Введение к работе
Проводимые в России реформы радикально меняют сложившуюся в стране на протяжении десятилетий социально-экономическую систему и определяют переход к новым моделям хозяйствования на всех уровнях. В последние годы была разрушена централизованная система планирования и управления экономикой, что повлекло за собой ослабление внимания к решению проблем социально-экономического развития на региональном и местных уровнях. С 1986 года прекращена практика разработки и анализа выполнения направлений и показателей экономического и социального развития городов. Между тем необходимость в разносторонней информации для осуществления управленческих воздействий в условиях перехода к качественно новым отношениям значительно возросла.
Важнейшей предпосылкой жизнедеятельности городов являются наличие у них достаточной материально-технической базы, трудовых ресурсов и финансовых средств, формируемых В COOT- _ ветствии с законодательством Российской Федерации. Это тот потенциал, на основе которого можно вести дальнейшие прогрессивные экономические и социальные преобразования. Современный город по сути является определенным фактором в развитии общества, его локальным отражением, срезом экономических, политических, социальных и духовных процессов. Эта взаимосвязь прослеживается в двух аспектах. Во-первых, город «служит» обществу всегда, независимо от характера социально-политического устройства общества; во-вторых, воздействие определенной социальной формы на город придает его развитию социа льно-кон-кретный характер. Объективное единство города и общества, следовательно, исторически обусловлено, что требует и соответствующего подхода к самому процессу реформ в России.
Город—специфическая социально-территориальная общность, в рамках которой осуществляется разнообразная социальная деятельность людей. Эта деятельность и определяет все процессы и явления городской жизни.. Как социально-территориальная общность, город становится, следовательно, и условием и формой жизнедеятельности людей. Самостоятельная система пространственной организации людей—город—обладает рядом системообразующих признаков. К ним мы относим устойчивые связи и отношения в сфере экономической, социальной, политической, духовной, экологии. Особенности формирования и развития этих связей и отношений обусловлены некоторыми факторами: историческим прошлым, экономическими условиями, особенностями организации и формами власти, условиями экологии и идеоло-
>Ч.
гии. Известно, что социальные общности и отношения между ними воспроизводятся в обществе, а воспроизводство индивида, его личностных качеств осуществляется в рамках социально-терито-риальных общностей. Конечно, важны, играют большую роль в воспроизводстве индивида такие ячейки как семья, трудовой коллектив и т. п., но они выполняют некоторые частичные функции воспроизводства. Социально-территориальная общность (в нашем исследовании это город) координирует, объединяет деятельность первичных социальных институтов, обеспечивает формирование потребностей и интересов, создает условия и способы их удовлетворения. Воспроизводство индивида—это уже результат, следствие социального воспроизводства населения, проживающего в данном городе. Таким образом город воспроизводит социальные качества индивидов. Отсюда, особая значимость социального планирования развития города.
Противоречия в жизни средних и крупных городов обострились до критического уровня. Факторами, провоцирующими этот процесс стали: игнорирование объективных законов городской жизни, функционирования и развития городов; ставка на командно-административные методы; разрушение тонких механизмов самоуправления и саморегуляции; отсутствие культурных и психологических рычагов воздействия на индивидуальное и массовое поведение и деятельность людей. Как следствие—возникновение острых противоречий и проблем в жизнедеятельности и эволюции городского организма.
Если принять за основные компоненты городской структуры основные составляющие города как системы общественного воспроизводства и реализации общественной жизни людей, то речь должна идти о рассогласовании экономической, политической, социальной и духовной сфер городской жизни, а также внутри них. В основе подобного рода нарушений лежала неадекватность отношений собственности объективному уровню развития общественных производительных сил, организационных форм их реализации, что наиболее остро проявилось в период радикальных изменений и поставило на новый уровень задачи социально-экономического планирования городского развития и поиска оптимальных форм и методов управления городом.
Особую важность представляет исследование комплекса вопросов в социально-экономической и политической сфере шахтерских городов России, которые продолжают оставаться центрами наибольшей социальной напряженности и острых конфликтов, болезненно переживаемых всей страной. В этих городах своеобразно сконцентрировались и проявляются различные аспекты глубокого кризиса, поразившего экономику страны и, в частности, такую базовую ее отрасль, какой является угольная промышленность. Социально-бытовое обнищание шахтерских горо-
дов и поселков, угроза массовой безработицы, вызванные разобщенностью социальной политики министерств и ведомств, неспособность правительства и местных органов власти координировать свои действия и отсутствие планов развития на длительную перспективу стали причинами широкого забастовочного движения шахтеров.
Все это ставит задачу поиска эффективных путей совершенствования управления городом. В современных политических, экономических и социальных условиях важно определить способы и механизмы решения городских проблем, реализация которых повысит управляемость и обеспечит гармонизацию местных и федеральных целей и интересов. Такие возможности открываются в исследовании и практическом использовании двух важных методов реализации властных полномочий городских органов: комплексное планирование социально-экономического развития города и построение новой системы органов местного самоуправления. В диссертации предпринята попытка рассмотреть эти проблемы применительно к крупному шахтерскому городу, чтобы определить возможность использования опыта и теоретической базы социального планирования в период становления новых общественных отношений; сформулировать задачи, принципы построения и функционирования органов местного самоуправления.
Степень научной разработанности проблемы. Глобальный процесс урбанизации, его этапы, анализ его следствий в разных сферах жизни общества постоянно находятся в центре внимания социологов, демографов, экономистов, историков. По данной теме не потеряли актуальности фундаментальные исследования Ануфриева Е., Бороноева А., Блинова Н., Волкова Ю., Дмитриева А., Журавлева Е., Заславской Т., Камынина И., Мялкина А., Семенова В., Тощенко Ж. и других. Также важны для нашего исследования публикации по конкретным вопросам социального и экономического планирования развития городов, управления ими. Среди авторов этих работ Аитов Н., Бестужев-Лада И., Борщевский М., Демиденко Э., Ельмеев В., Малес В., Парыгин В., Пуляев В., Панченко Е., Чуланов В., Шкаратан О.
В последние годы наиболее содержательные монографии, статьи и диссертации, посвященные проблемам управления социально-экономическим развитием города, анализирующие динамику становления новых управленческих структур в течение десятилетнего периода попыток реформ, особенно в 1992—94 гг., когда начались процессы приватизации, акционирования, формирования муниципальной собственности были опубликованы Абалкиным Л., Буничем П., Богомоловой Т., Васильевой Н., Моисеенко Н.,Мысляевой И., РакитскимБ., Романовой Л., Строганой М.
Проблема становления местного самоуправления в течение последних двух лет рассматривалась в монографиях и статьях Васильева В., Костюкова А., Сливы А., Фадеева В., в диссертационных исследованиях Бакатина Д., Парадиза А., Щербакова В., в острых публицистических выступлениях Солженицына А.
Социально-экономические и политические проблемы угледобывающих регионов и шахтерских городов рассмотрены в монографиях и статьях Андриянова В., Гордона Л., Дорофеева В., Федорова В., Чуланова В., в диссертационных исследованиях Кислюка М., Жигунова Л., Самыгина С.
Особый интерес для нас представляли результаты комплексных исследований по проблеме развития города Таганрога Ростовской области, проводимых с конца 70-х годов под руководством академика Римашевской Н.
Целью и задачами исследования являются: теоретический анализ проблем российского города в условиях становления рыночных отношений и обоснование необходимости планирования социального развития, поиск адекватных новым условиям методов и форм управления и самоуправления. Реализация названной цели осуществляется путем решения следующих исследовательских задач:
—обоснование авторского видения проблем урбанизации и выявление особенностей этого процесса в угледобывающих регионах;
—анализ проблем и противоречий развития современного города;
—осмысление опыта социально-экономического планирования развития городов; доказательство необходимости и объективной потребности этого процесса в современных условиях;
—попытка сформулировать оптимальную структуру и предложить методы и способы реализации планов социального развития шахтерских городов;
—разработка уровней, принципов и механизма осуществления властных .полномочий системы управления и самоуправления в современном российском городе.
Методологические и теоретические основы исследования. Диссертант использовал в процессе своего исследования принципы объективности, историзма и конкретности; результаты теоретических исследований российских и зарубежных социологов, философов, экономистов, юристов, изучающих проблемы комплексного планирования развития территориальных общностей, вопросы управления и самоуправления; государственные документы России; архивные источники.
Эмпирическую базу диссертации составили материалы местных (городских и областных) органов власти, данные конкретных исследований, выполненных в шахтерских городах Рос-
сийского Донбасса, а также опыт строительства новых управленческих структур в крупном городе, выполненных при непосредственном участии автора работы.
Научная новизна работы состоит в следующем:
—впервые дан теоретический анализ противоречий и специфических особенностей урбанизации и социальной организации шахтерских городов России; -
—теоретически обоснованы цели, задачи, методы и механизмы реализации планов социального развития города в современных условиях, как инструмента и метода управления процессами городской жизни;
—предпринята попытка выделить принципиальные характеристики системы управления крупным городом в изменяющихся экономических и социальных условиях;
—сформулированы принципы и уровни, механизм и пределы властных полномочий самоуправления; показана социальная база и место субъектов самоуправления в системе управления городом;
—предложены авторские подходы и дефиниции таких социально-противоречивых процессов городской организации как «рациональная урбанизация», «миграция», «маятниковая миграция», «социальное планирование развития города», «местное самоуправление» и др. с учетом новых социально-экономических и нравственно-идеологических реалий.
На защиту выносятся следующие основные положения:
-
На нынешнем этапе развития общества процесс урбанизации характеризуется двумя особенностями: расширением и усложнением городских форм расселения и преодолением городской ограниченности расселения. Это—«рациональная урбанизация», позволяющая создавать не только «мягкие», сбалансированные формы городского и сельского расселения, но и преобразовывать формы жизни и деятельности людей. При этом от качества развития городов зависит и прогресс жизнедеятельности всего общества и, в конечном счете,—качество населения.
-
Социально-экономический полиморфизм современного российского города—в специфических различиях между видами и отраслями общественного производства, видами и средствами деятельности, в уровнях их развития и в условиях применения новой организации городской жизни и управления.
-
Шахтерские города—особый тип городских поселений России, характеризующихся рядом признаков: относительно узкая производственная специализация; ограниченность административных функций; особые связи с другими регионами и городами; поселковая поселенческая структура; преобладание застройки усадебного типа; относительно высокая развитость подсобного хозяйства населения; специфический образ жизни людей и
качество рабочей силы. Это дает основание выделить шахтерские города в особую социально-территориальную общность—города российского Донбасса.
-
Социально-экономические условия переходного периода усиливают центробежные тенденции и делают управление городом делом трудным, почти непосильным для существующей системы органов городской власти. Мы вводим понятие «административной перегрузки», когда местные органы власти и управления берут на себя гораздо больше функций, чем способны решить. В результате невыполненные обязательства подрывают доверие горожан, порождают скептицизм и аполитичность, а сами органы управления теряют поддержку населения. И, как следствие, снижается управляемость, возникает социальная напряженность.
-
Углубление рыночных отношений и связанные с этим изменения экономических и социальных условий деятельности вызвали потребность перестройки сложившихся организационных и управленческих структур. Мы предлагаем некоторые принципы и подходы формирования новых органов управления: открытость и демократизм принятия и исполнения управленческих решений; учет интересов всех социальных групп населения при выдвижении социально-экономических задач и путей их решений; финансирование конкретных программ; временный характер организационных структур управления и пр.
-
В системе местного самоуправления—демократически избранных негосударственных органов местной власти—нами выделяются три уровня субъектов (гражданин, общественные объединения граждан, общественные и представительские структуры) и пять принципов его строительства и функционирования (населенный пункт—социально-территориальная база; выборность органов управления; деление их на распорядительные и совещательные; автономность; ответственность перед законом и гражданами).
Научно-практическая значимость работы. Анализ современных процессов урбанизации и особенностей развития специфической группы российских городов—шахтерских городов, а также попытка переосмысления значимости и возможностей социально-экономического планирования в условиях рынка могут служить определенным приращением знания современных тенденций развития общества в целом. Рассмотренные в работе проблемы и противоречия методов и сущности управления и самоуправления городом и в городе могут быть полезны практикующим работникам городских администраций в реализации создания системы местной власти, адекватной новым социальным, политическим и экономическим реалиям.
Материалы исследования могут быть использованы при под-
готовке экономистов, менеджеров, социологов в вузах.
Апробация работы. Основные результаты диссертационного исследования изложены автором в публикациях общим объемом более 3-х п. л., а также в докладах на научных и научно-практических конференциях, семинарах и совещаниях по проблемам местного управления и самоуправления в России в 1993—1995 гг.: «Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении» (17.02.1995 г.), заседание Союза малых и средних городов России по вопросу местного самоуправления (февраль 1995 г.), а также в семинарах в Германии (Мюнхен, Берлин, Дрезден) и др.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы, состоящего из 167 наименований.