Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовая культура в теории социогуманитарного знания 13
1.1. Теоретико-методологические основы исследования правовой культуры .13
1.2. Значение правовой культуры государственных служащих в системе общечеловеческих ценностей 20
1.3. Правовая культура как условие построения гражданского общества 31
Глава II. Правовая культура государственных служащих как фактор социальной модернизации 50
2.1. Социокультурная специфика правовых деформаций в современной России: социологический дискурс .50
2.2. Взаимосвязь правовых и нравственных ценностей государственных служащих .66
2.3. Социокультурное влияние системы государственной службы на процесс развития гражданского общества 80
Заключение 140
Список использованной литературы
- Значение правовой культуры государственных служащих в системе общечеловеческих ценностей
- Правовая культура как условие построения гражданского общества
- Взаимосвязь правовых и нравственных ценностей государственных служащих
- Социокультурное влияние системы государственной службы на процесс развития гражданского общества
Введение к работе
Актуальность темы исследования Либеральные социально-
экономические реформы в России конца ХХ – начала ХХI вв.
детерминировали кардинальное изменение правовой культуры общества.
Номинальное конституционное декларирование принципов правового
государства на практике вызвало разрушение традиционной правовой
культуры. Уничтожение исторически сложившейся государственно-правовой
парадигмы привело к кризису общественного правосознания. Правовая
культура современного российского общества характеризуется
несовершенством федерального и регионального законодательства, что
выражается в слабой защищенности человека, отсутствии социальных
гарантий, неверии в силу закона. Современная государственная правовая
идеология, основанная на индивидуалистических ценностях
западноевропейской правовой культуры, входит в противоречие с
традиционным правосознанием россиян, воспитанных на принципах
коллективизма. Нравственно-правовой вакуум, образовавшийся в результате
переоценки советских аксиологических ориентиров, содействует
распространению правового нигилизма среди всех категорий граждан. Кризис
правовых устоев провоцирует деформацию общественного правосознания,
выражающуюся в непонимании широкими социальными слоями
предлагаемых правовых ценностей. Тенденции углубления кризисных явлений в правокультурном плане в современном российском обществе вызывают настоятельную необходимость всестороннего изучения правовой культуры общества, региона и личности.
Сегодня отечественная правовая культура находится на этапном пути поиска собственной целостности. Она пережила диаметральные по смыслу периоды своей истории: войны, расколы, дифференциации и теперь для эффективного использования в ХХI в. нуждается в системной идентификации с отечественной духовной культурой.
Рост общего социального благосостояния возможен только при условии соблюдения правовых норм и законов всеми гражданами нашего общества. Особую роль в формировании правовой культуры граждан выполняют государственные служащие. Правовая культура государственных служащих оказывает существенное влияние на происходящие в России социально-3
политические процессы: функционирование социальных механизмов государства, реализацию законов, правотворчество, принципы и методы деятельности органов власти, формирование правосознания. Повышение правовой компетентности российских государственных чиновников является необходимым условием построения гражданского общества в нашей стране.
Сегодня в связи с крушением прежней системы советских ценностей,
дезориентацией российского общества интерес к исследованию проблем
правовой культуры возникает у представителей различных отраслей знаний:
социологов, политологов, психологов, юристов. Некоторые наработки по
вопросам места и роли правовой культуры в жизни общества были сделаны
еще в советское время1. В последние годы появились специальные
исследования, касающиеся правовой культуры государственных служащих и
должностных лиц, хотя их явно недостаточно. Таким образом, актуальнейшей
на сегодняшний день задачей является повышение уровня правовой культуры
именно государственных структур, учреждений, организаций,
государственных служащих. 2
Степень научной разработанности проблемы
Проблема правовой культуры в России имеет глубокие научные
традиции. Теорию построения справедливого государственного строя
разрабатывали Н.И.Новиков, А.Н. Радищев, В.Г. Белинский,
Н.Г.Чернышевский, А.И.Герцен. Указанные идеи были развиты в концепциях
М.М. Ковалевкого, Н. Рериха и др. Значительный вклад в теорию правой
культуры внесли российские правоведы ХIХ-ХХ вв.: представители
либеральной правовой мысли (Б.Н.Чичерин), сторонники религиозно-
нравственной концепции (В.С.Соловьев, И.А. Ильин), лидеры московской
школы «возрожденного естественного права» (П.И.Новгородцев), выразители
«социологического позитивизма» С.А.Муромцев, Н.М. Коркунов, Г.Ф.
Шершеневич, представители психологической теории права (Л.И.
Петражицкий). Российские ученые исследовали правовую культуру, прежде
всего с позиций соотношения права и нравственности, закона и гуманизма.
Русская социально-философская мысль решала проблему истоков
1 Игошев К.Е. О содержании и структуре психологии социалистического правосознания // Труды высшей
школы МВД СССР. - М., 1971. Вып. 31. - С. 118.
2 Сауляк О.П., Экимов А.И. Экономическая безопасность государства и правовые средства ее обеспечения //
Экономическая безопасность России: политические ориентиры, законодательные приоритеты, практика
обеспечения: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2002. № 2. - С. 62.
национальной правовой культуры в контексте совершенствования
национального бытия.
На современном этапе развития отечественной социологии в связи с
необходимостью реформирования существующей общественной системы
особенно ярко проявляется общемировая тенденция повышения интереса к
проблеме развития правовой культуры как фактора формирования
гражданского общества. Формирование гражданского общества в через
формирование правовой культуры граждан раскрывается в работах
отечественных исследователей Ю.М. Дмитриенко, Н.И.Матусова,
А.В.Малько, М.Б. Смоленского, Ж.Т. Тощенко, С.В.Туманова, Б.Н.
Топорнина, Л.М.Романенко, В.Е.Чиркина, О.Ф. Шаброва и др.
Содержание и сущность правовой культуры стали объектом пристального внимания в отечественной социологии ХХI века. Проблемы правовой компетентности государственных служащих рассмотрены в исследованиях Анурина В.Ф., Вольфмана Х. , Новокрещенова А.В., Левашов В.К., Реутов Е.В. Садулиной А.М., Тощенко Ж.Т., Цветковой Г.А. В работах этих авторов сделан вывод о том, что для того, чтобы деятельность чиновников приносила максимальную пользу гражданам, государственные служащие должны в совершенстве владеть правовой культурой.
Автором сделана попытка всестороннего рассмотрения феномена правовой культуры государственных служащих в контексте российской действительности. Исследователь обращается к концепции социокультурного подхода в изучении правового сознания, созданной П.Сорокиным, выделявшим в структуре социокультурного взаимодействия три основных компонента: личность, общество и культуру как совокупность ценностей и норм. Становление правового сознания в России рассматривается с аксиологических позиций. Так, правосознание трактуется как совокупность идей, взглядов, представлений и убеждений относительно действующего и желаемого права. При этом особенно важно, чтобы государственные нормы российского права соответствовали основным ценностям российской культуры. Так, например, на современном этапе развития нашего общества не следует игнорировать сложившиеся на протяжении семидесяти лет социалистические ценности.
Цель исследования – рассмотреть социокультурную парадигму
правовой культуры государственных служащих как один из факторов
развития гражданского общества. Провести комплексный научно-
теоретический анализ современного состояния правовой культуры, выявить и наметить пути разрешения конкретных проблем, связанных с организацией и правовым регулированием отношений складывающихся в процессе прохождения государственной службы.
Для достижения поставленной цели предпринята попытка решить следующие задачи:
раскрыть главные качественные признаки феномена правовой культуры государственных служащих как многоаспектного понятия общественных дисциплин;
определить аксиологическую диспозицию правовой культуры государственных служащих и системы общечеловеческих ценностей;
обосновать необходимость актуализации правовых ценностей государственных служащих в современной России;
- выявить эффективные пути преодоления правового нигилизма российских граждан, как явления, порождающего коррупцию и тормозящего развитие общества;
- раскрыть роль правовой культуры государственных служащих в формировании правосознания населения и развитии гражданского общества.
Объект исследования – гражданское общество как форма
социальных отношений реализации демократических прав человека.
Предмет исследования – правовая культура государственных служащих как фактор формировании гражданского общества.
Теоретико-методологическая основа исследования.
Автор диссертационного исследования опирается на исследования классиков социологической мысли и современных авторов, а также использует выводы философов, историков, юристов, политологов, внесших большой вклад в исследование обозначенной проблемы.
Исследование основано на принципах комплексного интегративного подхода в изучении социальной сферы и опирается на идеи гуманизации и оптимизации общественного развития.
Методы исследования. В ходе исследования применялись
теоретические и эмпирические общенаучные методы, а также специальные: анкетирование, интервьюрование, анализ документов, метод экспертных оценок, лонгитюдный метод.
Эмпирической базой исследования стали данные авторских
социологических опросов, полученные с октября 2011 по май 2013 гг. при
проведении исследования среди государственных служащих Министерства
сельского хозяйства Республики Адыгея, Комитета Республики Адыгея по
взаимодействию с органами местного самоуправления, Комитета Республики
Адыгея по делам молодежи, Государственной инспекции по надзору за
техническим состоянием машин (РОСТЕХНАДЗОР РА), данных
Уполномоченного по правам ребенка в Республике Адыгея, а также при
проведении Комитетом Республики Адыгея 11.12.2012 семинара на тему:
«Актуальные вопросы местного самоуправления», во время которого были
орошены государственные служащие муниципальных образований «Город
Майкоп», «Город Адыгейск», «Гиагинский район», «Кошехабльский район»,
«Красногвардейский район», «Майкопский район», «Тахтамукайский район»,
«Теучежский район», «Шовгеновский район», «Тлюстенхабльское городское
поселение», «Энемское городское поселение», «Яблоновское городское
поселение» и муниципальные служащие 48 сельских поселений Республики
Адыгея. Исследованием было охвачено 239 государственных и
муниципальных служащих РА, а также 184 представителя иных социальных групп. В исследовании используются данные 423 респондентов от 19 до 67 лет.
Гипотеза исследования
Современное российское общество остро нуждается в оптимизации
социокультурных процессов. Правовая культура – важнейший регулятор
социальных отношений в обществе. Государственные служащие – социальная
группа, способная оказать существенное влияние на развитие социально-
экономических процессов в стране. Главным условием построения
гражданского общества является изменение правового самосознания граждан.
Повышение уровня правовой культуры государственных служащих
содействует развитию правового самосознания всего населения,
необходимому при становлении гражданского общества.
Научная новизна исследования обусловлена тем, что в рамках диссертационного исследования на обширном нормативном и теоретическом материале представлена комплексная разработка вопросов правового регулирования в сфере организации государственной службы в российской
Федерации, выработаны рекомендации по повышению эффективности деятельности государственных чиновников.
- доказана необходимость системной идентификации правовой
культуры российских государственных служащих с отечественной духовной
культурой;
- рассмотрены подходы к проблеме изменения правового самосознания
граждан России как главного условия построения гражданского общества в
нашей стране;
- проведен социокультурный анализ правовой культуры
государственных и муниципальных служащих на примере госслужащих
республики Адыгея;
- отмечена корреляция уровня развития гражданского общества и доли
активных граждан, являющихся его модуляторами;
- выработаны конкретные рекомендации по повышению уровня
правовой культуры государственных и муниципальных служащих.
На защиту выносятся следующие основные положения:
-
В условиях модернизации общества требования к компетенции государственных чиновников в области правовой культуры повышаются. Уровень правовой культуры современных российских госслужащих не достаточен для реализации задач реформирования общества. Правовая культура современных российских государственных и муниципальных служащих нуждается в актуализации и системной идентификации с отечественной духовной культурой.
-
Актуализация правовой культуры российских государственных служащих – важнейшее условие построения гражданского общества, это сложный процесс, включающий существенное изменение правового самосознания граждан, совершенствование законодательно-правовой системы государства, улучшение качества жизни россиян, многократное увеличение доли среднего класса в системе общественной стратификации, государственные реформы, позволяющие увеличить эффективность развития страны.
-
Повышение уровня правовой культуры государственных служащих возможно при наличии баланса между интересами личности и государства, осуществляемое с помощью закона, существование возможностей эффективной самореализации, как личности, так и государства,
высокий уровень культурного и экономического развития, выражающийся в отсутствии социальных контрастов.
4. При разработке моделей построения гражданского общества в
многонациональной России необходим учет ментальности каждой нации и опора на доминирующие в национальном сознании идеи гражданственности, межэтнической толерантности, нравственности и духовности.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Итоги
исследования могут быть использованы при дальнейшем изучении феномена
правовой культуры как фактора построения гражданского общества,
проблемы становления гражданского общества в современных
социокультурных условиях и осмыслении места гражданственности в системе ценностных ориентаций россиян.
Материалы диссертации возможно использовать в процессе планирования социально-экономической политики региона и страны в целом, что будет способствовать формированию механизма социального регулирования отношений личности и государства. Выводы исследования также могут быть полезны социологам, политологам и экономистам в профессиональной, преподавательской и учебной деятельности.
Результаты исследования направлены на поиск оптимального пути
развития российского государства, содействуют гуманизации общественных
отношений, сглаживанию социальных конфликтов и снижению
деструктивных последствий социальной напряженности в России.
Апробация работы. Основные положения и выводы исследования обсуждались и докладывались на региональных и общероссийских конференциях и семинарах: «Наука. Образование. Молодежь». Научная конференция молодых ученых АГУ (23 апреля 2010 г.) – Майкоп; Всероссийская научно-практическая конференция «Судебная защита прав человека в России: состояние, проблемы, перспективы» (20 декабря 2011 г.) – Майкоп; Международная научно-практическая конференция «Миграционные процессы на юге России: реалии, проблемы, перспективы» (26-27 мая 2012 г.) – Ростов-на-Дону; Семинар Комитета по взаимодействию с органами местного самоуправления Республики Адыгея «Актуальные вопросы местного самоуправления» (11декабря 2012).
Основные положения и результаты исследования нашли отражение в отдельном издании и пяти научных публикациях, общим объемом 2,5 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, примечаний и списка использованной литературы.
Значение правовой культуры государственных служащих в системе общечеловеческих ценностей
Перечисленные тенденции, оказывающие влияние на облик формирующегося гражданского общества в России, вызваны как историческими свойствами нашего общества (длительная авторитарная полоса развития России, распространенный недемократический менталитет), так и современными особенностями развития российского общества. В результате процесс формирования гражданского общества в современной России следует оценивать как незавершенный. Влияние общественных структур на принятие экономических, социальных и политических решений незначительно, в связи с этим невелика и стабилизирующая роль институтов гражданского общества в России.
Изменение правового самосознания граждан России главное, на наш взгляд, условие построения гражданского общества в нашей стране. Конечно, и существенное улучшение качества жизни россиян, и многократное увеличение доли среднего класса в системе общественной стратификации, и государственные реформы, позволяющие увеличить эффективность развития страны, также необходимы. Однако идеи всегда первичны по отношению к их реализации.
В своем интервью для программы «Время» от 25.06.12 премьер-министр Д.А. Медведев назвал главными проблемами России бедность и отсутствие правового самосознания, при этом последнюю проблему премьер-министр оценил, как более сложную, поскольку для ее решения необходимо менять ментальность россиян.42
К сожалению, низкая правовая культура определяет мотивацию, интересы, поведение властных субъектов. По результатам социологических Тихоновой, работа в аппарате органов государственной власти для значительной части чиновников ценна главным образом получением привилегий для удовлетворения личных интересов: 66,7 % как населения, так и самих государственных служащих согласны с тем, что российская бюрократия в первую очередь заинтересована в сохранении и постоянном увеличении своего богатства и влияния, невзирая на низкий уровень жизни населения. Можно утверждать, что россияне не только не готовы видеть в чиновниках выразителей интересов общества, но и рассматривают их как силу, если не прямо враждебную, то, безусловно, наносящую ущерб интересам страны.43
По оценке деятельности бюрократии позиции россиян и госчиновников оказались прямо противоположны – почти три четверти населения убеждены, что сегодняшние чиновники не столько способствуют решению каких-то проблем и обеспечивают эффективное развитие страны, сколько мешают этому развитию. Удивительно, что и среди госслужащих каждый пятый считает, что работа чиновников сегодня мешает развитию России. Если в их среде столь велика доля тех, кто не только думает подобным образом, но и говорит об этом, проблема эффективности государственной власти и ее роли в жизни страны уже перезрела.
Интересен факт, что население и сами чиновники в большинстве рассматривают власть не как самоцель, гарантию прочного благополучия высокого социального статуса, а как инструментальную ценность. Если деньги для обеспечения прочного положения и высокого статуса важнее власти, а главный интерес бюрократии заключается в том, чтобы сохранить и закрепить свое привилегированное положение даже вопреки интересам страны и ее народа, то стремление чиновников конвертировать власть в
Однако проблему власти госслужащие и население видят по-разному. Если для чиновников власть – это, прежде всего, доступ к «дележке денег», больших и достаточно бесконтрольных (уровень губернаторов, министров и т.д.), то для населения власть – это право и возможность оказывать в силу своего должностного положения влияние на судьбы людей, которые являются от тебя зависимыми.
Проанализируем, есть ли у бюрократии за что бороться и сохранять, существует ли у нее своя специфика образа и уровня жизни. Среднеарифметический доход госслужащих в настоящем исследовании составил сумму вдвое выше, чем по населению в целом, и это без учета различного рода льгот. Таким образом, бюрократия является особым социальным слоем, активно использующим свое положение «во власти» (по крайней мере, в ее интерпретации населением) и имеет привилегированное положение. Одна из форм присвоения власти – злоупотребление ею – проявляется в использовании служебных полномочий, например, как средств протекционизма, вымогательства, коррупции. З.М. Черниловский выделяет такую форму присвоения власти, как демония, под которой понимается одержимость воли руководителя, стремящегося решить крупные государственные задачи и одновременно преследующего собственные эгоистические цели. Вступление в государственную дожность, как правило, связано с получением различных материальных и нематериальных благ. Это не может не влиять на личные качества отдельных руководителей, у которых со временем гипертрофируется вкус к власти, и тогда высокая должность может способствовать обратному процессу: государственная воля Черниловский З.М. Правовое государство: исторический опыт. - Саратов, 2003.С. 56. трансформируется в личную, государственная власть присваивается должностным лицом, используется в собственных интересах. В итоге руководящий работник служит не обществу, а себе, его личная порочная воля, ставшая государственной, задает тон последней, направляет ее по неправомерному или даже преступному пути. Однако исследования социологической лаборатории МГУ показали, что в сознании населения категории «власть», «государство», «правительство» чаще всего ассоциируются с понятиями «хамство», «диктаторство», «нахальство», «бездарность», «самодержавие», «захват».
К самым опасным видам криминальной коррупции относится коррупция в высших эшелонах власти. Это негативное явление порождает у людей чувство недоверия к власти и разлагает саму власть изнутри. Например, в 2008 г., по данным МВД России было выявлено 18 тыс. должностных преступлений. Судами различных уровней в том же году осуждены 2776 человек за преступления против государственной власти, интересов государственной службы.46 К сожалению, нарушения в сфере государственной службы в современном российском обществе – обычное явление, такая ситуация требует кардинальных перемен. Государственные служащие, должностные лица в силу своих служебных обязанностей должны отличаться безусловным позитивным отношением к правам, свободам человека и гражданина. В цивилизованном обществе и правовом государстве всегда стоит задача: как достичь такого состояния, чтобы осуществление власти не воспринималось отдельными должностными лицами лишь только как их привилегия. Нормы права в данном случае играют роль регулятора и ограничителя всевластия должностных лиц, наделенных соответствующими властными полномочиями.
Правовая культура как условие построения гражданского общества
В условиях размера нашей страны сделать систему государственной службы эффективной можно только при активном использовании информационных технологий и коммуникаций. Адекватно измерить эффективность чиновника можно только при системном подходе, где по всему объему данных о его работе будет возможность находить и анализировать информацию по любым параметрам, и формировать «публичную историю» госслужащего. Так, можно выявлять и закономерности в работе, а потом выстраивать прогнозы. Причем, именно государство должно здесь формировать тренд, само заниматься систематизацией информации, создавать такую систему. Открытость и технологичность взаимодействия государства и общества снимает множество вопросов о недоверии граждан к власти, о способах влияния общества на власть и участии в управлении страной. Вызовы нового века необходимо решать современными методами.
Необходимо совершенствовать систему отбора участников кадрового резерва, в этой связи могут, в частности, быть востребованы наработки проекта «Единой России»: «Кадровый резерв – профессиональная команда страны». Об этом в комментарии ER.RU заявил руководитель партийного проекта, глава подгруппы открытого правительства «Развитие кадрового потенциала» Юрий Котлер: «Кадровый резерв я рассматриваю как составляющую часть всей системы реформ, – подчеркнул Котлер, безусловно, должна быть «скамейка запасных», должна быть система отбора.
Очень многие наработки, в том числе проекта «Единой России» «Кадровый резерв – профессиональная команда страны», будут востребованы. Многие эксперты, которых мы привлекали, работали и продолжают работать в рамках проекта Партии». Говоря о реформировании системы оплаты государственных чиновников, руководитель партийного проекта, в частности, отметил: «Оплата чиновников по уровню рынка и монетизация всех льгот – эти меры должны восприниматься в комплексе. То есть не должно быть каких-то бесплатных квартир и прочего. Это надо сделать открыто, понятно и объяснить, для чего это делается».
Разработка системы продвижения талантливых кадров на государственной службе – одна из ключевых тем, которую премьер-министр РФ Дмитрий Медведев обсуждал с представителями «Открытого правительства». Первый заместитель председателя комитета Госдумы по образованию Владимир Бурматов делает выводы о том, что «главная проблема российских государственных служб – отсутствие системы социальных лифтов, и, в частности, система продвижения талантливых кадров на государственной службе».
Д.А. Медведев предложил ряд мер, которые могли бы эту ситуацию изменить. На государственной службе действительно существует острая потребность, «во-первых, в квалифицированных кадрах, во-вторых, в молодых кадрах, в-третьих – в кадрах, которые приходят на госслужбу для того, чтобы работать, а не рассматривают это как кормушку». В то же время, премьер-министр отметил, что, если посмотреть опросы общественного мнения, то большинство молодых людей хотели бы стать чиновниками, потому что считают, что это принесет им коммерческую выгоду. То есть, они заранее настроены брать взятки. При этом большинство молодых людей просто не представляют, с чем им придется работать, это просто модная специальность для них. Он отметил, что поддерживает предложенную президентом форму проведения он-лайн экзамена для госслужащих: «Я вполне допускаю такую форму контроля за компетентностью чиновника. Это одна из возможных форм». Однако по словам первого зампреда думского комитета, не очень понятно, как эта форма будет реализовано на практике.
Подобные аттестационные проверки и экзамены приняты во многих странах. Госслужащий должен время от времени подтверждать свою квалификацию. Это абсолютно нормальный процесс, однако наших чиновников он может смутить. Как человек, отвечающий за государственные решения принципиальной важности, чиновник должен проходить соответствующие процедуры и подтверждать свою компетентность. Касаясь темы кадрового профессионализма государственных служащих, первый зампред думского комитета Владимир Бурматов, отмечает: «Я как участник «президентской тысячи» могу сказать, что кадровый резерв существует и работает. За время нахождения в этой «тысяче» с 2008 года я поменял уже третье место работы. Я вижу, что есть динамика и у других участников «тысячи». Но остается вопрос поиска талантливых кадров, которые еще не переписаны, которых нет еще ни в одном резерве. Никто их не ищет, никто с ними не работает и не занимается тем, чтобы их внедрять в структуры государственной службы».
Директор Центра изучения элит Института социологии РАН Крыштановская поддержала инициативу Д.А. Медведева о доведении зарплаты госслужащих до рыночного уровня: «Сейчас утверждают небольшие зарплаты госслужащим, но потом у них появляются какие-то бонусы, премии, которые уже держатся в секрете от общества. И в результате по зарплате чиновник не так уж много должен получать, а живет богато, и его подозревают в коррупции». Монетизация льгот чиновников необходима. То есть, перевод их скрытых латентных зарплат или льгот в денежную форму. Нужно учитывать, что госслужба – это очень ответственная работа, требующая высочайшей квалификации и, конечно, она должна оплачиваться достойно, на уровне людей, который работают в частных корпорациях.
Взаимосвязь правовых и нравственных ценностей государственных служащих
В значительной степени кадровый состав администраций обучался, формировался в советский период, когда еще не было людей, умеющих работать в новых социально-экономических условиях: система подготовки и переподготовки кадров еще только складывалась; комплектование штатов администраций шло во многом стихийно. Тогда еще не ясно было, что такое муниципальная служба, какие требования предъявляются к персоналу местных органов власти.
Новым явилось то, что примерно 5% муниципальных служащих пришли на работу в местные администрации по конкурсу. Остальные, не считая 13% попавших в их число случайно, и 15% «предложивших себя», оказались там по знакомству (в народе – «по блату»). Идентичность путей поступления на муниципальную службу можно объяснить двумя обстоятельствами. Во-первых, те сотрудники, кто сегодня составляет костяк персонала администрации, пришли туда 10 лет назад, собственно, это те же самые люди. Во-вторых, отделы кадров, как правило, руководствовались «мнением»: на каком основании следует отказаться от традиции, проверенной практики, да и чем вновь принятые будут более легитимными, чем прежние кадры.
В настоящее время численный состав муниципальных администраций не уступает численности аппаратов райкомов КПСС и райисполкомов, существовавших в советский период, а если учесть аппараты территориальных и федеральных органов исполнительной власти, то общее число чиновников в городах и районах стало значительно больше. Процесс этот противоречив. С одной стороны, демократизация способов формирования аппарата открывает дорогу на службу в местные органы власти новым людям, которые в прошлые времена по разным причинам не могли туда попасть; с другой, – большой процент оказавшихся в аппарате случайно не может не вызывать сомнений в уровне их компетентности и других качественных характеристиках, которым должен отвечать муниципальный служащий. Что касается приема на работу новых сотрудников, то здесь, по-прежнему, довлеет традиция – подбор кадров не с учетом достижений сотрудника на предыдущей работе, а на основе внешних, не связанных с профессиональными качествами признаков, таких как знакомство, родственные связи, обязанности «перед кем-то», «за что-то» и т.д. Результаты исследования удивляют большим процентом «чиновников», оказавшихся на муниципальной службе «случайно» (13%), и тех, кто «сам предложил» свои услуги (15%). Это означает, что процент случайных людей в органах местного самоуправления не меняется, отмечается даже тенденция к его росту. Такой вывод не дает основания говорить о целенаправленной и планомерной работе с кадрами в муниципальных образованиях.
Рассмотрим возрастной состав муниципальных служащих. С одной стороны, позитивен рост процента молодежи на муниципальной службе; с другой, – снижение процента персонала самых продуктивных возрастов на 10-12% при явном росте числа лиц, перешедших 50-летний рубеж, т.е. идет старение персонала.
По мнению экспертов, лучшим временем для начала работы в качестве госслужащего является возраст от 25 до 30 лет (49%) или от 30 до 40 лет (28%); на молодых (до 25 лет) ориентируются всего 15%. Однако руководители администрации относятся к молодежи предпочтительнее. В действительности всегда существует некая напряженность между вновь пришедшими на работу в аппарат и «старослужащими». Важен также опыт работы в других организациях. Среди работников аппарата только 1% не имели опыта такой работы; более того, 70% от числа опрошенных до прихода на работу в аппарат имели продвижение по службе.
По рекомендации вышестоящих инстанций"По знакомству"На конкурсной основеПо рекомендации коллегПо отзывам с прежней работы (оценканравственности и деловых качествпо результатам труда) Случайная кандидатура (с испытательнымсроком) 7 1198173 15 19 107 203 53 51 30 60 5041 56 51 36 62 4848 9 827 2 623 6 827 5 820 33 428 336 7 150 9406 43 28 2652 3333 51 29 24 54 3340 1832 4 4 423 123936323 Существенных изменений в кадровом составе муниципальных органов власти за 10 лет не произошло. Муниципалитеты все больше становятся закрытыми организациями, усиливается кастовость данной социальной категории, консервируются архаичные методы работы. Противоречия функционирования муниципальных служб в регионах характерны и для Республики Адыгея. Выводы, высказанные экспертами, подтверждаются результатами нашего собственного исследования, посвященного изучению профессиональных проблем государственных и муниципальных служащих Республики Адыгея. В период с 12 июня по 25 декабря 2012 г., мы провели анкетный опрос 239 служащих государственного и муниципального аппарата Республики Адыгея. На вопрос: «С какими проблемами вы сталкиваетесь в Вашей профессиональной деятельности?» - ответы чиновников Адыгеи распределились следующим образом:
Социокультурное влияние системы государственной службы на процесс развития гражданского общества
В целом, необходимо решить широкие задачи исследования нормативно-ценностной ориентации россиян, повышения уровня правовой культуры и преодоления правокультурного кризиса в нашей стране. В результате проведенного исследования мы пришли к следующим выводам: правовая культура граждан несет на себе функцию аккумулирования и наследования правовых ценностей, правовая культура государственных служащих через актуализацию и субъективизацию правовых ценностей выступает еще и важным регулятором социальных отношений. В процессе регулирования социальных отношений правовая культура выполняет главную роль, поскольку правомерное поведение граждан определяется не столько конкретными знаниями о нормах права и суровости наказания, сколько усвоением социальных ценностей и общих правовых принципов. Оценивая особое значение правовой культуры в регулировании социального поведения, необходимо выделить ее важную роль в противодействии социальным недугам. Путь повышения уровня правовой культуры, привития уважения к социальным нормам и ценностям служит оздоровлению общества гораздо эффективнее, чем линия санкций и ужесточения наказаний.
Важно также отметить роль правовой культуры в деле борьбы за субъективные права личности. Высокая правовая культура личности обуславливает нетерпимость к любым нарушениям законности и правопорядка вообще, в том числе и к нарушению субъективных прав граждан. В этой связи социально-правовой статус государственных и муниципальных служащих Российской Федерации требует повышения своего уровня в соответствии с целями развития правового государства и гражданского общества. Необходимо проводить комплекс целенаправленных мероприятий по повышению правовой культуры государственных служащих, как важной гарантии их социально-правового статуса. В частности, целесообразно разработать и принять модельный кодекс поведения для государственых служащих.
Отношения в системе государство – гражданское общество должны базироваться на законодательно закрепленных принципах. С одной стороны весьма непросто урегулировать многосторонние отношения между государством и обществом, с другой необходимо закрепить те правовые аксиомы, которые создают реальные гарантии соблюдения прав и законных интересов личности.
Гражданское общество, как совокупность неполитических отношений в обществе, сфера проявления самостоятельных инициатив граждан и их добровольных ассоциаций, должно выступать в качестве ведущего партнера и условия функционирования современного демократического государства, являясь его конструктивным критиком и контролером.
Гражданское общество в России в настоящее время не развито, присутствуют только его отдельные проявления. Сегодня в нашей стране не существует гражданского общества, т.к. так называемые равные права существуют только в Конституции, а не в реальной жизни; у большинства граждан отсутствует доверие к государству. Интересы власти и народа не согласованы. Тем не менее, несмотря на трудности, которые испытывают элементы гражданского общества, существующие в России, непреодолимых препятствий, запретов для развития гражданского общества в России нет. Факторами, способствующими становлению гражданского общества в России являются: достаточный уровень образованности населения, разделение большинством людей общечеловеческих ценностей, интерес граждан к общественной жизни; осознание своих потребностей; критика официальных властей, стремление отстаивать свои интересы; понимание демократических институтов, контакты россиян с мировым сообществом. Основными проблемами формирования гражданского общества в нашей стране являются кризис государственной власти, как следствие криминализация общества и различные аномийные процессы, экономическая неэффективность производства, поляризация общества, бедность, слабо развитый средний класс. В стране существуют сложности с построением зрелой демократии. Усиливается авторитаризм власти. В парламенте полностью отсутствует конструктивная оппозиция.
Международные аналитические фонды оценивают Россию последних лет уже не как частично свободную страну, а как страну несвободную. Не приходится говорить и о действенной многопартийности. Усиление влияния различных националистических и авторитарных лозунгов ослабляет возможности гражданского общества укорениться на российской почве. В обществе существует социальная напряженность, которая является следствием потребности в порядке социальных и правовых гарантий жизни.
В идеале гражданских обществ никто не строит, они развиваются самостоятельно. Однако у возникающей сегодня российской демократии нет достаточного времени, чтобы ждать естественного формирования гражданского общества. Государство пытается строить независимые организации и институты как промежуточное звено между правительством и индивидом, например, создание общественной палаты. Непременной составляющей гражданского общества являются и независимые интеллектуалы. Свободная страна нуждается в критиках, не связанных со структурами власти.