Введение к работе
Актуальность исследования. Проблеме обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения принадлежит одно из важнейших мест в развитии страны. В современных условиях экономического и социального развития возрастает реальная угроза санитарно-эпидемиологическому благополучию населения России. Отмечаемая санитарно-эпидемиологическая обстановка в целом оценивается как неблагополучная, ее негативное влияние на здоровье населения становится все более заметным.
Согласно данным Государственного доклада "О состоянии здоровья населения Российской Федерации в 1992 году" (М., Госкомса-нэпиднадзор. 1993) в атмосферном воздухе 140 городов России зарегистрированы уровни содержания веществ, потенциально опасные для здоровья человека с пятикратным превышением предельно-допустимых концентраций.Более чем в 80 промышленных центрах-периодически регистрировались уровни загрязнения атмосферного воздуха, превышающие ПДК в 10 раз. Ежегодно в водоемы страны осуществлялся сброс около 28 куб.км.сточных вод. из них 8,4 куб.км без очистки. В результате техногенного загрязнения в водоисточниках обнаруживались высокотоксичные органические соединения,соли тяжелых металлов, нефтепродукты,фенолы и другие вещества в концентрациях, превышающих предельно допустимые. Анализ качества питьевой воды в ряде городов страны свидетельствовал о ее несоответствии гигиеническим требованиям в 80 - 90% централизованных систем водоснабжения.
Выявлено снижение ответственности хозяйствующих субъектов за выполнение мероприятий по охране труда работающих и оздоровлению окружающей человека среды,безопасность и безвредность для населения выпускаемой продукции.
Неблагоприятное воздействие совокупности факторов природной и производственной среды, условий питания и водоснабжения обуславливают негативные тенденции в состоянии здоровья населения. По годам наблюдения отмечен рост заболеваемости населения Российской Федерации инфекционными и паразитарными болезнями с 3425.1 на 100 тыс. населения в 1988 году до 4416,6 в 1994 году (приложение 1), выявлен рост профессиональных заболеваний и отравлений на 10 тыс. работающих с 0.9 в 1985 году до 2,0 случаев в 1994 году (приложение 2), установлено увеличение смертности населения Российской Федерации от инфекционных и паразитарных болезней с 12,1 случаев на 100 тыс.населения в 1990 году до 20,1 в 1994 году (приложение 3).
В ходе проведения санитарно-гигиенических обследований более чем 1,5 млн. объектов надзора в 1994 году органами Госсанэпиднадзора России выявлено свыше 400 тыс. нарушений санитарных требований, наложено более 380 тыс. штрафов (приложение 4), передано в прокуратуру около 2 тыс. дел для возбуждения уголовных расследований, приостанавливалась эксплуатация около 83 тыс. объектов санитарно-гигиенического надзора (приложения 5 и 6), снято с реализации более 11 тыс. тонн недоброкачественного продовольственного сырья и пищевых продуктов, в т.ч.' 7.3 тыс. тонн продуктов импортного производства. Приведенные данные, на наш взгляд, свидетельствуют о' 'том, что принятый в 1991 году Закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" реализуется в не-
достаточной степени, в первую очередь, в части обязанностей органов исполнительной власти, предприятий, организаций и граждан по соблюдению санитарного законодательства. Не в полной мере осуществляется также реализация действующих в системе санитарного законодательства 12 тыс. нормативных правовых документов.
Важное место в системе обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения РФ принадлежит санитарному законодательству. Имеющиеся отдельные публикации по указанной проблеме (В. А.Мелещенко, В.Г.Чмутов, Э.Г.Гасанов, М.В.Поддубный, А.К.Голи-ченков) посвящены в основном решению его частных вопросов. Каких-либо целенаправленных и всесторонних социально-гигиенических изысканий в данной области законодательства в доступной нам медицинской, гигиенической и правоведческой литературе не выявлено. Все вышеизложеннное определяет актуальность рассматриваемой проблемы, требует научно обоснованного пересмотра вопросов правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации в современных условиях деятельности службы Госсанэпиднадзора.
Целью настоящего исследования явилось научное обоснование системы мер по совершенствованию правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации в современных условиях деятельности службы Госсанэпиднадзора на основе комплексного социально-гигиенического изучения, анализа и экспертизы законодательных документов и законопроектов в области санитарного законодательства.
Задачи исследования предусматривали:
- изучение особенностей существующей системы санитарного законодательства Российской Федерации и правоприменительной практи-
ки в современных условиях деятельности службы Госсанэпиднадзора;
экспертно-аналитическую проработку основных действующих законодательных документов и подготавливаемых законопроектов в области правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения России;
научное обоснование обеспечения мер по совершенствованию и развитию санитарного законодательства Российской Федерации.
Научная новизна и теоретическая значимость. Впервые проведено комплексное социально-гигиеническое изучение существующей системы санитарного законодательства России в современных условиях деятельности службы Госсанэпиднадзора; обоснован комплекс методических подходов и приемов социально-гигиенической оценки правового обеспечения в области санитарно-эпидемиологического благополучия ; получена экспертно-аналитическая характеристика и выявлены особенности основных законодательных документов и ряда подготавливаемых законопроектов в области правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения России; дано научное обоснование системы мер по обеспечению совершенствования и развития санитарного законодательства Российской Федерации; показана необходимость формирования специализированной ветви законодательства Российской Федерации - отрасли санитарного законодательства с введением ее в рубрикатор отраслей законодательства России; обосновано введение в систему санитарного законодательства Российской Федерации модельных (рекомендательных) законодательных и нормативных правовых актов для субъектов России по предметам совместного ведения.
Практическая ценность работы состоит в том. что на основании полученных результатов обоснованы и предложены для широкого использования в деятельности органов и учреждений Госсанэпиднадзора методы нормативно-правового мониторинга, экспертной и аналитической проработки нормативной правовой документации. В современных условиях деятельности службы Госсанэпиднадзора с учетом Конституции Российской Федерации, практики применения нормативных правовых актов, а также полученных научных данных обоснована необходимость пересмотра ряда законодательных документов, подготовки новых законопроектов и нормативных актов для правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения России.
Результаты исследования использованы при подготовке ряда законодательных, нормативных и программно-целевых документов:
проекта Федерального закона " 0 внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (1991 г.). Рассмотрен и одобрен на заседании Санитар-но-противоэпидемической комиссии Правительства Российской Федерации. Согласован с министерствами и ведомствами. Внесен для рассмотрения в Правительство Российской Федерации;
Федерального закона "О радиационной безопасности населения". Подписан Президентом Российской Федерации 9'января 1996 года;
Федерального Закона "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания,вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)". Разработан совместно с Минздравмедпро-мом России и РАМН. Введен в действие;
проекта Федерального закона "О качестве и безопасности пищевых продуктов". Внесен в Правительство Российской Федерации;
проекта Федерального закона "О безопасном обращении пестицидов". Принят в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации;
проекта Федерального закона "О вакцинопрофилактике инфекционных заболеваний человека". Внесен Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания России;
экспертных заключений по 73 проектам Федеральных законов, разрабатываемых республиканскими органами исполнительной власти и комитетами Государственной Думы Федерального Собрания России;
инструкции "О порядке привлечения должностных лиц и граждан к административной ответственности и наложения штрафов на юридических лиц за санитарные правонарушения". Введена в действие приказом Госкомсанэпиднадзора России No.61 от 7 июля 1993 года;
Федеральной программы развития Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации в 1993-1995 годах (раздел "Развитие санитарного законодательства", приложение 4 "Задание на разработку нормативных документов санитарного законодательства") . Утверждена Постановлением Верховного Совета Российской Федерации No. 4987-1 от 19 мая 1993 года;
предложений для Федеральной программы развития Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации на 1996 - 2005 годы, в части совершенствования санитарного законодательства.
Апробация результатов исследования. Материалы исследования докладывались на: шести коллегиях Госкомсанэпиднадзора РФ, рассмотревших в течение 1992 - 1995 гг. отдельные вопросы совершенствования санитарного законодательства; научно-практической конференции "Окружающая среда и здоровье населения г.Москвы" (М.,
994).; международной конференции "Законодательство по пище и пи-'анию в странах Центральной и Восточной Европы в связи с образо-іакием ЕЭС" (Польша, 1994); научно-практической конференции юри-іических факультетов Российской Федерации "Проблемы экологическо-чэ, земельного права и законодательства в современных условиях" !М., МГУ, 17-18 октября 1995 года), межотдельческой научной конференции НИИ СГЭ и УЗ им.Н.А.Семашко РАМН (1996 г.). По теме диссертации опубликовано 18 научных работ.
Положения, выносимые на защиту.
-
Обоснование методических подходов социально-гигиенического изучения правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации.
-
Результаты комплексной экспертно-аналитической характеристики и особенностей основных законодательных документов, подготавливаемых законопроектов, правоприменительной практики, которые необходимо учитывать при правовом регулировании санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерати в современных условиях деятельности Госсанэпиднадзора России.
-
Концепция совершенствования санитарного законодательства з современных условиях развития общества и деятельности Государственной санитарно-эпидемиологической службы.
Материалы, объект и методы исследования.
Исследование выполнялось в течение 1992 - 1995 гг.
В работе использован комплекс современных методов социально-гигиенического исследования: системный подход, монографический и основного массива, методы опроса (анкетирование) и экспертных
оценок (аналитическая и коллективная экспертиза), метод нормативно-правового мониторинга (слежение за использованием нормативно-правовых актов санитарного законодательства), статистические.
Объектом изучения являлось функционирование системы санитарного законодательства в новых экономических условиях развития и деятельности санэпидслужбы.
Осуществлен углубленный анализ отечественной и зарубежной литературы, законодательных документов и официальных источников по правовым аспектам деятельности службы. Методом основного массива проведен научный анализ и экспертиза ряда основополагающих правовых актов законодательного и подзаконного уровня, вновь подготавливаемых законопроектов, регулирующих вопросы правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения России. Проведен учет мнения специалистов органов и учреждений Госсанэпиднадзора разного уровня управления по использованию в работе законодательной и нормативной правовой документации. Проанализированы официальные информационно-аналитические материалы, касающиеся деятельности Государственного санитарно-эпидемиологической службы в последние годы; проведен анализ работы управления санитарного законодательства Госкомсанэпиднадзора Российской Федерации.
Исследование выполнено в рамках плана НИР НИИ СГЭ и УЗ им.Н.А.Семашко РАМН за 1992 - 1995 гг. по вопросам совершенствования управления деятельностью санитарно-эпидемиологической службы в современных условиях.