Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальный капитал органов охраны правопорядка в современном обществе .15
1.1. Изменение роли органов охраны правопорядка в аспекте социального доверия .15
1.2. Нормативно-правовое регулирование деятельности органов охраны правопорядка: тенденции развития и перспективы 62
Глава 2. Реформа органов охраны правопорядка в поле публичной политики 80
2.1. Реформа управления органов охраны правопорядка в контексте трансформаций современной российской публичной политики .80
2.2. Легитимация реформы органов охраны правопорядка в публичной сфере 101
Заключение .121
Список использованных источников .
- Изменение роли органов охраны правопорядка в аспекте социального доверия
- Нормативно-правовое регулирование деятельности органов охраны правопорядка: тенденции развития и перспективы
- Реформа управления органов охраны правопорядка в контексте трансформаций современной российской публичной политики
- Легитимация реформы органов охраны правопорядка в публичной сфере
Изменение роли органов охраны правопорядка в аспекте социального доверия
Для наиболее полного анализа истинной роли реформы органов охраны правопорядка, важно применить фундаментальные социологические теории, обладающие релевантной методологией, позволяющей интерпретировать проблему. Одной из подобных парадигм является структурный функционализм. Э. Дюрк-гейм говорил о существовании установленных типов поведения, обусловленных конкретными условиями, способными обеспечивать стабильное развитие социума. С рождения человек, являясь членом определенного общества или социальной группы, знакомится со схемами восприятия реальности, становящимися для него правилами, нормами, законами. Для обеспечения всеобщего выполнения этих норм необходимо существование отдельного ведомства, коим является Министерство Внутренних Дел Российской Федерации.
Пронизывающие социальную реальность объективные обстоятельства социальных процессов являются инструментами контроля и управления обществом, а следовательно и всеми его членами. Контроль осуществляется посредством принуждения, осуществляемого установками, которые могут быть выражены в разнообразных ипостасях. Э. Дюркгейм иллюстрирует данное явление, обращаясь к возможностям знаковой системы, используемой для обоснования идей, денежной валюты, способной погасить долги либо имеющей возможность раскрыть обычаи, свойственные конкретной профессии1. Предписанные правила поведения есть во всех сферах жизни – дорожное движение, исполнение судебных решений, кредитные обязательства. Благодаря деятельности правоохранительных служб реализация механизмов
Обязательное для всех получение документов (паспорт, ИНН, СНИЛС и т.д.) сопровождается предоставление полных сведений о каждом гражданине. Персонифицированные данные передаются в учреждения, входящие в систему МВД. Таким образом, осуществляется тотальный контроль за населением нашего государства.
Рассмотрим реформу органов охраны правопорядка с точки зрения иных положений функционалистского подхода, обращаясь к идеям Т. Парсонса о существовании четырех знаковых императивов (AGIL), обеспечивающих развитие системы. В свете данной концепции реформа МВД, во-первых, выполняет функцию интеграции различных подразделений правоохранительных органов в единую систему, подстраиваемую под требования властных структур – на макроуровне, и конкретных сотрудников – на микроуровне2. Во-вторых, реформа правоохранительных органов адаптирует служащих МВД к новым социально-экономическим, политическим, культурным условиям, характерным для современной российской действительности. В-третьих, именно посредством реформы МВД становится возможным осуществление координации действий сотрудников, занимающих, как высокие должности, так и рядовых служащих. В-четвертых, обозначенная реформа, становится транслятором ценностных установок в отношении профессии «полицейский», своеобразными границами, которые предписывают набор норм, традиций, обычаев, свойственных данной профессиональной группе.
Значение реформы МВД может быть рассмотрено сквозь призму идеи функции, идеологов которой является Р. Мертон. По мнению Р. Мертона, функции становятся наблюдаемыми последствиями, способствующими адаптации либо приспособлению обозначенной системы». Противоположностью функции является дисфункция, имеющая отрицательное последствие для системы. Функцией выступают возложенные на Полицию обязанности по обеспечению благополучия граждан. Методы работы, годами накапливаемые специали стами рассматриваемого ведомства так же являются функцией, обеспечивающей эффективность деятельности. Там где есть функция, обязательно формируется и дисфункция. Необоснованное использование насилия, все чаще встречающееся в наши дни – это дисфункция. Другим примером дисфункции можно считать институциональную деградацию системы МВД. Формально правоохранительные службы, являют собой совокупность функций защитно-охранительной ориентации, которые сохраняют целостность государственного устройства. Однако, теряет способность ликвидировать обозначенное дисфункциональное воздействие.
Структурный функционализм применительно к рассмотрению проблем общественного устройства способен выявить условия, препятствующие достижению общественных целей и стабильному развитию социума 3. Одной из ключевых позиций используемой парадигмы является «аномия». В концепции Э. Дюркгейма под аномией понимается состояние общества, которое характеризуется отсутствием социальной сплоченности или ее резким ослаблением. Аномия свидетельствует, что общество перестало быть регулирующей силой по отношению к своим членам, а люди перестали верить в ценности общества и тем самым оказались дезорганизованы, и не способны понять «что такое хорошо, а что такое плохо» 4. Аномия определяет состояние многих социальных процессов, в том числе и реформируемое общество. Кризис института власти в нашей стране возник по ряду объективных обстоятельств. Во-первых, качество выполняемых задач перестало удовлетворять население. Во-вторых, методы работы, используемые силовиками представляются опасными и негуманными. В-третьих, ставшее явным благодаря усилиям СМИ использование властных ресурсов для удовлетворения личных мотивов, окончательно усилило противопоставление правоохранительных служб и общественности. Все перечисленные факторы сформировали в обществе ситуацию, когда ведомство, созданное в целях обеспечения порядка внутри государства, продуцирует нарушения, а его представители воспринимаются как источник опасности. Граждане перестали доверять правоохранительным органам – возникающие проблемы стараются решить самостоятельно. Такое положение дел порождает отрицательное отношение к деятельности правоохранительных орган, что окончательно разрывает связи специальных служб и населения.
По Р. Мертону, аномия - это ситуация, характеризующаяся рассогласованием между культурно-одобряемыми нормами и возможностями членов группы действовать в соответствии с данными нормами5. Ситуацию, сложившуюся в органах внутренних дел по праву можно считать аномийной. После объявления курса на построения новой модели профессиональной деятельности и отказа от старых милицейских норм и правил в системе МВД нет четких и понятных для всех ориентиров действий. Привычные и эффективные методы работы упразднены, а формы реализации новых принципов в конкретных мерах не ясны. Несмотря на то, что на сегодняшний день есть четкая регламентация профессионального поведения, многие сотрудники придерживались предписанных правил только лишь в преддверии аттестации, которая является гарантией сохранения рабочего места. После успешного прохождения экзаменов специалисты принялись совершать прошлые ошибки. Ярким примером того могут послужить вызвавшие широкий общественный резонанс трагические события в казанском отделе полиции «Дальний» (март 2012), когда «сотрудники применили незаконные методы расследования: произвели издевательства над задержанным, в результате чего он умер».
Нормативно-правовое регулирование деятельности органов охраны правопорядка: тенденции развития и перспективы
С появлением новой социальной структуры под названием Полиция, связан огромный социальный капитал организации предшественницы (милиции). На данный момент главной и весьма непростой задачей остается процесс передачи накопленного социального капитала новой организации. Очень важно сохранить опыт и все возможные позитивные стороны взаимодействия правоохранительных органов и населения, одновременно нивелируя негативный багаж имеющийся у милиции.
Структурализм в понимании П.Бурдье, допускает внутри социальной системы наличие объективных структур, не связанных с намерениями субъектов, но в тоже время способных оказывать стимулирующее или сдерживающее влияние на них. Существование объективных структур, описываемых П. Бурдье объясняет природу имеющихся в системе МВД норм. Ведь нормы Например с началом реформы для сотрудников МВД был объявлен строжайший запрет на обсуждение вопросов, критикующих ход реформы. Эта мера в ряд ли продиктована желаниями сотрудников, и даже наоборот противоречит им, но тем ни менее сдерживает профессионалов в стремлении осудить реформу.
П. Бурдье отдавал высокое значение конструктивизму. Конструктивизм появился в процессе социогенеза, участники которого модели восприятия, мышления, поведения, и социальные структуры, в то числе, поля и группы, социальные классы. Таким образом, в рамках конструктивизма мы имеем дело с теми формами, которые в состоянии сконструировать та или иная система (группа, общность людей, профессиональная когорта). Используя конструктивизм при рассмотрении реформирования системы МВД, мы можем вскрыть различные способы видения одного и того же явления профессионалами и представителями общественности. Это связано с различными способами преподнесения информации, которые используют структуры.
Пытаясь определить объективистскую или субъективистскую ориентацию в вопросах описания реальности П.Бурдье считает, что для максимально реалистичного описания и интерпретации любого социального явления необходимо сочетать оба подхода, так как именно это позволит наиболее реалистично понять и передать суть ситуации. «С одной стороны, объективные структуры, которые воссоздают социологи, работающие в русле объективизма, и потому равнодушные к субъективным представлениям действующих индивидов, составляют основу субъективных представлений и образуют структурные рамки, влияющие на взаимодействие субъектов; с другой стороны, субъективные представления также следует иметь в виду при исследовании повседневных индивидуальных и коллективных действий, направлен ных на трансформацию или сохранение указанных структур»53. Рассматривая трансформацию органов охраны правопорядка мы должны учитывать в равной степени влияние объективных структур, которые задают стиль взаимодействия субъектов и значение субъективных представлений участников группы. Формирование отношения к проблема реформирования милиции было осуществлено с помочью внешних, направляемых управлением влияний и под воздействием внутренних неконтролируемых восприятий сотрудников.
Особую роль отводит П. Бурдье методам и способам конструирования реальности. «Средства, используемые для конструирования и демонстрации пространства, могут отвлечь внимание от полученных с их помощью резуль-татов»54. Данное высказывание подтверждает сделанное нами предположение о том, что способы реформирования правоохранительных служб, предполагающие привлечение особого внимания общественности к данного процессу были избраны неспроста. Этот ход позволил добиться концентрации населения на конструируемых проблемах, и предупредило лишнюю для руководства оценку потенциальных результатов предлагаемых метаморфоз.
В своих трудах П. Бурдье упоминал о стратегии снисходительности. Следуя этой стратегии «субъекты, занимающие более высокие позиции в объективной иерархии социального пространства, символически отрицают существование социальных дистанций, от чего последние, конечно не исчезают. Чисто символически отрицая существование дистанций, эти субъекты завоевывают одобрение окружающих. Короче говоря, субъекты могут извлекать преимущества как из признания объективно существующих дистанций, так и из их условного преодоления».
Подобную стратегию в данный период избирают многие политические деятели, в том числе президент, премьер и Министр МВД Р. Нураглиев. Открыв свои странички в популярной социальной сети, они устранили барьер между властью и народом. Кажется, что каждый желающий может напрямую обратиться к руководству страны. Однако, общением на этих сайтах занимаются специально обученные люди фильтрующие поступающие письма. Кроме того, считая, что мы имеем доступ к интеракциям с министрами и президентом мы (население) усиливаем интерес к их персоналиям. Все больше желающих пишет «письма» президенту, тем самым еще более усиливая его ста-тусность и значимость, по сравнению с остальными и как следствие усиливаем дистанцию. Через Интернет-ресурсы к Р. Нургалиеву стало поступать все больше и больше пожеланий, обращений, жалоб и доносов. Это эскалирует дистанцию между ним и сотрудниками МВД, к которым он официально хотел приблизиться.
Однако это далеко не единственный механизм, влияющий на тип восприятия реформаций МВД. П. Бурдье проинтерпретировал формирование сходных типов мышления и восприятия у представителей одной социальной группы. Столь реалистический подход обусловлен устройством социального пространства. «У субъектов, занимающих сходные или близкие позиции, обнаруживается совпадение условий жизни, взглядов, интересов, установок, что обусловливает единообразие их практической деятельности»56. Сотрудники милиции как представители одной профессиональной группы дают похожие оценки реформы. Но даже внутри одной группы можно обнаружить градации.
Реформа управления органов охраны правопорядка в контексте трансформаций современной российской публичной политики
Однако на практике не всегда удается легко выработать социальный капитал, особенно в такой проблемной системе как органы внутренних дел. Это связано с тем что зачастую ведомству попросту не удается обеспечить основными благами своих специалистов. Сотрудников органов внутренних дел можно рассматривать, как нуждающихся в социальной поддержке. Во-первых низкий уровень финансирования данного ведомства приводит к низким заработным платам, изношенности машин и оборудования, что весьма усложняет и без того не легкую работу. «Достаточные материальные предпосылки в современной российской милиции пока не созданы, что неизбежно откладывает свой отпечаток на функционирование института ми-лиции»67. Во-вторых, условия труда, отягощенные постоянной реструктуризацией подразделений, несмотря на повышение численности сотрудников, остаются тяжелыми. При сопоставлении личностных затрат сотрудников с уровнем их возмещения (выраженном в оплате труда, социальных гарантиях, компенсациях) очевидно, что «состояние неопределенности, вызванное перманентным реформированием, а также перегруженность и нехватка материальных ресурсов и правовых знаний приводят к тому, что профессиональные обязанности милиционера превращаются для него в сверхзадачи»68.
Однако не смотря на выявленные сложности в процессе генерации социального капитала в конкретной социальной структуре, не стоит отрицать прикладной характер концепции социального капитала. Существует два под хода к измерению социального капитала: 1) проведение переписи групп и их членов данного общества; 2) проведение обследования уровня доверия и гражданской активности. Р. Патнем измерял социальный капитал путем подсчета групп в гражданском обществе используя число p. То есть необходимо отслеживать членство в различных клубах, но с учетом того, что они меняются в различных географических регионах и с течением времени. Ф. Фуку-яма предлагает третий способ измерения социального капитала применительно к отдельной организации, производя «оценку изменения рыночной стоимости кампании до и после поглощения предложения»69.
Очень интересно будет оценить разницу между нынешним отношением к органам внутренних дел и отношением, сформировавшимся уже после завершения реформы к полиции. Выявленные различия будут являться индикатором накопления или потери социального капитала данной социальной структуры. На данный момент мы имеем весьма печальную динамику уровня доверия и удовлетворенности деятельностью ОВД со стороны населения. Очевидна тенденция снижения степени доверия граждан к общественным институтам, особенно силовым ведомствам. Удовлетворенность работой милиции еще в 1998 году отмечали 26,2% населения, а в 2004 году 29% 70.
Авторитет закона находится в прямой зависимости от людей, олицетворяющих справедливость и безопасность. К сожалению, в современном обществе прослеживается тенденция переложения ответственности за высокий уровень преступности на несостоятельность органов внутренних дел. Однако, можно предположить, что негативное отношение к милиции сформировано в большей степени благодаря усилиям продукции теле и кино индустрии. В погоне за сенсационными материалами журналисты описывают случаи нарушения закона отдельными сотрудниками, не задумываясь о том, что тем самым вешают ярлыки на всю систему ОВД, что отражается на формировании общественного мнения. Наибольшую опасность представляет «неточная, а зачастую намеренно искаженная информация о деятельности милиции»71. Руководство МВД возлагает особые надежды на увеличение социального капитала своего ведомства на реформу, призванную отсеять непорядочных сотрудников и даже начальников, путем трех этапной переаттестации. Министр внутренних дел Р.Нургалиев заявляет, что «сильная, уважаемая полиция немыслима без дисциплины, а она начинается с руководите-ля»72.
Нередко социальный капитал производится по заказу источников власти, путем установления норм, которым должны все подчиняться. Но с другой стороны «Социальный капитал часто является побочным продуктом религии, традиций, исторического опыта и других факторов не подвластных контролю любого правительства»73. Ф. Фукуяма предлагает генерировать социальный капитал через ресурсы сферы образования. Ведь если еще в школе эталоном честности, отваги и силы будет выступать сотрудник милиции. А в высших учебных заведениях при подготовке профессиональных полицейских будет продвигаться образ порядочного, ответственного и квалифицированного специалиста, то вероятно, что полиция, как социальный институт приумножит свой социальный капитал. Ф. Фукуяма выделяет два дополнительных негосударственных источника социального капитала – религия и глобализация.
На наш взгляд весьма результативным в процессе усиления выработки социального капитала новой структуры под названием «Полиция» может стать социальный институт, часто именуемый четвертой властью, а именно средства массовой информации. На данный момент используется следующая стратегии установления положительной составляющей общественного мнения. Во-первых, поддержание существующего порядка формирования общественных настроений относительно деятельности ОВД, а именно сохранение серьезной дистанции между силовыми организациями и населением и выборочное представление информации по избирательному принципу. Во-вторых, улучшение общественного восприятия милиции, за счет позитивных изменений в ее работе. Мазаев Ю.Н. считает, что «контакты населения с милицией станут катализатором конструктивных изменений в ее работе»74. В своем мнении он солидарен с Р. Нургалиевым, который в преддверии официального вступления в силу закона «О Полиции» отметил, что «формирование партнерской модели – это не абстракция, а апробированный эффективный инструмент противодействия криминалу»75. Таким образом подчеркивается высокая значимость налаживания новой модели эффективного взаимодействия правоохранителей и социума, выстраиваемой на основе принципов паритетности.
Легитимация реформы органов охраны правопорядка в публичной сфере
Следует подчеркнуть значимость проекта федерального закона о государственной правоохранительной службе Российской Федерации в формировании профессиональной культуры полицейских. Интерпретация законопроекта в сфере концептуализации Э. Хьюза, позволит выделить особенности профессионализации полицейских. Анализ законопроекта показал, что в официальном дискурсе формируется представление об атрибутах, наполняющих повседневную деятельность сотрудника правоохранительных органов: «сотрудникам выдаются служебные удостоверения, подтверждающие их личность и жетоны с личным номером»97. Атрибуты службы в правоохранительных органах непосредственно связаны со спецификой работы, предполагающей опасные для жизни ситуации, в связи с чем ношение огнестрельного оружия легитимируется посредством нормативных актов: «Сотрудники после прохождения соответствующей подготовки имеют право на постоянное ношение и хранение огнестрельного оружия и специальных средств»98.
Символический багаж профессии предполагает определенные взаимодействия членов коллектива, которые можно назвать ритуальными. Примером может стать принятие присяги сотрудниками, впервые поступившими на государственную правоохранительную службу. Проект закона прописывает режимы повседневной деятельности правоохранительных органов: «Должность правоохранительной службы, предусмотренная штатным расписанием с установленным кругом прав и обязанностей по исполнению и обеспечению задач, возложенных на соответствующий федеральный правоохранительный орган, несут ответственность за исполнением этих обязанностей и денежным содержанием». Законопроект определяет механизмы контроля доступа к профес-Закон о государственной правоохранительной службе Российской Федерации // сии, то есть гражданин не может быть принят на правоохранительную службу, а сотрудник не может ее продолжать в случае: осуждения к наказанию в соответствии с приговором суда, вступившим в законную силу; наличия судимости; отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну; недееспособностью или ограниченной в дееспособностью; заболевания, препятствующего исполнению им служебных обязанностей; отказа от прохождения процедуры специальной проверки; представления заведомо ложных сведений или документов о себе или лицах, состоящих в близком родстве; наличия гражданства другого государства. Профессия включает в себя определенные бюрократические культы, которые систематически выполняются. При поступлении на правоохранительную службу или учебу в образовательные учреждения федеральных правоохранительных органов, граждане представляют в кадровую службу пакет документов: паспорт гражданина Российской Федерации; диплом; военный билет, трудовую книжку; личное заявление; анкета; автобиография, написанная от руки в произвольной форме.
Законодательный акт предусматривает процессы обучения профессии передачу функционально необходимого знания, навыков и умений, трансля цию ролей, особого профессионального прошлого. Граждане, которые впер вые принимаются на должность обязательно должны пройти первоначальную подготовку. Профессиональное обучение сотрудников правоохранительных органов представляет собой первоначальную, специальную, боевую, физиче скую, психологическую подготовку, периодическую проверку на пригодность. Процессы подготовки и обучения соотносятся с систематической аттестацией кадров, обязательное прохождение которой зафиксировано проектом: «В целях определения служебного соответствия сотрудника предъявляе мым требованиям проводится служебная аттестация»
Анализ законопроектов показал, что на государственном уровне посредством нормативных актов формируется особая профессиональная культура сотрудников правоохранительных органов. Законодательная база фиксирует предложенные Э. Хьюзом концепты, свойственные профессиональной культуре. Особые когнитивные структуры сообщества, раскрываются в позициях законодательных актов, формирующих предписания о способах взаимодействия сотрудников МВД и граждан. Нормативно-правовая база раскрывает особый распорядок и режим работы, предметную среду и материальную культуру профессии. Работа в МВД связана с секретностью, что прописано в пунктах законов, запрещающих высказывать мнение о работе правоохранительных органов. Вещной средой для сотрудника правоохранительных органов становятся удостоверение, жетон, огнестрельное оружие, форменная одежда. В законопроектах указаны механизмы доступа к профессии – прохождение медицинского освидетельствования, стажировки. Ценности профессии – совершенствование и самосовершенствование – поддерживаются через процессы обучения, переобучения и аттестации, что зафиксировано нормативными документами.
Главным выводом, сделанным по итогам анализа нормативных актов, организующих работу правоохранительных служащих стало предположение о том, что все изменения (которых в период с 1991 по 2013 нами выделено немало), происходящие в профессии сотрудника органов охраны правопорядка продуцируются не тем как меняются законы и внедряются новые положения, а теми изменениями, которые происходят в обществе. Посредством законодательной базы и реформ формируется профессиональная культура сотрудников правоохранительных органов, выгодная государству. Возможно, те требования, которые сформулированы в разрабатываемых законах предопределены не только институциональными интересами власти, но и меня ющимися условиями социальной среды, составляющей область профессиональных интересов служащих нового «социального сервиса».