойственностью функций элементов, составляющих его структуру: «основная функция местных сообществ - постановка вопросов местного значения, основная функция муниципальных учреждений -решение вопросов местного значения. Объединение элементов различной природы позволяет местному самоуправлению выступать механизмом перевода требований социальной системы в систему власти и обратно»1.
С одной стороны, местное самоуправление функционирует в рамках единой системы управления, где достижение общего успеха определяется параметрами развития каждого звена и действуют общие формальные правила. Эти правила устанавливаются федеральным и региональным законодательством и по своей природе должны быть достаточно универсальными, чтобы эффективно управлять процессами на локальном уровне независимо от специфики местных сообществ. С другой стороны,
согласно Конституции РФ1, местное самоуправление независимо от государственной системы власти, и муниципалитеты обладают самостоятельностью в принятии решений местного значения. Чрезмерная законодательная регламентация и детализация данной сферы противоречит принципу автономии местного самоуправления и ведет к ограничению местной инициативы, создает барьеры для продвижения передовых технологий. В то же время отсутствие четких правил также не способствует эффективному местному развитию.
Отмеченный дуализм присущ и муниципальному управлению, представляющему собой упорядочивающее воздействие органов местного самоуправления на местное сообщество с целью его воспроизводства, повышения уровня и улучшения качества жизни населения.
Основная роль и место муниципального управления в местном самоуправлении предопределяется следующими характеристиками: а) это общепринятый вид деятельности по реализации местного самоуправления, который обладает своими функциями и компетенциями; б) это деятельность особых субъектов, которые обобщенно отмечаются как органы муниципального управления (в законодательстве - местного самоуправления); в) это в основном исполнительская деятельность, которая осуществляется в ходе постоянного непосредственного управления экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования; г) это подзаконная деятельность, которая регламентируется муниципальным правом. Муниципальное управление осуществляют только специальные органы, которые непосредственно наделены для этого надлежащими полномочиями. Таким образом, понятие «муниципальное управление» не является тождественным к понятию «местное самоуправление». Термин «местное самоуправление» значительно шире по своему содержанию, так как содержит в себе все формы реализации местного самоуправления, а муниципальное управление выступает только его частью, которая, согласно законодательству, реализуется органами местного самоуправления. В их состав входят представительный орган местного самоуправления, исполнительно-распорядительный орган, глава муниципального образования, контрольный орган. Возможны и иные органы. В дальнейшем в диссертации для их обозначения мы будем использовать понятия «органы местного самоуправления» и «органы муниципального управления», рассматривая их как тождественные. При этом естественно, что первое понятие является наиболее корректным.
Система управления представляет множество связанных между собой элементов, коммуникаций между ними, а также процессов, которые обеспечивают заданное функционирование организации, придающих ей целостность и новое качество, не свойственное в отдельности ни одной из структур. При этом систему муниципального управления можно рассматривать, используя различные подходы. В частности, ее допустимо анализировать как специфический набор социальных практик.
В современной науке в настоящее время нет единого определения термина «практики». В данное понятие вкладывают различное содержание в зависимости от подхода. Так, в научных трудах наравне с семантемой «практики» встречаются понятия «действия», «поведение», «акт и активность». Данное обстоятельство определено тем, что действия - это результат осознанной деятельности индивидов, который проявляется в конкретных поведенческих актах1. Акт представляет собой определенные воздействия многообразных акторов на основании которого, как правило, делают выводы о следовании и нарушении правовых норм. Под социальной активностью понимается форма деятельности социального субъекта (личности, организации, группы, общества в целом), который преднамеренно ориентирован на решение проблем, стоящих перед ним1.
Поведение в данном контексте является обобщенной характеристикой действий и актов и предстает как совокупность действий и поступков индивида, через которые выражаются личность человека, особенности его характера, темперамента, потребности, вкусы, выявляются его отношения к предметам и явлениям окружающей действительности. Поведение человека соединено с реализацией установленной потребности и оптимальным удовлетворением интересов людей2.
Рассматривая понятие «практики», П. Бурдье исследовал его через «социальное» и «физическое» пространства. Согласно автору, практики представляют собой действия субъектов, которые устанавливаются их взглядами о своих позициях в социальном или физическом пространстве. Различие практик в указанных пространствах заключается в том, что в социальном поле практики находятся в зависимости от некого социального порядка, представляя собой при этом перемещения внутри иерархизированных структур, а социальных порядок накладывает на них ограничения. В другом пространстве, в физическом, практики организованы на его восприятии и оценке социального порядка. Поэтому практики, то есть действия агентов (индивидов или групп), в то же время внесены в объективное (социальное) и субъективное (физическое) пространства.
Социологический анализ второй неформальных практик в системе муниципального управления
Во-первых, сама тема неформальных отношений в государственных и муниципальных органах относится к числу «табуированных» для их работников проблем, о которых не принято говорить публично. В массовом сознании имеется довольно прочно укоренившееся убеждение, что неформальные практики не должны иметь место в системе государственного и муниципального управления. Это в известной мере оправданно, поскольку необходимым условием государственного (административного) и муниципального управления является установление юридически функциональных режимов.
Во-вторых, любые социологические исследования в системе государственного и муниципального управления дают не вполне объективные результаты в силу особенностей мышления чиновников. В.П. Бабинцев подчеркивает: «В силу особенностей проведения процедур измерения практически любой опыт социологических исследований, осуществляемый в чиновничьей среде, должен рассматриваться как опыт жестко контролируемого эксперимента. При этом далеко не всегда ясно, кто выступает в роли экспериментатора: сам исследователь или должностные лица, санкционирующие его действия. Респонденты из числа государственных (в несколько меньшей степени - муниципальных) служащих, выступающие как участники эксперимента, принимают в нем участие при наличии изначально сформулированных ценностно-целевых установок, в основе которых лежит представление о формальных требованиях системы. Этим требованиям необходимо не просто соответствовать, но соответствовать абсолютно. Бюрократическая система не разделяет личное мнение и официальную установку. И эта позиция все более усиливается по мере усиления корпоративного начала в государстве»1.
В силу указанных обстоятельств огромную роль начинает играть не сама процедура измерений, а интерпретация полученных результатов, которая может быть адекватной лишь при наличии определенных условий: изначальное наличие методологически корректной концепции исследования. В нашем исследовании в качестве таковой выступает положение о том, что неформальные практики применительно к муниципальному управлению представляют собой уникальный феномен и часто воспринимаются как негативное явление в сознании населения. Однако наряду с негативными следствиями применения неформальных практик существуют и позитивные, позволяющие стабилизировать местное сообщество, отсюда такие практики необходимо постоянно исследовать, чтобы вовремя нивелировать их негативное проявление в системе муниципального управления; - возможность привлечения материалов исследований других авторов, позволяющих верифицировать полученные данные. В нашем исследовании в качестве таковых выступали: материалы исследований, проведенных в рамках проекта «Молодые специалисты на государственной и муниципальной службе» (N=638), осуществленных при поддержке Горбачев-фонда и Университета Калгари; материалы экспертного исследования профессора Магомедова К.О. «Актуальные проблемы кадровой политики и управления персоналом» (N=765), проведенного в мае - июне 2012 г; материалы «Экспертного опроса по проблемам дисфункциональности института местного самоуправления», руководитель - И.В. Носачев (N=60 экспертов из числа сотрудников муниципальных органов власти Ставропольского края), проведенного в мае - августе 2013 года; материалы исследования Роговой А.В. (N=645 респондентов из семи федеральных округов - ЦФО, СЗФО, ПФО, ЮФО, СКФО, УФО и ДФО), проведенного в сентябре 2013 г.; материалы исследования «Профессиональное развитие государственных и муниципальных служащих», проведенного в 2005 году в Белгородской области Белгородским институтом государственного и муниципального управления (руководитель - директор БИГМУ, кандидат социологических наук В.М. Захаров; N=652 муниципальных служащих и 290 государственных служащих); - проверка полученных данных с помощью качественных исследовательских методов: системный подход, культурологический подход, коммуникативный, сравнительный; - использование интуиции как способа понимания смысла полученных данных и их объяснения. Отметим, что значение интуиции в социологии подчеркивал еще П. Сорокин. Он писал: «Выдающийся художник показывает нам потенциальные возможности, скрытые от нашего взора до тех пор, пока их не откроет его творческий гений. Точно так же научное открытие - это творение, нахождение действительной или потенциальной закономерности или закона, которые до сих пор оставались незамеченными.
Учитывая столь выдающуюся роль интуиции в любом познании или творении, нельзя не изумиться недомыслию общественных наук и социологии. Отрицая интуицию, они оказались лишены одного из базовых источников познания и творчества. Искалеченные таким образом, они, естественно, не могли не возвыситься над плоским уровнем тривиальностей, ни глубоко проникнуть за поверхностный сенсорный аспект социокультурной реальности. В результате они становились все более бессодержательными, из них постепенно исчезали вдохновение, творчество и просветительский дух. В интересах самих же общественных наук ликвидировать упомянутый промах. Им пора начать использовать все три источника человеческого познания»
Отмеченные обстоятельства определили особенности анализа полученных эмпирических данных (логическая схема последовательности анализа представлена в программе исследования в виде модели понятий-индикаторов).
Регулирование неформальных практик третий в системе муниципального управления
Следовательно, обоснованной является постановка задачи использования конструктивного потенциала неформальных практик для решения широкого комплекса проблем муниципального развития. Потенциал неформальных практик в муниципальном управлении представляет собой совокупность присущих им скрытых средств, ресурсов и возможностей, которые могут быть активизированы и использованы для достижения определенных целей субъектов муниципального управления.
Важно отметить, что потенциал неформальных практик состоит как в эффективном дополнении системы формального взаимодействия в рамках местного самоуправления, так и в повышении гибкости и адаптивности муниципального управления к изменяющимся внешним условиям. Кроме того, потенциал неформальных практик заключается в том, что признание их применения и открытый разговор с обществом о рациональном использовании неформальных практик позволит повысить общую степень доверия к деятельности муниципальной власти.
При оценке потенциала неформальных практик следует учитывать два важных аспекта. Во-первых, какого эффекта позволит достичь их использование, и в какой степени положительные результаты превысят негативные последствия. Во-вторых, насколько применение неформальной практики необходимо с точки зрения возможностей совершенствования формальной нормы до достижения требуемого уровня эффективности. В-третьих, способны ли участники муниципального управления воспользоваться преимуществами, которые сулит применение неформальных действий.
При этом следует отметить, что, как и в случае с неформальными практиками, всегда предполагается множество вариантов использования потенциала, качество которого невозможно определить без понимания целей его использования. Кроме того, планируемые (и иногда публично декларируемые) цели далеко не всегда могут совпадать с полученным результатом.
Учитывая тот факт, что неформальные практики в системе муниципального управления могут быть направлены на различные, нередко противоположные цели и приводить к неоднозначным результатам, можно выделить конструктивный и деструктивный потенциал неформальных практик.
Конструктивный потенциал неформальных практик представляет собой те возможности нерегламентированных действий субъектов муниципального управления, которые в перспективе могут обеспечить воспроизводство местного самоуправления и необходимую для этого социальную конъюнкцию (данным понятием мы, вслед за О.А. Кармадоновым, определяем «процесс, в пределе ориентированный на социальное воспроизводство, основанный на консистентной солидарности, обеспеченной полноценными потоками социальной консолидации во всех эшелонах и структурных элементах общества. Обратным феноменом является социальная дизъюнкция как процесс разъединения, угрожающий самой жизни общества - его социальному воспроизводству»1) при условии, что при этом будут затрачены сравнительно меньшие ресурсы, чем требует применение формальных практик.
Определение конструктивного потенциала неформальных практик в местном самоуправлении в содержательном отношении, с одной стороны, обусловлено объективными потребностями в системе «личность - общество -муниципалитет», связанными с конкретной социально-культурной средой и зависящими от конкретного исторического контекста1. С другой стороны, оно детерминировано ценностно-мотивационными ориентациями граждан, а потому довольно условно.
Можно также предположить, что определение конструктивного потенциала той или иной неформальной практики будет зависеть от состояния всей системы муниципального управления и уровня развития местного сообщества при учете внешних условий и факторов. Конструктивный потенциал ряда неформальных практик, ярко выраженный для одних муниципальных образований, может вообще не проявляться в других.
В фокусе исследования неформальных практик чаще всего оказывается их деструктивный потенциал - те возможности неформальных практик, которые препятствуют воспроизводству местного сообщества, усиливая социальную дизъюнкцию и требуя для принятия и реализации решений объема ресурсов, не адекватного поставленным целям. Деструктивные неформальные практики, препятствуя воспроизводству, замедляют и устанавливают барьеры для воссоздания и передачи ресурсов, необходимых для нормального функционирования местного сообщества. Дизъюнкция в данном случае проявляется в разъединении и рассогласовании местного сообщества, то есть в процессах, противоположных консолидации. Неформальные практики не могут быть исключительно деструктивными для узкой группы субъектов, в том числе и инициаторов их применения, они могут иметь конструктивный характер, оставаясь при этом негативными для большей части местного сообщества, что предполагает возникновение в нем процессов разъединения и дезинтеграции.