Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основания исследования институционализации современной пенсионной системы и предпосылки ее институциональных изменений в Российской Федерации 17
1.1. Институционализация пенсионной системы: теоретико методологические аспекты изучения в современной социологической литературе
1.2. Предпосылки институциональных изменений российской пенсионной системы 34
Глава 2. Анализ деятельности институтов пенсионной системы России в контексте зарубежного опыта реформирования систем пенсионного обеспечения
2.1. Анализ основных институциональных различий между старой и новой пенсионной системой в постсоветской России 56
2.2. Зарубежный опыт реформирования пенсионных институтов и перспективы его применения в условиях современного российского общества
Глава 3. Перспективные направления институциональных преобразований современной российской пенсионной системы 96
3.1. Стратегии развития добровольного пенсионного страхования и негосударственных пенсионных фондов в современной России 96
3.2. Основные направления преобразований института льготных пенсий в рамках пенсионной реформы в России 113
Заключение 136
Список использованной литературы
- Институционализация пенсионной системы: теоретико методологические аспекты изучения в современной социологической литературе
- Предпосылки институциональных изменений российской пенсионной системы
- Зарубежный опыт реформирования пенсионных институтов и перспективы его применения в условиях современного российского общества
- Основные направления преобразований института льготных пенсий в рамках пенсионной реформы в России
Институционализация пенсионной системы: теоретико методологические аспекты изучения в современной социологической литературе
Ракурс настоящего исследования, связанный с анализом процесса институционализации пенсионной системы, предполагает концептуализацию понятия «институционализация» и рассмотрение специфики данного процесса применительно к пенсионной системе и ее трансформации. Прежде всего, необходимо определить понятие «социальный институт», которое будет использоваться в рамках данного диссертационного исследования. Как отмечает М.Б. Глотов в своей работе «Социальный институт: определение, структура, классификация», несмотря на то, что понятие «социальный институт» часто используется при рассмотрении различных социальных явлений и процессов в качестве исходной клетки социологического анализа, данное понятие не получило однозначного определения в современной социологической науке: в социологической литературе существует многообразие определений социального института. Как известно, социологией термин «институт» был заимствован из юриспруденции, где он употреблялся для обозначения совокупности норм, регулирующих правовые отношения; в социологической же литературе указанный термин стал использоваться фактически с самого периода становления социологии как науки, получив распространение в связи с применением институционального анализа социологических явлений и процессов12.
Необходимо отметить, что в социологической науке институциональный анализ осуществлялся еще в работах основоположников социологии, О. Конта и Г. Спенсера, рассматривающих жизнь общества сквозь призму особых форм социальной организации, получивших в дальнейшем наименования социальных институтов. Так, Г. Спенсером, к примеру, институты рассматривались в самом широком смысле, в качестве «установлений», определяющих нормы и правила социальной регуляции; по этой причине к социальным институтам данный мыслитель относил не только государственные и общественно-политические учреждения, семью, церковь и профсоюзы, но также и обычаи, обряды, этикет13. Отметим, что такой подход к определению понятия «институт» не учитывает одну из важнейших функций института, связанную с удовлетворением потребностей общества, в то время как фактически любое действие человека направлено на удовлетворение возникшей нужды. В социологической науке существует и другая трактовка понятия «институт», в рамках которой последний рассматривается как организованная система связей, представляющая собой ценностно-нормативный комплекс, посредством которого направляются и контролируются действия людей по удовлетворению основных потребностей общества.
Так, известный отечественный социолог А.Г. Эфендиев определяет социальные институты как исторически сложившиеся и закрепленные, устойчивые, самовозобновляющиеся виды социальных взаимодействий, призванные удовлетворять те или иные человеческие нужды. Иными словами, по мысли данного исследователя, социальный институт представляет собой процедуру социальных действий, которая надежно обеспечивает (гарантирует) регулярное, самовозобновляющееся удовлетворение (на достаточно квалифицированном уровне) жизненно важных потребностей».14 В данном определении выделяется одна из наиболее существенных функций социальных институтов, связанная с «регулярным, самовозобновляющимся удовлетворением жизненно важных потребностей»; в случае с пенсионными институтами, к примеру, данная функция находит отражение в удовлетворении потребностей социально незащищенных слоев общества, в поддержании их жизни на уровне, близком уровню их жизни до выхода на пенсию15.
С точки зрения выдающегося современного исследователя, представителя институционализма Д. Норта, институты связывают прошлое с настоящим и будущим, вследствие чего история становится процессом преимущественно инкрементного (непрерывного) институционального развития. Новые институты, по мнению Д. Норта, появляются тогда, когда общество усматривает возможность получения прибыли, которая не может быть получена в условиях уже существующей институциональной системы16. Следует отметить, что каждый институт в процессе своего функционирования подвергается многообразным изменениям. Поскольку институты выполняют определенные функции, то и их развитие в известной мере зависит от результативности их выполнения. Следовательно, при неэффективном выполнении возложенных на институт функций возникает потребность в восполнении образовавшегося недостатка, изменении существующего порядка, а, следовательно, и существующего социального института.
Процесс образования социального института в социологической науке принято именовать «институционализацией». По определению И.В. Лукашонок, институционализация представляет собой многоэтапный процесс, начинающийся с осознания определенной общественной потребности в качестве общесоциальной и завершающийся созданием системы статусов и ролей. Как отмечает данная исследовательница, существуют определенные стадии генезиса социального института, часть которых могут быть отнесены к подготовительным стадиям, создающим необходимые условия для возникновения конкретного института. Как уже отмечалось выше, главной предпосылкой образования того или иного социального института является возникновение и распространение в обществе определенной потребности, которая признается социально значимой и для обеспечения реализации которой необходимы совместные организационные усилия определенного количества индивидов18. На следующей подготовительной стадии процесса институционализации происходит поиск операциональных средств, способных обеспечить реализацию данной потребности и включающих разработку соответствующих социальных норм и правил, а также процедур выполнения и практического применения указанных норм. Помимо этого, формирующийся институт должен быть обеспечен необходимыми ресурсами, материальными, финансовыми, трудовыми и организационными, без наличия которых та или иная общественная потребность, которая послужила причиной образования определенного института, не может быть удовлетворена в достаточной степени. Образование социального института требует также разработки системы социального контроля, так называемых санкций для поддержания имманентных институту норм и правил. Что касается завершающего этапа процесса институционализации, то он включает оформление строгой статусно-ролевой структуры и ее легитимизацию19
Предпосылки институциональных изменений российской пенсионной системы
Начало современного этапа пенсионной реформы, ставшей неотъемлемым компонентом комплекса проводимых в России социально-экономических преобразований, относится к 2002 г., когда в юридическую силу вступили федеральные законы «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», «Об обязательном пенсионном страховании» и «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», составившие нормативно-правовую базу процесса институционализации новой пенсионной системы в нашей стране. Основное содержание современной реформы института пенсионного обеспечения составило изменение существующей распределительной системы начисления пенсий и формирование в России смешанной распределительно-накопительной пенсионной системы. Складывающаяся система призвана, по замыслу разработчиков реформы, способствовать повышению уровня жизни отечественных пенсионеров, а также достижению и поддержанию финансовой устойчивости пенсионной системы.
Иными словами, с 2002 г. в России фактически начался процесс формирования новых пенсионных институтов, создания трех компонент трудовых пенсий: базовой, страховой и накопительной, характеризующихся определенными функциями и правилами формирования. Из них базовая часть должна быть одинаковой почти для всех граждан и фактически представлять собой социальное пособие по старости (нетрудоспособности). Страховая часть должна быть привязана к размеру пенсионных взносов, перечисленных за работника в ПФР в течение всей его трудовой жизни87. Что касается средств накопительной части, то они подлежат инвестированию с целью инвестиционного дохода. Здесь, казалось бы, были применены те методы и принципы реформирования пенсионной системы, которые относятся к числу хорошо разработанных в мировой практике преобразований института пенсионного обеспечения, что по идее должно было облегчить руководству страны решение поставленной задачи по формированию новых пенсионных институтов. Однако в ходе практической реализации пенсионной реформы, оказалось, что формирующаяся пенсионная система отличается не только от предыдущей пенсионной системы, но и не совпадает по экономическим и правовым характеристикам со своими аналогами в индустриально развитых странах.
В силу этого очевидно, что прежде чем предлагать пути дальнейшего совершенствования пенсионной системы, необходимо определить основные институциональные различия между старой пенсионной системой и системой, действующей на сегодняшний день, сформировавшейся в результате современной реформы института пенсионного обеспечения. Как уже отмечалось в предыдущих разделах данного диссертационного исследования, пенсионная система, которая в общих чертах сложилась в нашей стране в середине 1960-х гг., состояла из государственного пенсионного обеспечения и имела одно важное преимущество, связанное с тем, что она обеспечивала минимальный прожиточный уровень всем категориям граждан. Слабость данной пенсионной системы проистекала из ее полной зависимости от государственного бюджета: даже незначительное повышение размера пенсий в позднесоветский период потребовало привлечение большого объема дополнительных средств, что привело к кризису системы пенсионного обеспечения88.
Здесь разработчиками современной пенсионной реформы предусматривалось, что получаемая пенсия окажется связанной с зарплатой гораздо теснее, чем это было в предшествующий период, что, в свою очередь, должно было стать стимулом для легализации зарплат. Предполагалось, что, если до начала реформы многие работодатели старались выдавать своим сотрудникам зарплату или большую ее часть неофициально, «в конвертах», то теперь работники будут заинтересованы в официальной, «белой», зарплате и соответствующем перечислении пенсионных взносов в ПФР. Кот Е. М. К вопросу о реформировании пенсионной системы РФ/Е. М. Кот//Научный вестник УрАГС. 2009. № 1. Необходимо отметить, что вплоть до 1998 года размер пенсии определялся государством, исходя из имеющихся (реально уменьшающихся в условиях кризиса) ресурсов и желания распространить это материальное обеспечение на все новые категории граждан, нуждающихся в социальной защите, а с введением в действие в 1998 году системы индивидуального (персонифицированного) учета стажа, заработка и взносов, размер пенсии стал определяться реальным заработком работника и размером отчислений в Пенсионный фонд, производимых работодателем. Как уже было отмечено выше, с 2002 года государственная трудовая пенсия граждан формируется в системе обязательного пенсионного страхования (ОПС) и состоит из трех частей - базовой, страховой и накопительной части трудовой пенсии. В прежней системе отсутствовали как страховая, так и накопительная части пенсии. Базовая часть устанавливается в твердых размерах. Страховая часть зависит от суммы взносов, учтенных на именном счете, и стажа. Накопительная часть - зависит от суммы учтенных взносов и начисленного инвестиционного дохода. Расчет размера пенсии осуществляется по формуле, установленной федеральным законом.
До 1 января 2015 года тарифы страховых взносов для лиц 1967 года и моложе распределялись следующим образом: 20% - на страховую часть трудовой пенсии, 6% - на накопительную часть трудовой пенсии. Для лиц 1966 года рождения и старше уплаченные работодателями страховые взносы в полном объеме поступают на страховую часть трудовой пенсии. На каждое застрахованное лицо в Пенсионном фонде открыт индивидуальный лицевой счет, на который зачисляются взносы, уплачиваемые работодателем. С 2015 года права на страховую пенсию стали учитываться в баллах (не менее 30), величина которых зависит от уплаченных страховых взносов, стажа гражданина (не менее 15 лет) и возраста выхода на пенсию (60 лет - для мужчин, 55 лет - для женщин). Новый порядок формирования пенсии по старости касается главным образом изменений в части страховой и накопительной пенсии. Страховая пенсия зависит от суммы индивидуальных пенсионных баллов для возникновения прав на нее, которые в свою очередь зависят от величины страхового стажа. Таким образом, с 2015 г. в России осуществляется переход на принципиально новые правила оценки пенсионных прав: ключевым показателем теперь становится индивидуальный пенсионный балл90.
Зарубежный опыт реформирования пенсионных институтов и перспективы его применения в условиях современного российского общества
Опыт чилийской реформы системы пенсионного обеспечения, как мы уже отмечали выше, оценивается достаточно неоднозначно: в самих Чили положительный эффект от нее наблюдался лишь в течение первого десятилетия после начала реформы, а в последующем наметилось нарастание проблем106, что в конечном итоге привело к отказу чилийского руководства от принципа чисто накопительного обеспечения пенсий и введению элементов распределительной пенсионной системы. С точки зрения Л.С. Дегтяря, основной недостаток накопительной системы заключался в том, что она не позволяла эффективно решить одну из главных социальных задач пенсионной системы, связанную с обеспечением адекватного уровня жизни пенсионеров и достижением социальной справедливости. Здесь, напротив, сохранилась тенденция к увеличению числа бедных среди пожилых граждан, несмотря на проведенные преобразования (чилийская пенсионная реформа также была дискриминационной по отношению к женщинам). В странах, избравших чилийскую модель преобразований пенсионной системы, не были достигнуты так называемые цели «второго порядка» пенсионных реформ, включающие увеличение национальных накоплений, развитие финансовых рынков, повышение охвата населения пенсионным обеспечением (как отмечает Л.С. Дегтярь, введение накопительных систем не способствовало реализации указанных целей)107.
В настоящее время функционирующая в Чили пенсионная система характеризуется законодательным определением возраста выхода на пенсию, при этом предусматривается и возможность досрочного выхода на пенсию в том случае, если на пенсионном счете накоплена достаточная для досрочного выхода сумма пенсионных накоплений. Достаточность суммы средств пенсионных накоплений на пенсионном счете определяется на основе двух вариантов, предполагающих обеспечение за счет суммы средств пенсионных накоплений так называемого пожизненного аннуитета, который должен составлять не менее чем 50% средней заработной платы вкладчика за последние десять лет трудовой деятельности или 110% минимальной гарантируемой государством пенсии108. Отличительной особенностью современной чилийской системы пенсионного обеспечения является разнообразие вариантов выплаты пенсий. Здесь на выбор вкладчика предоставляются три варианта выплаты пенсии. Первый вариант предполагает приобретение вкладчиком пожизненного аннуитета в частной страховой компании по своему выбору на средства, накопленные на его личном пенсионном счете. По закону воспользоваться данным вариантом выплаты могут только вкладчики, накопившие сумму, позволяющую приобрести аннуитет, обеспечивающий выплаты в размере не меньшем, чем 110% минимальной гарантируемой государством пенсии. В рамках второго варианта выплаты пенсии предусматривается программируемый возврат пенсионных накоплений из Пенсионного Фонда. В случае если вкладчик выбирает этот вариант, средства пенсионных накоплений выплачиваются исходя из рассчитываемого срока дожития, причем выплачиваемая сумма подвергается ежегодной ревизии с учетом колеблющейся рыночной стоимости накоплений на личном пенсионном счете. Третий вариант, отложенный аннуитет представляет собой комбинацию двух первых способов выплаты пенсии (его выбирают менее 10% вкладчиков). Особенность данного варианта состоит в том, что при выборе последнего вкладчик заключает договор со страховой компанией об отложенном аннуитете и одновременно с этим оставляет определенную сумму в управлении фонда. Фонд выплачивает вкладчику до того момента, пока страховая компания не начнет выплачивать аннуитет. Выплаты фондом производятся в порядке программируемого возврата пенсионных накоплений. В целом, рассматривая чилийскую пенсионную систему, необходимо отметить, что пенсионная реформа в этой стране при всех присущих ей недостатках, нередко рассматривается в качестве своего эталона во время дискуссий о наилучшем способе финансирования пенсий.
Как уже указывалось выше, опыт радикальной чилийской пенсионной реформы был взят за образец при разработке Концепции пенсионной реформы в Российской Федерации в 1997 г. При этом, как показала экспертиза рассматриваемой концепции, в ней не были учтены социально-экономические особенности российского общества, вследствие чего практическая реализации пенсионной реформы по чилийской модели могла бы иметь негативные последствия социального характера. Дело в том, что как справедливо отмечает О.В. Синявская, в случае с Россией речь шла о реформе пенсионной системы с практически полным охватом населения, чего нельзя было сказать о странах Латинской Америки109. Помимо этого, существовала большая вероятность того, что предложенный вариант реформы мог бы перенести сложившуюся к тому времени высокую дифференциацию доходов и на накопительные пенсии. По этим причинам Правительством РФ были внесены коррективы в Концепцию пенсионной реформы, причем при ее доработке был учтен опыт пенсионных реформ в Швеции и Польше. Интерес к этим странам был обусловлен тем обстоятельством, что для них было характерно функционирование пенсионных систем с практически полным охватом населения, высоким уровнем выплат, и вдобавок к этому они также столкнулись с интенсивным старением населения (что касается Польши, то ей была присуща относительная неразвитость финансовых рынков, что отличало и Россию). В рассматриваемых странах не стали брать на вооружение принципы чилийской модели пенсионного обеспечения с характерными для нее быстрым наращиванием обязательных пенсионных накоплений, высокими требованиями к развитости финансовых рынков, а также масштабными социальными издержками перехода на накопительную систему. В данном случае, с точки зрения О.В. Синявской, была внедрена смешанная распределительно-накопительная пенсионная система, ставшая своеобразной европейской альтернативой латиноамериканской модели110. Данные обстоятельства объясняют интерес к опыту проведения пенсионной реформы в Швеции, побуждают нас подробно остановиться на характеристиках созданного в результате ее проведения института пенсионного обеспечения. Современный этап пенсионной реформы в Швеции (пенсионная система в этой стране была введена еще в 1913 г., став первым в мире примером всеобщего социального страхования) берет свое начало с середины 1990-х гг., когда был принят специальный закон, заменивший распределительную систему с установленными выплатами смешанной распределительно-накопительной системой с установленными взносами. Современная шведская пенсионная система отличается многоуровневым построением и является смешанной. Отечественным исследователем пенсионной системы этого государства А.В. Рябиченко она представлена в виде пирамиды, в основании которой лежит всеобщая пенсия (allmn pension), на среднем ярусе находится трудовая пенсия (tjnstepension), а на вершине - возможные частные пенсионные накопления (eventuell privat pension). Отметим, что в пенсию по возрасту в шведской пенсионной системе входит так называемая «гарантийная» пенсия (garantipensionen)1
Основные направления преобразований института льготных пенсий в рамках пенсионной реформы в России
В настоящее время, в соответствии с данными Пенсионного фонда РФ, досрочную пенсию в России получает 10,7 млн. человек (32,9% пенсионеров), и это число продолжает увеличиваться. По оценкам экспертов, «более половины данных пенсий (52,1%) выплачивается в связи с особыми условиями труда, 20,2% в связи с трудовой деятельностью в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, 7,4% - по выслуге лет, 19,2% - на льготных основаниях и еще 1,1% - участникам ликвидации аварии на ЧАЭС»168. Как видим, льготных категорий работников в России очень много, а масштабы предоставления льгот, как уже отмечалось, не имеют аналогов в зарубежных государствах. Результатом такого масштабного предоставления льготных пенсий оказалась ситуация, при которой так называемые льготы в системе пенсионного обеспечения превратились из исключений, предусмотренных для ограниченного круга лиц, в «правило» досрочного назначения пенсий. Увеличение количества льготных пенсионеров и соответствующего объема пенсионных обязательств приводит к увеличению нагрузки на общество, а сами льготные пенсии в такой ситуации утрачивают свой первоначальный смысл. Превращение льгот в общие нормы или правила имеют следствием их неэффективность. Проблема здесь заключается еще и в том, что законодательство не предусматривает механизм дополнительной оплаты пенсий для льготников, что приводит к росту числа представителей данной категории пенсионеров. При этом тариф страховых взносов является одинаковым при любом количестве граждан, трудящихся на тех рабочих местах, которые дают право на льготную пенсию: это позволяет работодателям без особых проблем решать вопросы укомплектования трудовыми ресурсами производств с вредными и тяжелыми условиями труда, не имея стимула к улучшению условий труда этих работников
Институт льготных пенсий, как и другие институты пенсионной системы, испытывает на себе воздействие социально-демографических процессов, затронувших Россию, равно как и другие современные государства, о чем мы уже писали выше. Данные процессы связаны со старением населения, что затрагивает производства с вредными и опасными условиями труда, куда представители молодежи идет весьма неохотно (многие молодые люди в настоящее время предпочитают производственной сфере сферу услуг). В то же время в экономике страны наблюдаются кризисные явления, которые в комплексе с ростом безработицы, мотивируют работников к сохранению их рабочих мест. В результате происходит перманентное увеличение числа тех работников, которые полностью вырабатывают трудовой стаж, который является необходимым для того, чтобы претендовать на получение льготной пенсии. Как уже отмечалось, система льготного пенсионного обеспечения могла относительно эффективно функционировать в условиях социалистической общественно-экономической системы с характерными для нее развитыми фондами общественного потребления. В стране, пытающейся построить развитые рыночные отношения, недопустимой является ситуация, когда одним категориям застрахованных лиц предоставляются подобные привилегии за счет других.
Реформа системы пенсионного обеспечения, наряду с другими целями, направлена на повышение уровня материального благосостояния большинства пенсионеров, что, как считает большинство экспертов в этой сфере, в настоящее время невозможно сделать исключительно в рамках государственной пенсионной системы: здесь требуется привлечение дополнительных источников финансирования пенсионных выплат. Отсюда, как отмечают А.А. Чеченов, З.А. Калов и другие, проистекает необходимость в поиске и нормативном закреплении данных источников для тех категорий работников, которые, в соответствии с действующим законодательством, имеют право на получение льготных пенсий. Так, в частности, указанными исследователями была высказана идея о необходимости трансформации института досрочных пенсий, назначаемых работникам, занятых на предприятиях с вредными и опасными условиями труда, в профессиональную пенсионную систему как отдельный компонент пенсионного обеспечения170.
Тезис о необходимости изменения действующего порядка назначения пенсий по старости с уменьшением возраста в контексте осуществления мер, направленных на перевод их в предмет деятельности профессиональных пенсионных систем, был сформулирован еще в «Программе пенсионной реформы» 1998 г. На основе этой программы Правительством РФ были разработаны проекты федеральных законов «Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации» и «О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем». Проект закона «Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации», как следует из его преамбулы, направлен на реорганизацию пенсионного обеспечения, построенного с учетом профессиональных особенностей и связанных с ними условий труда. Речь здесь идет о необходимости перераспределения бремени материальной ответственности за риск преждевременной утраты трудоспособности вследствие неблагоприятных условий труда на предприятиях, являющихся организациями с различными формами собственности. Как отмечается в преамбуле к данному законопроекту, современная российская пенсионная система функционирует таким образом, что расходы на пенсии, назначаемых на льготных условиях, т.е. ранее достижения предусмотренного отечественным законодательством общего пенсионного возраста, несут в равной степени все плательщики страховых взносов в Пенсионный фонд РФ. Такая практика способствует снижению ответственности владельцев и собственников производств, где имеются вредные и опасные условия труда, за их улучшение либо же более высокую оплату за этот труд и другие компенсационные меры, применяемые в тех случаях, когда улучшение данных условий невозможно по объективным причинам.
Разработчиками законопроекта «Об обязательных профессиональных пенсионных системах» также было указано на то обстоятельство, что многие условия предоставления льгот по пенсионному обеспечению были сформулированы еще в 1930-1940-е годы и преследовали цель привлечения трудовых ресурсов в ведущие в данный период отрасли народного хозяйства СССР. Впоследствии, как уже неоднократно указывалось выше, эти нормы были воспроизведены в современном российском законодательстве, несмотря на то, что они фактически утратили свой первоначальный смысл и значение. Помимо этого, было обращено внимание и на отсутствие достаточных научных обоснований вредности или тяжести условий труда, способствующих преждевременной утрате трудоспособности и сокращению продолжительности жизни и по этой причине дающих право на льготное пенсионное обеспечение. Те же попытки выработать научно обоснованные критерии для предоставления льготных пенсий, которые предпринимались в течение нескольких десятилетий, не принесли положительных результатов. Необходимо отметить, что и в мировой практике также не существует каких-либо универсальных критериев, которые можно было бы применить к данным видам работ. По этой причине следует согласиться с точкой зрения авторов проекта закона «Об обязательных профессиональных пенсионных системах», согласно которой применение принципа солидарности как одного из базовых принципов системы пенсионного обеспечению применительно к данному случаю означает необоснованное предоставление льгот одним застрахованным лицам за счет других.