Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. STRONG Теоретико-методологические основы изучения процесса трансформации институционального взаимодействия органов региональной государственной власти и местного
самоуправления STRONG 22
1.1 Общая характеристика местного самоуправления как социального института 22
1.2 Сравнительный анализ моделей взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в зарубежных странах 30
1.3 Характеристика процесса трансформации институциональных отношений органов государственной власти и местного самоуправления 49
Выводы по первой главе диссертационного исследования 78
Глава 2. Социологический анализ региональных особенностей трансформации властеотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти 81
2.1 Социологическая оценка местного самоуправления в контексте изучения институциональных отношений с государственной властью (на примере Ставропольского края) 81
2.2 Основные тенденции трансформации модели взаимодействия региональной власти и органов местного самоуправления 118
Выводы по второй главе диссертационного исследования 153
Заключение 156
Список литературы
- Сравнительный анализ моделей взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в зарубежных странах
- Характеристика процесса трансформации институциональных отношений органов государственной власти и местного самоуправления
- Социологическая оценка местного самоуправления в контексте изучения институциональных отношений с государственной властью (на примере Ставропольского края)
- Основные тенденции трансформации модели взаимодействия региональной власти и органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время в Российской
Федерации происходит институциональная трансформация механизмов
функционирования всех уровней власти, в том числе и муниципального. В
Федеральном законе «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) предполагается
осуществление масштабных преобразований, затрагивающих практически
все аспекты функционирования муниципальных образований – систему
органов, территориальные, экономические основы местного самоуправления,
полномочия, функции местной власти и формы осуществления населением
местного самоуправления, возможности государственного контроля
деятельности института местного самоуправления. Властные отношения и их место в системе структурообразующих признаков местной власти с необходимостью становятся предметом изучения современной науки.
Формирование действенного института местного самоуправления на
всех этапах развития российского государства сталкивалось с
существенными трудностями. Это объясняется сильными патерналистскими
традициями, особенностями функционирования социокультурных
механизмов, политическим устройством государства. Необходимо также учитывать и территориальную специфику российского государства, которая предопределяет значительную вариативность социальных практик института местного самоуправления.
В концепции структуры власти в демократическом государстве институту местного самоуправления отводится важная роль. Это определяется, прежде всего, тем, что функционирование института местного самоуправления предполагает развитие тенденции децентрализации власти, которая наиболее полно учитывает исторические и иные местные традиции, обеспечивает интересы населения на местах.
Процесс реформирования института местного самоуправления предполагает решение проблем связанных с необходимостью качественной проработки его задач и функций, четкого разграничения полномочий и компетенций между ними, разработки методологии пределов их управляющего воздействия на различные сферы жизнедеятельности местного сообщества.
Реорганизация органов местного самоуправления имеет целью
оптимизацию их деятельности. Однако порой непродуманное,
непоследовательное реформирование приводит к частым перестройкам системы местного самоуправления, которые еще больше дестабилизируют деятельность социального института местного самоуправления в целом.
Последний этап муниципальной реформы проходил в достаточно сложных социальных и политических условиях и совпал с одновременным проведением административной, избирательной и налоговой реформ. В результате еще больше сузилась автономия местного самоуправления, подверглось трансформации взаимодействие местного самоуправления с органами государственной власти в направлении усиления контроля и
подотчетности. Однако фундаментальным принципом организации
современного института местного самоуправления остается его
самостоятельность, которая настоятельно требует комплексного научного осмысления на уровне социологического знания.
Важным представляется и тот факт, что в России концепция
организации местного самоуправления до сих пор не отработана. Нельзя
пока вести речь о достаточном опыте его функционирования, особенно при
установлении институциональных отношений по взаимодействию с органами
региональной государственной власти. Становление социального института
местного самоуправления в современном российском обществе
сопровождается действием двух разнонаправленных тенденций: одна связана
с предоставлением автономии и самостоятельности этому институту,
исключение со стороны органов государственной власти возможностей
влияния на организацию местного самоуправления (только «правовая
синхронизация»). Вторая тенденция связана с централизацией федеративных
отношений, «огосударствлением» данного социального института, с его
встраиванием в качестве нижнего управленческого звена в вертикаль
властных отношений. Это еще больше актуализирует проблему исследования
трансформации институционального взаимодействия местного
самоуправления с государственной властью.
Актуальность исследования трансформации институционального
взаимодействия местного самоуправления и органов государственной власти
обусловлена также тем, что административное реформирование в
соответствии с положениями новых федеральных законов вызвало принятие
большого количества нормативных правовых актов на всех уровнях
правового регулирования: федеральном, региональном и муниципальном.
Необходимо проведение большой работы по приобретению опыта
правотворчества и правоприменительной деятельности субъектами
регионального и муниципального права. Нужно обобщить
правоприменительную муниципальную практику, внести необходимые изменения в нормативные правовые акты, устранить пробелы, разработать методологию решения возникающих на муниципальном уровне проблем.
Степень научной разработанности проблемы. Институт местного самоуправление выступает предметом междисциплинарного исследования. Достаточно большое число научных работ посвящено данному социальному феномену с позиции менеджмента в государственном и муниципальном управлении. А.Н. Адукова, И.А. Алексеев, В.И. Гончаров, Е.В. Галкин, А.В. Кружков, В.В. Тимченко рассматривают проблемы формирования данного социального института в контексте развития гражданского общества.
Региональные особенности развития местного самоуправления также
являются объектом исследования целого ряда ученых. В аспекте изучения
социально-экономического развития регионов местное самоуправление
представлено в трудах С.Б. Аникина, Ю.М. Алпатова, В.С. Бочко,
М.Ю. Дитятковского, О.Н. Дубровского, А.Е. Закондырина,
М.М. Мужухоевой, А.С. Татаркина, Э.Б. Салпагарова, Б.Г. Хачатурян и других.
Институт местного самоуправления, его современное состояние анализируют Т.М. Бялкина, А.Н. Дементьев, Н.И. Миронов, А.В. Молчанов, Н.П. Морозова, И.А. Огнева, О.В. Федосеева, Г.А. Цветкова, М.В. Чеишвили, А.Н. Широков.
Вопросам реализации муниципальной реформы посвящены работы
А.Е Бусыгина, В.Я. Гельмана, И.Д. Газиевой, А.П. Егоршина,
А.В. Завражина, А.Б. Каменского, С.А. Карчевской, Н.Н. Мусиновой,
Н.С. Перфильевой, Л.И. Пронина, Н.Ю. Сергейчева, Е.Г. Соловьева,
С.Г. Филимонова, О.А. Якунина.
Вопросы правового регулирования местного самоуправления отражены в работах Д.С. Белявского, В.И. Васильева, И.В. Яковенко, И.А. Кени, А.В. Максимова, Н.Л. Пешина, Ю.Г. Скрипкина, В.А. Щепачева.
Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления с позиции юриспруденции рассматривается в работах А.В. Безрукова, И.В. Выдрина, М.Ю. Каверзина, Е.М. Ковешникова и целого ряда других исследователей.
В социологической литературе, посвященной изучению местного самоуправления, основное внимание уделяется исследованию местного самоуправления с позиций институционального анализа. Здесь раскрывается потенциальная роль населения в развитии местного самоуправления как социального института, исследуется социальное самочувствие граждан по месту их проживания. Однако работ, связанных с изучением механизмов и порядка взаимодействия института местного самоуправления с институтом государственной власти, практически не представлено. Комплексно, научно систематизировано трансформация институциональных отношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления исследована слабо. Можно отметить лишь работы Д.В. Еремеева, Н.И. Миронова, С.В. Расторгуева, С.И. Рыженкова, В.В. Слеповой и ряда других.
Существенный вклад в изучение института местного самоуправления, его взаимодействия с региональными институтами власти внесли ученые Северо-Кавказского региона, в целом, и Ставропольского края, в частности, своими исследованиями, отраженными в докторских и кандидатских диссертациях, в монографиях по социологии (Е.А. Авджян, Н.Д. Жуков, Н.М. Кытманова, А.А. Лежебоков, Л.В. Терентьева, Е.А. Федорова).
Институциональные отношения местного самоуправления и органов
региональной государственной власти являются предметом изучения не
только социологии, но также юриспруденции и политологии. Теоретические
основы моделей взаимодействия этих уровней власти описаны в трудах таких
ученых, как Р.У. Айбазов, В.В. Гусев, М.М. Ишмуратов, С.А. Ларцева,
Т.Н. Литвинова, Э.Ю. Майкова, И.В. Нефедов, А.Н. Николаев,
А.Е. Новикова, О.И. Ожерельева, А.В. Понеделков, Е.В. Симонова,
Т.Я. Хабриева, В.А. Черепанов, Т.П. Черкасова, Е.В. Чурсина, Б.С. Эбзеев, М.А. Шамхалов, Е.С. Шугрина.
Однако, несмотря на столь значительную палитру достижений научной
масли на данном направлении, проблемы трансформации
институциональных отношений органов государственной власти и местного
самоуправления не могут считаться решенными. До сих пор в социологии
отсутствуют сколь-нибудь существенные концептуальные работы,
посвященные непосредственно проблемам взаимоотношении органов
государственной власти и местного самоуправления в условиях
трансформации российского общества. Эти обстоятельства во многом предопределили выбор темы и формулировку автором исследовательской проблемы, объекта, предмета и цели диссертационного исследования.
Недостаточная степень изученности выбранной темы в
социологической науке и ее актуальность определили исследовательскую
проблему – необходимость социологического анализа процесса
трансформации институциональных отношений органов региональной государственной власти и института местного самоуправления в современных условиях.
Объект исследования: институциональные отношения органов государственной власти и местного самоуправления.
Предмет исследования: особенности трансформации
институциональных отношений органов государственной власти и местного самоуправления в Ставропольском крае.
Цель диссертационного исследования: изучить модели и выявить факторы, оказывающие влияние на трансформацию институциональных отношений органов региональной государственной власти и местного самоуправления.
Задачи исследования:
-
рассмотреть местное самоуправление как социальный институт;
-
охарактеризовать основные модели трансформации институциональных отношений органов государственной власти и местного самоуправления в современной ситуации становления Российской Федерации;
-
провести сравнительный анализ зарубежного опыта развития институциональных отношений государственной власти и местного самоуправления и рассмотреть возможности использования его в российской практике;
-
на основе концепции «new public management» выявить факторы, препятствующие осуществлению успешной трансформации институциональных отношений во взаимодействии местного самоуправления с органами государственной власти;
-
провести социологическое исследование институциональных отношений местного самоуправления с государственной властью в Ставропольском крае;
6) проанализировать официальные отчеты должностных лиц местного самоуправления и выявить институциональные каналы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти на региональном уровне.
Гипотеза диссертационного исследования заключается в
предположении, что современное состояние института местного
самоуправления не совпадает с его конституционным статусом как
самостоятельного и независимого уровня публичной власти.
Институциональные отношения органов региональной государственной власти и местного самоуправления характеризуются трансформацией, отразившейся в переходе от модели политической децентрализации к преобладанию руководящих форм и методов со стороны региональных властей. Институциональные формы сотрудничества между ними развиты недостаточно.
Теоретико-методологическая основа исследования. При анализе
функционирования института местного самоуправления автор опирался на
предложенную Ж.Т. Тощенко идею обусловленности особенностей развития
института местного самоуправления условиями конкретного региона. Анализ
специфики институциональной трансформации процесса взаимодействия
местного самоуправления и региональных органов государственной власти
осуществлялся с учетом положений теории российского федерализма,
разработанной Р.Г. Абдулатиповым, Л.М. Дробижевой, В.А. Черепановым, в
рамках которой в зависимости от типа взаимодействия между уровнями
власти выделяют дуалистическую и кооперативную модели федерации.
Концепция дуалистической модели местного самоуправления основана на
представлении о четком разграничении объемов власти по вертикали, где
каждому уровню присущи самостоятельность и независимость в своей сфере
ведения. В Российской Федерации закреплена кооперация различных
уровней власти, что предопределяет централизованность формы
государственного устройства в целом.
В основу исследования активности процесса институционального взаимодействия региональных государственных структур и местного самоуправления как института гражданского общества положены идеи концепции «new public management», сформулированные в уже ставших классическими работах зарубежных ученых Т. Гэблера, Д. Доловитца, Г. Икенбери, Д. Марша, Д. Осборна, П. Ходжета, К. Худа.
Анализ социальных условий, детерминировавших трансформацию
институциональных отношений государственной власти и местного
самоуправления, базируется на положениях теории политической
модернизации (Г. Алмонд, Д. Аптер, С. Верб, Л. Пай).
Методологическую основу исследования составили системный,
институциональный и структурно-функциональный подходы. При
исследовании социальных явлений интегрирующую роль играет именно системный подход, позволивший всесторонне, во взаимосвязи и взаимодействии с иными социальными акторами рассмотреть институт местного самоуправления. Сочетание системного и историко-сравнительного
подхода позволило выделить основные факторы, оказывающие существенное влияние на процесс взаимодействия органов региональной государственной власти и местного самоуправления.
Для достижения цели и поставленных задач в диссертационном исследовании использовались общенаучные методы (анализ, синтез, индукция, дедукция) и социологические методы (анализ документов, анализ официальных отчетов должностных лиц местного самоуправления, анкетный опрос).
Эмпирическая база исследования:
1) результаты собственных исследований автора диссертации:
анкетный опрос населения Ставропольского края, проведенный среди жителей муниципальных образований Ставропольского края, для выявления их оценки муниципальной реформы;
анализ официальных отчетов глав администраций городских округов: Ставрополя, Невинномысска, Пятигорска, Краснодара, Ростова-на-Дону как источника эмпирических данных о позиционировании места местного самоуправления при осуществлении институционального взаимодействия с региональными органами государственной власти.
2) анализ данных социологических исследований (Всероссийский совет
местного самоуправления - «Развитие местного самоуправления в России»;
СВ. Расторгуев - «Контент-анализ губернаторских отчетов 2012 г. (на
примере 10 регионов Центрального федерального округа)»; М.Р. Зазулина,
В.В. Самсонов - «Коллизии реформирования местного самоуправления
(опыт экспертного опроса)»; Р.И. Гайдуков, Е.В. Реутов - «Практика
деятельности территориального общественного самоуправления в регионе»;
Е.А. Авджян, Т.И. Барсукова - «Территориальное общественное
самоуправление как фактор развития института местного самоуправления»;
Ассоциация сибирских и дальневосточных городов - «Социально-
экономическая ситуация в городах Сибири и Дальнего Востока»;
В.В. Гусев - «Политические процессы в российских малых городах: от
дефицита муниципального бюджета к региональному сепаратизму»;
Э.Ю. Майкова, Е.В. Симонова - «Тенденции развития местного
самоуправления»).
Научная новизна диссертационного исследования:
-
дана социологическая интерпретация трансформации институциональных отношений органов государственной власти и местного самоуправления, осуществлен анализ и охарактеризованы ее основные модели;
-
на основе сравнительного анализа зарубежного и российского опыта развития институциональных отношений государственной власти и местного самоуправления выявлены основные тенденции трансформации этого процесса и доказано, что в Российской Федерации за основу принята модель «делегирования» как наиболее отвечающая ее социально-экономическим, политическим и культурным условиям;
-
определены на основе концепции «new public management» факторы, препятствующие осуществлению трансформации институциональных отношений взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти на условиях политической децентрализации, делегирования полномочий и самостоятельности институту местного самоуправления;
-
на примере Ставропольского края осуществлена социологическая оценка функционирования местного самоуправления в контексте изучения его институциональных отношений с государственной властью, выяснено, что население муниципальных образований начинает разграничивать компетенции региональных и местных органов власти, и это можно рассматривать как фактор развития гражданского общества, и как процесс формирования действенных местных сообществ, составляющих социальную базу института местного самоуправления;
-
проанализированы позиционируемые статусы органов местного самоуправления в системе институциональных отношений с региональным уровнем власти, отражающие преобладание квазиинституциональных каналов и слабое использование институциональных каналов взаимодействия.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Трансформация институциональных отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления представляет собой изменение положения местной власти в институциональной иерархии политических институтов, выражающееся в смене отношений координации функций с государственной властью на отношения субординации, выражающиеся в зависимости и подчиненности институциональных агентов местного самоуправления. На современном этапе развития российского государства произошла трансформация институциональных отношений местного самоуправления с органами государственной власти и переход к модели, построенной на принципе административной децентрализации, где местное самоуправление рассматривается в качестве нижестоящего, подотчетного уровня власти. В подобных условиях развитие института местного самоуправления осуществляется без участия местного сообщества, органы местного самоуправления выступают в качестве объектов, а не субъектов управленческого воздействия. Возникающие на местном уровне улучшения, как правило, связаны со степенью лояльности руководителей органов местного самоуправления к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации и носят дискретный, временный характер, что усиливает иждивенческие настроения населения, блокирует процессы самоорганизации и непосредственного самоуправления. Деятельность института местного самоуправления в условиях административной децентрализации связана, прежде всего, с получением и использованием внешних ресурсов в виде дотаций, субсидий и субвенций. Внутренние ресурсы института местного самоуправления не задействованы.
-
Исторический опыт развития и становления института местного самоуправления показывает, что в российских условиях непродуктивно полное разделение и противопоставление местного самоуправления и государственного управления. При выстраивании институциональных отношений взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти представляется целесообразным подход, при котором органы государственной власти и органы местного самоуправления рассматриваются как элементы единой системы социального управления, обеспечивающие во взаимосвязи жизнедеятельность общества в целом. Приоритет должен отдаваться трансформации основных институциональных форм взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти по каналам сотрудничества.
-
Основной тенденцией трансформации институциональных отношений местного самоуправления и органов государственной власти в зарубежных странах в последние десятилетия является децентрализация на основе принципа субсидиарности. К настоящему времени в рамках концепции «new public management» сложилось три модели децентрализации: «деволюция», «деконцентрация» и «делегирование». Общественные отношения, сложившиеся в Российской Федерации, обусловили принятие модели «делегирования», которая отвечает современным социально-экономическим, политическим и культурным условиям. В настоящее время при анализе трансформации институциональных отношений местного самоуправления и региональных органов государственной власти в форме делегирования основное внимание уделяется процессам разграничения прав и обязанностей каждого уровня власти, а не процессам взаимодействия и сотрудничества при разрешении общих вопросов. С целью дальнейшего стимулирования развития регионов и входящих в их состав муниципальных образований необходима трансформация институциональных отношений, предполагающая переход от модели кооперативной к конкурентной федерации, в основе которой – выстраивание институциональных отношений взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти на принципе бюджетной автономии (самостоятельность федерации, субъекта федерации и местного самоуправления в области планирования, рассмотрения в представительных органах, реализации и контроля исполнения соответствующих бюджетов).
-
Социологическое исследование, проведенное в Ставропольском крае, а также сопоставление полученных данных с результатами других социологических исследований показали, что на современном этапе состоялось лишь нормативное принятие населением института местного самоуправления. Значительная часть населения не дифференцирует органы местного самоуправления и органы региональной государственной власти в части полномочий, обязанностей и ответственности. Централизация и выстраивание «вертикали власти» в Российской Федерации повысили управляемость, но явились и причиной снижения качества муниципального управления, распространения иждивенческих настроений, социальной
пассивности населения. Большая часть населения рассматривает институт
местного самоуправления как подотчетный региональным органам
государственной власти. Основными акторами развития местного
самоуправления выступают органы местного самоуправления, органы
государственной власти субъекта Российской Федерации, бизнес-сообщество
и местное население. Однако степень их влияния неодинакова и зависит от
ресурсной обеспеченности и организационной оформленности. В последнее
время наблюдается некоторое изменение отношения к проявлениям
гражданской активности на муниципальном уровне, население стало
активней выражать свою готовность принимать участие в решении вопросов
местного значения, что свидетельствует о наличии пока не реализованного
потенциала развития института местного самоуправления и возможности для
осуществления трансформации институциональных отношений
взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти в направлении предоставления большей самостоятельности местному самоуправлению.
5. Анализ официальных отчетов должностных лиц местного
самоуправления показал, что взаимодействие местного самоуправления с
органами региональной государственной власти строится на основе
использования неформальных, т.н. квазиинституциональных каналов
(договоренности, коалиции, ресурсы в обмен на лояльность, лоббирование).
Институциональные каналы взаимодействия (парламенты, партии,
межмуниципальное сотрудничество) практически не задействованы.
Фиксируется тенденция позиционирования института местного
самоуправления как самостоятельного субъекта политического процесса.
Подчеркивание степени формальной независимости местного
самоуправления от органов государственной власти субъекта выше в
городских округах, где используется организационная модель «сити-
менеджер», имеется конкуренция с другими муниципалитетами в
распределении ресурсов. В официальных отчетах о результатах деятельности
местных администраций крайне высок уровень позитивных суждений,
достаточна высока статистическая плотность, при явном нежелании
должностных лиц местного самоуправления озвучивать проблемы, имеющие
место в управлении. Взаимодействие местного самоуправления с органами
государственной власти по каналам руководства связано с предоставлением
финансовых ресурсов, делегированием отдельных государственных
полномочий, софинансированием социально-значимых проектов.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость исследования состоит в дополнении социологического знания об особенностях и институциональных условиях трансформации взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти, о различных моделях и формах институциональных отношений подобного взаимодействия. Полученные в ходе диссертационной работы результаты расширяют проблемное поле исследования местного самоуправления и государственного управления как социальных институтов,
уточняют социальные условия, детерминирующие трансформацию
институциональных отношений взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти. Некоторые обобщения диссертационной работы могут способствовать дальнейшим исследованиям трансформации моделей и форм институциональных отношений взаимодействия различных уровней власти в современном российском обществе.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его отдельные результаты могут использоваться при подготовке нормативных правовых актов, целевых программ комплексного социально-экономического развития регионов и отдельных муниципальных образований, при разработке планов мероприятий («дорожных карт»), направленных на повышение эффективности результатов институциональных отношений органов государственной власти и местного самоуправления, при подготовке менеджеров государственного и муниципального управления.
Материалы диссертационного исследования могут быть адресованы
руководителям государственных и муниципальных органов власти,
экспертному сообществу, СМИ, общественным объединениям,
использоваться как информационная база для последующих эмпирических исследований. Отдельные результаты диссертационной работы могут использоваться для разработки содержания спецкурсов в образовательном процессе в высших и средних специальных учебных заведениях по дисциплинам: «Социология управления», «Социология власти».
Соответствие диссертации паспорту научной специальности.
Отраженные в диссертации научные положения соответствуют области
исследования специальности 22.00.04 – Социальная структура, социальные
институты и процессы, в пунктах: пункт 5. Трансформационные социально-
стратификационные процессы современного российского общества.
Основные пути формирования новой социальной структуры; пункт 6.
Становление гражданского общества в России, его элементы и структура;
пункт 21. Роль социальных институтов в трансформации социальной
структуры общества; пункт 22. Властные отношения и их место в системе
структурообразующих признаков. Также применяются, отраженные в пункте
34 паспорта специальности основные процедуры исследования социально-
стратификационной структуры: вторичный анализ материалов
социологических исследований; анкетный опрос населения; многомерный
анализ социологической информации; теоретический анализ эмпирической
информации.
Апробация результатов исследования. Диссертация прошла
обсуждение на заседании кафедры социологии Северо-Кавказского федерального университета и рекомендована к защите в диссертационном совете Д 212.245.04 по специальности 22.00.04 – социальная структура, социальные институты и процессы.
Отдельные результаты исследования докладывались аспирантом на
конференциях различного уровня, в частности, Международной
практической конференции «Социальная эволюция, идентичность и
коммуникация в XXI» (г. Ставрополь, 2009 г.); Международной научно-
практической конференции «Управление в современном мире: процессы,
проблемы и перспективы» (г. Ставрополь, 2009 г.); II Международной
научно-практической конференции «Актуальные проблемы современной
науки» (г. Ставрополь, 2013 г.); IX Международной научно-практической
конференции «Бъдещето въпроси от Света до науката» (г. София, Болгария,
2013 г.); Международной научно-практической конференции «Наука и
образование в XXI веке» (г. Москва, 2013 г.); Международной научно-
практической конференции (II Северо-Кавказские социологические чтения)
«Социальные изменения в современном обществе» (г. Ставрополь, 2013 г.);
Всероссийской конференции (I Северо-Кавказские социологические чтения)
«Социальные изменения в современном мире: общество и государство»
(г. Ставрополь, 2012 г.); Всероссийской научно-практической конференции
«Прошлое, настоящее и будущее российской цивилизации» (г. Ставрополь,
2013 г.); Всероссийской научно-просветительской конференции «Личность.
Общество. Государство. Проблемы развития и взаимодействия»
(г. Краснодар, 2013 г.); Всероссийской научно-практической конференции
«Социология и образование: проблемы и перспективы» (г. Ижевск, 2014 г.);
Региональной научно-практической конференции «Управленческие
процессы в современном мире: тенденции и проблемы» (г. Ставрополь,
2010 г.); II ежегодной научно-практической конференции Северо-
Кавказского федерального округа «Университетская наука – региону»
(г. Ставрополь, 2014 г.); VI Межвузовской научно-практической
конференции «Социальное управление как политика и искусство» (г. Ставрополь, 2013 г.).
Отдельные положения диссертации были представлены в виде конкурсной работы «Социологический анализ реформирования местного самоуправления в Ставропольском крае» (диплом II степени в секции «Исследования в сфере социальной работы») на конкурсе научно-исследовательских работ студентов и аспирантов образовательных учреждений Северо-Кавказского федерального округа (Карачаевск, 2014 г.).
Основные положения диссертационной работы нашли отражение в 18 публикациях, общим объемом 5,05 п. л., в том числе, в трех статьях, опубликованных в ведущих рецензируемых журналах, определенных Высшей аттестационной комиссией РФ, а также в главе коллективной монографии.
Структура и объем работы. Диссертация включает введение, две главы, состоящие из пяти параграфов, заключение, список литературы, приложение. Общий объем работы – 180 страниц. Список литературы состоит из 216 наименований, в том числе, 11 – на английском языке.
Сравнительный анализ моделей взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в зарубежных странах
Современная социологическая наука рассматривает российское местное самоуправление, как правило, в рамках институционального, функционального и социального аспектов.
В функциональном аспекте акцентируется внимание на функциях, выполняемых институтом местного самоуправления как субъектом социальной системы. В частности, можно выделить предложенную Н. Бондарем классификацию функций местного самоуправления на социально-целевые (функции привлечения населения по решении местных вопросов, функции местных органов власти и формы деятельности муниципальных сотрудников, направленные на решение конкретных проблем на местном уровне) и социально-организационные (функции контроля, координации, сбора и анализа информации, выработки и принятия управленческих решений, регулирования, планирования и прогнозирования). Ряд ученых выказывают позицию, согласно которой, современная российская модель местного самоуправления сочетает в себе «как формальные, так и неформальные черты»
В. Ляхов утверждает, что огромная часть усилий местных органов власти имеет направленность на создание условий для того, чтобы они успешно развивались, а не на непосредственное управление хозяйствующими субъектами. Как местная публичная власть муниципальная исполнительная власть стала выполнять функции, которые всегда вменялись именно этой власти: правоустанавливающая, правоприменительная, контролирующая. В рамках этого процесса подготовка муниципальных кадров организуется на инновационных началах, жители муниципальных образований активно привлекаются к работе самоуправляемых организаций. Муниципальные служащие обязаны различать функции государственных и местных органов власти, учитывать в своей работе реальные потребности муниципального управления, пользовать управленческие технологии, основанные на принципах публичного сервиса, учитывать интересы граждан разрабатывать и принимать управленческие решения, значимые для местного уровня.
В социальном аспекте исследования основное внимание сосредоточено на проблемах формирования социальной базы местного самоуправления и субъекте местного самоуправления. В соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) местное самоуправление осуществляется на территории муниципального образования – городское или сельское поселение, городской округ, внутригородская территория городов федерального значения, муниципальный район, внутригородской района городского округа, городской округ с делением на внутригородские районы.
Однако представляется возможным согласиться с позицией Е.А. Авджян, которая считает, что для целей социологического анализа более конструктивным является использование термина «местное сообщество». Оно по своей природе представляет социальную общность, которая характеризуется возникновением взаимосвязей между членами муниципального образования по признаку их принадлежности к территории и к сельскому или городскому поселению, что составляет специфическую особенность этого сообщества. Участие населения в самоуправлении на местном уровне осуществляется посредством функций самоорганизации и саморегулирования через различные формы народовластия.
С.В. Самодин полагает, что формирование системы местного самоуправления происходило как образование надстройки районного уровня над поселенческим. При этом территориальные подразделения региональных органов власти трансформировались в органы местного самоуправления. Социальные практики реализации федерального закона № 131-ФЗ выявили ряд проблем, препятствующих эффективной деятельности местных органов власти. Экспертами выделен ряд недостатков в данном законе: - достаточно высокая степень неопределенности в организации местного самоуправления на территории муниципального образования; - отсутствие четкости в процессе определения вопросов местного значения; - дистанцирование органов местной власти от населения; - непрозрачность отношений в сфере финансирования местных и региональных органов власти; - слабая экономическая база местного самоуправления. По мнению О. Салова, местное самоуправление следует рассматривать не как инструмент для проведения различных политических влияний, а как особый порядок во всей чуждой политике, имеющей свою цель и свою отдельную область действий.
Характеристика процесса трансформации институциональных отношений органов государственной власти и местного самоуправления
В случае наличия в регионе крупного экономического игрока федерального уровня для региональных властей предпочтительна стратегия сохранения выборности главы муниципального образования. Выборный мэр при этом выступает компромиссной фигурой между бизнес-сообществом и региональной властью, что позволяет сохранять баланс сил.
В докладе главы Общественной Палаты о состоянии местного самоуправления в России в качестве одной из субъективных причин, препятствующих реализации муниципальной реформы названо нежелание глав субъектов РФ «расставаться с властью». Это обнаруживается в формах отчуждения у местных органов власти финансовых средств, полномочий, а также в лишении малых и средних городов статусов городских округов на основании решений региональных парламентов. А ведь именно этот статус дает им свой бюджет, фактическую автономность, право на субсидии из регионального бюджета44.
В частности, В. Гельман, С. Рыженков отмечают, что «обострение передела ренты нанесло дополнительный удар по мэрам городов и главам районных администраций, выступавшим в качестве «слабого звена» в рамках «вертикали власти». Еще до начала кризиса 2008 г. случаи силового давления на них – от вынужденных отставок до «заказных» уголовных дел – были широко распространены. По мере обострения противоречий в рамках локальных режимов это давление усугублялось, подкрепляясь и институциональными изменениями. Если в ходе реформ местного самоуправления в 2004 – 2005 гг. отмена всеобщих выборов мэров охватила около трети российских городов, будучи обусловлена влиянием локальных политических факторов, то в 2009 – 2010 гг. новые попытки перехода от выборных мэров к нанимаемым по контракту сити-менеджерам оказались куда более распространены. Они охватывали все новые города и регионы, в том числе и те, где конкуренция мэров и губернаторов во многом задавала рамки политических процессов (Екатеринбург, Волгоград и др.). В ситуации, когда мэры все чаще оказывались перед угрозой уголовного преследования, отказ от всеобщих выборов мэров городов становился «предложением, от которого невозможно отказаться». Это вело к дальнейшему сужению политической и экономической автономии и ослаблению их институтов»
Последние изменения, внесенные в Устав города Ставрополя, предусматривают переход от модели выборного мэра, совмещающего должности главы города Ставрополя и главы администрации, к модели наемного «сити-менеджера». Сейчас в городе избирается только Ставропольская городская Дума, которая, в свою очередь, избирает из своего состава председателя, наделяемого одновременно полномочиями главы города, а глава администрации (сити-менеджер) нанимается представительным органом после проведения конкурса. Указанные преобразования находятся в тренде, определяемым федеральным центром по рецентрализации и «вертикализации» системы государственного и муниципального управления.
Образовательные Обучающие программы, семинары, курсы подготовки и переподготовки муниципальных служащих
Консультативные Выезды в муниципальные образования для оказания методической помощи, совещательные и консультативные органы при главах регионов
Контрольно-ревизионные Контроль соблюдения действующего законодательства; контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; ведение регистра муниципальных правовых актов
В то же время, субъектам Российской Федерации была дана возможность подготовиться в правовом, организационном и материальном отношениях к переходу к новым правилам организации и осуществления местного самоуправления, так как Закон 2003 г. № 131-ФЗ должен был вступить в силу на всей территории Российской Федерации только с 1 января 2006 года, но затем под воздействием различных факторов этот срок был перенесен на 1 января 2009 года.
Заметим, что в двух субъектах Российской Федерации закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вступил в силу уже с 1 января 2005 г. – в Ставропольском крае и Новосибирской области. Эти субъекты Российской Федерации стали так называемыми «пилотными регионами», где было решено провести эксперимент по введению новых правил организации и осуществления местного самоуправления. Такой подход, в частности, позволял выявить недостатки и достоинства нового законодательного регулирования сферы местного самоуправления, использовать опыт двух субъектов Российской Федерации для реализации на территории других субъектов.
Практические задачи для Ставропольского края как «пилотного региона», вытекающие из указанного Федерального закона, в целом можно свести к следующему. Во-первых, введение на территории края новой территориальной организации местного самоуправления – двухуровневой системы, включающей как существующие муниципальные образования на поселенческом уровне, так и вновь образуемые муниципальные образования на районном уровне. Во-вторых, упорядочение межбюджетных и иных отношений на основе разграничения правового регулирования и финансового обеспечения полномочий органов власти разных уровней. В-третьих, обеспечение формирования двухуровневой системы органов местного самоуправления. Первоочередное внимание было обращено на уточнение территориальной основы местного самоуправления в крае, на установление границ муниципальных образований. Кроме этого, перед органами государственной власти края стояла задача осуществления организационно-правового обеспечения формирования представительных органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований. Таким образом, задачи сводились к формированию территориальных, финансовых и правовых основ института местного самоуправления на Ставрополье в условиях действия нового закона, оформлению организационно-правовой базы функционирования данного института.
Социологическая оценка местного самоуправления в контексте изучения институциональных отношений с государственной властью (на примере Ставропольского края)
Как видно из диаграммы 5, участие местных СМИ в освещении деятельности органов местного самоуправления носит эпизодический характер участия некоторых телекомпаний и изданий в процессе информирования населения о важных новостях международного, федерального и регионального значения и происшедшем в муниципальном образовании – таков ответ 401 респондента. В остальных случаях публикуется лишь незначительное количество официальных материалов.
Безусловно, перед местными СМИ стоит достаточное количество проблем – и финансового характера, и законодательные ограничения по учреждению, организационно-правовой форме, и необходимость конкурировать с федеральными и региональными СМИ. Однако органам местного самоуправления необходимо существенно повысить уровень информационного освещения своей деятельности. Как отмечает немецкий специалист в области теории массовых коммуникаций Н. Больц, «вследствие того, что наши знания о реальности опосредованы СМИ, стало бессмысленным отличать отображение от отображенного явления... Что есть тот или иной политик или событие – это вообще можно понять лишь в их медиальной инсценировке. То, что реально происходит, становится общественным событием только через свое медиальное отображение»59.
Представляется, что органам местного самоуправления необходимо интенсифицировать взаимодействие со СМИ, разработать программы и проекты по привлечению СМИ к освещению деятельности муниципальных органов власти, что будет способствовать повышению уровня информированности жителей о деятельности органов местного самоуправления, повышении доверия населения к органам местной власти. Кроме того, необходимо учитывать, что СМИ помимо информационной выполняют еще и образовательную функцию, позволяющую гражданам лучше ориентироваться в социально-политических процессах.
Следующий блок вопросов касался степени доверия населения к органам и должностным лицам местного самоуправления. На рисунке 6 представлено распределение ответов респондентов на вопрос о способе замещения должности главы муниципального образования.
Распределение ответов респондентов на вопрос «Одни считают, что глава населенного пункта должен выбираться населением. Другие полагают, что глава должен назначаться вышестоящим органом власти (например, губернатором края или главой района). С каким мнением – с первым или со вторым – Вы согласны?»
Данные диаграммы показывают, что большинство респондентов (386 опрошенных, или 55%) выступают за то, чтобы глава населенного пункта выбирался населением непосредственно. Только 161 респондент, или 23% считает, что глава муниципального образования должен назначаться вышестоящим органом власти. Примерно такой же процент респондентов не смогли определенно ответить на поставленный вопрос. В теоретической части работы нами было показано, что в последнее время наблюдается тенденция по сужению избирательных возможностей, централизации и вертикализации системы властеотношений. Однако подобные тенденции, как показывают результаты опроса, не совсем соответствует представлениям и интересам населения по организации системы муниципальной власти. Население предпочитает участвовать в политических процессах, выбирая высшее должностное лицо муниципального образования самостоятельно.
Данные таблицы 7 показывают, что уровень доверия к исполнительным и представительным органам местного самоуправления находится на достаточно низком уровне. Вариант ответа «полностью доверяю» не был выбран респондентами ни в отношении местной администрации, ни в отношении представительного органа местного самоуправления. В то же время 9,7 % респондентов заявили о полном недоверии главе местной администрации, 13,8 % респондентов заявили о полном недоверии представительному органу местного самоуправления. Каждый пятый респондент не смог определиться с уровнем своего доверия к главе исполнительной власти (22 %), 13,4 % респондентов затруднились с ответом относительно доверия представительному органу местного самоуправления. Чуть более 30 % респондентов предпочли вариант ответа «доверяю и не доверяю в равной степени».
Необходимо отметить, что полученные нами данные, совпадают с результатами социологических исследований, проводимых в других регионах России60: в рейтинге недоверия к органам местного самоуправления, как правило, лидируют представительные органы. Такие данные вполне предсказуемы, поскольку при усилении тенденций централизации и выстраивании «вертикали власти» происходит снижение легитимности местных парламентов, сужение сферы принятия самостоятельных политических решений. Также исследователями отмечается, что массовое политическое сознание современной России концентрируется вдоль оси исполнительной власти, а представительные органы, в т.ч. и местного самоуправления, воспринимаются с определенной долей неприятия и недоверия61.
На рисунке 8 представлено распределение ответов на вопрос об эффективности функционирования учреждений на муниципальном уровне.
Данные диаграммы 8 показывают, что все респонденты указали на недостаток спортивных и культурных учреждений в муниципальных образованиях. Также достаточно высок процент респондентов, отметивших необходимость улучшения работы финансовых организаций, но данные респонденты, как правило, представляют небольшие сельские и городские муниципальные образования, и указывают, что для того, чтобы воспользоваться соответствующими услугами, им необходимо выезжать в районные центры или более крупные муниципальные образования городского типа. На необходимость улучшения работы развлекательных учреждений указало 45 % респондентов. Здесь хотелось бы отметить, что, к сожалению, и на муниципальном, и на региональном уровнях сферы культуры и сфера спорта не являются в настоящий момент приоритетными, их финансирование происходит по остаточному принципу.
Основные тенденции трансформации модели взаимодействия региональной власти и органов местного самоуправления
Таким образом, в своем отчете глава администрации Ставрополя отразил практически все вопросы местного значения, закрепленные за муниципальным образованием. Однако объем представленной информации неодинаков. Например, подраздел «Защита прав потребителей» состоит всего из 6 строк, в то время как подраздел «Инвестиции» - из 58 строк.
Одной из особенностей отчета главы администрации Ставрополя является недостаточность конкретики. Например, в разделе «Коммунальное хозяйство» указано: «Ежегодно проводится работа по подготовке жилищно-коммунальных предприятий города к работе в осенне-зимний период. Затраты на подготовку к зиме в 2012 году составили более 350 млн. рублей, что позволило без серьезных сбоев и аварий пройти часть отопительного периода». О какой части (большей или меньшей) отопительного периода идет речь, не указано, какие сбои и чем обусловленные были в другой части отопительного периода и что планируется предпринять для их профилактики в будущем, не объясняется. В разделе «Общественная безопасность» указано: «В 2012 году продолжена работа по добровольному тестированию несовершеннолетних на предмет немедицинского употребления наркотических средств и психоактивных веществ и оказания психологической и медико-социальной помощи несовершеннолетним, употребляющим наркотические и психоактивные вещества. Всего протестировано 2223 подростка», – о полученных результатах не сообщается.
В целом, в отчете преобладают оценки настоящего и будущего, достаточно высок уровень позитивных суждений, при явном нежелании обозначать наиболее проблемные места в управлении. Администрация позиционируется как самостоятельный участник управленческого процесса, независимый, в том числе, и от краевого уровня власти. Данное демонстративное подчеркивание может объясняться также и переходом в городе на модель сити-менеджера, желанием главы администрации показать свое значимое положение в системе муниципального управления. Выстраивание подотчетности наемного главы администрации перед представительным органом муниципалитета, усиленное поправками в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2009 года о его ежегодном обязательном отчете и возможностями депутатов удалить его в отставку по своей инициативе или предложению главы субъекта РФ, скорее, формализовало и закрепило практику «вертикальной» подотчетности сити-менеджера перед губернатором.
Нами выделено, что основной формой взаимодействия местной администрации с органами государственной власти Ставропольского края по каналам сотрудничества является: совместная работа по определенным направлениям деятельности; победа участников, представляющих город Ставрополь, в краевых мероприятиях. Взаимодействие с краевыми органами государственной власти по каналам руководства осуществляется в формах: предоставление межбюджетных трансфертов; получение финансовых ресурсов в рамках краевых целевых программ; исполнение федеральных и региональных нормативных правовых актов.
Невинномысск. Отчет Главы администрации Невинномысска имеет самый большой объем. Отчет ориентирован на настоящее время, не содержит критических высказываний, т.е. фиксируется запредельно высокий процент положительных высказываний – 100 %. В качестве позитивного момента особо хотелось бы отметить, что в данном отчете в качестве субъектов политического процесса представлено активное местное сообщество в виде территориального общественного самоуправления. Действительно, на территории Ставропольского края такая форма непосредственного участия населения в местном самоуправлении как территориальное общественное самоуправление функционирует неравномерно, и именно Невинномысск является одним из лидеров края по развитию территориального общественного самоуправления как самой массовой формы самоорганизации населения. В городе функционирует 14 советов территориального общественного самоуправления при численности населения 117,7 тыс. человек.
Особенностью территориального общественного самоуправления является то, что: органы территориального общественного самоуправления представляют интересы населения; могут осуществлять хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан; обладают правом правотворческой инициативы; может оказывать помощь населению, организовывать общественные мероприятия. Таким образом, в муниципалитете территориальное общественное самоуправление является реальным политическим актором. Также в качестве субъектов политического процесса выделены краевые органы государственной власти (губернатор Ставропольского края, Правительство Ставропольского края).