Введение к работе
Актуальность темы исследования. Национальные интересы России во внутриполитической сфере состоят в сохранении стабильности конституционного строя, институтов государственной власти, в обеспечении гражданского мира и национального согласия, территориальной целостности, единства правового пространства и правопорядка. В настоящее время в стране завершаются становление демократического общества и нейтрализация причин и условий, способствующих возникновению политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма и их последствий— социальных, межэтнических и религиозных конфликтов, терроризма'1. В этих условиях на первый план выдвигаются внутренние социально-политические угрозы обществу и государству, которые обусловлены и определяются прежде всего экономическими, социальными, политическими, религиозными и иными отношениями в обществе. В многообразии внутренних источников этих угроз особое место занимают чрезвычайные ситуации (ЧС), в том числе криминогенного характера.
Возникновение и усиление ЧС, их угроза для национальной безопасности связаны с устойчивостью в современной России таких общественно опасных преступлений, как бандитизм, заказные убийства, похищения людей, захваты заложников и криминальные взрывы. Они усугубляют криминогенную обстановку, представляя для общества и государства повышенную опасность, способствуют падению авторитета органов государственной власти, дезорганизации работы предприятий, организаций, транспорта. Эти преступления имеют устойчивую тенденцию роста, становятся масштабнее, организованнее. При этом возрастает тяжесть их последствий.
Особую опасность представляет терроризм, в том числе международный. События в Якутске, Владимире, Ростове-на-Дону, Буденновске, Кизляре, Москве, других городах дают возможность говорить о том, что терроризм стал одной из основных угроз национальной безопасности.
1 Концепция национальной безопасности//Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 52. Ст. 5909 (в ред. Указа и. о. Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24).
Не меньшую актуальность представляют ЧС природного и техногенного характера, которые определяются в первую очередь значительными размерами экономического ущерба, увеличением затрат на ликвидацию их последствий. Нефтегорск, Москва, Самара, Санкт-Петербург, Уфа, Чернобыль — вот только небольшая география чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, приведших к значительным человеческим жертвам и материальному ущербу.
Исследование проблем управления органами внутренних дел (ОВД) при ЧС сопряжено с существенными методологическими и практическими трудностями. По целому ряду концептуальных проблем сохраняется многообразие точек зрения. В частности, это касается понятийного аппарата. В близкие по значению термины порой вкладывается различное содержание. Отсутствие общепринятой терминологии и единообразного толкования базовых категорий, в том числе нормативных, на практике приводит к различию оценок одних и тех же ЧС, разно-, плановости и нескоординированности действий ОВД между собой и другими службами и ведомствами, уполномоченными на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций.
До настоящего времени еще не создана единая общегосударственная, интегральная, многоуровневая система управления при чрезвычайных ситуациях. Существующая в стране государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера функционирует относительно обособленно и по этой и некоторым другим причинам не может претендовать на роль вышеупомянутой интегральной системы.
Степень разработанности проблемы. Актуальность поставленной проблемы в теоретико-методологическом плане обусловлена ее недостаточной разработанностью в отечественной науке управления. Вместе с тем отдельные, весьма важные аспекты проблемы исследовались различными учеными уже достаточно длительное время, в частности в работах В. Л. Анисимова, А. А. Баева, В. А. Баранова, В. Н. Григорьева, В. В. Гущина, М. Д. Давитадзе, Ю. Н. Демидова, Г. И. Демина, В. Б. Дмит-рина, Г. К. Дубовца, В. И. Иванова, О. Ю. Коневскон, Н. В. Ка-раханова, М. П. Киреева, И. Е. Кривошеева, И. Н. Лесняка,
A. Ф. Майдыкова, И. Е. Ложкина, В. А. Максимова, А. В. Ми-
лехина, В. В. Овчинникова, С. В. Петрова, Н. Ф. Поповой,
B. Н. Соглаева, Е. С. Слесаревой, А. Г. Степанова, Г. А. Тума
нова, В. Ю. Ухова, В. И. Фризко, Н. М. Якушина, Г. В. Яроша
и ряда других.
Проблемы управления (в том числе и органами внутренних дел) при ЧС природного и техногенного характера рассматривали Н. И. Архипова, В. А. Владимиров, 10. Л. Воробьев, М. А. Громов, А. Н. Дюков, А. А. Жижко, В. В. Кульба, Н. И. Локтионов, А. К. Микеев, В. Н. Морозов, Б. Н. Порфирь-ев, А. С. Серегин, В. И. Тарайко, М. И. Фалеев, Г. В. Федулов, Г. И. Черничко, С. К. Шойгу, Ю. Г. Шпаковский и другие.
Многие из перечисленных авторов анализировали различные аспекты представленной проблемы: при межнациональных конфликтах, захвате заложников, терроризме, розыске и задержании вооруженных и особо опасных преступников, при чрезвычайном положении и т. д. Отдельные авторы занимались разработкой вопросов управления органами внутренних дел в другом аспекте, а именно: при землетрясениях, стихийных бедствиях, техногенных авариях и катастрофах. Настоящее исследование в определенной мере обобщает полученные ранее результаты, развивает и дополняет их анализом новых задач в сфере управления при ЧС, а также содержит рекомендации по совершенствованию действий ОВД, всей системы МВД России в данной сфере.
Кроме трудов перечисленных авторов в диссертационном исследовании использовались базовые положения теории управления, изложенные в трудах Г. В. Атаманчука, Д. М. Гвишиа-ни, В. 3. Веселого, С. Е. Вицина, А. П. Ипакяна, Б. П. Кура-швили, В. Д. Малкова, А. X. Миндагулова, М. М. Рассолова. В диссертации использованы исследования зарубежных авторов: В. Блинденбахера, Д. Гарнера, Д. К. Гэлбрейта, Р. Джонсона, Л. Козера, И. Лесерфа, Х.-П. Лудвига, Э. Паркера, Р. Рогена, К. Салливана, М. Стюарта, П. Ходкинсона, Г. Шнайдера и других.
Объект исследования — совокупность отношений, складывающихся между органами внутренних дел и другими субъектами управления в процессе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Предмет исследования — правовые, организационные, в том числе информационно-аналитические аспекты управления органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является анализ проблем управления органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях в 90-х гг., определение главных путей и разработка конкретных рекомендаций по совершенствованию правового регулирования и организации этой деятельности в
сложных условиях перехода страны к новому общественно-политическому и социально-экономическому устройству.
Реализация данной цели исследования непосредственно связана с решением следующих задач:
выявление причин и условий возникновения и развития чрезвычайных ситуаций на современном этапе с точки зрения оценки угроз общественной безопасности и общественному порядку;
определение общих и видовых признаков чрезвычайных ситуаций;
обобщение имеющихся научных познаний и практического опыта по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
систематизация существующих концепций и теорий управления органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях;
выявление и изучение наиболее существенных организационных проблем управления органами внутренних дел, возникающих при разнотипных чрезвычайных ситуациях;
исследование деятельности органов внутренних дел как субъекта социального контроля при чрезвычайных ситуациях социального характера;
выявление проблем, пробелов и противоречий в правовом регулировании деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях, разработка предложений по ее совершенствованию;
обоснование необходимости создания общероссийской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций любых типов и видов;
изучение организации и функционирования системы управления органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях, выработка рекомендаций по их совершенствованию;
обоснование приоритета профилактической работы (в том числе путем проведения несиловых специальных операций) на основе анализа форм и методов взаимодействия МВД России с другими субъектами предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Для решения названных задач были выдвинуты следующие основные постулаты исследования:
во-первых, совершенствование управления ОВД при ЧС должно осуществляться в русле общего для страны реформа-ционного процесса, существо которого определяется его гене-6
ральной направленностью на более эффективную защиту всей совокупности интересов личности, общества и государства;
во-вторых, деятельность ОВД по предупреждению и ликвидации ЧС является органической составной частью функционирования всех государственных институтов в данной сфере управления. Система МВД России должна стать элементом единой, многоуровневой, общегосударственной системы обеспечения безопасности при любых ЧС, вне зависимости от источника их происхождения, характера развития и масштабов их разрушительных эффектов;
в-третьнх, управление органами внутренних дел в целом и организация их деятельности при ЧС в особенности нуждаются в серьезном, качественном совершенствовании, которое должно сочетать более жесткую централизацию действий исполнительной власти непосредственно в критический период с развитием координации и расширением полномочий территориальных (региональных) властей, в том числе и органов внутренних дел на до- и посткризисной фазах чрезвычайных ситуаций.
Методы диссертационного исследования. Общеметодологическую основу исследования составляет диалектико-материали-стический метод познания, в рамках которого применялись част-нонаучные методы: исторический, системный подход, логический, сравнительно-правовой, статистический.
В целях конкретного изучения ряда аспектов управления ОВД при ЧС, обеспечения достоверности предлагаемых мер по его совершенствованию применялись анкетирование и метод экспертного опроса руководящих работников органов внутренних дел и внутренних войск МВД России.
Новизна исследования. В работе впервые комплексно обоснованы место и роль органов внутренних дел в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций различного генезиса, доказана необходимость активизации их профилактической деятельности, направленной на предотвращение ЧС. Новизна исследования определяется также тем, что оно проведено на основе анализа новейших нормативных актов, действующих в сфере уголовного, уголовно-исполнительного, гражданского законодательства. В работе обобщена и проанализирована правовая база управления ОВД при ЧС, выявлены ее пробелы, намечены пути совершенствования. Обоснована также необходимость разработки и принятия новых нормативных правовых актов, разработаны их оригинальные проекты, в определенной степени устраняющие существующий пробел в нормативном регулировании деятельности ОВД по предупреждению и ликвидации
ЧС, предложена концепция качественно новой общероссийской системы управления при чрезвычайных ситуациях, определены место и роль в ней органов и служб МВД России.
По результатам проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
-
Научная концепция управления органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях. Ее основным содержанием являются: система понятий в сфере управления ОВД при ЧС; определение принципов, структуры и механизма организации управления в указанной сфере (ее. 46—48, 53—61, 92—110, 120—124, 235—243).
-
Составляющая Концепции управления ОВД при ЧС — единая система чрезвычайного законодательства федерального и регионального уровней, включающая, в частности, авторские варианты Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» и Федерального закона «О противодействии чрезвычайным ситуациям социального характера» (ее. 116— 126, 129—136, 143—155, 157—168).
-
Особое положение — временный, правовой режим деятельности органов государственной власти, вводимый на определенной территории в целях принятия неотложных мер по недопущению возникновения чрезвычайных ситуаций, допускающий ограничение основных прав и свобод граждан, а также возложение на них дополнительных обязанностей (ее. 50—52, 121 — 124,205,256).
-
Обоснование создания общероссийской интегральной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, предусматривающей наличие трех уровней принятия решений и семи единых территориальных округов, а также места и роли МВД России как ключевого субъекта социального контроля и обеспечения общественной безопасности в данной системе (ее. 135—138, 235—243, 261—264).
5. Обоснование специфики подготовки и проведения специ
альных операций (в том числе антитеррористических). Данная
специфика обусловлена, во-первых, характером, масштабами,
особенностями самих объектов специальных операций; во-вто
рых, составом привлекаемых сил и средств, необходимостью ис
пользовать те или иные методы, структурой органов управления
(содержание совместных специальных операций с участием органов внутренних дел, внутренних войск МВД России, Вооруженных сил Министерства обороны Российской Федерации)
(ее. 207—210, 228—233, 243, 262—264, 304—309).
6. Обоснование профилактической деятельности органов внутренних дел в качестве основного направления их работы в сфере управления при ЧС, приоритета предупреждения чрезвычайных ситуаций, в том числе путем проведения несиловых специальных операций (ее. 209—211, 243, 246—247, 265—267, 304—309).
Границы исследования. Работа охватывает практическую деятельность органов внутренних дел, внутренних войск МВД России, подразделений других государственных органов при ЧС социального, природного и техногенного характера в 90-е гг. и начале 2000 г. Кроме того, исследование содержит результаты анализа практики управления подразделениями МЧС России в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, а также опыта этих подразделений в местах вооруженных конфликтов (в том числе и межнациональных за этот же период) .
Обоснованность и достоверность полученных результатов базируется на использованных научных методах исследования, личном опыте автора, приобретенном в ходе служебных командировок в районы ЧС. Обоснованность и достоверность также подтверждаются обширной информационной базой исследования, в том числе данными, полученными при социологических опросах руководителей органов внутренних дел, внутренних войск, специальных подразделений ОВД (всего более 500 человек). Кроме того, эмпирическая база исследования включает: статистические данные МВД, ГУВД, УВД России; отчеты, планы, справки, материалы проведенных специальных операций; данные, полученные в ходе экспертного опроса руководителей органов и подразделений МВД России (более 200 человек). В исследование вошли также опросы командиров отрядов милиции особого назначения (27 человек), руководителей частей и подразделений внутренних войск МВД России (114 человек), а также сотрудников ОВД, принимавших участие в проведении антитеррористической операции на Северном Кавказе (136 человек).
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в научном анализе и обосновании приоритетов управления органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях, а также места и роли ОВД в общегосударственной системе предупреждения и ликвидации ЧС, разработке ряда организационно-правовых, тактических и методических мер, направленных на ее совершенствование.
Изложенные в диссертации положения, выводы и рекомендации могут быть использованы:
ф в законотворчестве для совершенствования нормативной базы, регулирующей деятельность ОВД при чрезвычайных ситуациях;
@ в практической деятельности органов внутренних дел, при подготовке личного состава к действиям в условиях ЧС социального, природного и техногенного характера;
в информационно-аналитической работе оперативных штабов по подготовке формализованных документов, проектов решений, вариантов проведения специальных операций;
@ в процессе преподавания в образовательных учреждениях системы МВД России, связанных с изучением деятельности органов внутренних дел при ЧС;
в научно-исследовательской деятельности при дальнейшей разработке проблем, касающихся управления органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях.
Апробация работы. Основные положения, выводы и предложения диссертации были изложены автором в монографии, учебном пособии, двух лекциях и научных статьях общим объемом более 40 п. л., докладывались на международной, межотраслевой и ведомственных научных конференциях. Подготовленные на основе диссертационного исследования проекты нормативных правовых актов, аналитических материалов были направлены в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в территориальные органы внутренних дел МВД России, где получили положительную оценку заказчиков и экспертов, подтвержденную актами и справками о внедрении.
Кроме того, материалы диссертации использовались при подготовке и проведении командно-штабных учений с руководителями МВД России, ГУВД (УВД) субъектов Российской Федерации, а также в учебном процессе Академии управления МВД России по курсу «Управление органами внутренних дел в особых условиях».
Структура работы. Диссертация состоит: из введения; двух разделов, включающих пять глав и 13 параграфов; заключения; списка использованной литературы и приложений.