Содержание к диссертации
Введение
1. Институционализация общественной палаты в реформирующемся российском обществе
1.1 Институциональный подход к исследованию Общественной палаты 22
1.2 Общественная палата - социальный институт взаимодействия общественного сектора и органов власти в современной России 35
1.3 Общественные палаты в регионах: состояние, тенденции, перспективы 45
1.4 Критерии и факторы эффективности работы региональной Общественной палаты в субъекте РФ 60
2. Региональные особенности и специфика процесса институционализации общественной палаты мурманской области: социологический анализ итогов и перспектив развития
2.1 Предпосылки создания и правовые основания функционирования Общественной палаты Мурманской области 73
2.2 Механизмы взаимодействия общественного сектора и органов власти в Мурманской области 80
2.3 Развитие институтов гражданского общества в Мурманской области
2.3.1 Исследование структуры гражданского общества Мурманской области 85
2.3.2 Представительство общественных секторов гражданского общества Мурманской области в региональной Общественной палате 93
2.3.3 Анализ организационно-правовых форм НКО, зарегистрированных в Мурманской области 96
2.4 Деятельность Общественной палаты Мурманской области как института гражданского общества в регионе
2.4.1 Оценка работы Общественной палаты Мурманской области в период 2009-2012 гг 99
2.4.2 Результаты деятельности комиссий Общественной палаты Мурманской области в период 2009-2012 гг 109
2.4.3 Взаимодействие Общественной палаты Мурманской области с институтами гражданского общества региона 118
2.4.4 Проблемы становления Общественной палаты Мурманской области как института согласования интересов гражданского общества и органов власти в регионе 128
2.5 Перспективы развития гражданского общества в регионе на основе функционирования Общественной палаты 132
Заключение 139
Список использованных источников и литературы 146
- Общественная палата - социальный институт взаимодействия общественного сектора и органов власти в современной России
- Критерии и факторы эффективности работы региональной Общественной палаты в субъекте РФ
- Механизмы взаимодействия общественного сектора и органов власти в Мурманской области
- Оценка работы Общественной палаты Мурманской области в период 2009-2012 гг
Введение к работе
Актуальность решения поставленных перед наукой и практикой проблем определила постановку объекта, предмета и цели исследования.
Объект диссертационного исследования - институт Общественной палаты.
Предмет диссертационного исследования - региональная Общественная палата как социальный институт гражданского общества современной России (на примере Мурманской области).
Цель диссертационной работы - исследовать процесс институционализации региональной Общественной палаты в реформирующемся гражданском обществе современной России (на примере Мурманской области).
Для достижения поставленной цели, исследовательская логика была выстроена по принципу решения следующих взаимосвязанных задач:
-
проанализировать и обосновать использование институционального подхода к исследованию Общественной палаты федерального и регионального уровней;
-
рассмотреть Общественную палату в качестве социального института взаимодействия общественного сектора и структур власти в современной России;
-
изучить опыт, состояние, тенденции и перспективы развития Общественных палат в регионах;
-
определить критерии и факторы эффективности работы региональной Общественной палаты и применить в дальнейшей деятельности этого социального института;
-
описать региональные особенности процесса институционализации Общественной палаты Мурманской области;
-
рассмотреть состояние институтов гражданского общества в Мурманской области, с которыми Общественная палата призвана взаимодействовать;
-
проанализировать итоги работы и результаты деятельности Общественной палаты Мурманской области первого и второго состава, сформулировать рекомендации по совершенствованию деятельности палаты;
8. обозначить перспективы развития гражданского общества в регионе на
основе функционирования Общественной палаты.
Эмпирическую базу диссертации образуют:
- результаты социологических исследований, проведенных автором на
региональном уровне в рамках подготовки ежегодных докладов Общественной
палаты Мурманской области (далее - ОП МО) в конце календарных годов -
2009, 2010, 2011 и 2012 гг. с помощью метода анализа документов. Объектом
анализа выступили ведомственные реестры зарегистрированных
некоммерческих организаций Управления Министерства юстиции Российской
Федерации по Мурманской области за 2009-2012 гг., содержащие сведения о
1231 НКО в конце 2009 г., 1216 организаций в конце 2010 г., 1162 - в 2011 г.,
ав 2012 г.-1150.
Предметом авторских исследований выступали структура гражданского общества Мурманской области, представительство общественных секторов в региональной Общественной палате, а также организационно-правовые формы некоммерческих организаций, зарегистрированных в Мурманской области.
- результаты мониторинга по определению оценки деятельности ОП МО,
осуществляемого в течение календарных 2009-2012 гг. Мониторинг проводился
ежегодно с помощью метода анкетного опроса (по авторской методике). В
качестве респондентов выступали члены ОП МО, которых по списку, в
соответствии с законодательными нормами, 45 человек. Выборку анкетного
8 опроса составили в 2009 г. - 40 человек (88%), в 2010 г. - 33 (73%), в 2011 г. -40 человек (80%), в 2012 г. - 36 (80%);
результаты анкетного опроса «Оценка эффективности работы комиссий ОП МО», осуществляемого ежегодно в период с 2009 по 2012 гг. Были опрошены председатели комиссий ОП МО, всего 16 человек: в 2009 и 2010 гг. -по 5 человек, в 2011- 2012 гг. - по 3 человека, в соответствии с количеством комиссий в указанные периоды;
результаты анкетирования всех членов ОП МО, проведенного в 2011 г. по выявлению причин, снижающих эффективность работы региональной Общественной палаты. Респонденты - члены ОП МО в количестве 40 человек;
результаты анкетного опроса, проведенного в 2012 г., по определению личной эффективности работы каждого члена ОП МО. Респонденты - члены ОП МО в количестве 36 человек;
результаты регионального эмпирического социологического исследования «Изучение общественного мнения по вопросам взаимодействия Общественной палаты Мурманской области с общественными организациями (объединениями) в регионе», проведенного по авторской методике в сентябре 2013 г. Респонденты - представители НКО Мурманской области в количестве 227 человек. Выборка составила 19,7 % от общего числа общественных организаций Мурманской области (всего 1150 НКО).
Ценный исследовательский материал представляют опубликованные в региональных СМИ в период 2008-2013 гг. экспертные интервью с лидерами некоммерческих организаций и общественных объединений региона и других субъектов РФ, председателями различных совещательных и коллегиальных органов, губернаторами Мурманской области и представителями исполнительной власти региона, спикерами и депутатами Мурманской областной думы, международными партнерами, сотрудниками отдела ОП РФ по взаимодействию с региональными Общественными палатами, общественными наблюдательными комиссиями и НКО.
Значимыми источниками получения эмпирических данных стали региональное и федеральное законодательство, внутренние документы министерств и ведомств Мурманской области, ведомственные реестры зарегистрированных некоммерческих организаций Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Мурманской области 2009, 2010, 2011 и 2012 гг., отчетная документация некоммерческих организаций, целевые программы федерального и регионального уровня; монографии, диссертации, сборники научных публикаций, материалы периодической печати и интернет-ресурсы.
Источниками эмпирических данных служат также нормативные документы, которые определяют институциональное оформление, процесс формирования и функционирования Общественных палат (региональные законы и постановления губернатора или правительства об Общественных палатах). Внутренние документы, регулирующие деятельность Общественных палат.
В работе также использованы данные вторичных прикладных исследований по рассматриваемой проблеме, опубликованные в ежегодных докладах ОП РФ о состоянии гражданского общества в Российской Федерации, представляющие собой результаты репрезентативных исследований, проводимых Фондом «Общественное мнение», Государственным университетом - Высшей школой экономики, АНО «Центр социального проектирования «Возрождение», группой ЦИРКОН (АНО «Социологическая мастерская Задорина»), Академией труда и социальных отношений, Союзом потребителей России, Коммуникационной группой INSIDERS при участии пресс-службы Общественной палаты РФ, а также отдельными учеными, изучающими проблемы гражданского общества, в период с 2005 по 2012 гг.
Важным источником информации для написания диссертации стали результаты исследований, проведенных в субъектах РФ в рамках международного проекта Московского Центра Карнеги по комплексному изучению взаимоотношений общества, власти и бизнеса в регионах России, в
10 том числе и в Мурманской области; материалы заседаний ОП РФ и ОП МО (2005-2012 гг.), двух гражданских форумов, прошедших в Мурманской области при участии ОП МО (2010-2011 гг.); а также результаты международной научно-исследовательской работы «Модернизация российского Севера: политика и практика» (2011 г.), посвященной взаимодействию власти и Общественных палат в развитии гражданского общества в России.
Теоретико-методологическую основу исследования составил институциональный подход к анализу Общественной палаты как социального института. Для реализации поставленных цели и задач на теоретическом и эмпирическом уровне в диссертационной работе использовались общенаучные методы познания: анализ, синтез, обобщение, сравнение, абстрагирование, аналогия; эмпирические методы социологического исследования: анализ документов, вторичный анализ данных, анкетирование, качественные и количественные методы интерпретации данных, в том числе группирование и типизация.
Научная новизна обусловлена выбором объекта — Общественной палаты Мурманской области как нового социального института, появившегося только в конце 2008 года; анализом опыта работы в течение срока полномочий первого и второго состава Общественной палаты Мурманской области, ракурсом изучения объекта - с точки зрения критериев эффективности и факторов, способствующих эффективной деятельности региональной Общественной палаты, на основе которых будет проходить поиск путей становления, дальнейшего развития и совершенствования общественных институтов в регионе.
В связи с этим научная новизна исследования заключается в следующем:
1. Исследование Общественной палаты федерального и регионального уровней, анализ предпосылок их создания, функционирования и оценка деятельности проведены на основе институционального подхода, таким образом, было обосновано использование институционального подхода к изучению и анализу новых социальных институтов.
-
Общественная палата рассмотрена в качестве социального института взаимодействия общественного сектора и структур власти в современной России, на основе этого определена роль Общественной палаты в развитии гражданского общества на региональном уровне.
-
Проанализирован опыт, состояние, тенденции и перспективы развития Общественных палат в регионах, на основе этого аргументирована социальная значимость региональных Общественных палат.
-
Разработан, систематизирован и применен в деятельности Общественной палаты Мурманской области перечень критериев эффективности и факторов, способствующих эффективной деятельности региональной Общественной палаты.
-
Описаны предпосылки создания, правовые основания функционирования Общественной палаты Мурманской области, а также механизмы взаимодействия общественного сектора и органов власти в Мурманской области.
-
Рассмотрены общественные сектора, которые сложились в настоящее время в Мурманской области, представительство общественных секторов в региональной Общественной палате, а также организационно-правовые формы некоммерческих организаций, зарегистрированных в Мурманской области.
-
Разработана и внедрена авторская методика проведения оценки деятельности Общественной палаты Мурманской области, включающая в себя концептуальное обоснование и инструментарий социологического исследования для определения результатов деятельности.
-
Сформулированы рекомендации по совершенствованию деятельности палаты, обозначены перспективы развития гражданского общества в регионе на основе функционирования Общественной палаты.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Институциональный подход к исследованию Общественной палаты является наиболее эффективным при исследовании Общественной палаты и в совокупности позволяет сформировать системное представление об этом
12 социальном институте, рассматривая данный объект с точки зрения его становления и функционирования.
-
Общественная палата - это социальный институт в Российской Федерации, который призван обеспечить взаимодействие граждан с органами власти различных уровней, созданный для согласования интересов общества и его членов, и тем самым содействующий развитию российского гражданского общества и его институтов.
-
По состоянию на январь 2013 г. в 74 субъектах Российской Федерации сформированы и функционируют Общественные палаты как органы общественного представительства. Они являются реальной силой, способствующей развитию гражданского общества в стране, ориентированы на успешное решение задач в области социальной политики, повышение качества жизни граждан, развитие человеческого потенциала. Проанализированный опыт, состояние, тенденции и перспективы развития Общественных палат в регионах подтверждают социальную значимость региональных Общественных палат.
-
Оценка деятельности - важная часть системы контроля над повышением эффективности деятельности организации. Задача оценки -определить, насколько деятельность организации соответствует ситуации, насколько эта деятельность результативна, эффективна и устойчива, и какое влияние она оказывает на дальнейшее развитие организации.
Критерии и факторы эффективности деятельности, применяемые в работе региональной Общественной палаты, способствуют улучшению работы и повышению эффективности ее деятельности.
5. Процесс институционализации Общественной палаты Мурманской
области имеет свои региональные особенности и специфику. Предпосылками ее
создания явилось функционирование с 1994 г. до сентября 2008 г. Мурманского
областного общественного собрания, являющегося филиалом Общественной
палаты Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе и
13 трансформированного позднее в новый социальный институт - Общественную палату.
6. В связи с созданием в 2008 г. в Мурманской области региональной
Общественной палаты с целью содействия развитию гражданского общества и
его институтов возникла необходимость в изучении того общественного
пространства, с которым Общественная палата призвана была
взаимодействовать. Состояние институтов гражданского общества Мурманской
области исследовалось в связи с необходимостью в изучении целей,
направлений деятельности некоммерческих организаций, зарегистрированных в
Мурманской области, в учете их количества и видов организационно-правовых
форм, закрепленных в российском законодательстве, а также с целью
определить, как представлены общественные сектора в региональной
Общественной палате.
В настоящее время в Мурманской области происходит становление общественных институтов, играющих ключевую роль в развитии гражданского общества в регионе.
7. Результаты деятельности Общественной палаты Мурманской области за
4 первых года работы оцениваются как удовлетворительные. Авторская
методика проведения оценки деятельности региональной Общественной палаты
позволяет проанализировать результаты деятельности и развитие Общественной
палаты в динамике.
Как показал анализ, Общественная палата Мурманской области - это важный социальный институт, обеспечивающий взаимодействие граждан, проживающих на территории Мурманской области, с органами государственной власти в регионе, это действенный инструмент для решения вопросов, которые назрели в обществе.
8. Перспективы развития гражданского общества в регионе при условии
функционирования Общественной палаты определяются на основе собранной в
процессе исследования информационной базы для оптимизации дальнейшей
деятельности.
При соблюдении рекомендаций, разработанных на основе анализа полученных результатов деятельности палаты в качественных и количественных параметрах, региональная Общественная палата, совершенствуя свою деятельность, будет в полной мере исполнять свою основную цель - содействовать развитию гражданского общества и его институтов.
Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что в ходе написания диссертационной работы были определены критерии эффективности деятельности Общественной палаты Мурманской области, что может применяться в работе других социальных институтов, призванных осуществлять взаимодействие общественности и органов власти. В диссертации также описаны факторы, способствующие эффективной деятельности региональной Общественной палаты, которые могут учитываться в деятельности общественных институтов, нацеленных на развитие гражданского общества.
Материалы диссертационного исследования могут найти применение в практике преподавания таких учебных курсов, как «Социология», «Организация, управление и администрирование в социальной работе», «Социология организаций», «Правовые основы деятельности НКО», «Политология», «Государственная политика в области поддержки и развития институтов гражданского общества», «Межсекторное социальное партнерство», «Социальная политика Кольского края».
Апробация работы
Основные положения диссертации обсуждены на заседании кафедры истории и социологии Мурманского государственного технического университета, докладывались на Международной научно-практической конференции «Русская философия во времени и пространстве», г. Мурманск, 2011 г.; Всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Социально-гуманитарное знание: история и современность», г. Мурманск, 2011 г.; областной научно-практической конференции «Гражданское
15 общество в Мурманской области. Опыт, проблемы, перспективы», г. Мурманск, 2011 г.; Международной Ярмарке (Форуме) общественных инициатив Мурманской области, 2010 г.; Всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Социально-гуманитарные чтения памяти профессора В. О. Гошевского», г. Мурманск, 2010 г.; Всероссийской научно-практической конференции «Межнациональные и межкультурные отношения в Российском Заполярье: состояние и перспективы развития», г. Мурманск, 2010 г.; в период с 2009 по 2012 гг. ежегодно докладывались на итоговых пленарных заседаниях ОП МО при обсуждении состояния гражданского общества в Мурманской области и деятельности Общественной палаты Мурманской области. Материалы и результаты диссертационного исследования использовались в работе Общественной палаты Мурманской области. С обобщением опыта межсекторного социального партнерства и решения социальных проблем с участием НКО в регионе на примере деятельности Общественной палаты Мурманской области в течение 2009-2012 гг. докладывала во время курсов повышения квалификации работников социально ориентированных некоммерческих организаций, а также государственных и муниципальных служащих, организованных Мурманским филиалом Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, г. Мурманск, 2012 г.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих девять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений. Общий объем диссертации составляет 198 страниц. Список использованных источников и литературы составляет 219 наименований.
Общественная палата - социальный институт взаимодействия общественного сектора и органов власти в современной России
Институциональный метод научного познания является наиболее эффективным при исследовании проблем гражданского общества и его взаимодействия с государственной властью.
Без институционализации, без социальных институтов ни одно современное общество существовать не может. Институты являются символами порядка и организованности в обществе. Институциональная методология исследования Общественной палаты ведет к необходимости определения самого понятия социального института как общественного установления, а также его структуры и функций.
Современное научное знание о социальных институтах представляет собой совокупность исследований различных научных направлений: обусловленность генезиса и развития социальных институтов социальной реальностью; соотношение институтов с социальными практиками; механизмы поддержания институциональной устойчивости и процессы изменений; содержание и функциональная роль институтов, институциональные возможности и пределы в регулировании социальных взаимодействий.19
В научной литературе сегодня существует большое многообразие дефиниций социального института. По результатам их анализа А.А. Давыдов пришел к выводу, что определения социального института имеют разный уровень обобщения, относятся к различным аспектам общества, в различных определениях один и тот же смысл передается с помощью различных терминов. Понятию социального института принадлежит центральное место в системно-структурном анализе общественной жизни. Оно предполагает возможность обобщения, идеализации и абстрагирования из многообразных действий людей наиболее существенных типов социальных отношений путем соотнесения их с фундаментальными целями и потребностями социальных систем.21
По мнению А.Б. Зельманова, «понятие «социальный институт» ... отражает предельно общие социальные объекты, обладает онтологическим статусом, относится к числу фундаментальных категорий, с помощью которых раскрывается структура общества как целостной системы».
Понятие института (от латинского iustitutum - установление, учреждение) было заимствовано социологией из юриспруденции, где его использовали для характеристики определенного комплекса юридических норм, регулирующих социально-правовые отношения в некоторой предметной сфере. Такими институтами в юридической науке считались, например, наследование, брак, собственность и т.п. В социологии термин «институт» сохранил эту смысловую окраску, связанную с нормативной регуляцией деятельности, однако приобрел значительно более широкое толкование в плане обозначения некоторого особого типа устойчивой регламентации социальных связей и различных более или менее организованных форм социального регулирования поведения субъектов.
Существует несколько научных школ, которые выявили наиболее важные черты социального института. Среди методологических направлений, изучающих «социальный институт», различают нормативный, функциональный, этический, неоинституционалистский и другие подходы. При этом каждая из школ исходит из одного аспекта социального института, провозглашая именно его самым важным (устойчивый комплекс формальных и неформальных правил, норм поведения; объединение людей, выполняющих специфические функции по удовлетворению общих потребностей; этическая позиция человека; идеи, системы идей, обычаев; групповые цели, объективированные с помощью материальных средств выражения; практики, обладающие пространственно-временной протяженностью в рамках тех или иных общностей и т. п.).24
В частности, нормативный подход рассматривает институт как внешнюю регламентирующую норму, устойчивый комплекс формальных и неформальных правил, принципов, норм, установок, регулирующих различные сферы человеческой деятельности и организующих их в систему ролей и статусов, образующих социальную систему. Информационный подход обозначает институт как специфическое знание, выработанное многими поколениями людей, содержащее рекомендуемые нормы поведения, усвоенные ныне живущим поколением. Институты могут рассматриваться и в функциональном ключе, предполагающем, что социальный институт складывается как устойчивая структура с определенными функциями.
Существующие подходы можно обобщить в следующие группы: 1. Социальные институты рассматриваются как жестко организованные социальные факты надындивидуальной реальности, существующие независимо от человека и принудительно воздействующие на него. Основоположник институционального анализа в социологии О. Конт рассматривал основные социальные институты - семью, государство, религию - с позиций их включения в процессы социальной интеграции и выполняемых при этом функций. Э. Дюркгейм считал, что социальные институты - это культурные явления, способы мышления, деятельности и чувствования, которые для индивида представляются естественными и само собой разумеющимися (как, например, язык, обычаи и законы). Институты существуют вне индивидуальных сознаний и
25 наделены принудительной силой. С точки зрения Дюркгейма, те институты, которые выжили в процессе исторического развития, доказали таким образом свое относительное превосходство. Именно так развитие само себя узаконивает. В то же время, значение крупных и установившихся институтов уменьшается по мере перехода их важнейших функций к другим институтам.26
Впоследствии Дюркгейм пишет: «...можно назвать институтом все верования, все поведения, установленные группой. Социологию тогда можно определить как науку об институтах, их генезисе и функционировании».
Т. Парсонс рассматривал институты как решающий фактор интеграции и стабилизации общества. Они суть нормативные стандарты, которые определяют то, что воспринимается в данном обществе как уместное, законное. Институционную структуру общества он понимал как совокупность учреждений, обычаев и нравов, общее моральное чувство, систему ценностей.
Заметное внимание рассмотрению ряда социальных институтов уделил Карл Маркс. Считая, что социальные институты являются продуктом исторического развития, К. Маркс указывал, что для него такие общественные институты, как государство, семья, гражданское общество - не абстрактные понятия, а социальные формы существования человека.29
С марксистских позиций дано определение социального института Н.Б. Костиной. Согласно ее определению, социальный институт - «это социальное образование, выражающее специфически устойчивую совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе совместной деятельности людей, организованно оформленных для выполнения социально значимых функций».
Критерии и факторы эффективности работы региональной Общественной палаты в субъекте РФ
Институты взаимодействия российского гражданского общества с государством начали формироваться в течение 90-х гг. Инициатором процесса институционализации в тот период выступали общественные объединения.
В Мурманской области с весны 1994 до сентября 2008 г. функционировало Мурманское областное общественное собрание (МООС) - совещательно-консультативный орган, который был создан для взаимодействия общественных организаций Мурманской области с органами государственной власти и местного самоуправления. В состав Собрания на 01.04.2008 г. входили представители 100 региональных и местных общественных объединений, зарегистрированных на территории Мурманской области в соответствии с действующим законодательством, среди них: политические партии, общественные движения и организации, национально-культурные автономии.
Основным направлением деятельности МООС являлась выработка рекомендаций и предложений органам государственной власти и местного самоуправления Мурманской области по общественно-политическим, правовым и социально-экономическим вопросам."
В соответствии с Постановлением Губернатора Мурманской области от 12 марта 2003 г. № 49-ПГ «Об утверждении положения о Мурманском областном общественном Собрании», Собрание имело право разрабатывать и вносить
Губернатору области предложения по принятию нормативно-правовых актов органов исполнительной власти, а также по законодательным инициативам Губернатора области; рекомендовать своих представителей для включения в состав комиссий, рабочих групп, а также коллегий органов исполнительной власти Мурманской области.100
Губернатор области назначал своего представителя в Собрании с правом решающего голоса. В деятельности Собрания принимали участие представители органов государственной власти и местного самоуправления Мурманской области, деловых кругов и общественности. В рамках Собрания работали рабочие группы: «Актуальные вопросы здравоохранения», «Актуальные вопросы жилищно-коммунальной сферы», «Актуальные вопросы образования». Заседания Мурманского областного общественного Собрания проходили один раз в месяц в последнюю среду месяца. 101
Для обеспечения регулярной плановой работы Собрание избирало Совет Собрания в количестве семи человек, представляющих семь общественных объединений, сроком на шесть месяцев. Совет являлся коллегиальным рабочим органом, который отчитывался перед Собранием об итогах своей работы не реже одного раза в шесть месяцев.
Внеочередные заседания Собрания могли созывать Губернатор области, Совет или члены Собрания. О решениях, принятых по рекомендациям и предложениям Собрания, Правительство области информировало Собрание в течение одного месяца от даты получения документов. При отсутствии решения Правительства области в течение одного месяца от даты получения документов представитель Губернатора доводил до сведения членов Собрания информацию о причинах задержки ответа о рассмотрении решения Собрания.
Постановление Губернатора Мурманской области от 12.03.2003 № 49-ПГ «Об утверждении положения о Мурманском областном общественном Собрании» // Мурманский вестник. 2003. № 67, 68 (2960, 2961). 10 аир. информационно-методическое обеспечение деятельности Мурманского областного общественного Собрания было поручено Отделу по связям с общественными и религиозными объединениями аппарата по обеспечению деятельности Губернатора и Правительства Мурманской области.
Главам органов местного самоуправления области было рекомендовано оказывать содействие деятельности общественных объединений, действующих в муниципальных образованиях.
4 апреля 2005 г. Президент РФ В.В. Путин подписал Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации», вступивший в силу 1 июля 2005 г. J В некоторых субъектах РФ начали работать Общественные палаты, но они не имели законодательного обеспечения своей деятельности, действовали на основании постановления или распоряжения главы исполнительной власти региона. В отдельных регионах общественность проявила инициативу и создала ассоциации общественных организаций, которые и считает Общественными палатами своих регионов.
В 2006 г. Мурманское областное общественное Собрания де-факто превратилось в филиал Общественной палаты СЗФО и приняло участие в формировании первого состава Общественной Палаты Российской Федерации. Об этих изменениях говорят и темы заседаний Собрания в конце 2007 г. - первой половине 2008 г.
Декабрь 2007 г. - «О работе Общественной палаты Российской Федерации (Белозеров В.Л., представитель Мурманской области в Общественной палате Российской Федерации) и презентация проектов, получивших государственную поддержку по линии Общественной палаты Российской Федерации»;
По результатам исследований, проведенных в субъектах РФ в рамках международного проекта Московского Центра Карнеги по комплексному изучению взаимоотношений общества, власти и бизнеса в регионах России, наиболее удачным примером региональной палаты было названо Мурманское областное общественное собрание. Во-первых, принцип его формирования принципиально отличался от других палат - в него могла войти любая общественная организация, поэтому четкого числа членов не было. Губернатор имел всего одного представителя (правда, с решающим правом голоса). Во-вторых, членство было основано на участии организаций, а не конкретных «уважаемых людей». В-третьих, законодательно установлено, что руководящий совет должен был ротироваться каждые полгода с обязательной заменой двух третей состава. Это общественное образование в Мурманской области имеет давнюю историю и создано с таким расчетом, чтобы действительно представлять общественные объединения.105
Во многих субъектах РФ представители общественности признали, что Общественная палата, созданная по законодательству, имеет дополнительные функции, и поэтому инициировали принятие закона о региональной
Доклад Общественной палаты Мурманской области «О состоянии гражданского общества в Мурманской области и о деятельности Общественной палаты Мурманской области в 2009 году». Мурманск : Общественная палата Мурманской области, 2010. С. 6-7.
Власть, бизнес, общество в регионах: неправильный треугольник / под ред. Н. Петрова и А. Титкова ; Моск. Центр Карнеги. М. : Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2010. С. 187-189. Общественной палате. По существу, эти законы повторяют федеральный закон. По такому же пути пошла общественность Мурманской области.
В соответствии с Законом Мурманской области от 11.07.2008 г. № 996-01-ЗМО «Об Общественной палате Мурманской области», на основании постановления Губернатора Мурманской области от 1 сентября 2008 г. № 116-ПГ «О формировании Общественной палаты Мурманской области» началась процедура формирования первого состава Общественной палаты Мурманской области. 106
Механизмы взаимодействия общественного сектора и органов власти в Мурманской области
Начиная с 2009 г., в Мурманской области регулярно проводится анализ результатов деятельности Общественной палаты за текущий год в связи с подготовкой к написанию ежегодных докладов о состоянии гражданского общества в регионе. Для определения результатов деятельности Общественной палаты автором был разработан измерительный инструментарий: анкеты для членов палаты, председателей комиссий, а также анкеты для исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Мониторинг по определению оценки деятельности Общественной палаты Мурманской области проводился ежегодно в конце 2009, 2010, 2011 и 2012 гг. методом анкетирования (см. приложение 4).
Как показал анализ анкет в 2009 г., большинство респондентов (35%) оценили выполнение первой задачи ОП МО, направленной на привлечение граждан, общественных объединений к открытому гласному обсуждению вопросов, определяющих развитие Мурманской области, по 10-балльной шкале на Средний балл составил 6,9. Таким образом, основная часть респондентов позитивно оценила выполнение данной задачи.
Выполнение задачи, связанной с выдвижением и поддержкой гражданских инициатив, направленных на реализацию прав, свобод и законных интересов граждан, общественных объединений, большинство респондентов (22,5%) оценили на 8 баллов, 20% - на 5 баллов. Средний балл составил 6,8.
Следующая задача ОП МО - проведение общественной экспертизы проектов законов Мурманской области, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Мурманской области и проектов муниципальных правовых актов - по мнению большинства респондентов (27,5%) была выполнена на 7 баллов, 25% - на 5 баллов. Средний балл составил 6,7.
Выполнение задачи, заключающейся в осуществлении в соответствии с настоящим Законом общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти Мурманской области и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации, была оценена большинством респондентов (20%) на 7 баллов, 15% - на 6 баллов. Средний балл составил 6,5.
Пятая задача ОП МО связана с выработкой рекомендаций органам государственной власти Мурманской области при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Мурманской области. Большинство респондентов (25%) оценили выполнение данной задачи по 10-балльной шкале на 5 баллов, 22,5% - на 7 баллов, 22,5% - на 9 баллов. Средний балл составил 6,6.
Большинство респондентов (30%) оценили выполнение задачи привлечения граждан, общественных объединений и представителей средств массовой информации к обсуждению вопросов, касающихся соблюдения свободы слова в средствах массовой информации, реализации права граждан на распространение информации законным способом, обеспечения гарантий свободы слова и свободы массовой информации, и выработки по данным вопросам рекомендаций на 10 баллов, 20% - на 8 баллов. Средний балл составил 7,2.
Выполнение задачи осуществления сотрудничества с Общественной палатой Российской Федерации, общественными палатами субъектов Российской Федерации большинство респондентов (25%) оценили на 8 баллов, 20% - на 7 баллов. Средний балл составил 6,6.
Если перевести 10-балльную систему оценок в значения 1 -«неудовлетворительно», 10 - «отлично», 5-6 - «удовлетворительно», 7-8 -«хорошо», то можно сделать вывод о том, что Общественная палата в 2009 г. выполнила поставленные перед ней задачи «удовлетворительно» (средний балл суммарно по всем задачам - 6,75), ближе к «хорошо».
Мониторинг по определению оценки деятельности Общественной палаты Мурманской области проводился ежегодно. В качестве респондентов выступали члены ОП МО, которых по списку, в соответствии с законодательными нормами, 45 человек. Выборку анкетного опроса составили в 2009 г. - 40 человек (88%), в 2010 г. - 33 (73%), в 2011 г. - 40 человек (80%), в 2012 г. - 36 (80%).
Подробные материалы мониторинга и результаты опубликованы в ежегодных докладах «О состоянии гражданского общества в Мурманской области и о деятельности Общественной палаты Мурманской области» за 2009 г.,130 за 2010 г.,131 за 2011г.132 и за 2012 г.133
Подведенные итоги работы Общественной палаты Мурманской области за период 2009-2012 гг., показали, что члены палаты свои задачи в соответствии с законодательством выполнили, но деятельность их не всегда была успешной и эффективной. Чтобы определить причины недостаточной эффективности работы региональной Общественной палаты, членам палаты, помимо вышеуказанной анкеты, предлагалось в 2011 г. ответить на вопросы еще двух анкетных листов, указывая любое количество вариантов, с которыми они согласны, или давая свой вариант (см. приложение 5, лист 2-3).
Анализ результатов анкет позволяет утверждать, что информационные ресурсы ОП МО малоэффективны, информирование общественности о работе ОП МО недостаточное. Свой сайт у Общественной палаты появился только в конце 2010 г., но обновление информации происходит нерегулярно в связи с тем, что нет специалиста, ответственного за поддержку сайта.
Оценка работы Общественной палаты Мурманской области в период 2009-2012 гг
Исследование показало, что самостоятельные способы и источники формирования актуальной повестки дня, которые использовались Общественной палатой, являются одним из важнейших критериев эффективности деятельности организации. В данном случае можно рекомендовать продолжать также оперативно вносить на обсуждение актуальные вопросы, но, помимо заседаний комиссий, использовать и другие эффективные формы работы, такие, как гражданское расследование, горячая линия.
Для определения соответствия такому критерию эффективности деятельности ОП МО, как человеческий потенциал, был проведен анализ личной эффективности работы членов ОП МО методом анкетирования. В процессе опроса у каждого члена Общественной палаты выяснялась основная цель прихода в ОП МО и вопросы (проблемы), которые удалось решить, находясь в составе палаты. Эффективность своей работы каждому члену ОП МО предлагалось оценить по 10-балльной шкале, где 1 - «совсем неэффективно», а 10 - «очень эффективно». Как показал анализ, личная эффективность работы членов ОП МО -средний балл суммарно по показателям всех членов ОП МО (среднее значение между 1 и 10 баллами) - 5,03, т.е. работа удовлетворительная, не очень эффективная, несмотря на личную готовность участвовать в определенных направлениях деятельности ОП МО и серьезный подход к решению проблем в регионе. Причинами недостаточной эффективности по этому критерию являются внутренняя разобщенность среди членов палаты и недостаточная осведомленность о работе палаты в целом, некомпетентность членов палаты в области экспертизы законодательства и некоторых других вопросах. В этом случае можно порекомендовать каждому члену палаты стремиться быть активным, максимально отдаваться общественно полезному делу. А также повышать квалификацию членов ОП МО на семинарах, тренингах и др. формах обучения. Создавать экспертное сообщество, привлекаемое на постоянной основе для проведения экспертизы законов и общественного контроля. Последняя рекомендация в диссертационном исследовании рассматривалась как фактор эффективности деятельности палаты, который в итоге содействует развитию гражданского общества в регионе.
Рекомендация для соблюдения такого фактора, как «Достаточная осведомленность членов Общественной палаты о работе палаты в целом, о работе комиссий и рабочих групп» - это использование членами палаты разных форм получения информации: через сайт, выпуск бюллетеня, устные сообщения на заседаниях комиссии о проделанной работе других комиссий и т.д. В данном контексте уместно обратить внимание на регулярное информирование общественности о работе Общественной палаты в субъекте РФ через СМИ и Интернет как фактор эффективности.
Факторы, способствующие эффективной деятельности региональной Общественной палаты, описанные в диссертационном исследовании, могут быть также дополнены, например, такими, как «Обратная связь с общественностью», или «Оценка деятельности ОП МО гражданами региона (населением), представителями НКО, органами власти». Обмен информацией со всеми заинтересованными участниками процесса формирования гражданского общества позволит привлечь дополнительные ресурсы для решения актуальных вопросов в регионе.
Одним из самых важных факторов, при котором ОП МО может реализовать свои цели и задачи, является наличие механизмов взаимодействия общественного сектора с сектором власти. В ходе исследования были описаны различные формы государственной поддержки общественных объединений в Мурманской области, но выявлена и недостаточность общественных инициатив, которые должны вырабатывать сами структуры гражданского общества. Механизм согласования интересов граждан, общественных объединений, органов государственной власти
Мурманской области и органов местного самоуправления еще не отрегулирован, и недостаточно используются ресурсы Общественной палаты гражданским обществом нашего региона. В данных обстоятельствах можно порекомендовать ОП МО активно выстраивать взаимоотношения с органами исполнительной и законодательной власти, органами местного самоуправления, т.е. не только ожидать от власти создания механизмов взаимодействия, но и самой палате разрабатывать и предлагать новые формы взаимодействия.
Следующие факторы эффективности деятельности палаты, описанные в диссертационной работе, такие, как «Финансирование деятельности Общественной палаты в субъекте РФ из регионального бюджета», «Государственная поддержка Общественной палаты в субъекте РФ и партнерское участие органов власти в ее работе», «Наличие аппарата Общественной палаты в субъекте РФ» оказались не такими важными, как предыдущие, так как при недостаточном финансировании, безучастности органов власти и отсутствии аппарата, наблюдаемых на протяжении 4 лет, ОП МО все-таки достигла определенных результатов и, в общем, удовлетворительно работала. Можно предположить, что при наличии Аппарата палаты, обеспечивающего организацию работы палаты, и достаточном финансировании у ОП МО появится больше возможностей реализовать свои цели и задачи. Поэтому рекомендацией в данном случае можно считать настойчивость ОП МО в соблюдении этих факторов эффективности от органов власти, которые могут прописать эти факторы в законодательных актах регионального уровня.
Как показал анализ, фактор участия представителей Общественной палаты во всероссийских мероприятиях и работе Общественной палаты РФ был широко использован. Члены палаты индивидуально или в составе комиссий принимали активное участие в организации и проведении различных мероприятий совместно с общественными организациями Мурманской области, взаимодействовали с общественными объединениями и Общественными палатами субъектов РФ, с ОП РФ, с международными партнерами, участвовали в работе различных совещательных и коллегиальных органов. В связи с этим фактором можно порекомендовать плодотворное сотрудничество с вышеуказанными организациями и органами продолжать и укреплять.
Итак, рассмотренные в диссертационной работе рекомендации по совершенствованию деятельности палаты, сформулированы и представлены в удобной для использования форме таблицы.
По итогам проведённого исследования, можно предположить, что при учете описанных критериев и факторов эффективности и реализации сформулированных рекомендаций Общественная палата станет серьезным ресурсом как для государства, так и для некоммерческого сектора, в развитии гражданского общества в Мурманской области.
Обобщая результаты исследования, следует отметить, что в настоящее время в Мурманской области происходит становление общественных институтов, играющих ключевую роль в развитии гражданского общества в регионе, а Общественная палата Мурманской области, имеющая немалый потенциал для выражения интересов гражданского общества в регионе, способствует этому.