Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические и методологические основы исследования эффективности государственных социальных программ 13
1.1 Социальная политика как предмет научного анализа 13
1.2 Понятие эффективности адресных социальных программ 28
1.3 Реализация адресных социальных программ как важнейший этап жизненного цикла программы 42
1.4 Методологические основы исследования эффективности адресных социальных программ 57
ГЛАВА 2. Адресные социальные программы, действующие в России 70
2.1 Государственная социальная помощь 71
2.2 Ежемесячные пособия на ребенка 84
2.3 Субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг 92
ГЛАВА 3. Оценка процесса реализации адресных социальных программ 109
3.1 Влияние местных административных практик на эффективность адресных программ 109
3.2 Адресные социальные программы - взгляд получателей 133
3.3 Оценка стоимости адресных социальных программ 146
Заключение 180
Список использованной литературы 186
- Социальная политика как предмет научного анализа
- Методологические основы исследования эффективности адресных социальных программ
- Субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг
- Адресные социальные программы - взгляд получателей
Введение к работе
кандидат философских наук, доцент
Актуальность диссертационного исследования. Становление рыночных отношений в России привело к существенным изменениям уровня жизни российских граждан и поставило новые задачи перед государственными институтами в области социальной защиты населения. В связи с изменениями экономических реалий и резким ростом социальной стратификации возникла необходимость перестроить существовавшую ранее систему социального обеспечения таким образом, чтобы поддержку можно было оказывать не только тем, кто имеет заслуги перед государством или традиционно считается социально уязвимым, но также семьям и одиноким гражданам с низким уровнем дохода. Была создана система адресной социальной помощи – государственные программы поддержки малообеспеченного населения, предполагающие оказание помощи нуждающимся на основе проверки уровня доходов. Для России стратегически важно добиться повышения эффективности государственных адресных социальных программ, поскольку они призваны быть инструментом сглаживания социального неравенства, повышения доступности благ и услуг для малообеспеченных слоев населения.
Некоторые программы помощи малообеспеченным действуют уже более 15 лет, при этом регламентирующее их законодательство и правила предоставления помощи неоднократно изменялись. Практика показала, что адресные программы во многом неэффективны: выплачиваемые пособия и субсидии не доходят до самых малоимущих семей, не оказывают существенного влияния на материальное положение бедных домохозяйств. В нынешних условиях бюджетных ограничений и экономического кризиса повышается актуальность экономического аспекта проблемы повышения эффективности и оптимизации управления социальными программами на региональном и местном уровнях. Важно оценить, во что обходится налогоплательщикам реализация адресных программ и – с учетом степени достижения программами своих целей – понять, что на данный момент целесообразнее сохранить, увеличить или сократить эти расходы. Соответственно, актуализируется и такой вопрос: что нужно изменить в правилах и практике реализации программ, чтобы они решали свою задачу и при этом обеспечивали эффективное расходование государственных средств?
Чтобы на эти стратегически важные в современных условиях вопросы дать адекватные ответы, накопленный опыт фактического предоставления адресных пособий необходимо проанализировать, обобщить и подвергнуть научному осмыслению с позиций социологии управления. Актуальным становится изучение условий, в которых осуществляются управленческие действия и взаимодействия различных типов при реализации программ; исследование особенностей распределения ролей и функций на местном уровне; анализ социальных результатов принимаемых управленческих решений.
Степень научной разработанности проблемы. Следует выделить несколько направлений, научная литература по которым находится в русле проблематики диссертационного исследования.
При исследовании социальных практик, социальных действий и социальных институтов в сфере социальной защиты населения автор опирался на теоретические разработки классиков социологии М. Вебера, Э. Гидденса, Т. Парсонса, а также на работы Л. Витгенштейна, М. Оукшотта, M. Де Серто.
С 90-х годов XX века российские ученые уделяют значительное внимание роли государства в регулировании уровня доходов граждан, в том числе через осуществление помощи малообеспеченным категориям населения. Общие проблемы социального развития и социальной политики освещены в работах таких авторов, как Г.А. Ахинов, Н.А. Волгин, С.В. Калашников, И.А. Григорьева, Т.М. Малева, Е.И. Холостова, Л.И. Якобсон, и др. Исследованию социальной сферы, в том числе системы социальной защиты, посвящены работы В.И. Жукова, В.Н. Ковалева, Е.А. Морозовой, Л.Н. Овчаровой, Г.И. Осадчей и др. Необходимо отметить работы отечественных ученых (А.Л. Александрова, В.Н. Бобков, В.Н. Минина, Н.М. Римашевская, О.Л. Шахназаров и др.), посвященные адресной социальной помощи населению, определению места и роли адресных выплат в социальной политике государства.
Несомненный интерес представляют работы, посвященные оценке эффективности функционирования различных систем. Проблемы повышения эффективности управления социальной сферой рассматриваются в работах В.Н. Иванова, Н.Д. Казаковой, П.В. Романова, Е.Р. Ярской-Смирновой и в целом ряде других, проблемы повышения эффективности реализации законодательных норм – в работе М.И. Левиной.
Важное значение в ходе подготовки диссертации имели работы Н.А. Волгина, О.И. Шкаратана, касающиеся вопросов декларируемой и реальной политики, Т.И. Заславской о расхождении между формальными и реальными нормами, а также иностранная научная литература по различным аспектам реализации мероприятий, в том числе в процессе реформирования социальных программ (М. Липски, Д.А. Мазманиан, Р. Нисбет, Дж.Ф. Протас, Дж. П. Спиллан, Г. Саймон, Дж. Т. Шольц и др.).
Среди авторов, чьи труды имели определяющее значение при разработке методологии, методики и техники проведенного социологического исследования, следует отметить Ю.П. Аверина, С.А. Белановского, И.В. Киблицкую, И.К. Масалкова, В.В. Семенову, В.А. Ядова.
В целом различные аспекты темы диссертационного исследования широко представлены в научной литературе. Вместе с тем следует отметить, что, в силу специфики условий современного российского общества, в дальнейшем научном осмыслении нуждается еще целый ряд теоретических и практических проблем управления программами адресной социальной помощи. Исследований, посвященных глубинному анализу процессов реализации адресных социальных программ, представляющих результаты конкретных социологических исследований недостаточно. Желанием автора восполнить данные пробелы и обусловлено определение объекта, предмета, цели и основных задач диссертационного исследования.
Объектом исследования выступают государственные адресные социальные программы.
Предметом исследования является влияние реализации государственных адресных социальных программ на их эффективность.
Цель настоящего исследования – теоретическое осмысление процессов предоставления адресной социальной помощи и изучение практики ее предоставления через соответствующие программы, выявление факторов, влияющих на эффективность программ, а также выработка практических рекомендаций по осуществлению и совершенствованию управления адресными социальными программами.
Указанная цель обусловила постановку и решение следующих задач:
-
систематизировать теоретические подходы к исследованию эффективности адресных социальных программ и влияющих на эффективность факторов;
-
сформировать методологические принципы социологического анализа эффективности адресных программ и разработать соответствующий инструментарий исследования;
-
провести комплексный социологический анализ процесса реализации адресных социальных программ на местном уровне, в том числе оценить их полную стоимость;
-
определить место адресных программ в социальной политике России на современном этапе; проанализировать регулирующую их нормативную базу с точки зрения отражения в ней принципов адресности, наличия противоречий и пробелов;
-
на основе проведенного исследования предложить рекомендации для повышения эффективности функционирования системы адресных социальных программ в России.
Теоретико-методологические основы. Диссертационное исследование базируется на теоретико-методологических разработках отечественных и зарубежных ученых. Осмысление процессов, механизмов и последствий взаимодействий в ходе реализации адресных программ проводилось автором в рамках теорий социального действия, теорий социальных практик и институциональной парадигмы. Наряду с социологическими применялись общенаучные методы системного и сравнительного анализа, синтеза и обобщения.
Эмпирической базой исследования являются результаты комплексного обследования адресных социальных программ, проведенного фондом «Институт экономики города» и Независимым институтом социальной политики в 2006 г. в рамках проекта Всемирного банка «Повышение адресности социальных программ в Российской Федерации» при непосредственном участии автора диссертации в разработке инструментария и на полевом этапе работы. Другим важным источником эмпирических данных выступают законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации и регионов, регламентирующие назначение адресной социальной помощи.
К числу основных результатов, определяющих научную новизну исследования, относятся следующие:
-
систематизированы теоретические представления о процессе реализации как важнейшей стадии жизненного цикла программы, на основе которых предложен социологический подход к анализу эффективности адресных социальных программ (стр. 47–61);
-
разработана методология комплексной оценки программ адресной социальной поддержки, включая социологический инструментарий, позволяющий выявить особенности локальных административных практик (стр. 61–74);
-
выявлены основные причины возникновения расхождений в практиках при реализации адресных социальных программ: сохранение сильного влияния категориальной парадигмы; неоднозначность законодательных норм; недостаток ресурсов у акторов местного уровня; высокая степень субъективности при принятии решений (стр. 109–127);
-
получены новые данные о взаимодействии акторов местного уровня и получателей социальной помощи в процессе реализации адресных социальных программ (стр. 110–114, 131–143);
-
проведена оценка полной стоимости программы детских пособий и программы жилищных субсидий с учетом административных расходов, возникающих в ходе реализации (стр. 143–148); выявлена связь между экономической эффективностью программ и местными административными практиками (стр. 148–177).
Теоретическая и практическая значимость исследования. Вклад в теорию вопроса состоит в приросте социологического знания в области исследования эффективности реализации социальных программ; в разработке методики социологического исследования и анализе особенностей реализации на местном уровне в системе управления социальной защитой населения. Сформулированные теоретические положения создают предпосылки для дальнейших научных разработок в русле социологии управления. В исследовании сочетаются социологические и экономические методы, что позволило получить комплексное представление о влиянии местных практик и особенностей на эффективность расходования бюджетных средств.
Практическая значимость исследования заключается в разработке положений, выводов и рекомендаций практического характера, которые направлены на дальнейшее развитие и совершенствование адресных социальных программ и могут быть использованы региональными и местными органами социальной защиты населения. Методика оценки полной стоимости программ успешно апробирована в ряде субъектов РФ. Полученные результаты свидетельствуют о том, что возможно более широкое применение данной методики в практике регионального управления для сравнительной оценки эффективности расходования средств различными территориальными подразделениями при реализации программ.
Апробация результатов. Основные положения и выводы диссертационной работы отражены в выступлениях автора на международных, российских и межвузовских научных конференциях: международных конференциях «Ломоносов-2004», «Ломоносов-2005», «Ломоносов-2007» (МГУ им. М.В. Ломоносова); международной конференции «Оценка влияния проектов и программ: опыт и перспективы развития» (IPEN, Алматы, 2005); международной конференции «Реформы и оценивание программ и политик» (IPEN, Тбилиси, 2006); международной конференции «Модернизация экономики и государство» (ГУ – ВШЭ, 2007, секция «Измерение эффективности государственной политики»); III Всероссийском социологическом конгрессе «Социология и общество: пути взаимодействия» (2008, секция «Социальная политика»).
Кроме того, основные положения диссертации использовались автором в ходе проведения учебных курсов «Управление программами социальной помощи» для региональных и муниципальных служащих социальной защиты в рамках деятельности фонда «Институт экономики города» (Новосибирск, 2005 г.; Пятигорск, 2006 г.; Кисловодск, 2006, 2007 и 2009 гг.).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений, включающих инструментарий исследования.
Социальная политика как предмет научного анализа
В первой главе представлена система понятий, относящихся к объекту и предмету нашего исследования, проанализированы определения таких категорий как социальная политика, социальная защита, социальная программа, адресность. Глава содержит обзор существующих подходов к определению эффективности, в том числе социальной и экономической. Рассматриваются особенности анализа эффективности адресных социальных программ.
Предпринимается авторская попытка компиляции и систематизации факторов эффективности государственных социальных программ, позволяющих осуществить комплексную оценку эффективности.
Административная реформа и переход на результативно-ориентированную концепцию управления актуализирует вопросы эффективности деятельности государства во всех сферах. Можно отметить высокий научный социологический интерес к проблеме эффективности разных сторон управления, деятельности государства. Тем не менее, пробелов в изучении темы много. Дискуссионным остается как понятийный аппарат, так и различные аспекты, которые попадают в поле научной разработки современных авторов.
На протяжении последних лет на самом высшем уровне снижение уровня бедности декларируется в качестве наиболее приоритетного направления деятельности государства. В связи с этим научное осмысление существующих в данной сфере достижений и проблем представляется чрезвычайно актуальным и важным. Мы сосредоточим наши усилия на исследовании эффективности адресных социальных программ государства. Чтобы проанализировать данный вопрос с должной глубиной, необходимо кратко, но последовательно рассмотреть основные определения в сфере социальной политики, сложившиеся в современной социологии, а также представить теоретический фундамент, на котором будет основываться наш взгляд на изучаемый вопрос.
Развитие теории социальной политики в XX веке связаны с концепциями социального государства и государства всеобщего благосостояния. Идея социального государства разработана в трудах Л. фон Штайна. В. Бевериджа, Д. Рузвельта, В. Леонтьева, Л. Эрхарда, Дж. Кейнса и др. Сегодня социальное государство понимают как «правовое демократичное государство, проводящее сильную социальную политику и развивающее социальную рыночную экономику, направленную на стабильное обеспечение высокого жизненного уровня и занятости населения, реальное осуществление прав и свобод граждан, создание современных и доступных всем гражданам систем образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и обслуживания, поддержания неимущих и малоимущих слоев населения»1. Концепция государства благосостояния (Дж. Гелбрейт, Г. Мюрдаль, Э. Хансен, Р. Титмус и др.) исходит из того, что абсолютно вся деятельность государства нацелена на повышение общественного благосостояния на основе справедливого распределения. Как отмечает В.П. Гутник, «"Социальное государство", в отличие от "государства всеобщего благосостояния", не стремится к максимально возможному перераспределению доходов и имущества, а в первую очередь проводит такую социальную политику, которая ликвидирует правовые, административные и экономические барьеры, препятствующие реализации способностей личности, а также формирует благоприятствующие этому институты» . Понимание и содержание составляющих социальной политики (функций, целей, объектов, субъектов и пр.) во многом зависят от той ее модели, которая избрана в обществе в качестве определяющей. В научной литературе разработано несколько типологий моделей социальной политики (например, Г. Эспин-Андресен1, Н. Меннинг, В.М. Капицин, Н.Ф. Наумова2, К. Лайкам , Н.Н. Абакумова, Р. Я. Подовалова , С. Пронин , В.Т. Баликоев ).
СВ. Тарасова отмечает, что фундаментальные структурные изменения в экономической и социальной системах западных обществ приводят к изменениям границ вмешательства государства в сферу благосостояния граждан. Она предложила следующую схему изменений функций государства при переходе от государства «порядка» к государству «благосостояния» (см. рис. 1.1).
Методологические основы исследования эффективности адресных социальных программ
В предыдущих разделах главы обосновывалась теоретическая база авторского исследования, результаты которого представлены во второй и третьей главах, в данном разделе уделим внимание его методологии. Так как управление адресными социальными программами осуществляется на трех уровнях (федеральном, региональном, местном1), оценка эффективности должна учитывать комплексное и многоуровневое воздействие, в том числе институциональное и мульти-агентиое. Это предопределяет подход к оценке, который должен быть «реалистичным»2. Реалистичная оценка рассматривает воздействие на непосредственные и конечные результаты программ как со стороны механизмов, которые используются для их получения, так и со стороны контекста, в котором происходит реализация. Следовательно, оценка должна схватывать реальное функционирование программы, анализируя контекст и механизмы и реконструируя особенные условия, при которых происходила ее разработка и протекает реализация. Кроме того, мы придерживаемся мнения, что оценка должна не только ставить вопросы о том, что было реализовано и насколько, но также такие сложные вопросы, как и почему определенные результаты были достигнуты. Этот подход называется «формирующей оценкой» ( formative evaluation 3), поскольку такая оценка не только информирует разработчиков политики о достигнутых результатах программ, но и предоставляет информацию о том, почему что-то получилось или нет.
Анализ и оценка процесса реализации программ может основываться на разных теориях и подходах, которые условно делятся на два вида: анализ самого процесса и анализ условий, в которых производится результат. В первом случае оценивается соответствие между тем, что было запланировано, и тем, что было реализовано на практике. Во втором случае целью анализа выступает определение причинной связи между элементами процесса реализации программы и наблюдаемыми и измеряемыми результатами. Подход, используемый в данной работе, относится скорее ко второму типу. Оценка процесса реализации, которую мы будем проводить, ставит своей целью не исследование степени соответствия реализации изначальному плану, а выделение «условий», элементов процесса, которые определяют возможность программы производить эффекты.
В зарубежных исследованиях1 выделяют три базовых элемента, влияющих на результаты программ в процессе реализации: акторы, ситуация и правила. Возьмем их за основу и проанализируем программы относительно тех взаимоотношений, которые существуют между акторами, реализующими решения (специалисты на местах), организациями, которые, так или иначе, участвуют в процессе определения целевой группы и выплаты пособий, получателями. Среди других элементов ситуации, на которых мы сосредоточим наше внимание, можно выделить финансирование.
Правила как определенная схема реализации программ содержаться в нормативных документах, однако на практике встречаются различные вариации правоприменения. Можно выделить систему «законодательные нормы - административные практики», каждый элемент которой требует анализа. Мы предполагаем, что вариациям подвержен любой элемент, из чего следует, что не существует «правильного» процесса реализации (идеального типа) в противоположность «неправильному», набор факторов/условий влияет на результаты и, следовательно, на достижение поставленных перед программой целей. Изучение реализации адресных социальных программ и выводы относительно эффективности административных практик должны быть предварены анализом того, насколько региональные законодательные нормы, регламентирующие предоставление адресной социальной помощи, соответствуют принципам адресности, заложенным на уровне теории адресности и декларируемой социальной политики (в том числе федеральным законодательством, программами правительства, концепциями развития). Мы предлагаем следующие критерии, позволяющие выделить особенности существующей в регионах системы адресной помощи:
государственная социальная помощь — 1) наличие регионального закона о ГСП; 2) наличие в рамках ГСП адресных программ, направленных на преодоление длительной бедности; 3) наличие в рамках ГСП адресных программ, направленных на преодоление временной бедности; 4) отсутствие в рамках ГСП полностью неадресных программ. Мы рассматривали сам факт наличия законодательства о ГСП, поскольку в четверти из рассмотренного 81 региона закон о ГСП не удалось найти, так что само его существование косвенно свидетельствует о том, что органы управления задумывались о необходимости такого института, как социальная помощь малоимущим.
детские пособия - 1) размер пособия для различных категорий получателей, в том числе минимальный и максимальный размер пособия; 2) меры обеспечения адресности (необходимость документального подтверждения доходов; 3) наличие категорий получателей; 4) особенности оценки материального положения (учет доходов от ЛПХ и пр.); 5) профилактика нецелевого использования пособия (возможность оказания помощи в натуральной форме).
жилищные субсидии — так как единые правила предоставления субсидий утверждены на федеральном уровне, о ситуации в регионах можно судить по следующим характеристикам: 1) наличие региональных стандартов нормативной площади жилья для больших домохозяйств; 2) наличие в регионе сниженных нормативов площади жилья, используемого для расчета жилищных субсидий для, населения с низкими доходами; 3) соответствие региональных стандартов, используемых для расчета жилищных субсидий, требованиям федерального законодательства.
Субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг
Адресная социальная программа субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг начала реализовываться с 1994 г. в соответствии с Законом Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики». За 15 лет функционирования программы принципы предоставления субсидий претерпели ряд изменений.
Изначально размер субсидий определялся как разница между принятыми па данный период размерами платы за жилое помещение, занимаемое по социальной норме площади жилья, и коммунальных услуг в соответствии с нормативами их потребления и максимально допустимой долей расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг в совокупном доходе семьи с учетом действующих льгот. В начале 1996 года было принято дополнение к Закону Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики», согласно которому «... собственные расходы граждан, имеющих совокупный доход на одного человека, не превышающий установленный прожиточный минимум, на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, не должны превышать половину установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда» . При этом размер субсидии стал определяться по одному из двух оснований: первое основание - собственные расходы семьи на оплату жилья и коммунальных услуг не должны превышать максимально допустимую долю от совокупного дохода семьи, второе - собственные расходы семьи на оплату жилья и коммунальных услуг, имеющей доход на одного человека, не превышающий установленный прожиточный минимум, не должны превышать половину минимального размера оплаты труда на одного человека. Внесенные в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» в 1999 году изменения и дополнения касались обязанности предоставления субсидий гражданам, имеющим в собственности жилые помещения, в том числе на оплату твердого топлива при наличии печного отопления. Следующие существенные изменения в программу субсидий внесли принятые в 2003 году поправки в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики»1. Одним из главных изменений в программе субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг стал отказ от применения «второго основания» при расчете субсидий. Для всех граждан субсидия стала рассчитываться с учетом максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, а для граждан с доходами ниже установленного прожиточного минимума — с учетом понижающего коэффициента, который тем меньше, чем ниже доход граждан. Это означает, что для каждой конкретной семьи определялась своя максимально допустимая доля расходов в зависимости от дохода семьи. Другим важным изменением явилась возможность применения нового механизма предоставления субсидий — перечисление средств субсидий на банковские счета граждан.
На практике эти изменения привели к более социально справедливому расчету субсидий: семьи с меньшим достатком получили больший размер субсидии, а с большим достатком - меньший размер субсидии. Новые условия предоставления субсидий, в том числе, включили в себя:
установление закрытого перечня категорий граждан, имеющих право на субсидии в зависимости от основания пользования жилым помещением; предоставление субъектам Российской Федерации возможности использовать новый механизм предоставления субсидий - денежные выплаты получателям субсидий вместо скидки в оплате жилого помещения и коммунальных услуг. Изданным во исполнение новой редакции закона постановлением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2004 года № 444 «О предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг» было утверждено новое Положение о предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Данное положение не только изменило принципы предоставления субсидий в части расчета размера субсидий и установления условий предоставления субсидий, но подробно прописало методические аспекты программы, в частности, на какой срок предоставляются субсидии, как учитывать льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг при расчете субсидий, как считать совокупный доход семьи , кто относится к членам семьи заявителя, какие документы необходимо представить для получения субсидии.
С вступлением в силу нового Жилищного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года №188-ФЗ были внесены значительные изменения в принципы предоставления субсидий.
Жилищный кодекс установил региональные стандарты, используемые при расчете субсидий:
максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи;
стоимости жилищно-коммунальных услуг;
нормативной площади жилого помещения.
Адресные социальные программы - взгляд получателей
Проведенные с участниками программ детских пособий и жилищных субсидий фокус-группы позволяют представить общую картину восприятия населением адресной социальной помощи и процессов вступления в программы.
По словам участниц фокус-групп, о существовании детского пособия знают все. Об изменениях в правилах узнают от знакомых, коллег по работе, из средств массовой информации. Сложностей со сбором документов практически нет, за исключением случаев, когда требуется предоставить информацию о доходах отца, который проживает отдельно от семьи. Временные издержки на процесс сбора документов варьируются от одного дня до двух недель в зависимости от существующих условий в районах. Так, в Тверской области, в Торжокском районе получателям необходимо 2-3 дня, чтобы собрать и подать документы. Так как перерегистрации нет, то график работы организаций, в которых надо собирать документы, и отдела социальной защиты населения проблем не вызывает, поскольку документы на получение пособие оформляют, как правило, сразу после рождения ребенка (т.е. матери, находящиеся в отпуске по уходу за ребенком, которым не надо отпрашиваться с работы). В Торжокском и Молоковском районах несмотря на то, что установлены официальные часы приема в органах социальной защиты, на практике прием посетителей ведется в любое время, когда заявитель приходит. Подобный гибкий подход к часам приема населения сотрудники ТОСЗН объясняют, в том числе, и неудобством транспортного сообщения, связывающего райцентр с другими населенными пунктами района. В Фировском районе для обновления документов достаточно 1 дня. В Конаковском и Молоковском районе все можно собрать за 2 дня. Осложняет и увеличивает временные издержки необходимость получения справки о неполучении алиментов. В Томской области, процесс обращения за пособием хоть и стал намного проще после введения системы сельских участковых, пока вызывает напряжение у населения. Жалобы связаны не с материальными, а с временными издержками на получение документов на местах. Так, на фокус-группе в Кожевниково участники обратили внимание, что в сельском совете очереди «на неделю», «прием только до обеда». В Колпашевском районе неудобен график работы отдела социальной защиты - только 2 раза в неделю, хотя с введением записи на прием, проблема очередей решилась. В КЧР на издержках получателей сказываются перерегистрации, которые организуются одновременно для всего населения, что вызывает очереди как в отделе социальной защиты, так и в других организациях:
«Если идет переоформление документов, это занимает у нас почти два дня, это не на 5 минут заехать. У нас весь район в одни выходные. Идет поток людей. Кто-то там сознание теряет. Это катастрофа! За эти деньги! Просто с ума можно сойти...» (Ад ыге-Хабльский район, КЧР )
«В горсправке ужасные очереди — неделю надо стоять, каждое утро занимая очередь» (Усть-Джегута, КЧР).
Обращение для оформления пособия или сообщения об изменениях неизбежно влечет за собой также и материальные издержки получателей. Получатели Торжокского района оценили свои расходы в 190-210 рублей (поездка до Торжка и обратно - 60 рублей, справка о составе семьи - 3 рубля, 1 копия - 2 рубля), для жителей Фировского района, которые проживают не в Фирово, расходы еще выше (поездка до Фирово и обратно - 104 рубля, справка о составе семьи - 10 рублей, 1 копия - 3-5 рублей). Жители Конаково в более выигрышном положении. Здесь у получателей возникают лишь однократные расходы на открытие счета в банке (10 рублей необходимо было положить на счет, расходы на транспорт по городу - 20 рублей, так как банк находится в отдаленной старой части), справка о составе семьи бесплатная, копии делают также бесплатно в отделе социальной защиты населения. В районах, где отсутствует перерегистрация можно признать материальные и временные издержки несущественно влияющими на значимость пособия и на его доступность. В свою очередь, можно предположить более высокий риск ошибок включения - ведь подать документы нужно всего один раз, а далее много лет получать пособие. Введение же регулярной перерегистрации в существующих условиях (без повышения размера пособия) может привести к повышению уровня ошибок исключения, так как существенно увеличит издержки получателей. В Томской области участницы фокус-групп оценили свои расходы от 50 до 250 рублей (автобус по городу — 8 рублей, справка о составе семьи — 2,5 рублей, справка из школы - 3 рубля, справка из ЖЭКа 5-10 рублей, 1 копия - 3-4 рубля, автобус до города — 82 рубля в одну сторону). Перерегистрация в Томской области происходит только, когда ребенку исполняется 1,5 года.
В КЧР транспортные расходы не очень велики — от 5 до 20 рублей в одну сторону, копии в районах стоят 3-5 рублей, а справка о составе семьи 5 рублей в Адыге-Хабльском районе и 10 рублей в Прикубанском и Усть-Джегутинском, также в Усть-Джегутинском 5 рублей стоит справка из центра занятости. В целом участницы оценили свои расходы от 30 до 100 рублей.
Базовый размер пособия в Тверской области на момент исследования составлял 105 рублей, в Томской области 91 рубль, в Республике Карачаево-Черкесии 70 рублей. Населением такие размеры пособий оцениваются как крайне незначительные:
«Мне кажется, если бы это пособие не платили, никто бы данеє и не вспомнил про него» (Конаково, Тверская область);
«Да какое это пособие — слезы только» (Колпашево, Томская область);
«Кому в радость эти детские? Семьям неблагополучным, которые выпивают. А нормальным людям этого мало» (Фирово, Тверская область);
«Ну вот девяносто один рубль, что с ним сделать? Девяносто один рубль! Нет, я понимаю...» (Кожевникова, Томская область);
«Ну это просто обидно...» (Устъ-Джегута, КЧР);
«Это не смешно, это издевательство» (Адыге-Хаблъ, КЧР);
«Мы их не чувствует — это ничего!» (Адыге-Хаблъ, КЧР).
О низкой значимости пособия для большинства получателей свидетельствует то, что обычно все спокойно реагируют, если по результатам проверки доходов оказывается, что доходы семьи превышают допустимый для пособия уровень.
