Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основания изучения социально профессиональных ориентаций муниципальных служащих 18
1.1. Институциализация профессии «муниципальный служащий» в условиях постсоветских трансформаций 90-х гг. XX века 18
1.2. Социально-профессиональные ориентации в свете социологических теорий .33
Выводы по главе 1 .49
Глава 2. Количественный подход к анализу социально-профессиональных ориентаций муниципальных служащих .51
2.1. Ценностно-мотивационные детерминанты профессионального поведения работников муниципалитета 51
2.2. Личностно-профессиональные качества работников муниципалитета 78
Выводы по главе 2 .92
Глава 3. Социальная динамика в органах муниципальной власти 95
3.1. Качественный подход к исследованию социально-профессиональных ориентаций муниципальных служащих 95
3.2. Тенденции развития социально-профессиональной группы муниципальных служащих как ресурса региональной элиты 111
Выводы по главе 3 .118
Заключение .119
Список использованных источников и литературы .123
- Социально-профессиональные ориентации в свете социологических теорий
- Личностно-профессиональные качества работников муниципалитета
- Качественный подход к исследованию социально-профессиональных ориентаций муниципальных служащих
- Тенденции развития социально-профессиональной группы муниципальных служащих как ресурса региональной элиты
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Социальная
дифференцированность различных профессиональных групп – ключевая
характеристика общества модерна, сохраняющаяся и в современном мире.
Именно профессия является идентификационным маркером личности,
определяет жизненные стратегии человека, его политическое и экономическое
поведение, досуг и действия в сфере частной жизни. Вместе с тем профессии
появляются и исчезают, меняя иерархию групп занятости. Одна из профессий,
вызванная к жизни постсоветскими трансформациями 1990-х гг. –
«муниципальный служащий». Появление этой ниши занятости отразило
«перестроечную волну» демократизации и рост интереса к местному
самоуправлению, а также тенденции трансформации внутри групп
политической элиты.
В этом процессе для социолога представляет интерес не только новая
грань социальной дифференциации, позволяющая выделять профессиональную
группу муниципальных служащих, но также и динамика властных групп в
региональном сообществе, поскольку работники муниципалитета обладают
властными ресурсами и способны влиять на политику. Местное
самоуправление во всех субъектах Российской Федерации находится в
двойственной ситуации. С одной стороны, муниципальная реформа заложила
основу развития местной демократии, но с другой, федеральное
законодательство лишает органы местного самоуправления средств к
независимому существованию. Важность исследования региональных
особенностей развития группы работников муниципалитета в контексте
социокультурных характеристик Республики Татарстан обусловлена тем, что
менталитет ее жителей определяется влиянием традиций мусульманства,
задающих (зачастую латентно) ориентиры на власть старейшин, высокую
групповую сплоченность и социальную ответственность. Поэтому динамика
местного самоуправления в виде муниципалитетов и процессы
элитообразования в данном регионе имеют свои особенности, отличные от особенностей самоуправления, например, в центральных районах России.
Имеющийся в исследованиях социальной структуры опыт оценки состояния социально-профессиональных групп основан на учете следующих статистических показателей: численность, социально-демографический состав, общее и профессиональное образование, что в современных условиях недостаточно для понимания специфики самоуправления в регионах. Важен учет не только объективной, но и субъективной оценки профессиональной группы. Принимая во внимание тот факт, что муниципальные служащие -сравнительно молодая социально-профессиональная группа, на первый план органично выступает социальная составляющая профессии: как люди понимают ситуацию, так они и действуют. Поэтому в фокусе интересов исследования правомерно оказываются вопросы: чем руководствуются, на что ориентированы муниципальные служащие в своей профессиональной деятельности, как влияет менталитет населения региона на данные ориентиры, что можно сказать об адаптации региональной элиты к условиям современного общества, о процессах динамики в связи со складывающимися социально-профессиональными ориентациями группы муниципальных служащих.
Исследование социально-профессиональных ориентаций муниципальных
служащих позволяет определить направления развития данной группы, тем
самым углубляя понимание процессов адаптации региональной элиты в
2000-е гг. к окружающей реальности. Социологический анализ
социокультурных оснований социально-профессиональных ориентаций
муниципальных служащих актуален тем, что эта группа обладает значительным властным ресурсом и активно рекрутируется в политическую и экономическую элиту региона, определяющую вектор его развития на многие годы.
Степень научной разработанности темы. Исследования социально-профессиональных ориентаций осуществляются в русле нескольких научных
направлений. В настоящее время сложилась социология и антропология
профессий, анализирующая взаимосвязь между профессионализмом, знанием, государством, социальной стратификацией, организацией и бюрократией (К.М. Макдональд).
Сохраняют актуальность идеи, связанные с исследованием социально-профессиональных групп, высказанные классиками – М. Вебером, Э. Дюркгеймом, Т. Парсонсом, и получившие дальнейшее продолжение в трудах У. Гуда, Р.М. Повалко, М. Сакса.
М. Вебер обосновал важность профессий в современном западном обществе, говоря, что в процессе профессионализации осуществляется переход от традиционного социального порядка к такому устройству, где статус человека зависит от задач, которые он выполняет. Профессия – это «призвание». Это не есть нечто унаследованное подобно предписанному статусу, но путь, выбранный и принятый в соответствии со склонностями и стремлениями личности.
Э. Дюркгейм пытался найти силы, способные успокоить конфликты, разрывавшие на части индустриальное общество. Он полагал, что восстановление минимума единства может быть достигнуто развитием профессиональных ассоциаций (гильдий ремесленников или профсоюзов). Каждая профессиональная практика регулируется своим набором правил, формирующих дисциплину представителей сообщества и уменьшающих их эгоизм и индивидуализм.
Т. Парсонс развил идеи М. Вебера и Э. Дюркгейма о зависимости современного человека от экспертного знания профессионалов. Специальное профессиональное знание и набор навыков позволяют реализовывать отношения власти (доктор – пациент, преподаватель – ученик, адвокат – подзащитный и т.п.).
Важной темой для изучения профессиональных групп является анализ их
социально-профессиональных ориентаций, значительный вклад в развитие
которых внесли Н.П. Касаткина, И.А. Любомудров, Л.Ф. Налимова,
М.Н. Руткевич, Ф.Р. Филиппов и другие. Особый интерес вызывают виды
ценностных ориентаций различных социальных групп, исследуемые
О.В. Байдаловой, М.К. Горшковым, Т.И. Заславской, А.Г. Здравомысловым,
Н.И. Лапиным, М. Рокичем, В.А. Ядовым. При этом объектами изучения
социально-профессиональных ориентаций становятся не только крупные
социальные общности, но и элитные группы, в частности, представители
бизнес-элиты (работы И.М. Бунина, В.В. Радаева). В этом контексте
проявляется интерес к изучению группы муниципальных служащих, о чем
свидетельствуют работы социологов С.Н. Костиной, А.М. Конькова,
В.Ф. Мамонтовой, Я.С. Рочевой и др.
Теория социальной адаптации и социализации получила свое развитие в трудах классиков социологии: Э. Гидденса, Р. Мертона, Т. Парсонса П. Сорокина, П. Штомпки. Для анализа проблем социальной адаптации муниципальных служащих большое значение имеют работы 3. Баумана П. Бурдье, М. Крозье, Г. Саймона.
Местное самоуправление как политико-правовой вопрос сопоставления
государственной власти и местного самоуправления в рамках анализа
федерализма представлен в работах М.Х. Фарукшина. Проблемные вопросы
местного самоуправления рассмотрены также в рамках разработки концепции
модернизации социально-экономического развития (М.А. Нугаев и
Р.М. Нугаев). Особенность татарстанской модели органов местного
самоуправления, отношения граждан к их деятельности представлены в трудах
А.Н. Ершова и в исследованиях А.З. Гильманова, С.А. Сергеева,
Ю.Н. Соловаровой, Р.С. Цейтлина, Э.В. Черняка и др., где исследуется история, условия и специфика становления властной системы местного уровня.
Социологические исследования проблем местного самоуправления
осуществлены А.В. Бабаловой, Ю.Л. Воробьевым, Ж.Т. Тощенко,
Г.А. Цветковой и др.
Несмотря на устойчивый интерес отечественных исследователей к
профессиональному сообществу муниципальных служащих, следует отметить –
эта проблема рассматривается в основном в ракурсе социологии управления,
концентрирующей внимание на функциональном вкладе данной группы в
общественные процессы. В то же время недостаточно изучена
профессиональная субъективация муниципальных служащих, а также их
влияние на динамику и генезис местной элиты. Существующие
территориальные различия в этих процессах актуализируют проблематику региональных кейсов, в частности, Республики Татарстан. Отмеченные лакуны обусловили выбор темы и логику автора в исследовании социально-профессиональных ориентаций муниципальных служащих как способа адаптации региональной элиты к современным условиям общественного развития.
Объект исследования – процесс профессиональной адаптации муниципальных служащих Республики Татарстан.
Предмет – социально-профессиональные ориентации муниципальных служащих как способ адаптации региональной элиты Республики Татарстан.
Цель исследования – выявить социально-профессиональные ориентации муниципальных служащих Республики Татарстан как группы, рекрутируемой во власть, и определить набор ценностно-мотивационных детерминант, которые регулируют адаптацию региональной элиты к условиям современного общества.
Цель диссертации предполагает решение следующих задач:
-
рассмотреть институциализацию профессии «муниципальный служащий» в связи с социальными условиями российского общества конца XX века;
-
уточнить и дополнить представление о феномене «социально-профессиональные ориентации» на основе анализа и обобщения современных
социологических идей;
-
выявить ценностно-мотивационные детерминанты профессионального поведения муниципальных служащих Республики Татарстан;
-
определить характеристики модальной личности в профессиональной среде муниципальных служащих Республики Татарстан;
-
на основе данных количественных и качественных исследований определить понимание муниципальными работниками трудностей профессии;
-
охарактеризовать особенности и перспективы развития группы муниципальных служащих в контексте процессов элитообразования в Республике Татарстан.
Теоретическая и методологическая основа исследования.
Диссертационное исследование базируется на социокультурном подходе (М. Вебер, П. Сорокин); при рассмотрении процессов профессиональной адаптации, муниципальной сферы как социальной структуры, а служащих как социальной группы, со своими социальными признаками-качествами – структурно-функциональный подход (Р. Мертон, Т. Парсонс); при комплексном исследовании проблемы человека в организации – деятельностный подход (В.Э. Бойков, Г.Е. Зборовский, В.М. Соколов, Т.С. Сулимова, А. Файоль, Э. Шейн, В.А. Ядов). Изучение человеческого потенциала работников муниципальной службы связано с традициями средового и деятельностного подходов. Эффективной для анализа социально-профессиональных ориентаций как способа адаптации личности считаем методологию Т.И. Заславской, примененную при исследовании представителей бизнес-элиты.
Совместное использование указанных теоретико-методологических подходов и концепций предполагает дискурсивное исследование темы, основанное на выявлении и соотнесении смыслообразующих категорий и понятий к анализу и интерпретации эмпирического материала.
Эмпирическая база диссертационной работы. В диссертации отражены результаты социологических исследований, проведенных автором в Республике Татарстан:
- анкетный опрос «Отношение государственных и муниципальных
служащих к идее создания Этического кодекса», 2006 г. (N=200), тип выборки –
гнездовая, многоступенчатая, предельная ошибка выборки не превышает 5%;
- анкетный опрос государственных и муниципальных служащих
«Управление карьерой государственных и муниципальных служащих», 2007 г.
(N=300), тип выборки – гнездовая, многоступенчатая, предельная ошибка
выборки не превышает 5%;
- анкетный опрос муниципальных служащих «Социально-
профессиональные ориентации муниципальных служащих», 2010 г. (N=600)
тип выборки – гнездовая, многоступенчатая, предельная ошибка выборки не
превышает 5%;
- полуструктурированное интервью экспертов, 2011 г. Интервью
проводилось с муниципальными служащими, опыт работы которых составляет
более 10 лет. В качестве экспертов выступили заместители глав
муниципальных районов, начальники отделов, специалисты отделов (N=10).
Вторичный анализ данных:
социологическое исследование, проведенное социологическим центром Академии государственного и муниципального управления при Президенте Республики Татарстан в сентябре-ноябре 2009 г. (N=2850) жителей Республики Татарстан, проживающих на территории городских и сельских поселений и городских округов и представляющих разные общественные слои;
социологическое исследование «Новое поколение предпринимателей и менеджеров: вторая волна социологического исследования» под руководством Т.И. Заславской в 2004, 2006 гг.;
социологический опрос «Актуальные проблемы кадровой политики и управления персоналом» (сентябрь-октябрь 2007 г.) под руководством А.И. Турчинова, К.О. Магомедова;
фокус-групповое исследование, глубокое интервью «Профессиональная компетенция в сфере государственного и муниципального управления», 2007 г. под руководством Л.А. Бургановой, О.В. Юрьевой.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Институциализация профессии «муниципальный служащий» обусловлена процессами демократических преобразований в российском обществе конца XX века, когда критика бюрократии советского государства, общественное настроение, направленное на децентрализацию власти и поддержку всех форм народного самоуправления оформились в деятельности новой профессиональной группы – муниципальных служащих. В настоящее время социальный статус данной группы противоречив: с одной стороны, эта группа служащих является управляющей, а значит властной, но, с другой, представляет собой первое звено в иерархии власти, что предполагает ее максимальное включение в жизнь местного сообщества. На развитие группы муниципальных служащих в России 2000-х гг. влияют тенденции усиления государственной власти и формирования ее «вертикали», что, с одной стороны, повышает статус работников муниципалитета, а с другой, бюрократизирует эту деятельность, отрывает ее от структур гражданского общества.
-
Основываясь на сложившемся во второй половине XX в.
социокультурном подходе, социально-профессиональные ориентации личности
определяются как направленность сознания и поведения, включающие в себя в
качестве частных элементов ценностные ориентации, мотивационные факторы.
Понятие «социально-профессиональные ориентации» позволяет
проанализировать противоречивое единство традиционного влияния
макроинституциональной среды и динамичного характера включенности
человека во взаимодействия в профессиональных коллективах, а также
противоречия между социальным (влияние этноса, религии, ценностных «поворотов» в глобальном мире) и профессиональным (влияние стандартов и ценностных ориентаций профессии). В отличие от трудовых ориентаций, связанных с экономическим поведением личности, профессиональные ориентации отражают более широкие социальные притязания, обусловленные ролью профессии в идентификации современного человека.
-
Ценностно-мотивационные детерминанты, определяющие профессиональное поведение муниципальных служащих Республики Татарстан, формируют прагматически-трудовой тип ориентации. Лидируют ценности «работа» (71%), «материальное благосостояние» (59%), «авторитет» (46%). Преобладает «локальный патриотизм» или значимость места, где родился, роль национальных обычаев и традиций, языка народа при определении понятия «родина» (71%). Россия как родина осознается 25% опрошенных муниципальных служащих. Патриотический ориентир на Республику Татарстан имеет большое значение для дальнейшей политической карьеры в регионе. Ценность соблюдения законов признается 60% респондентов, а 40% готовы этой ценностью пренебречь. Двойственность правовых ориентаций и значимость материального благосостояния формируют ситуацию риска, когда профессионализм муниципальных служащих связан в большей степени с приращением стабильности положения самого служащего, нежели общества.
-
В результате профессионального отбора и вторичной социализации
формируются типичные личностно-профессиональные качества работника
муниципалитета. Эти характеристики синтезируют требования
профессиональной среды (нормативные и фоновые), а также те качества
характера, которые позволяют адаптироваться и справиться с работой в
сложившихся социальных условиях деятельности. Социологические опросы в
Республике Татарстан в 2006, 2010 гг. выявили следующие характеристики
служащих - «исполнительность» (30% и 80%), «компетентность» (52% и 58%),
«честность» (49% и 31%), «готовность нести ответственность» (18% и 35%). Низкий ранг в иерархии самооценки качеств имеют «беспристрастность» (2% и 4%) и «справедливость» (2% и 4%). Качество «инициативность» занимает промежуточное положение (15% и 11%). Такой тип профессионала обозначается нами как «ориентированный на этику компетентности» в противовес «этике справедливости».
-
Данные количественных и качественных исследований, проведенных как отечественными учеными, так и автором позволили выявить, что трудности профессии работника муниципалитета обусловлены бюрократическими тенденциями, характеризующими современные социальные институты. Противоречия, побуждающие к аномичному способу адаптации, сформировались между: а) интересами сообщества, которые необходимо объективировать перед вышестоящими властными структурами, и интересами корыстного использования властного ресурса; б) необходимостью решения проблем жителей данной местности и карьерными устремлениями чиновников, их ориентацией на обогащение, что дезориентирует большинство муниципальных служащих, которые, по их собственным оценкам, понимают, что служение обществу есть основной показатель качественного исполнения должностных обязанностей, но, тем не менее, в повседневной практике они реализуют установки на личное благополучие и материальный достаток.
-
В связи с тем, что профессиональная группа муниципальных
служащих является потенциалом для рекрутирования в высшие элитные
группы региона, особую значимость для принятия стратегических решений
имеет выявление тенденций, характерных для Республики Татарстан:
повышение значимости этнической составляющей в процессе социальной, в
том числе социально-профессиональной идентификации служащих, что
способно оказывать влияние на векторы развития региона от «суверенизации»
до «унитарного федерализма»; рост потенциала рекрутирования работников
муниципалитета в силу их возрастающего уровня образования в корпуса
высшей региональной элиты; усиление внимания к новым информационным технологиям как способу налаживания связей с населением и повышения открытости властных структур.
Научная новизна исследования:
-
Адаптированы идеи социологии профессий применительно к институциализации сферы деятельности муниципального работника в условиях российских трансформаций 90-х гг. XX века, что позволило выявить противоречивость социального статуса этой группы в условиях современного российского общества: профессия создавалась как инструмент народного самоуправления, но складывающаяся в 2000-е гг. вертикаль власти нивелирует этот смысл профессии.
-
Дополнено понятие «социально-профессиональные ориентации» как феномена, обусловленного сочетанием фактора ценностных детерминант культурной среды общества (или сообщества) с социализирующим фактором профессиональной группы, что позволяет сфокусироваться на противоречивых воздействиях на индивида пластов социального и профессионального.
-
Определено, что ценностно-мотивационные детерминанты (мотивы поступления на муниципальную службу, стимулы работы в этой профессиональной сфере) и качества личности, преобладающие в профессиональном поведении муниципальных служащих Республики Татарстан, обусловливают лидирование прагматически-трудового типа ориентации и этики компетентности, а не этики справедливости, что позволило уточнить социальный портрет представителя социально-профессиональной группы этого региона.
-
На основе эмпирических данных, полученных автором, выявлены приоритетные характеристики модальной личности в профессиональной среде муниципальных служащих Республики Татарстан: исполнительность и компетентность как детерминанты социально-профессиональных ориентаций.
-
Выявлено на основании количественных и качественных социологических исследований мнение муниципальных служащих о трудностях своей профессии (бюрократизация, отсутствие гарантий стабильности), что инициирует использование ими властного ресурса для приращения стабильности своего положения; эта ситуация оценивается как аномичный способ адаптации к реалиям российского общества.
-
Охарактеризованы особенности и перспективы развития группы муниципальных служащих в контексте процессов элитообразования в Республике Татарстан: стабилизация профессиональной идентичности и развитие на этой основе профессионального сообщества, интенсификация процесса рекрутинга местных элит из данной профессиональной группы.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы состоит в изучении региональных особенностей социальной субъективации профессиональной группы муниципальных служащих, в анализе социально-профессиональных и личностных качеств представителей данной профессии в Республике Татарстан, что обусловило выработку предложений по дальнейшему развитию этой профессиональной группы как ресурса элитообразования. Предложения, обоснованные в диссертации, могут быть использованы для снижения трудностей адаптации служащих к новым социальным реалиям; для осуществления прогнозирования и регулирования процессов элитообразования в регионе; для выработки дополнительных предложений, способствующих укреплению приоритетных характеристик муниципальных служащих как особого профессионального сообщества в структуре власти.
Отдельные положения и концептуальные решения работы могут быть
применены в преподавании курсов «Основы социологии», «Методология и
методика социологического исследования», «Элитология», а также
специализированных дисциплин, посвященных проблемам совершенствования
социально-профессиональных ориентаций муниципальных служащих.
Предложения, сформулированные в данном исследовании, используются в практической деятельности мэрии г. Казани (Модельный кодекс этики и служебного поведения муниципального служащего был предложен на рассмотрение мэрии г. Казани, отдельные положения которого были взяты за основу ныне существующего кодекса этики).
Соответствие диссертации паспорту научной специальности.
Содержание работы соответствует основным положениям п. 11. «Социальная
динамика и адаптация отдельных групп и слоев в трансформирующемся
обществе» - выявлена противоречивость социального статуса «муниципальные
служащие» в условиях современного российского общества; дополнено
понятие «социально-профессиональные ориентации» как феномена,
обусловленного сочетанием факторов ценностных детерминант культурной среды общества с социализирующим фактором профессиональной группы;
п. 12. «Наемные работники, их социальная дифференцированность в
зависимости от сектора занятости, профессиональной и отраслевой
принадлежности, региона проживания» - уточнен социальный портрет
представителя социально-профессиональной группы региона; выявлены
приоритетные характеристики модальной личности в профессиональной среде
муниципальных служащих Республики Татарстан; охарактеризованы
особенности и перспективы развития группы муниципальных служащих в контексте процессов элитообразования в Республике Татарстан.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования
представлены в научных докладах на конференциях и заседаниях круглых
столов различных уровней: VII Международная научно-практическая
конференция «Отечественная наука в эпоху изменений: постулаты прошлого и
теории нового времени» (Екатеринбург, 2015); III Международная научная
конференция «Современное общество: проблемы, идеи, инновации»
(Ставрополь, 2014); «Местное самоуправление в России и ФРГ: исторический
опыт и современные тенденции развития» (Волгоград, 2011); «Управление и
общество: назревшие проблемы, исследования и разработки» (Москва, 2011); «Инновационное развитие человеческих ресурсов региона» (Волгоград, 2011); «Качество жизни как фактор формирования гражданского общества» (Волгоград, 2011); XVII международная научная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов» (Москва, 2010); «Образование и общество» (Москва, 2010); X юбилейные Дридзевские чтения «Современные вызовы и технологии управления инновационным развитием: от социального отчуждения к социальному участию» (Москва, 2010); II Орловские социологические чтения (Орел, 2010); «Язык и общество: взаимовлияние в условиях современной российской государственности» (Казань, 2010); «Общественные отношения в условиях становления гражданского общества в России» (Волгоград, 2010); «Государственная и муниципальная служба в России и Татарстане: истоки и современные тенденции развития, посвященной 250-летию начала подготовки кадров для государственной службы в г.Казани» (Казань, 2009); «VIII Международная научная конференция: «Россия: ключевые проблемы и решения». ИНИОН РАН» (Москва, 2008); «III Всероссийский социологический конгресс «Социология и общество: проблемы и пути взаимодействия» (Москва, 2008), «Вторые казанские социологические чтения» (Казань, 2008); «III Общероссийская научная конференция с международным участием» (Москва, 2007); «Социально-экономические, политические и культурные аспекты административной реформы в РФ: материалы четвертой итоговой студенческой научной конференции» (Казань, 2007); «Студенты в научном поиске» (Набережные Челны, 2006); «Российская государственность: история и современность» (Казань, 2005).
Основные положения и выводы диссертационного исследования получили отражение в 22 публикациях, общим объемом 6,8 п.л., из них авторские – 6,6 п.л., в том числе 4 работы опубликованы в журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, каждая из которых включает 2 параграфа, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Социально-профессиональные ориентации в свете социологических теорий
Местное самоуправление как разновидность публичной власти формируется и осуществляется в муниципальных образованиях с целью обеспечения и защиты интересов местного сообщества, оказания коммунальных и социальных услуг населению в сферах непосредственной жизнедеятельности. Это осуществляемая населением в рамках закона непосредственно и через выборные органы власть, максимально приближенная к гражданам муниципального образования, ответственная перед ними и использующая их инициативу в качестве значимого управленческого ресурса.
Местное самоуправление является первым уровнем власти, который ближе и теснее всего соприкасается с людьми и по работе которого люди нередко судят о власти в целом. Муниципальная власть способна наиболее оперативно реагировать на те потребности общества, которые существуют, причем в самом детализированном виде.
Многие исследователи, например Н. Алейников, С. Голосова, Х. Ибрагимов, Н. Миронов определяют муниципальную работу как базовый уровень формирования гражданского общества в Российской Федерации. Э. Шульц характеризует этот вид деятельности как основу формирования гражданского общества, фактор устойчивого развития государства с позиции теории самоорганизующихся систем: «Самоуправление трансформирует население в граждан, способных к консолидации, к конструктивному сотрудничеству с властями, к укреплению государства»
Сейчас о том, насколько развито гражданское общество судят по степени активности граждан и их добровольных объединений. Гражданское общество предполагает высокую социальную защищенность, высокую общественную и личную свободу и ответственность граждан. Цивилизованный, активный, высоконравственный человек выступает в качестве основы гражданского общества. Однако в развитом гражданском обществе индивид в большинстве случаев встречается с реальностью не один на один, а в составе общественного института, то есть опосредованно. Важнейшим среди этих институтов является институт муниципальной службы.
Таким образом, профессионализация муниципальной работы выступает важнейшим стимулом и условием существования гражданского общества, а также подтверждением демократического политического устройства в стране. Именно в процессе самоуправления реализуется общественно-политическая активность населения, предполагающая возможность законодательных инициатив. Именно в рамках местного самоуправления возникает некая общность, которая позволяет представить и защитить интересы каждого своего участника. Именно местное самоуправление наделяется ресурсной базой, позволяющей добиться определенной независимости и самостоятельности. И именно местное самоуправление может рассматриваться как союз граждан, способный противостоять властной вертикали и обеспечивающий баланс разделения властей.
Деятельность профессионала в сфере муниципального управления зависит от внешних факторов, действующих в обществе, вместе с тем она определяет основные направления общественной жизни. Таким образом, наблюдаются взаимозависимости: профессия муниципальный служащий, будучи социокультурным явлением, возникла как необходимость регулировать социальные отношения, существует она, оказывая влияние на развитие общества. Муниципальная деятельность как социокультурное явление имеет место быть во всех сферах деятельности человека, она проникает в отношения людей и во все формы их деятельности, основывается на сложившихся в обществе культурных традициях, ценностях и нормах. Вместе с тем местное самоуправление оказывает влияние на развитие социокультурных норм. За культурной составляющей данной профессии следуют и этическая, и ценностная наполненность. Рассматривая муниципальную службу с точки зрения социокультурного подхода, мы понимаем под ней иерархически построенную социокультурную систему, которая упорядочивает, согласует и направляет ее деятельность.
Согласно теории действия Т. Парсонса2 в организации местного самоуправления можно выделить 4 подсистемы: социальную, культурную, личностную, поведенческую. Подсистемы взаимодействуют между собой, способствуя достижению цели. В ходе взаимодействия подсистем муниципальная служба, как система, приобретает целостность, сбалансированность, единство.
Социальная подсистема выполняет координирующую функцию: согласовываются составные элементы, муниципальные служащие и их коллективы. Коллективы выполняют функцию целедостижения, определяют роль и функции муниципальных служащих. В коллективах всегда формируется много ролей.
Культурная подсистема выполняет функцию сохранения и развития духовной составляющей. Она включает систему связей, действий, осуществляемых в рамках деятельности конкретной организации.
Культурная подсистема состоит из следующих элементов: ценности, нормы, психологический климат, концепции организации. Нормы определяют правила взаимоотношений в системе местного самоуправления. Нормы и ценности местного самоуправления делятся на 2 группы: необходимые (принятые муниципальными служащими) и менее необходимые.
В системе местного самоуправления личность либо отрицает, либо принимает нормы и ценности. Есть тип адаптации личности, когда основные нормы и ценности не приняты, но соблюдаются необязательные нормы и ценности (мимикрия), или когда обязательные нормы и ценности приняты, а необязательные принимаются частично (адаптивный индивидуализм).
Личностная подсистема выполняет целедостиженческую функцию. Личность – основной исполнитель существующих процессов. Поведенческая подсистема выполняет адаптивную функцию.
М. Вебер, Т. Парсонс полагали, что люди понимают друг друга на основе общих ценностей. Любое социальное действие обусловлено ценностью. Ценность – элемент, критерий для выбора различных вариантов. Стабильность социальной системы зависит от интеграции ценностей.
Анализ социальных систем невозможен без изучения «социальной роли». Посредством социальной роли происходит взаимодействие системы ценностей и поведения личности. Просматриваются культурно-институциональные стороны деятельности организации. В ходе развития местного самоуправления происходит взаимодействие социальной и культурной подсистем, культурные нормы социализируются.
Личностно-профессиональные качества работников муниципалитета
Сегодня институциализация сферы гражданского общества, а также процессы обновления региональных структур в решающей мере зависят от того, произойдут ли необходимые положительные изменения в мировоззрении и поведении отдельной личности: преодоление инерции, консерватизма, имитации бурной деятельности, установившихся стереотипов мышления, раскрытие творческого потенциала. Совершенствование всей системы общественных отношений является приоритетным направлением создания идеальной модели профессионального сообщества муниципальных служащих. В системе общественных отношений власть занимает особое место и вместе с тем отражает состояние общества. Муниципальный служащий прежде всего член общества, носитель типических характеристик. Согласованные с потребностями общества мотивы и действия муниципальных служащих позволят искоренить бюрократизм. Для эффективного решения этих задач необходимо изучить социально-профессиональные ориентации муниципального служащего.
Выбор в качестве объекта исследования муниципальных служащих был определен необходимостью изучения социально-профессиональных ориентаций данной группы, оформившейся в России в 90-е гг. XX в. и испытывающей сложности при реализации всей совокупности функций и полномочий.
Проведенное автором эмпирическое исследование включало в себя несколько этапов. В 2006, 2007, 2010 гг. были проведены анкетные опросы: «Отношение государственных и муниципальных служащих к идее создания этического кодекса» (N=200), «Управление карьерой государственных и муниципальных служащих» (N=300), «Социально-профессиональные ориентации муниципальных служащих Республики Татарстан» (N=600) соответственно.
В качестве объекта эмпирического исследования рассматривалась социально-профессиональная группа муниципальных служащих, работающих в Республике Татарстан. Предметом исследования выступили социально-профессиональные ориентации муниципальных служащих.
Цель исследования - выявить социально-профессиональные ориентации муниципальных служащих Республики Татарстан.
Анкетные опросы проводились с муниципальными служащими, работающими в администрациях городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений Республики Татарстан в период прохождения ими курсов повышения квалификации и профессиональной переподготовки в Академии государственного и муниципального управления при Президенте Республики Татарстан. В исследовании использовалась гнездовая многоступенчатая выборка, предельная ошибка выборки не превышает 5 %. Основу выборки составили представители муниципальных органов власти Республики Татарстан. По данным портала муниципальных образований Республики Татарстан, общая численность муниципальных служащих, работающих в Республике Татарстан на 2010 год составила около 6000 человек. Выборочная совокупность – 600 человек, что составляет 10 % генеральной совокупности
Количественный анализ полученных данных проводился с помощью прикладной компьютерной программы SPSS 19.0 for Windows.
При изучении вопроса социально-профессиональных ориентаций муниципальных служащих нами был также использован характерный для качественного подхода метод исследования – полуструктурированное интервью, специфика которого подробно рассматривается в третьей главе.
Кроме того, эмпирическую базу исследования составили проведенные за последние годы российскими учеными материалы вторичного анализа социологических исследований по проблемам государственной и муниципальной службы, а также социально-профессиональных ориентаций различных социальных групп: – социологическое исследование жителей Республики Татарстан, проживающих на территории городских и сельских поселений и городских округов, представляющих разные общественные слои, проведенное социологическим центром Академии государственного и муниципального управления при Президенте Республики Татарстан в сентябре–ноябре 2009 года (N=2850); – социологическое исследование «Новое поколение предпринимателей и менеджеров: вторая волна социологического исследования» под руководством Т. И. Заславской в 2004 и 2006 гг.;
На момент сбора эмпирической информации численность муниципальных служащих, работающих в Республике Татарстан, составила около 6000 человек. – социологический опрос «Актуальные проблемы кадровой политики и управления персоналом» (сентябрь–октябрь 2007 года) под руководством А. И. Турчинова, К. О. Магомедова. В качестве вторичного анализа данных были использованы материалы социологического опроса, проведенного в сентябре–октябре 2007 года в 7 федеральных округах на территории 20 субъектов Российской Федерации47. Всего было опрошено 1120 человек. Выборка репрезентативна по основным социально-демографическим и социально-профессиональным показателям, рассчитанным на основании данных Росстата. В опросе также участвовали 250 экспертов из числа руководителей организаций, служб управления персоналом, представителей органов государственной власти и управления, общественных организаций, а также научных работников;
Качественный подход к исследованию социально-профессиональных ориентаций муниципальных служащих
Несмотря на требования законодательства, муниципальные служащие все-таки нарушают законы, нормативно-правовые акты. Такие общие принципы служебного поведения муниципальных служащих, как признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, которые определяют основной смысл и содержание деятельности муниципальных служащих, не являются приоритетными.
При изучении социально-профессиональных ориентаций немаловажную роль играет и анализ интересов муниципальных служащих (их культурные/досуговые ориентации). Это то, чем живут служащие вне работы, как проводят свободное время, какие имеют предпочтения в литературе и др.
Говоря о внерабочем (свободном) времени муниципальных служащих, стоит еще раз отметить ценность семьи, как абсолютную по отношению ко всем остальным ценностям. Свободное время современные муниципальные
При ответе на этот вопрос респондентам разрешалось выбирать до двух вариантов. Поэтому суммарный процент превышает 100 %. служащие проводят в кругу семьи (75 %), с друзьями (47,5 %), за чтением книг (30 %). 25 % опрошенных в свободное время занимаются спортом, а 18,75 % посещают театры, музеи, выставки. Положительным является тот факт, что лишь 1,25 % всех опрошенных свободное время предпочитают проводить на дискотеках, в барах, казино, несмотря на сравнительно молодой возраст муниципальных служащих (табл. 7).
По данным опроса Всероссийского центра изучения общественного мнения, просмотр телепередач и прослушивание радио – самый распространенный вид досуга у россиян (78 % опрошенных). Второй по распространенности вид досуга – занятия домашним хозяйством, детьми, дачей (59 %). Встречи с друзьями и походы в гости (47 %), «просто отдых» (47 %), прогулки на природе (30 %) также являются распространенными видами проведения свободного времени.
43 % респондентов в свободное время читают газеты и журналы, более трети (36 %) читают книги, смотрят видео, слушают музыку, «сидят» в сети Интернет (18 %), ходят в театры, кино, на концерты (12 %), посещают церкви и другие религиозные мероприятия (11 %), увлекаются хобби (11 %).
О том, что они посещают кафе, бары и рестораны, дискотеки и ночные клубы, спортивные клубы и секции, а также получают дополнительное профессиональное образование и повышение квалификации, заявили 6–9 % опрошенных. Только 4 % посещают музеи, выставки, вернисажи. Лишь 1–2 % респондентов в свободное время участвуют в работе общественных организаций, посещают политические организации, собрания и митинги.
Снижается доля россиян, которые проводят свое свободное время вне дома, причем это касается самых разных направлений «внедомашнего» досуга – культурных мероприятий (театра и кино, музеев и выставок), развлечений (посещение дискотек и ночных клубов, кафе и ресторанов), спорта и даже просто прогулок и походов в гости. Одновременно с этим прочными выглядят позиции «домашнего» досуга – просмотра телевидения и прослушивания радио, чтения газет и журналов, занятия домашним хозяйством, детьми, дачей. Кроме того, человек все больше привязывается к дому посредством Интернета, который создает иллюзию присутствия в социуме, тем самым, гася реальную жизненную активность65.
Поскольку чтение книг занимает у большинства муниципальных служащих приоритетное место и половина всех опрошенных часто читают книги (табл. 9), то было интересно узнать, каковы литературные предпочтения респондентов. Выяснилось, что 37,5 % всех респондентов предпочитают классику, 35 % читают романы, 25 % детективы, а 18,75 % отдают предпочтение исторической литературе (табл. 10).
65 Седова Н.Н. Досуговая активность граждан // Социологические исследования №12/2009, С.60-61. Статистические данные, обнародованные в 2005 году одной из десяти ведущих мировых компаний, исследующих книжный рынок, – NOP World – демонстрируют, что россияне перестали быть самой читающей нацией. Несмотря на этот факт, положительным является то, что современные муниципальные служащие все-таки читают и предпочтение отдают не легкому чтению, а серьезной литературе.
Профессиональные ориентации чиновника не ограничены рамками должностных функций и формируются на основе сложного комплекса мотивов. Важнейшим психологическим фактором, определяющим направленность личности на какие-либо цели, а также силу этой направленности, является мотив выбора ею конкретной работы. Для того чтобы понять более глубокие, фундаментальные мотивы личности, необходимо выявить, что ей дорого, что движет ее поведением, какую роль играет работа на муниципальной службе, каковы мотивы и стимулы работы именно в этой области, какими соображениями руководствовалась при выборе места работы, оправдались ли ожидания, какова степень удовлетворенности работой, каковы личностные перспективы.
Служащий может обладать всеми необходимыми навыками и умениями, но в то же время «не любить» свою профессию. Такая отрицательная мотивация может сказаться на эффективности деятельности, развитии личности66.
При выборе места работы 25 % служащих руководствовались «необходимостью где-то работать», 20 % «личными интересами», 18,75 % «надеждой сделать карьеру», 15 % «стремлением занять престижное место в обществе» и только 12,5 % респондентов «общественными интересами» (табл. 11) 67.
В рамках социологических исследований, проводимых под руководством В. М. Соколова и А. И. Турчинова, тот же вопрос: «Чем руководствуются люди, поступая работать в государственное учреждение?» был задан государственным гражданским служащим. Государственные служащие ответили – прежде всего гарантиями постоянной работы в системе государственной службы, стабильностью своего положения. Таково мнение почти половины всех опрошенных государственных служащих, причем этот мотив значительно больше распространен на периферии, в регионах с высоким уровнем безработицы.
Следующие по важности мотивы – «стремление реализовать себя в управленческой сфере» и «желание обзавестись нужными связями», с помощью которых перейти потом на более выгодную работу. Почти каждый пятый пошел на государственную службу только потому, что так сложились обстоятельства, «не было другого выбора».
Следует подчеркнуть, что такими социально значимыми мотивами, как «стремление занять достойное положение в обществе», «желание заслужить уважение окружающих людей», «приносить пользу людям, обществу», руководствовались в 1996 году не более чем 10 % служащих, в 2003 году – 23 %. Это объясняется не только низким престижем государственной службы в общественном мнении, но и определенной направленностью ценностных ориентаций людей, приходящих на государственную службу.
Если сравнить результаты проводимых в советский период исследований мотивации работы в органах власти, то можно увидеть, что раньше основными мотивами являлись «заслужить уважение людей», «занять достойное место в обществе». В настоящее время ведущими мотивами являются «гарантия постоянной работы», которая в советские времена отсутствовала. При выборе места работы у современных муниципальных служащих личные интересы преобладают над общественными. Мотивы социальные характеризуют лиц старше 50 лет. Данная возрастная группа достигла своего финансового и социального положения. Формирование мировоззрения этой возрастной категории происходило в советский период, когда ценность «служение обществу» имела особое значение.
Тенденции развития социально-профессиональной группы муниципальных служащих как ресурса региональной элиты
В то же время в профессиональной среде муниципальных служащих наблюдается пренебрежение к законам, правовой нигилизм. Невысокий уровень правовой культуры муниципальных служащих, почтение к традиционным авторитетам определены региональными особенностями. 40 % опрошенных муниципальных служащих (2010 г.) уверены в том, что в современных условиях нарушения законов в какой-то мере допустимо. Муниципальный служащий не всегда исходит из признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. В социально-профессиональной среде органов муниципальной власти принято ориентироваться не на законодательство, а на указания руководства. Муниципальные власти формируются как властные корпоративные структуры, где ответственность за результаты деятельности осознается прежде всего как ответственность перед руководителем, а не перед обществом в целом. Уровень правовой культуры муниципальных служащих апеллирует не к законам, а к традициям, личным договоренностям. Вместо экономических и правовых санкций региональная элита предпочитает использовать административное давление.
На вопрос: «Чем Вы руководствовались при выборе места работы?», отмечены следующие варианты ответов – «гарантия постоянной работы», «необходимость где-то работать», причем эти варианты пользуются большей популярностью, чем ответы «стремление занять достойное место в обществе», «общественные интересы» и т.д. На наш взгляд, индикатор «необходимость где-то работать» продиктован социально-экономическим положением российского общества в целом.
Рассмотрение ценностных ориентаций, культурных норм, мотиваций, личностно-профессиональных качеств муниципальных служащих, с одной стороны, и состояния современного общества, характеризующегося сложной структурой, нестабильным развитием, отсутствием устойчивых ценностей, с другой стороны, в их напряженной соотносимости и латентной противоречивости друг с другом позволяет обнаружить глубинные регуляторы действительно противоречивого поведения даже элитных или близких к ним социальных групп.
Противоречивое поведение работников муниципалитета обусловлено как кризисным состоянием современного российского общества, так и региональными особенностями (менталитет, традиции).
Большинство муниципальных служащих, по их собственным оценкам, понимают, что служение обществу – основной показатель качественного исполнения должностных обязанностей, тем не менее в повседневной практике для многих из них главным является личное благополучие, материальное благосостояние. Муниципальные служащие, как и многие российские граждане сегодня, не уверены в завтрашнем дне, в устойчивости своего служебного положения. Поэтому личные интересы современных профессионалов занимают приоритетное положение, нежели общественные. В условиях нестабильности сложно говорить о служении обществу. Муниципальные служащие адаптируются к условиям современного общества, зачастую демонстрируя готовность к девиациям. Сложившаяся ситуация в свою очередь усиливает отчуждение населения от власти, ослабляет управляемость и препятствует развитию процессов модернизации региона и страны в целом.
Выявленные противоречия в среде муниципальных работников находят свое подтверждение и в ценностном настрое всего общества. Реформы 90-х гг. XX в., затронувшие все основные сферы жизни общества, внесли существенные коррективы в общественное сознание и общественную психологию, отразились на личностных особенностях людей.
Человек принимает те ценности, жизненные ориентиры, которые позволили бы ему найти свое место в обществе. Поэтому ценностные ориентации индивида обусловлены социальными проблемами трансформирующегося российского общества91. Это обусловлено трансформацией традиционных ценностных ориентаций общества, тенденцией развития ценностей «материальной обеспеченности» среди представителей российского общества.
Адаптация служащих к условиям современного общества протекает сложно, условия для реализации потенциала муниципальных служащих формируются крайне медленно.
Процессы социальной адаптации различных групп обусловлены преобразованиями 90-х гг. XX века. Произошла трансформация всей социальной системы общества. Т. И. Заславская дала следующее определение этому процессу: «обусловленное внешними факторами и внутренней необходимостью постепенное, не связанное со сменой правящей элиты, но в то же время радикальное и относительно быстрое изменение социальной природы или социетального типа общества»92.
Исследование показало, что подверглись изменению ценности и нормы, лежавшие в основе социальных институтов. Заменили друг друга ценности «советские» на ценности «рыночно-демократические».
Так, Р. Мертон, раскрывая потребительские ориентиры, отмечает, что навязывание индивидам определенного стиля поведения наталкивается на ограниченность легальных способов его поддержания. В результате инновационная модель действия может привести к прямому нарушению норм-запретов, свойственных в данный момент обществу, вести к нарастанию преступных проявлений. Индивид может попасть и реально попадает в положение, когда действуют несовместимые требования доминирующей культуры. С одной стороны, от него требуют, чтобы он ориентировал свое поведение «в направлении накопления богатства, а с другой – ему почти не дают возможности сделать это институциональным способом»93.
Высокий уровень компетенции, систематическое повышение квалификации муниципальных служащих, активное использование в работе компьютерных технологий свидетельствует о положительной тенденции развития данной профессиональной группы в Республике Татарстан.
Данные количественных и качественных исследований, проведенных как отечественными учеными, так и автором, позволили выявить, что трудности профессиональной адаптации работника муниципалитета обусловлены бюрократическими тенденциями, характеризующими современные социальные институты. Сформировавшиеся противоречия, вызывающие профессиональную аномию: а) продвижение интересов сообщества перед вышестоящими властными структурами – корыстное использование властного ресурса, б) решение проблем жителей данной местности – карьера и обогащение – дезориентируют большинство муниципальных служащих, которые, по их собственным оценкам, понимают, что служение обществу есть основной показатель качественного исполнения должностных обязанностей, но тем не менее в повседневной практике они реализуют установки на личное благополучие и материальный достаток. Аномичным является и фактор неуверенности в завтрашнем дне и в устойчивости своего служебного положения.