Введение к работе
Актуальность темы исследования
В условиях становления в России нового типа государства - демократического, правового,социального и формирования нового образа жизни россиян,большое значение придается вопросам регионального муниципального управления.Именно городам как основным структурным социально-экономическим составляющим государства,где сосредоточен основной производствннный и интеллектуальный потенциал страны, сегодня отводится главная роль в его экономическом и политическом развитии.
В настоящее время отмечается тенденция смещения центра тяжести управленческой деятельности в города и районы, где решается около 80% проблем жизнеобеспечения людей,ибо переход к рыночным отношениям требует кардинальной перестройки методов и структуры управления на всех уровнях.Именно здесь на практике наиболее отчетливо реализуется значительный объем народовластия.
" Подъем в России- подчеркивается в Послании Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина Федеральному Собранию (17 февраля 1998года)-невозможно обеспечить без эффективной, власти , работающей на принципах служения обществу,а не самой себе." п В „Послании.', остро поставлен вопрос об усилении ответственности региональной и местной власти,укреплении их взаимодействия и взаимной поддержки.
Следует подчеркнуть,что сегодня в городах еще не сложилось четкое разграничение компетенции и функций,прав и обязанностей между отдельными органами власти как по вертикали, так и по горизонтали, весьма противоречивы и правовые основы деятельности местных органов власти и управления, недостаточно высок профессиональный уровень их работников.
Все это в значительной степени снижает эффективность государственного и муниципального управления.В этой связи возникает острая необходимость критического анализа управленческой деятельности властных структур регионального и городского уровня с целью поиска путей их совершенствования.Одной из таких структур является Московская городская Дума (МГД)- постоянно действующий представительный и законодательный орган власти города Москвы.
Москва как субъект Российской Федерации относится к регионам с устойчивой экономической системой.Она обладает достаточно разви-
1) См:Общими силами - к подъему России.// Российская газета.1998. 24 февраля.
тым экономическим и научно-интеллектуальным потенциалом:ее доля і ВВП России-13,Щдля сравнения-доля Вашкортостана-2,4%, Татарста-на-2,2%); здесь сосредоточен главный стратегический ресурс рыночной экономики-банковский капитал.і) Она дает около 30% процентоЕ налоговых поступлений в государственную казну.
Слвершенно очевидно, что Москва как самый мощный научно-производственный регион с четко сложившимися государственно-политическими структурами,как столица государства, играет исключительнс важную роль в сохранении целостности России и выведении ее из кризиса. Поэтому опыт организации государственного и общественного управления городом,в частности,функционирования законодательных v представительных органов власти представляет большой научные интерес.
В последние годы в столице идет творческий поиск более эффективных форм организации государственной власти и местного самоуправления . Вместо Моссовета с его исполкомом, управлениями и 32 районными Советами к настоящему времени сформировалась довольнс сложная (особенно по горизонтали) система городского управления: е системе исполнительной власти - Мэр,Правительство, городская Администрация (Мэрия); в системе законодательной власти -Московская городская Дума (с 35 депутатами, ранее в составе Моссовета было 50С депутатов), 124 Районных собрания (собрания районных советников); система судебных органов города. Это создало более благоприятные условия для выявления, учета и реализации интересов различных слоев десятимиллионного населения Москвы, улучшения управления жизнеобеспечения людей, практического осуществления народовластия.
На практике уже сложились механизмы совместной деятельности структур представительной и исполнительной власти.Поэтому социологический анализ опыта организации власти и городского управление в Москве, взаимодействия органов различных ветвей власти, а также структур местного самоуправления представляет не только научный интересно имеет и важное практическое значение.
В настоящее время в Москве завершается реформирование системь городского управления,создание нормативно-правовых предпосылок, однако еще не все проблемы решены. Анализ материалов социологические опросов москвичей показал, что к середине 90-х годов было налицс
) См.Независимая газета.1997.21 октября.
падение престижа управленческих структур г. Москвы.1)
Повышение эффективности деятельности властно-управленческих структур города жители связывают, прежде- всего, с привлечением к руководству профессионалов, грамотных и высоконравственных управленцев, специалистов городского хозяйства.г)
В выборе темы диссертационного исследования автор руководствовался и уровнем научной разработки теории и практики парламентаризма в России.Эта проблема, только в последнее время привлекла внимание исследователей.Многие годы она изучалась лишь в рамках исторической и юридической проблематики, причем на опыте Советов народных депутатов, которые,находясь в полном подчинении правящей партии (КПСС), весьма деформировано представляли систему законодательной власти. Лишь в 90-е годы в ходе демократических преобразований общества и государства в России начал реально воплощаться конституционный принцип разделения власти.Насущной потребностью стала теоретическая разработка проблем социального назначения каждой ветви власти, их юридического равенства в рамках соответствующих (своих) сфер деятельности, на которую другая ветвь не вправе посягать.В то же время возникли проблемы поиска путей и механизмов их взаимодействия, сотрудничества, сохранения связей в достижении единых целей государства, действующего во благо народа.
Именно а начале 90-х годов появился ряд интересных публикаций, в том числе и о формировании и функционировании парламентаризма в' современной России.3' По мере накопления опыта и принятия новых правовых документов проблема становления и функционирования законодательной власти оказалась предметом ряда монографий, привлекших внимание исследователей и практиков. Одной из первых работ
1} См."Москва глазами социологов" Вып.1.N2(26) 1995.(Департамент по делам печати и информации Правительства Москвы). С.16-18.
г) См.Охотский Е..Величко К.,Шмарковский Л.Государственная служба столицы:кадровый потенциал.//Персонал.1997.N2.С.26-28.
3) См:Азаров Н.И.Идея разделения властей и ее реализация в России //Вестник Санкт-Петербургского университета .1994.Серия 6,вып.;Гу-торова А.Л.Генезис представительной власти в России и современные проблемы./Политическая теория и практика: тенденции и проблемы. М.М. 1995; Мальцев Г.В..Экимов А.И. .Ефимов В.И. Новый Российский Парламент:надежды на будущее. //Российская Федерация,1993. N1(13); Салмин А.Н. О некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и законодательной властей в Российской Федерации. //Политические исследования.1996.N1 и др.
явилась книга бывшего председателя Государственной Думы И.П.Рыбкина: "Государственная Дума: пятая попытка. Очерк новейшей истории представительной власти в России" (М.,1995).
Среди других работ следует прежде всего отметить книгу председателя Государственной Думы Г.Селезнева " Вся власть закону! ".В этой работе дан глубокий анализ практики утверждения в политической жизни принципов парламентаризма, прослеживается эволюция так называемого " указного права " в России, раскрывается содержание принципа разделения власти, роль ее различных институтов ( особенно Государственной Думы ) в становлении законотворческого процесса и основ парламентаризма.*>
Значительный интерес представляет монография "Политико-административный менеджмент: институты,технологии", в которой дан сравнительный анализ германского и нового российского опыта законотворческой работы,причем не только на федеральном, но и на региональном уровнях, что имеет особую ценность для исследования интересующей нас темы.г)
Отдельные аспекты этой работы раскрыты, хотя и фрагментарно, в ряде учебных пособий и авторских публикациях ( книги Атаманчу-ка Г.В., Голубевой Е.И., Герасименко Г.А., Ефимова В.И. и др.)3>
Значительную теоретическую помощь в изучении темы оказала монография Г.-В.Атаманчука"Теория государственного управления'^ этой книге сделана научная разработка методологических проблем теории государственного управления общественньми процессами,подчеркнута важность системного подхода к определению "древа" целей и структур, форм и технологий управления,выбора механизмов обеспечения го-
1' См.Селезнев Г.Н.Вся власть закону!(Законодательство и традиции указного права в России).м.1997.
г) См. Политико-административный менеджмент: институты, технологии. Германский и Российский опыт ( Под редакцией В.В.Бакушева.М.1997.)
3) См. ГолубеваЕ.И. Представительные учреждения в системе государственного управления в России. (Начало и конец ХХв.Сравнительный анализ. М. 1995; Ефимов В.И.Система государственной власти.М.1994:Власть и управление.Тезисы докладов и выступлений.В 3-х т.Вып. Ростов-на-Дону. 1997.;Лесников Г.П.Власть:ее формирование и реализация в России в пореформенный период.М.1996; Сукасян М.А.Власть и управление в России:диалектика традиций и инноваций в теории и практике государственного строительства.М.1996.Политические аспекты государственного управления: федеральный и региональный опыт.Сб.М.1997.и др.
сударственного управления, в том числе кадрового обеспечения, эффективного использования человеческих ресурсов.1} Важную роль в научном осмыслении темы сыграли труды ученых, специализирующихся в вопросах социального управления, государственной кадровой политики и госслужбы РФ: В. 3.Бойкова, В. Д. Гравдана, Г. П. Зинченко, В. С. Каршчева В. А. Мальцева, В. И. Матирко, Е. В. Охотского. В. А. Сулемова. В. М. Шепеля. 2 > В настоящее время изданы книги,в которых раскрывается исторический и текущий опыт работы органов власти г.Москвы.Значительную помощь в исследовании темы оказали работы мэра Москвы D. М. Лужкова3',члена Правительства Москвы, профессора А.Брячихина4) .статьи в текущей печати Председателя МГД В.Платонова и др.
Большим источником социологического осмысления проблемы послужили работы,написанные на базе материалов социологических исследований, проведенных среди работников Государственной Думы и Московской городской Думы,аппаратов федеральных и столичных органов власти. Прежде всего, это публикации профессоров Охотского Е.В. .Романова В.А., Соколова В.М.и др.5)В них раскрыта роль кадровой сос-
1' См.Атаманчук Г.В.Теория государственного управления.Курс лекций. М. 1997.
2) См:Государственная кадровая политика:концептуальные основы,при-
орететы,технологи реализации.//Под общ. ред. С. Пирогова. Рук. авт.кол.
В.Сулемов.М.1996; Граждан В.Д.Государственная служба как профессио
нальная деятельность .Воронеж,1997;Государственная служба Российс
кой Федерации: теория и организация. Под ред. Е.В.Охотского и
В.Г.Игнатова.Ростов-на-Дону 1998;Зинченко Г.П. и др.Персонал мест
ной администрации: социологические проблемы становления.Ростов-
на-Дону. 1994; Мальцев В.А. Государственный служащий нового типа.Н.
Новгород.1995 и др.
3) См. Лужков Ю. М. Мы дети твои Москва. М. 1996.; его же - Эгоизм
власти. М.1996;его же - Что делать. //Российская Федерация.М.1998,
N1 и др.
4) См.Брячихин А.Ответственность власти .М.1990;его же - Сколько
власти нужно власти.М.1993;его же Власть в городе.М.1995;его же
Россия-город-власть.М.1996 и др.
5) См.Власти Москвы:аппарат, кадры, технологии управления. (Рук.рабо
ты Е.Охотский) М.1995; Охотский Е.В. Шмарковский Л.Я. Государст
венная служба и средства массовой информации. М.1996;Е.Охотский.Со
стояние и перспективы развития кадровой ситуации в столичных орга
нах власти.//Город.Реформы.Жизнь. Москва в цифрах:1992-1995.М. 1995;
Е.Охотский,К.Величко,Л.шмарковский.Государственная служба столицы:
кадровый потенциал.//Персонал.М. 1997.N2;Обратная связь: Государст
венная служба столицы и ее кадровый потенциал. //Пульс. 1997. N15;
Служебная карьера. Под общ.ред.Е.В.Охотского.М.1998.и др.
тавляющей в системе государственной и муниципальной службы Москвы, уровень доверия населения к ней,определены количественные и качественные параметры персонала, роль моральных и социальных стимулов в организации труда столичных чиновников.
Таким образом,несмотря на наличие значительной литературы по вопросам государственного управления,практически отсутствуют работы, специально раскрывающие роль законодательных органов субъектов Российской Федерации, теорию и практику их кадрового обеспечения. Крайне мало уделяют внимание этому социологи, больше изучая эффективность работы органов исполнительной власти. Лучше раскрыты правовые аспекты проблемы. Все это обусловило выбор темы настоящего исследования.
В диссертации введены в научный оборот новые социологические данные, на основе которых сделан функциональный анализ жизнедеятельности Московской городской Думы в системе управления,характеристики эффективности ее кадрового обеспечения.
Это позволяет рассмотреть специфику кадровых процессов в рамках системы городского управления, функциональные связи и отношения, складывающиеся в управлении персоналом аппарата городских государственных и муниципальных органов.
Объектом настоящего диссертационного исследования является МГД и ее деятельность как законодательного и представительного органа, который вместе с другими ветвями власти играет важное значение в обеспечении жизнедеятельности населения, в защите интересов и прав жителей столицы.
Предает исследования - социальные отношения и связи, которые возникают в процессе законотворческой деятельности МГД и ее участия в правовом и кадровом обеспечении системы городского (государственного и муниципального) управления, обеспечения его социальной эффективности на основе учета и реализации интересов и потребностей граждан,расширения и углубления сотрудничества МГД с исполнительной и судебной ветвями власти.
Исходя из актуальности темы и ее недостаточной разработанности автор видит цель диссертационной работы в том,чтобы выявить социальное назначение МГД в системе городского управления,исследовать социальные факторы совершенствования ее структур, организации государственной и муниципальной службы и на этой основе разработать практические рекомендации.
Для осуществления цели исследования диссертант ставит следую-ие основные задачи:
исследовать исторический опыт становления и преемственности системы городского управления Москвы, как крупного города,субъекта Российской Федерации и столицы России;
рассмотреть представительную природу МГД, ее структуру , содержание функций ее подразделений и аппарата;
раскрыть социально-правовой статус законодательной деятельности МГД, механизм и социальную направленность взаимодействия ветвей власти Москвы как субъекта Российской Федерации;
выявить новые подходы к решению вопросов кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы столицы;
выделить профессионализацию управленческой деятельности служащих как одного из главных направлений в реализации кадровой политики;
рассмотреть факторы и технологии кадрового обеспечения системы городского управления.
В ходе исследования автор опирался на методологические принципы познания социальных явлений, прежде всего, на принципы детерминизма, системности, структурно-функционального и конкретно-исторического анализа государственно-управленческих процессов.В диссертации широко использован исторический, сравнительный и социологический методы исследования, которые позволили более предметно раскрыть социальную обусловленность и направленность законотворческой деятельности МГД, выражающей волю и интересы избирателей -жителей столицы, подчеркнуть политический аспект ее управленческой деятельности, непосредственно связанной с участием человека как объекта и одновременно субъекта этой деятельности.
Теоретической основой исследования стали труды отечественных и зарубежных ученых,особенно философов, правоведов, управленцев и историков.В диссертации использованы теоретические разработки в области общей социологии и социологии управления,в том числе выводы М.Вебера и Т. Парсонса о сущности, структуре и специфики социального действия;Н.Смелзера об источниках,движущей силе и характере социальных изменений; П.Сорокина о социальной стратификации и социальной мобильности; Ю. Аверина о социальной специфике управленческих отношений в тоталитарной,авторитарной и демократической системах управления.Они позволили выявить современный уровень науч-
ного знания проблем государственного и муниципального управления, реализации осуществления принципа разделения ветвей власти,состояния структур территориальной организации российского общества.
Эмпирическую базу исследования составляют результаты конкретных социологических исследований, осуществленных при участии автора, а также использование уже опубликованных результатов социологических исследований, проведенных в Москве и других регионах в последние годы,что позволило рассмотреть изучаемую проблему комплексно в динамике, с учетом многих критериев оценки.
Так,в мае 1997 г. в структурах городского управления (МГД, мэрия, управы) автором был проведен экспертный опрос.касающийся вопросов состояния и эффективности управления городом. Было опрошено 112 государственных и муниципальных служащих. Индекс МГД-97.
Диссертантом в целях сравнительного анализа были использованы результаты социологического исследования,проведенного кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС по проблеме'Тородс-кая система управления:эффективность, кадровое обеспечение, пути оптимизации" (исследование проведено в 1995 г. среди жителей г.Москвы на основе стратифицированной выборки; опрошено 1806 жителей, 688 госслужащих и 55 руководящих работников органов власти г.Москвы)1}.Индекс ГСУ-95.
При написании диссертации автор использовал материалы и других социологических исследований:
"Москва. Осень-95:Оценка социально-экономической и политической ситуации". Исследование проводилось в октябре 1995 г., опрошено 870 человек (рук.Е.В.Охотский),индекс МО-95;
"Административная власть столицы и ее кадровый потенциал" -комплексное социологическое исследование, проведенное в 1996 году среди работников Мэрии,Правительства Москвы и ведомств муниципального уровня. Выборочная совокупность составила 668 человек,индекс АВС-96.
Научная новизна и теоретическая значимость исследования заключается :
- в выявлении социально-представительной природы МГД как су
бъекта и объекта государственного и муниципального управления, что
позволило подчеркнуть специфику формирования депутатского корпуса
и аппарата МГД,определило необходимость их опоры на различные со-
п См. ИНД. ГСУ-95.
циальные слои населения столицы;
в проведении социологического анализа соответствия функций, структуры подразделений МГД потребностям системы городского управления, интересам и требованиям разных социальных категорий жителей Москвы, что дало возможность обосновать происшедшие изменения структуры аппарата,появление новых депутатских объединений,других подразделений МГД,позволяющих обеспечить улучшение качества законотворческой деятельности и более полный учет предложений субъектов управления-политических партий, общественных движений и муниципальных образований;
в исследовании объема, содержательных компонентов и механизмов законотворческой деятельности МГД на основе изучения проектов законов,распоряжений МГД, внесенных Мэром,Правительством,депутатскими комиссиями , депутатами и др., оценки качества этих материалов, как необходимого условия эффективного взаимодействия ветвей власти, создания механизмов сдержек и противовесов (позитивный опыт этого сотрудничества исключительно важен для других субъектов Российской Федерации);
в обосновании социально - управленческих и психологических подходов к формированию и рациональному использованию кадрового потенциала государственной и муниципальной службы Москвы, как столицы государства и субъекта Российской Федерации;
в изучении социальных факторов, влияющих на кадровое обеспечение МГД, мэрии, префектур и районных управ столицы;
в применении нового комлекса социологических инструментариев в изучении проблемы;
в разработке и обосновании практических рекомендаций по повышению роли МГД в совершенствовании государственной и муниципальной службы.укреплению их нормативно-правовой базы,рационализации и стимулировании труда служащих.
Проведенное исследование расширяет научное представление о деятельности законодательных органов власти регионального и муниципального уровней,как единого процесса народовластия, сущностных признаках взаимодействия ветвей власти, других проблемах управленческого характера, разрешение которых может стать определенным вкладом в государственное строительство, в частности, оптимизацию системы городского управления, особенно в условиях, когда город одновременно является субъектом Российской Федерации (Москва и
Санкт-Петербург),где органически переплетаются функции государственного и муниципального управления.
Практическая значимость диссертации
Полученные в результате исследования выводы,рекомендации.собранные автором материалы могут быть использованы:в законотворческой и исполнительской деятельности всех ветвей власти и органов управления,особенно на уровнях субъектов РФ, для разработки основ государственного управления; внедрения новых социологических методик и технологий по кадровому обеспечению ведомств городского управления; при подготовке учебных программ и методических материалов для актуализации и оптимизации учебного процесса в ходе профессионального обучения государственных и муниципальных служащих.
Апробация работы
Основные теоретические положения, выводы диссертации, нашли отражение в ряде публикаций. Результаты исследования были доложены на комиссиях МГД,где были одобрены и рекомендованы к использованию в деятельности аппарата МГД. Диссертация обсуждалась на проблемной группе и кафедре государственной службы и Кадровой политики РАГС.
Структура диссертации определяется общей концепцией и логикой научного анализа проблемы и включает:введение,две главы и заключение, список использованных источников и литературы,приложения.