Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы исследования социальных гарантий государственных служащих 17
1.1. Социальные гарантии государственных служащих как предмет социологического исследования 17
1.2. Система социальных гарантий государственных служащих в Российской Федерации 38
Глава 2. Особенности социальных гарантий государственных служащих Российской Федерации 67
2.1. Социальные гарантии государственных служащих в органах федерального и регионального уровня 67
2.2. Совершенствование системы социальных гарантий государственным служащим как фактор повышения эффективности государственной службы 99
Заключение 123
Список использованной литературы 130
- Социальные гарантии государственных служащих как предмет социологического исследования
- Социальные гарантии государственных служащих в органах федерального и регионального уровня
- Совершенствование системы социальных гарантий государственным служащим как фактор повышения эффективности государственной службы
Введение к работе
Актуальность исследования. Изучение мирового и отечественного опыта функционирования института социальной защиты государственных служащих, анализ основных принципов моделирования социальных гарантий, выявление тенденций и противоречий их развития, а также факторов оптимизации имеет особый научный и практический интерес. Государственная служба в значительной степени определяет ход реформ, обеспечение гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина. От профессионализма государственных гражданских служащих в значительной степени зависит необратимость и эффективность проводимых реформ, решение жизненно важных проблем граждан.
Для успешного выполнения задач, стоящих перед государственными органами, необходимо формирование целостной системы правовых гарантий и материальных стимулов, способных привлечь на государственную службу высокопрофессиональных, работоспособных, добросовестных, обладающих деловой активностью специалистов.
Важность и актуальность предлагаемой автором диссертационной работы, связана с принятием за последние три года значительного количества нормативных правовых актов, регулирующих социальные гарантии государственных гражданских служащих1. На фоне социально-экономических
1 Указ Президента Российской Федерации №854 от 16 августа 1995 г. «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и деятельности федеральных государственных служащих»; Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1999г. №755 «О внесении изменений и дополнений...;
проблем попытки усилить социальные гарантии
государственных служащих встречают сопротивление общественного мнения и отдельных политиков. Представляется, что недооценка значимости системы социальных гарантий государственных служащих приводит к нарушению принципа комплексности в реализации социальной политики в сфере государственной службы, снижению ее эффективности.
Актуальность исследования обусловливается следующими обстоятельствами:
тема представляет значительный интерес для социологической науки. В частности, в условиях неустойчивости государственной службы как системы важно выявить стабилизирующую роль социальных гарантий государственных гражданских служащих;
социальные гарантии представляются весомым
Указ Президента Российской Федерации №854 от 16 августа 1995г. «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и деятельности федеральных государственных служащих»; Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» №58 от 27 мая 2003года; Указ Президента Российской Федерации «О федеральной программе («Реформирование государственной службы Российской Федерации 2003-2005 годов») №1336 от 19 ноября 2002 года; Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении перечня дополнений, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж, государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих» №1413 от 17 декабря 2002 года; Указ Президента Российской Федерации «О повышении денежного вознаграждения лиц, замещающих отдельные государственные должности федеральной государственной службы и денежное содержание федеральных государственных служащих» №1 1 17 от 23 сентября 2003 года; Указ Президента Российской Федерации «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности Российской Федерации и лиц, замещающих отдельные государственные должности федеральной государственной службы» №519 от 10 апреля 2004 года.
резервом повышения мотивации деятельности государственных служащих, что является одним из важнейших факторов эффективности государственного управления;
назрела необходимость комплексной оценки результативности функционирования системы социальных гарантий в сфере государственной службы;
возросла значимость государственного регулирования социального положения государственных служащих федерального и регионального уровня в связи с проведением административной реформы;
процессы децентрализации государственного управления повысили роль органов власти и управления субъектов Российской Федерации, усложнили механизмы реализации социальных гарантий государственных служащих.
Таким образом, имеется объективная потребность анализа и теоретического осмысления социальных гарантий государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Перечисленные обстоятельства обусловили выбор темы исследования.
Степень научной разработанности темы. Исследование
проблем социальной защищенности государственных
гражданских служащих опирается на теоретическую и
эмпирическую базу, созданную отечественными и зарубежными
учеными. Поддержанию социального статуса, материального и
морально-психологического стимулирования социально-
профессиональных групп граждан посвящены многие научные разработки классиков социологии.
Так, Э. Дюркгейм писал, что в социальных институтах происходит оказание помощи нуждающимся. При этом,
6
установление правовых норм взаимообязательств между
членами корпораций, по его мнению, вело к тому, что «слуга
был защищен от капризов своего хозяина»1. П. Сорокин
отмечал, что именно социальная роль и полезность социальной
функции определяют диапазон социальных благ, которыми
должен наделяться человек . Раскрывая сущность «общественно
ориентированного действия», М. Вебер обосновал вывод о том,
что человек, находясь в социальном институте, становится
участником общественных действий, признает его значимость
для своего поведения3. Роль производственной
профессиональной деятельности по отношению и
распределению материальных благ раскрыта К. Марксом, который писал, что «Государство, принимая форму совместных интересов... регулирует противоречия между частными и общими интересами, в том числе стимулируя их «конгломерат связей» той или иной долей общественных благ, поступающих в их распоряжение4.
К научным работам последних лет, обобщающим проблемы социальной защиты, относятся труды Т. Базылевича, И. Бестужева-Лады, В. Граждана, С. Калашникова, А. Левина, Б. Лытова, К. Магомедова, В. Мельникова, В. Нечипоренко, Л.Чистова и др.5. Анализ социальных аспектов исследуемой
1 Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. М.: Наука, 1991. С. 15-19.
2 Сорокин П. Проблема социального равенства // Сорокин П. Человек. Цивилизация.
Общество. М.: Политиздат. 1992. С. 259.
3 Вебер М. Избр. произв.. М: Прогресс, 1990. С. 509.
4 Маркс К., Энгельс Ф. Немецкая идеология // Собр. соч. Т. 3. С. 32.
5 Базылевич Т. Ф. Индивидуальность как объект и субъект социальной защиты. М., 2000;
Бестужев-Лада И. Нужны гарантии и стимулы. (Вопросы создания системы социальной
защиты)//Народный депутат. 1991. №9; Граждан В. Статус государственного
служащего//Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998;
проблемы содержится в публикациях Г. Осадчей, И. Панина,
А. Ревайкина, В. Романова, Д. Чилхаажавына.1
Демографические аспекты данной проблемы исследовали И. Березин, Т. Заславская, М. Красильников, В. Литвинов и др. Разработкой проблем, связанных с социальными гарантиями для социально-профессиональных групп, занимались В. Бобков, В.Катков, Г. Мякишев, А. Цалко и др.3 Анализ зарубежного
Калашников С. Формирование социальных функций государства и их периодизация // Человек и труд. 2002. №9; Левин А. Возможности усиления социальной защищенности населения//Экономист. 1991. №5; ЛытовБ. Государственная служба как социальный институт//Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998; Магомедов К. Социология государственной службы. М., 2000; Мельников В. Социальная защита государственных служащих в досоветской России, исторический опыт и современность//Социальная работа: теория, технология, образование. 1998. №2; Нечипоренко В. Социальные основания государственной службы // Человек, наука, управление. 2000; Чистов Л. Социальная защита в системе эффективного управления. СПб., 1995.
^садчаяГ. Социология социальной сферы. М., 1999; Панин И. Кадровая политика в сфере государственной службы // Государственная служба в современной России. Сб. ст. РАН. М., 2003; РевайкинА. Уровень жизни населения: методология и проблемы исследования. М., 1989; Романов В. Социальная защита служащих как фактор устойчивости государственной службы // Государственная служба: теория и организация: Курс лекций. Ростов-на-Дону: «Феникс», 1998; Чилхаажавын Д. Социальная защита населения в условиях рыночных отношений // Экономика строительства. 1993. № 10.
2 Заславская Т. И. Социальная трансформация российского общества: Деятельностно-
структурная концепция. М., 2002; Красильников М. О методике расчета индекса
социальных настроений // Мониторинг общественного мнения: экономические и
социальные перемены. 2003. №2; Ливинов В. А. Мониторинг доходов и уровня жизни
населения: история, методология, перспективы // Уровень жизни населения регионов
России. 2001. №12.
3 Бобков В. Н. Уровень и доступность социальных гарантий // Человек и труд. 2001. №12;
Катков В. Ю. Совершенствование законодательства в области социальной политики //
Современное право. 2003. №2; Мякишев Г. Правовой статус и правовая защищенность
опыта содержится в статьях Р. Макинтайра, П. Мстиславского, М. Рыклиной, А. Осавелюк1.
Однако специальных исследований, в той или иной степени охватывающих весь комплекс социальных вопросов, связанных со становлением, функционированием и развитием социальных гарантий государственных служащих Российской Федерации, до сих пор недостаточно. Опубликованные научные труды содержат ряд дискуссионных вопросов, что ставит перед социологической наукой актуальные исследовательские задачи, требующие теоретического осмысления идей и практики социальной защиты применительно к различным социально-профессиональным группам на этапе формирования гражданского общества, правового государства и рыночной экономики.
Объект исследования — система социальной защиты в государственной гражданской службе Российской Федерации.
Предмет исследования — социальные гарантии
государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Цель исследования — выявить тенденции формирования и разработать пути оптимизации системы социальных гарантий государственных гражданских служащих Российской Федерации.
работников милиции. М., 1990; ЦалкоА. Обеспечение социальной защиты военного человека - важнейшее дело государства, всего общества//Информационный бюллетень МВК РФ по социальным вопросам военнослужащих. 1993. № 1.
МакинтайрР. Социальная политика в странах с переходной экономикой в аспекте развития человеческих ресурсов // Проблемы прогнозирования. 2002. №2; Мстиславский П. С. Социальные параметры России в сопоставлении с европейскими странами // Уровень жизни населения регионов России. 2003. №2; Осавелюк А. Вспомогательные органы зарубежных стран: конституционно-правовой аспект. М, 1998.
Задачи исследования:
выявить сущность и соотношение понятий «социальная защита» и «социальные гарантии»;
выявить тенденции развития системы социальных гарантий государственных гражданских служащих;
изучить особенности функционирования системы социальных гарантий государственных гражданских служащих органов управления Российской Федерации федерального и регионального уровней;
раскрыть основные направления и способы оптимизации системы социальных гарантий государственных гражданских служащих.
Теоретическую и методологическую основу
исследования составляют общенаучные положения и специальные методы исследования социальных, политических, экономических, духовных процессов. Автор опирался на логику социологического подхода к проблемам социальных гарантий, в основе которого лежат фундаментальные идеи М. Вебера о социальной деятельности и П. Сорокина — о социальной мобильности, Э. Дюркгейма, Т. Парсонса и А. Пригожина — о развитии социальных систем, Дж. Хоманса и Э. Гефинга —о целостности, научности и интеграции социальных систем, В. Г. Афанасьева — о тенденциях поиска динамического равновесия социальных систем.
В диссертации использованы социологический, системный, институциональный и нормативный подходы.
Источниковую базу диссертации составили положения Конституции Российской Федерации и нормативные документы по вопросам государственной службы, в том числе федеральные законы «О системе государственной службы Российской
Федерации» и «Об основах государственной службы Российской Федерации», ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, а также материалы государственной статистики.
Эмпирической базой диссертации являются данные следующих конкретных социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации при непосредственном участии автора:
«Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации (август-сентябрь 2002 г.). Социологический опрос проведен в 20 субъектах Российской Федерации. Опрошено 1325 человек. Переменные выборки —пол, возраст и род деятельности. В качестве респондентов выступили государственные и муниципальные служащие, руководители государственных предприятий и учреждений, предприниматели, представители партий и общественных организаций, ученые, преподаватели. Научный руководитель исследования — д.с.н., профессор А. И. Турчинов. Индекс исследования в диссертации: ГПК-2002;
«Функционирование и развитие государственной службы в современных условиях». Социологический опрос проведен в ноябре—декабре 2001 г. в 6 аппаратах федеральных органов власти и 19 субъектов Российской Федерации. Опрошено 1180 человек. Переменные выборки —пол, возраст и стаж работы. Научный руководитель исследования — д.с.н., профессор К. О. Магомедов. Индекс: ГС ФР-01.
Для вторичного анализа автором диссертации
11 использованы материалы социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС:
«Государственная служба и государственные служащие глазами населения». Социологический опрос проведен в сентябре—октябре 1999 г. Опрошено 1254 респондентов в 12 регионах Российской Федерации. Переменные выборки — пол, возраст, социальное положение и образование. Научный руководитель исследования — д.с.н., профессор К. О. Магомедов. Индекс: ГС ГН-99;
«Организационная культура государственной службы». Социологический опрос проведен в октябре-ноябре 1999 г. Опрошено 1250 респондентов в 11 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах, в 12 регионах Российской Федерации. В экспертном исследовании приняли участие 82 эксперта, представляющие федеральные и региональные органы государственной власти. Переменные выборки — пол, возраст, занимаемая должность и ветви власти. Научные руководители исследования — д.м.н., профессор В. Л. Романов и д.и.н., профессор В. С. Нечипоренко. Индекс: ОКГС-99;
«Становление и развитие государственной службы в условиях реформирования». Опрошено 1038 респондентов в 7 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах, в 12 регионах Российской Федерации. Переменные выборки — пол, возраст, занимаемая должность и ветви власти. Научный руководитель исследования — д.и.н., > профессор В. С. Нечипоренко. Индекс: СРГС-2000;
«Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы Российской Федерации».
Социологический опрос поведен в сентябре—октябре 2000 г. Опрошено 1210 государственных служащих в 11 аппаратах федеральных органов власти, а также в 12 регионах Российской Федерации. Переменные выборки — пол, возраст и стаж работы. Научные руководители исследования — д.м.н., профессор В.Л.Романов, д.с.н., профессор А.И. Турчинов. Индекс: СПРКК-2000;
— «Оценка состояния теоретических основ
государственной кадровой политики и формирования кадрового
корпуса государственных служащих в федеральных органах
власти». Массовый социологический опрос проведен в мае
2001 г. Выборочная совокупность составила 2707 человек, из
них 1434 респондента из числа населения, 1183 —
государственных служащих федеральных органов
исполнительной власти и 90 экспертов. В качестве респондентов выступили руководители кадровых служб соответствующих министерств и ведомств, руководители управлений и комитетов органов власти, государственные служащие с большим стажем работы в органах исполнительной ветви власти, ученые, специализирующиеся в области государственного управления и кадровой политики. Опрос проводился в 17 субъектах Федерации и 8 центральных аппаратах министерств и ведомств Российской Федерации. Переменные выборки — пол, возраст и род занятий. Научный руководитель исследования — д.с.н., профессор А.И. Турчинов. Индекс: ГКПИВ-01.
Основные результаты, полученные автором, и их научная новизна состоят в следующем:
В результате анализа соотношения понятий «социальные гарантии» и «социальная защита» обосновано понимание социальной защиты как системы контролируемых
государством экономических, социальных и правовых гарантий, обеспечивающих гражданам достойный уровень и качество жизни. Под социальной защитой государственных гражданских служащих автор понимает: систему государственных гарантий возможностей успешного прохождения службы, удовлетворения потребностей и интересов служащих, стимулирующих эффективное решение служебных задач и закрепление на государственной службе.
Раскрыты особенности функционирования и развития системы социальных гарантий государственных служащих в современных условиях в Российской Федерации, заключающиеся в переходе от сугубо правовых к экономическим механизмам их реализации. Выявлено существенное неравенство в социально-экономическом отношении социальных гарантий государственных служащих федерального и регионального уровня, существенные межрегиональные различия. Результаты исследования свидетельствуют о противоречивости принятых в разное время разными правотворческими органами норм и постановлений.
Выявлены особенности социальных гарантий государственных гражданских служащих как институционального образования: реализация социальных гарантий государственных служащих представлена как часть социально-управленческой деятельности государственной власти и путь решения задач повышения эффективности государственной службы в Российской Федерации;
Разработана концепция социальных индикаторов и показателей комплексной оценки состояния системы социальных гарантий государственных гражданских служащих в Российской Федерации, в основе которой лежит
операционализация положений действующего законодательства, исследование структуры социального взаимодействия и определение наиболее значимых социальных составляющих и показателей. Данный метод доказал свою достаточную релевантность и позволил получить достоверные данные для описания содержания и структуры социальной защищенности государственных гражданских служащих и определить основные показатели, проведения сравнительного анализа и выявить основной детерминант ее оптимизации в современных
УСЛОВИЯХ^ <^ "у
Установлено, что система социальных гарантий государственных гражданских служащих в настоящее время находится в состоянии нестабильности, которое вызвано административными реформами, отсутствием единой государственной кадровой политики, федеральными и региональными особенностями развития системы социальных гарантий.
Определены пути оптимизации и повышения эффективности функционирования системы социальных гарантий государственных гражданских служащих в ориентации этих гарантий как цель, достигаемую в результате реального вклада государственной службы в дело повышения благосостояния общества. Система социальных гарантий должна быть направлена на обеспечение социально-плодотворного интереса служащих в плане оценки социальной полезности и престижности государственной службы как особого вида трудовой деятельности.
Практическая значимость работы. Материалы
диссертационного исследования могут быть использованы для обоснования и проведения социологических исследований в
*
области социальных гарантий различных профессиональных групп.
В работе определены пути оптимизации и повышения эффективности функционирования системы социальных гарантий государственных гражданских служащих, разработаны рекомендации органам управления по решению вопросов социальной защиты работников госаппарата. Материалы диссертации могут быть использованы также в ходе формирования и совершенствования нормативной и правовой базы в области социальных гарантий работников федерального и регионального уровня, а также органов местного самоуправления.
Результаты данного научного исследования могут быть применены для совершенствования учебного процесса в специализированных учебных заведениях Российской Федерации.
Данное исследование послужило основой практических занятий по курсу «Конституционное право Российской Федерации» на юридическом факультете Астраханского государственного социального университета.
Апробация работы. Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации диссертации изложены в научных публикациях автора (шесть статей, общим объемом более трех печатных листов), а также в его выступлении на научно-практической конференции «Человек, общество, государство: социально-экономический, психологический и правовой аспекты» (г. Астрахань, март 2001 г.).
Результаты исследования обсуждались на кафедре государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Результаты и анализ данных социологических исследований использовались автором в ежегодных докладах по работе Аппарата Совета Федерального Собрания Российской Федерации.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Социальные гарантии государственных служащих как предмет социологического исследования
Генезис социальной сферы представляет собой процесс
взаимодействия спонтанных и целенаправленно организуемых
обществом (государством) социальных институтов,
осуществляющих непосредственное жизнеобеспечение, взаимодействие и воспроизводство социальных субъектов в конкретных исторических условиях их деятельности. Функционирование социальной сферы в том или ином обществе является, с одной стороны, результатом уникальных особенностей культуры, природно-географических условий данной страны, с другой - социальных универсалий, определяющихся базисными потребностями человека (в пище, тепле, отдыхе, поддержании здоровья и т. п.). Степень ее развитости характеризует уровень цивилизованности каждого конкретного общества. На наш взгляд, в любом социальном государстве вырабатывается социальная политика как ответ на общественную потребность в социальной справедливости. В научной литературе существуют различные подходы к понятию «социального государства». Наиболее полными нам представляются следующие определения.
Социальное государство - это характеристика (принцип),
1 Осадчая Г. И. Социология социальной сферы. М, 2003. С. 37. относящаяся к конституционно-правовому статусу государства, предполагающая конституционное гарантирование экономических и социальных прав и свобод человека и гражданина и соответствующие обязанности государства.1 Данная характеристика означает, что государство служит обществу и стремится исключить или свести к минимуму неоправданные социальные различия.
В России социальный характер государства становится конституционным принципом только в 1993 году. В Конституции Российской Федерации (Статья 7, 1993г.) было провозглашено: «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».
Из этого общего положения вытекают следующие конституционные обязанности Российского государства:
охранять труд и здоровье людей;
устанавливать минимальный гарантированный размер оплаты труда;
обеспечивать государственную поддержку семье, материнству, отцовству и детству, инвалидам и пожилым гражданам;
развивать систему социальных служб;
устанавливать государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
В диссертации социальная политика рассматривается нами как многоаспектное, интегральное явление, представляющее собой деятельность государства по управлению развитием
1 Большой юридический словарь / под ред. Л. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, А. Е. Крутских. М., 1997. Т. 6. С. 646. социальной сферы общества, направленную на повышение общего благосостояния, более полное осуществление во всех сферах общественных отношений принципа социальной справедливости, преодоление существенных различий в обществе, обеспечение социальной защиты различных категорий и групп граждан. Она призвана обеспечить расширенное воспроизводство населения, гармонизацию общественных отношений, политическую стабильность, гражданское согласие и реализуется через государственные решения и, социальные мероприятия и программы.1
Именно социальная политика охватывает все сферы жизнедеятельности людей (труд, быт, культуру), причем в соответствии со своей спецификой одни из этих сфер (например, производство) служат объектом ее непосредственно регулирующего воздействия. В других (как в нашем случае - в сфере безопасности граждан) такое воздействие осуществляется косвенно, путем создания условий, побуждающих людей к желательному для общества социальному поведению. Социальная политика регулирует отношения между обществом и личностью большей частью через регулирование отношений между обществом и составляющими его социальными группами, принадлежность к которым определяет содержание социальных интересов личности.
Субъектами социальной политики выступают органы государственного управления Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, профессиональные коллективы, социальные институты, общественные организации, все заинтересованные члены общества.
1 Осадчая Г. И. Социология социальной сферы. М., 2003. С. 143. Целью социальной политики является повышение благосостояния населения, обеспечение высокого уровня и качества жизни, характеризующихся следующими показателя и: доход как материальный источник существования, занятость, здоровье, жилье, образование, культура, экология. Поэтому социальная политика связана с распределением доходов, товаров, услуг, материальных и социальных условий воспроизводства населения и нацелена на ограничение масштабности абсолютной бедности и неравенства, обеспечение материальных источников существования тем, кто по независящим от них причинам ими не обладает, предоставление медицинских и образовательных услуг, расширение сети и улучшение качества транспортных услуг, оздоровление окружающей среды.1
Рассмотрим более подробно имеющиеся в научной литературе подходы к определению сущности социальных гарантий применительно к государственным гражданским служащим.
Социальные гарантии — это совокупность материальных и юридических средств, обеспечивающих реализацию конституционных социально-экономических и социально-политических прав членов общества. К числу основных социальных гарантий относятся: право на труд, отдых, жилище, бесплатное образование и бесплатную медицинскую помощь.
Складывающийся механизм социального обеспечения в условиях рыночных отношений включает комплекс мер по обеспечению гарантий в области занятости, вознаграждения и оплаты труда, компенсации потерь от инфляции, помощи
Осадчая Г. И. Социология социальной сферы. М., 2003. С. 146. инвалидам и т.д.1
Под социальными гарантиями граждан (в широком значении) обычно понимается общественная практика по обеспечению социальных потребностей категорий граждан, которые в силу тех или иных особенностей (возрастные, состояние здоровья, характер труда и другие) ограничены в своей трудоспособности или гражданских правах, и потому не могут обойтись без системы мер социальной помощи и поддержки. Ее обеспечивают в нашей стране органы социального обеспечения.
Общественная потребность в профессиональной деятельности трудоспособных граждан в интересах государства и общества, вынужденных подвергать риску свою жизнь и здоровье или ограниченных в возможностях вести дополнительную трудовую деятельность для поддержания своего благосостояния или его повышения, обуславливает создание системы социальной защиты.
В основе жизни человека, как и всего живого, лежит удовлетворение потребностей. Человеку дано осознать и дифференцировать ощущения, связанные с потребностями, что проявляется в формировании интереса к конкретному источнику их удовлетворения. Реализация интереса требует определенного способа деятельности. Способность к действию у людей различна. Эти различия связаны с гетерогенностью (неоднородностью) человеческой популяции в генотипическом (унаследованный тип индивида) и фенотипическом (приобретенный тип) отношении. Одни индивиды активны от рождения и успешно развивают и реализуют эту активность в
Социальные гарантии государственных служащих в органах федерального и регионального уровня
Каждое общество создает свой собственный, присущий только ему государственный аппарат с его специфическими задачами и функциями, принципами построения и методами работы. В любом случае аппарат профессиональных государственных служащих призван обеспечивать стабильное управление и уравновешивать действия различных политических сил: от чиновника требуется служба и исполнение дела в интересах граждан и общества. На них лежит ответственность за цивилизованные «правила игры» в политике и экономике, за поддержание правопорядка и стабильных условий деловой активности, за справедливые отношения на рынке, включая рынок труда, одним словом, - ответственность за соблюдение закона и управление страной.
Данный раздел посвящен анализу нормативно-правовых актов и документов, регламентирующих деятельность федеральных и региональных государственных гражданских служащих Российской Федерации, результатов социологических исследований проведенных профессорско-преподавательским составом кафедры государственной службы и кадровой политики Российской Академии Государственной Службы при Президенте Российской Федерации при непосредственном участии автора.
В ходе научного исследования была предпринята попытка выявления наиболее важных условий и проблем, влияющих на общее состояние социальных гарантий государственных служащих и их воздействие на повышение эффективности в деятельности кадров государственной службы.
Каков сегодня «официальный портрет» российских государственных гражданских служащих?
По данным Госкомстата России (август 2002 г.), интересующие нас категории государственных гражданских служащих распределены следующим образом.
Численность работников федеральных органов
исполнительной власти по уровням, министерствам и ведомствам на начало 2002 г. составила 377,1 тыс. человек, что составляет 38,3% от численности работников исполнительной власти и органов местного самоуправления с исполнительскими функциями в Российской Федерации. За прошедший период численность работников федеральных органов исполнительной власти на федеральном уровне сократилась на 1,5 тыс. человек, или на 4,8%. Численность работников органов государственной власти субъектов Федерации на начало 2002 г. составила 55,7% от общей численности работников государственной власти и местного самоуправления.
Численность принятых в органы государственной власти на региональном уровне превысила численность выбывших из этих органов на 32,6%. Еще в 1998 г. она превышала долю занятых в федеральных органах власти на 5,8%. На начало 2002 г. общая численность работников органов исполнительной власти регионального уровня составляла 954,8 тыс. человек. Из них 348,3 тыс., или 36,5%, приходилось на работников территориальных органов федеральных министерств и ведомств.
Каковы качественные характеристики корпуса служащих исполнительной власти? Опрос экспертов1 в 2003 г. показал: кадровая ситуация не улучшилась. Основные сложности в работе с кадрами аппарата 30,6% респондентов усматривают в «текучке кадров». Госслужба остается некоей «перевалочной базой», «стартовой площадкой» для начинающих или продолжающих карьеру специалистов. Противоречия социального престижа госслужбы и низкой заработной платы на «младших» и «старших должностях» разрешаются не в пользу престижа.
Сравнение позиций «очень высокий» (2003 г.) и «весьма престижен» (1997 г.) говорит не в пользу повышения статуса профессии «госслужащий». Особенно негативно реформы власти последних лет, в частности ее масштабная регионализация, сказались на оценках своего статуса работниками территориальных органов федеральной власти. Создаваемые представительства федерального аппарата в регионах чаще, чем другие структуры, претерпевают всевозможные реструктуризации. Их положение в регионах можно назвать «свой среди чужих, чужой среди своих».
В 2001 г. среднемесячная зарплата работников органов исполнительной власти субъектов Федерации росла опережающими темпами по сравнению с заработной платой работников соответствующих ветвей власти федеральных органов и превысила ее на 12,8%. В результате почти 1/3 государственных гражданских служащих считают себя менее защищенными по сравнению с работниками внебюджетной сферы. Оценка степени социальной защищенности на государственной службе в сравнении с работниками внебюджетной сферы в 2003 году выглядит следующим
Индекс: ГПК-2002. образом1: намного лучше ее оценили 48,7%, лучше — 10%, хуже — 19,2%, намного хуже — 8,6%, затруднились ответить 13,5%.
При этом среднемесячная заработная плата работников органов государственной власти по уровням управления, включая выплаты социального характера составила в рублях в 2001 году: на федеральном уровне — 5943; на региональном уровне — 4548; в органах государственной власти субъектов РФ 6702.
Совершенствование системы социальных гарантий государственным служащим как фактор повышения эффективности государственной службы
Социологическое изучение процессов и явлений общественной жизни, функционирования социальных институтов и организаций, социальных общностей и отдельных субъектов социальной деятельности должно закономерно сочетаться с выработкой конкретных управленческих рекомендаций по тем или иным аспектом оптимизации изучаемых социальных феноменов.
Суть выстраивания интегрального механизма функционирования социальной сферы заключена в дифференцированном воздействии средствами либеральной идеологии на социально активных, динамичных, адаптированных к рынку людей и патерналистской идеологии — в отношении социально уязвимых групп населения. Механизм воздействия должен учитывать менталитет россиян, соотносить запросы населения с интересами общества в качественных характеристиках социального воспроизводства различных субъектов социальной сферы, гарантировать всем членам общества определенный уровень социальных благ, прежде всего, таких как жилье, образование, охрана здоровья. Это обеспечит каждому минимально необходимые условия жизнедеятельности, создаст равные стартовые возможности продвижения к более высокому уровню реализации своих запросов. Социальная поддержка нуждающимся и свобода действий тем, кто гармонично вписался в рыночные отношения, станут главной предпосылкой утверждения в обществе принципа социальной справедливости.
В этом случае стратегия развития социальной сферы реализует фундаментальные принципы демократического общества1:
предоставление государством каждому члену общества социальных гарантий существования;
контроль над имущественной и статусной дифференциацией населения;
перераспределение в разумных пределах доходов населения.
Рыночную модель социальной сферы, кроме учета адаптированности различных слоев населения к рынку, отличают еще два обстоятельства: 1) такая модель должна предполагать в качестве субъектов управления социальной сферой не только государство, но и различные структуры формирующегося гражданского общества; 2) она призвана сочетать в себе государственные, коллективные и частные начала дифференциации форм собственности.
Социальные гарантии государственных служащих объективно востребованы современной социальной практикой для оптимизации функционирования органов государственного управления в Российской Федерации. Именно поэтому социальные гарантии влияют на эффективность государственной службы и качество решения задач, возложенных на государственных служащих. При этом оптимизация функционирования системы социальной защиты чиновников и должна опираться на имеющиеся наработки в различных отраслях знания и социальной практики. Для повышения качества и эффективности у государственных служащих, необходимо повысить обоснованность выбора тех или иных путей (включая и альтернативные) достижения оптимального состояния системы социальных гарантий и приемлемого уровня социальной защищенности Поиск подобных путей, наиболее трудный во всех отношениях этап осуществления социального управления, который характеризуется профессиональной сложностью и социальной многозначностью проблемной ситуации, противоречивостью включенных в нее интересов, отчасти невозможностью или неэффективностью применения традиционных путей решения.
Пристального внимания заслуживают результаты социологических исследований, показывающих необходимость расширения границ понимания социальных гарантий, перспектив их стратегического содержания. Так на вопрос о приоритетности направлений государственной кадровой политики в сфере государственной службы, были получены следующие ответы1