Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические основы государственно-частного партнёрства 18
1. Государственно-частное партнёрство как социальный институт: эволюция научных подходов 18
2. Государственно-частное партнёрство в России: факторы становления и развития 43
ГЛАВА 2. Региональные особенности взаимодействия органов государственной власти и бизнеса в формате государственно-частного партнёрства (на примере Самарской области) 72
1. Институциональные основы государственно-частного партнёрства в Самарской области. 72
2. Взаимодействие власти и бизнеса в социальном развитии региона 95
3. Перспективные направления развития государственно-частного партнерства в регионе 105
Заключение и выводы 130
Список использованной литературы
- Государственно-частное партнёрство как социальный институт: эволюция научных подходов
- Государственно-частное партнёрство в России: факторы становления и развития
- Взаимодействие власти и бизнеса в социальном развитии региона
- Перспективные направления развития государственно-частного партнерства в регионе
Государственно-частное партнёрство как социальный институт: эволюция научных подходов
Государственно-частное партнёрство устойчиво внедряется в управленческую практику современной России. Его назначение оптимизировать развитие российской экономики в направлении модернизации и инновационности. Однако эта система, основанная на сотрудничестве таких ключевых субъектов как государство и частный капитал, адаптируется в институциональную среду довольно сложно. В науке, несмотря на исследовательский интерес к этой теме, до сих пор не выработано чёткой позиции на содержание этой категории. Одним из наиболее сложных вопросов как теории, так и практики остаётся выявление природы и функций государства, а также особенностей его взаимодействия с бизнесом. В стадии определения находится и механизм эффективного взаимодействия государства и частного бизнеса, в том числе и на уровне региона.
Современная экономика - это сложная система, обладающая своей структурой, динамичная и развивающаяся под влиянием множества факторов. Вопрос формирования научно обоснованной модели взаимоотношений государства и бизнеса обусловлен не только внутренними проблемами и внешними «вызовами». Речь идёт о необходимости чёткого определения институциональных характеристик государства, как самостоятельного субъекта, обладающего способностью влиять на все сегменты общества на основе консолидации всех социальных сил. Относительно экономической сферы вопрос заключается не просто в отношениях с новыми субъектами, а в создании механизма взаимоотношений на постоянной и прочной основе. Такая система должна работать как умный механизм. Для того, чтобы он не давал сбои, его следует поддерживать, защищать от некомпетентного вмешательства. Это, по существу, идея социального механизма, который последовательно разрабатывался отечественными и зарубежными учёными. Ключевой характеристикой рыночной экономики является многосубъектность. В силу этого конструктивное её развитие с объективной необходимостью предполагает согласование интересов и деятельности основных субъектов и акторов. Связь: «власть - бизнес - общество» - это важнейший элемент общественных отношений и залог социальной стабильности. Их развитие требует соответствующих технологий государства в выстраивании взаимодействия с другими социально-экономическими субъектами.
Социальные институты современного российского общества находятся ещё в стадии «роста». Они ещё не выработали те нормы и правила, которые способны разрешать наиболее значимые для общества социально-экономические проблемы. При разработке жизненно важных решений слабо учитывается мнение населения, что неизбежно подрывает в обществе доверие к власти, увеличивая социальную дистанцию между властью и обществом.
Ситуация усугубляется недостаточной эффективностью механизмов государственного регулирования экономики, а также ограниченностью возможностей использования в российской практике цивилизованных инструментов общественного влияния как на бизнес, так и на власть. В результате, актуализируется необходимость поиска новых, более эффективных моделей и организационных форм взаимодействия властных и предпринимательских структур. Для науки - это ответственная задача осмысления природы и функций государства, особенностей его взаимодействия с обществом и бизнесом в контексте общественно-исторического развития. Проблемы соотношения государственной и частной форм собственности, государственного влияния на экономику, политики в отношении частного капитала исследовались и исследуются представителями различных наук: философии, экономической теории, социологии, политологии и др. Их осмысление не потеряло своей значимости и в современный период развития России.
Современное изучение системы государственно-частного партнёрства опирается на большой объём исследовательских материалов, накопленных в различных областях знания представителями отечественной и зарубежной науки. Для выявления логики эволюции идей исследовательскую базу целесообразно классифицировать по группам.
Первая группа - исследования диалектики взаимодействия государства и общества в контексте общественно-исторического развития. В конце XVII - первой половине XVIII века эта проблема стала предметом исследования двух направлений. Представители философской науки (Т.Гоббс, Дж.Локк, Ж.-Ж.Руссо и др.) отношения государства с обществом рассматривали с позиций теорий «общественного договора» и «социального контракта», которые отражали границы государственного «давления» на общество.
Так, Т. Гоббс рассматривал государство как результат общественного договора для преодоления разобщённости людей, для обеспечения всеобщего мира и безопасности. При этом государство принимает на себя права отдельных граждан, добровольно ограничивших свою свободу. Это гарант всех договоров и мирного существования. Вместе с тем, общественный договор поддерживается страхом перед силой государства (Левиафана). Ему людьми во имя общей защиты и мира отдано право наказывать и карать.
Этим подходом были заложены основы вертикального социального контракта, в котором участвовали изначально неравноправные участники договора, а государство в таком контракте обретало практически полную власть над организациями, индивидами, населением. Единственным правом они могли обладать - это правом бороться за свою жизнь.
Дж. Локк, признавая с позиции «общественного договора» и теории естественного права необходимость государственной власти, полагал, что государству может быть передана только определенная часть «естественных прав» во имя защиты и обеспечения всего остального— веры, свободы слова, и, самое главное, собственности. При этом закону должно подчиняться и само правительство. Безусловным сувереном остаётся народ, а не государство, и он имеет право безответственное правительство не только не поддерживать, но и ниспровергать.
Французский мыслитель Ж.-Ж. Руссо видел в общественном договоре исторически необходимое состояние человечества. Назначением договора философу представлялось обеспечение суверенитета и фактического равенства путём подчинения общей воле, выражающей объективные интересы народа.
Этими идеями были заложены основы двух подходов к сущности социального контракта: вертикальный - доминирование государства и горизонтальный - народ как суверен.
Исследования специфики общественных отношений были конкретизированы экономическими школами и течениями применительно к роли государства в экономике. В теоретических разработках школы классической политической экономии (А.Смит, Д.Риккардо, Д.Мальтус С.Милль и другие) национальная экономика рассматривалась как саморегулирующаяся система, была обоснована её структура, как совокупность большого числа различных, но взаимосвязанных видов деятельности, обусловленных системой общественного разделения труда.
Одно из ключевых теоретических положений в формируемой ими концепции либеральной экономики состояло в обосновании ограничения влияния государства на экономическую сферу. С середины XIX века в осмысление социальных процессов, происходящих в экономической сфере, подключается социология. В работах К.Маркса, М.Вебера, В.Зомбарта и других исследователей капитализма были сформулированы основные признаки капитализма, такие как отношения собственности, рынок, наличие противостоящих классов и др., определяющие характер отношений между экономическими субъектами. В результате определились две, по сути, альтернативные концепции: 1) концепция возможного договора между предпринимателями, рабочими и государством (О.Конт) и социальной солидарности в системе общественного разделения труда (Э.Дюркгейм); 2) концепция классовой борьбы (К. Маркс).
Э.Дюркгейм трактовал институты «как функциональные формы социальной организации, связанные с «общими условиями коллективной жизни». Т.Парсонс рассматривал социальные институты в аналогичном ключе. Согласно Т.Веблену, социальный институт, как объективное образование генерирует и субъективные аспекты деятельности: «привычные способы реагирования на стимулы», «стереотипы мысли», «распространённые образы мысли в том, что касается конкретных отношений между личностью и обществом и отдельных выполняемых ими функций». Эти подходы заложили основу для классификации институтов на формальные, где действуют нормы и правила, поддерживаемые государством, и неформальные, где регулятивную силу имеют традиции, обычаи, привычки. Социология создала предпосылки исследования институтов хозяйств.
Государственно-частное партнёрство в России: факторы становления и развития
Глубокая заинтересованность в развитии института ГЧП звучит практически во всех программных выступлениях руководителей российского государства. В выступлении Президента страны В. В. Путина на Экономическом форуме в Санкт-Петербурге в 2014 году по существу были обозначены концептуальные направления сотрудничества власти и бизнеса, суть которых заключается в следующем: а) масштабное технологическое перевооружение (здесь задействуется экономический механизм дополнительного налогообложения устаревших фондов); б) расширение доступа бизнеса к финансовым ресурсам (власть берет на себя обязательство обеспечить дешёвые и длинные кредиты для бизнеса); в) взаимодействие власти и бизнеса в определении технологий привлечения иностранной рабочей силы в реализации крупных проектов, в том числе, совместных, особенно для развития инфраструктуры, в том числе, социальной; г) привлечение бизнес-структур к модернизации отечественной промышленности, в том числе и через фонды поддержки; д) рациональное (с учётом отечественных особенностей, ресурсов и практик) использование зарубежного опыта в способах инвестирования и реализации инновационных проектов.1
В настоящее время законодательные акты о ГЧП приняты в 69 субъектах России, определены субъекты и ключевые направления инновационной деятельности. По мнению экспертов, наиболее проработанным из всех региональных законов является Закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» №627-100 от 25 декабря 2006 года2. На рассмотрении в Государственной Думе Российской Федерации находится проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства». Принятие этого закона подготовлено предшествующими законодательными документами в этой области. Так, в сфере инвестиционной деятельности, «эпицентре» сотрудничества, уже принято более 80 нормативно-правовых актов различного уровня, качества и глубины проработки. Эти документы, которые создавались в разное время и различными людьми, нуждаются в систематизации, подработке и корректировке в соответствии с программами государственного и национального уровня. Применение такого законодательства сопряжено с риском для частных инвесторов, что является неблагоприятным фактором в целом для самого механизма. Учёт интересов партнёров определяет целевую направленность обсуждаемого Закона -выстроить понятную, прозрачную и непротиворечивую законодательную систему, расширить практику сотрудничества государства и бизнеса, что позитивно скажется на российском инвестиционном климате. Следует так же отметить и интегративную сторону этого документа, стремление преодолеть правовую фрагментарность, которая в значительной степени порождается стереотипами отношения государства к бизнесу как неравнозначному партнёру.
Проблемность формирования диалога «государство - бизнес» проявилась в процессе разработки проекта закона о государственно-частном партнёрстве. Вначале предполагалось, что подготовленный Министерством экономики и развития России законопроект будет регулировать деятельность государства и бизнеса только на региональном и муниципальном уровнях. Федеральные проекты будут реализовываться на основе закона о концессиях - по схеме «построй-управляй-передай». Но после обоснованных замечаний на законопроект Министерства юстиции России было решено распространить действие закона и на федеральный уровень. Здесь, по сути дела, проявились определённые опасения частного капитала и неготовность законодателей воспринимать отечественный бизнес как ответственного и равноправного партнера.
Проектом Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства» предполагается распространение действия механизма партнерства на различные сегменты экономики и социальную сферу. При этом продолжается работа по подготовке проекта закона о государственно-частном партнерстве в оборонно-промышленном комплексе (изначально эта сфера наряду с ЖКХ была исключена из области применения закона о ГЧП). В перспективе предполагается конкретизация условий сотрудничества власти и бизнеса в здравоохранении и социальной сфере, в жилищно-коммунальном хозяйстве и т.д. Перечисленные и другие, аналогичные, нормативно-правовые акты позволят наметить оптимальные механизмы участия частных инвестиций в сферах традиционно государственного регулирования.
Вместе с тем, эти меры не снижают социальную ответственность субъектов РФ за результаты своей деятельности в этом направлении. Проектом федерального закона предусматривается, что с момента вступления его в силу все региональные акты в течение 360 дней должны быть приведены в соответствие с принятым законом. В полномочия субъектов федерации входит также разработка собственных законов о ГЧП и смежных нормативно-правовых актов, не противоречащих данному закону.
Особое место в процессе инновационного развития занимают представители бизнеса. Комплекс мер и формы привлечения к сотрудничеству представителей бизнеса закреплены законодательно, в том числе и на уровне субъектов РФ. Главным в этом процессе является чёткое определение направлений взаимодействия государства и бизнеса в рамках государственно-частного партнёрства.
Ключевым предметом сотрудничества государства и бизнеса являются инновационные проекты. Их специфика состоит в том, что они изначально являются более рискованными, чем обычные проекты. В силу этого эффективность их реализации непосредственно связана с уровнем доверия между государством и бизнесом. Этот фактор по большому счёту определяет возможности процесса модернизации экономики в целом.
Проекты на принципах ГЧП призваны облегчить выход на мировые финансовые рынки, стимулировать привлечение в реальный сектор экономики инвестиций зарубежных компаний и банков. Важное значение партнерство государства и бизнеса имеет для региональной экономики, где на базе таких проектов могут развиваться местные рынки товаров, услуг, капитала.
В России первые проекты на принципах ГЧП были реализованы более десяти лет назад. Например, в Москве в Южном Бутове в 1998 году на основе подобного контракта была построен и пущена в эксплуатацию станция аэрации. В настоящее время реализованы или находятся в высокой степени строительной готовности такие объекты, как выход в объезд Одинцово на МКАД с федеральной трассы Москва-Минск М-1 «Беларусь», головного участка (15-58 км) платной автострады Москва-Санкт-Петербург.
Взаимодействие власти и бизнеса в социальном развитии региона
В Самарской области отмечается развитость институциональной среды1, эффективно работает региональный закон о государственно-частном партнерстве. Самарская область является одним и наиболее развитых в экономическом отношении субъектов Российской Федерации. Регион расположен в юго-восточной части европейской территории России в среднем течении крупнейшей в Европе реки Волги. Площадь региона - 53,6 тыс. км., население области - 3,2 млн. человек.
Самарская область развивается в ситуации финансовой и политической стабильности. Регион отличает диверсифицированная промышленность, наиболее развиты такие отрасли как нефтепереработка и автомобилестроение, агропромышленный комплекс и пищевая промышленность. Такие факторы как развитая транспортная инфраструктура, выгодное географическое расположение, запасы полезных ископаемых, высокий образовательный потенциал, квалифицированные трудовые кадры способствуют расширению экономической специализации. Проводимая властями региона инвестиционная политика, способствующая привлечению в регион новых российских и зарубежных партнеров, повышает конкурентоспособность. Законодательство Самарской области, регулирующее сферу инвестиций, ориентировано на устранение административных барьеров, обеспечивает гарантии равных условий для инвесторов, устанавливает для них налоговые льготы и преференции.
Инвестиционная привлекательность региона подтверждается кредитными рейтингами крупных консалтинговых агентств. Регион обладает важнейшим фактором инвестиционной привлекательности - развитым научно-инновационным потенциалом. Самарская область занимает: по уровню развития трудового потенциала 7-е место среди субъектов Российской Федерации; 2-е место в ПФО и 7-е место в РФ по количеству поданных заявок на изобретения. В Самарской области создаются каждая шестая из новейших производственных технологий в ПФО и около 3,5% всех инновационных технологий в России. Предприятия области ведут торговлю более чем со 100 странами мира. Среди них: Китай, Германия, Франция, Финляндия, Нидерланды, Италия, США, Словения, Казахстан и другие страны.
Есть все основания полагать, что создание на территории Ставропольского района Самарской области особой экономической зоны Тольятти даст дополнительный импульс развитию экономики региона.
Важное значение для развития созданной особой экономической зоны имеет развитая транспортно-логистическая инфраструктура, что можно отнести базовым конкурентным преимуществам региона.
Уникальность Самарской области заключается в том, что здесь скрещиваются различные транспортные артерии, проходящие как с севера на юг, так и с запада на восток. Такое расположение территории обеспечивает удобную связь и через международный транссибирский транспортный коридор. По сути, область является «транзитным центром» Поволжья.
Регион, в котором проживает около 2,2% населения России, из которых более 80% проживает в городской местности, является одним из самых урбанизированных в стране. Население трудоспособного возраста составляет 62%. Средний возраст жителей области - 37 лет.
Регион обладает значительным образовательным потенциалом. В расчёте на 10 тысяч жителей здесь обучаются только по высшей форме около 400 студентов, а это больше, чем в среднем по стране. В высших учебных заведениях обучаются около 100 тысяч студентов и более 1500 аспирантов и докторантов. По уровню образованности Самарская область превышает средние показатели по России. Более 60 процентов занятого населения губернии имеют высшее и среднее профессиональное образование. Широкая сеть профессиональных образовательных учреждений позволяет обеспечивать подготовку собственных кадров по большому набору профессий и специальностей, в том числе инновационных. В Самарской области насчитывается 60 учреждений высшего профессионального образования, в т.ч. 29 базовых ВУЗов и 31 филиал.
Неплохие макроэкономические показатели привлекают иностранных инвесторов. Уверенность в сохранности инвестиций позволяет бизнесу внедрять новые технологии, развивать смежные направления деятельности, инвестировать в социальную сферу.
Вместе с тем, проблемы социального развития региона не теряют своей актуальности.1 По такому ключевому показателю социального самочувствия населения, как безопасность жизни, Самарская область занимает 78-е место в рейтинге регионов. В числе сложно решаемых проблем: состояние дорожной сети, инженерной, коммунальной инфраструктуры, благоустройство, обеспеченность населения современной спортивной инфраструктурой.
Государственно-частное партнерство - один из наиболее перспективных механизмов привлечения внебюджетных средств для реализации инфраструктурных проектов в регионах, особенно когда есть необходимость оптимизировать расходы местных бюджетов.
Международная практика развития государственно-частного партнёрства демонстрирует его конструктивность для экономики и социальной сферы. Однако отношения бизнеса и государства в совместных проектах на федеральном уровне законодательно не урегулированы. Развитие региональной инфраструктуры сложно представить без участия бизнеса, а требующие больших капиталовложений и долгосрочные для возврата инвестиций проекты в сфере энергетики — в иных случаях и вовсе невозможно.
Перспективные направления развития государственно-частного партнерства в регионе
В настоящее время остра потребность в инвестициях в инфраструктурный сектор России, которые за последние несколько лет составляли 3,4-4,3 % ВВП. Инфраструктура (электроэнергетика, ЖКХ, транспорт, телекоммуникации) - основа развития страны. В настоящее время механизм государственно-частного партнёрства хотя и с трудом, но пробивается, его функционирование сопровождается различными рисками как экономического, так и социального характера. Они соответственно распределяются между сторонами партнёрских отношений.
В числе основных рисков: модернизация нормативно-правовой базы; сложность прогнозирования сроков реализации проекта; непрозрачность правил игры и инновационных (управленческих) решений, связанных с состоянием экологии, политической ситуации, общественных настроений и др. Концепция контракта жизненного цикла (КЖЦ) Изучение зарубежного опыта позволяет использовать определённые контрактные механизмы при реализации проектов ГЧП. В числе наиболее социально конструктивных представляется Концепция контракта жизненного цикла (КЖЦ), которую использует ГК «Российские автомобильные дороги».
Эта принципиально новая схема ГЧП приобретает популярность в российской практике реализации проектов. Эффективность и жизнеспособность КЖЦ доказана на протяжении более чем двадцати лет практикой Австралии, Канады, США, стран Евросоюза, прежде всего в строительстве транспортных магистралей, в том числе высокоскоростных (ВСМ). Контракты в количестве более 1400, заключенные в последние два десятилетия на принципах КЖЦ в европейских странах на общую сумму, превышающую 260 млрд. евро, позволили странам Евросоюза сэкономить около 30-40% средств и сократить сроки строительства ВСМ вдвое.
Особенностью контрактов, заключаемых на принципах КЖЦ, является порядок оплаты. Организация - подрядчик создает объект за счет собственных средств. Заказчик - государство - начинает производить оплату после ввода объекта в эксплуатацию. При этом оплата производится в течение определенного в контракте срока жизни объекта, который составляет десятки лет. Существенно, что оплата производится не за объект как таковой, а за его бесперебойное функционирование. Фактически, предметом контракта является предоставление сервисных услуг в течение оговоренного периода -срока жизни объекта.
По мнению экспертов и участников, такая форма партнерства на принципах КЖЦ несет преимущества как для подрядчика - частного инвестора, так и заказчика, в роли которого выступает государство, способна приводить к снижению издержек, облегчению финансовой нагрузки на бюджет, способствует развитию позитивных долговременных отношений между участниками контракта.
Привлекательность контрактов на принципах КЖЦ для частного бизнеса обеспечивается возможностью повысить их рентабельность за счет испытанных инновационных подходов, обеспечить предсказуемость будущих финансовых поступлений, а также за счет свободы выбора подходящих технологических решений, методов создания объектов.
Важно, что подрядчик заинтересован быстро и качественно создать объект и ввести его в эксплуатацию, использовать инновации и самые прогрессивные высокие технологии для оптимизации строительных издержек. Проектные и технологические риски, как правило, в такой ситуации, несет подрядчик.
Для подрядчика важно гарантировать возврат вложенных средств - это может быть достигнуто гарантиями получения выплат от государства в качестве компенсации за пользование объектом на протяжении длительного времени (20-40 лет). Могут быть предусмотрены и дополнительные выплаты от пользователей объектов, например, когда подрядчиком создаются платные автомагистрали.
Результативность эффективного сотрудничества партнёров ГЧП проявляется в наличии контрактов жизненного цикла, рассматриваемых современными исследователями в качестве новой формы партнёрства государства и бизнеса.
Первые контракты жизненного цикла появились в Великобритании в 1992 году. К XXI веку они получили широкое распространение в странах Евросоюза, США, Канаде, Австралии, на Тайване
В России первый опыт пилотных проектов зафиксирован в Свердловской области в рамках областных целевых программ. В Ленинградской области разрабатываются схемы «долгосрочного контракта на выполнение работ с длительным производственным циклом в отношении автомобильных дорог» в Санкт-Петербурге.
Подобная методология закладывается на дальнем Востоке и в Сибири, где при участии Внешэкономбанка создан Инвестиционный фонд развития этих регионов на основе принципов КЖЦ.1 Ключевые особенности контракта жизненного цикла, обоснованные А.В. Матевосяном, заключаются в следующем: - предметом контракта является не объект как таковой, а публичные услуги, которые оказываются с помощью этого объекта, причём, на протяжении всего срока его жизни: лечение в медицинском учреждении, обучение в школе, проведение дорог и т.п. В силу этого, такие контракты получили название досуга в культурно-оздоровительных комплексах, использование автомобильных сервисных;