Введение к работе
Актуальность темы исследования. Создание цивилизованных институтов управления - необходимое условие стабильного развития общества. Социальная динамика неизбежно включает в себя изменение, дестабилизацию, но при этом важно не дать хода катастрофическим процессам, которые могут привести к деструктивным последствиям.
Фактором, призванным сыграть решающую стабилизирующую роль в области социального управления, является местное самоуправление. Как отмечал вьщающийся экономист ФА.Хайек, "организуя ту или иную область жизнедеятельности, мы должны максимально опираться на спонтанные силы общества и как можно меньше прибегать к принуждению"1. Такая позиция характеризует современные технологии осознанной социальной саморегуляции, стремление организовывать общество на гуманистических и демократических принципах. Ограничения в этой области зависят от того, насколько существенно "субъективируется" объект социального управления, достигается ли консенсус в области интересов, потребностей и ценностей различных социальных групп.
Местное самоуправление - организационная форма объединения прежде всего местного сообщества, первичный уровень народовластия. Оно обеспечивает относительно автономное развитие поселенческих общностей и ему всегда сопутствует выборный принцип, реализуемый на ограниченной территории, самостоятельная система источников финансирования.
Всевозрастающий интерес к различным формам самоуправления в современной России доказывает: в обществе происходит осознание того, что путь к конституционному строю и гражданскому обществу лежит через правильно
1 Хайек Ф.А. Дорога к рабству. М., 1992. С.21.
организованное местное самоуправление.
Выбор модели местного самоуправления осуществляется с учетом условий ее реализации и многофакторности влияния. К данным условиям можно отнести степень сфор-мированности демократических государственных институтов, экономические отношения, существующие в обществе, национальные и региональные традиции.2
В соответствии со сложившимися тенденциями развития кратической системы общества, традициоішо вьвделяют два источника развития местного самоуправления: децентрализацию государственного управления, суть которого состоит в делегировании части властных функций на более низкие уровни, и объединение локальных сообществ в целях повышения эффективности управления посредством взаимодействия друг с другом.
Этим источникам развития местного самоуправления соответствует государственное управление, где власть распределяется по принципу "сверху-вниз" (муниципальные органы власти с их должностными лицами назначаются непосредственно государственной властью), и местное самоуправление с распределением власти по принципу "снизу-вверх" и возможностью локальных сообществ самостоятельно решать вопросы местного значения, включая способ формирования органов муниципальной власти. При этом
система управления может быть и смешанной, когда одна ветвь городской власти избирается местным населением, а вторая назначается государственной властью. В одном случае местное самоуправление является продолжением государственной власти, а во втором - относительно независимым от государства институтом и его оппонентом.
Местное самоуправление в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами и может служить эффективным инст-
2 См.: Воронин А. Назад - к советам или вперед - к земствам?// Москва. 1995. Мб. С. 100-101.
рументом региональной политики. Через укрепление института местного самоуправления возможно формирование реального механизма взаимодействия общества и государства. Развитие местного самоуправления в этом смысле способно содействовать укреплению российского государства, его территориальной целостности, снижению вероятности возішкновения социальных напряжений и национальных конфликтов, формированию адаптированной к местным особенностям экономики.
Помимо практической актуальности, анализ проблемы развития местного самоуправления в современном российском обществе имеет высокую научно-теоретическую значимость. Эта проблема, активно изучавшаяся в советский период, не могла быть быстро переосмыслена с социологической и социально-философской точек зрения. Существенно изменился контекст всей общественной организации и социальных процессов развития самоуправления в современной России, появились новые субъекты и трансформировались ценности, что привело к реинституционалй-зации системы местного самоуправления. Она реально проходит путь конституирования на иной, чем прежде, правовой, экономической и социальной основе.
Эти процессы являются малоисследованными в отечественной литературе, посвященной местному самоуправлению, поскольку российское общество обладает значительной социокультурной спецификой, переживает нетипичные для европейских стран исторические (мобилизационные) циклы и традиционно формирует свою кратическую вертикаль на ценностно-рациональной логике. Какие социальные особенности нашего общества, традиций социальной самоорганизации и национального менталитета способствуют или препятствуют развитию современного демократического института местного самоуправления, пока не выяснено. Что происходит "внутри" этой особой управленческой подсистемы российского общества, как протекают в ней социальные процессы, какие субъекты и интересы влияют на
формирование структур местного самоуправления, не до конца понятно. Какого рода социальные противоречия лежат за политическими противостояниями, правовыми неувязками и экономическими разногласиями "Центра" и "регионов" - еще предстоит изучить.
Поэтому в настоящее время особую актуальность приобретает социологический аспект в изучении проблемы институционализации местного самоуправления в России.
Степень научной разработанности проблемы. Непосредственно анализу местного самоуправления в современном российском обществе посвящен очень ограниченный круг научных работ. Все они - проблемно-постановочного или дискуссионного характера, затрагивают частные тематические аспекты и в малой степени касаются концептуального осмысления процессов социальной организации. Большей частью это статьи, посвященные разработке правовых или финансово-экономических аспектов становления и функционирования системы органов нового местного самоуправления.
В этом ряду можно выделить работы Абрамова В.Ф., Авакяна С.А., Барнашова A.M., Бессарабова В.Г., Бирюкова П., Бокий М., Зуева В.М., Илюхиной Е., Любимовой В., Марченко Г., Острома В., Савранской О.Л., Садыкова Ф., Семенова Г., Стронгиной М., Шапиро Л., Широкова А., Щербакова В., Юрковой Си др.
Собственно социальные аспекты проблемы развития местного самоуправления в современной России затрагиваются в трудах Агафонова Н., Бородкина Ф.М., Бурака П., Бутырина Г.Н., Голенковой З.Т., Демидова В.Д., Дорожки-на Ю., Игитханян Е.Д., Казариновой И.В., Зинченко Г.П., Когут А.Е., Лексина В., Литовки О., Ознобкина В.А., Парадиза А.Л., Петровой Е.В., Пригожина А.И., Романова B.C., Саровского Э.Г., Тощенко Ж., Цветковой Г., Швецова А., Шеденкова С.А., Фрейнкман Л. и др.
В 1997 г. вышло учебное пособие "Муниципальный менеджмент", в котором определенным образом системати-
зированы вопросы теории и собственно прикладной аспект осуществления социального и хозяйственного управления на местном уровне.
МГУ посмертно опубликовал в 1996 г. неоконченный труд Барабашева Г.В. по проблемам развития местного самоуправления на Западе и в России. Это качественное, квалифицированное исследование, которое, к сожалению, не захватывает самый актуальный период российской современности - развитие местного самоуправления в 1990-е годы, хотя и достаточно верно в прогностическом отношении расставляет теоретические акценты. В том же году вышла книга В.Н.Лазарева "Социальная самоорганизация в условиях местного самоуправления", в которой осуществлена попытка системного социологического анализа проблемы.
По истории российского местного самоуправления можно выделить публикации Васильчикова А.И., Веселов-ского С.Я., Воронина А., Гильченко Л.В., Дементьева А.Н., Калинина В.Д., Капусткиной Е.В., Марченко Г., Ревы В.Е., Ярыгиной Т.
Самоорганизация и принципы социального управления анализируются в исследованиях Аверина Ю.П., Белых А.К., Делокарова К.Х., Свирскиого Я., Кидевой Е., Князевой Е.Н., Курдюмова СП., Маркова М.( Понеделкова В.А., Слепенкова И.М., Столярова Н.С., Хайека Ф.А. и др.
Государственное управление и его связь с местным самоуправлением рассматривали Василенко И.А., Игнатов В,Г., Кирпичников В.А. и др.
Экономические проблемы местного управления и самоуправления специально исследованы в работах Высоков-ского А., Гловацкой Г., Глушенко К., Дадашева А., Кибало-ва Е., Лазуренко С, Новицкого И., Поронько С, Федоровской Е. и др.
Зарубежный опыт местного самоуправления описали в русскоязычных публикациях Макнамара С, Нейл С, Пел-линг М., Страйк Р., Шапсугов Д., Шнап Ф., Эшли Дж. и др.
Общие принципы управления, которые проявляются и
на уровне социальной самоорганизации, глубоко рассмотрены в трудах Аршинова В.И., Буданова В.Г., Колесникова А.А., Порфирьева Б.И. и др.
В данной работе были исследованы теоретические сюжеты, связанные с изменением субъектной структуры местного самоуправления в современной России, противоречиями институционализации и легитимации новых форм социальной самоорганизации населения. В этом плане были привлечены классические тексты М.Вебера, Э.Дюркгейма, Р.Мертона, Н.Смелзера, П.Сорокина, Т.Парсонса.
Даже беглый обзор отечественной литературы по проблеме показывает, что в настоящее время практически не появилось фундаментальных работ, посвященных социологии местного самоуправления. Наличие теоретической лакуны в социологической разработке темы актуализирует исследование местного самоуправления в данном аспекте.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют субъектный, институциональный и аксиологический подходы к анализу процесса трансформации социальных отношений и систем организации местного самоуправления в современной России. Также были использованы методы сравнительного исследования, теоретического моделирования и элементы социального прогнозирования.
Цель и задачи работы. Целью диссертационного исследования является анализ состояния, социальных проявлений и тенденций развития институтов и организаций местного самоуправления в современном российском обществе.
Реализация поставленной цели осуществляется путем решения следующих основных задач:
-
проанализировать сложившиеся системы местного самоуправления и выявить их общие функции;
-
выявить политическую и экономическую специфику самоорганизации населения в демократических странах;
-
рассмотреть исторические тенденции развития местного самоуправления в российском обществе;
-
определить характер институционализации новой системы местного самоуправления в России;
-
изучить социально-правовые и социально-экономические аспекты становления местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
проведен сравнительный анализ моделей местного
самоуправления в странах развитой демократии и в России;
о выявлен комплекс противоречий огосударствления современных систем социального самоуправления населения;
исследованы организационно-функциональные, институциональные и ценностные аспекты становления местного самоуправления в России;
изучена связь между социальными, правовыми и экономическими процессами самоорганизации населения в период общественных реформ;
обоснован вывод о реинституционализации системы местного самоуправления в современном российском обществе.
В связи с этим на защиту выносятся следующие тезисы:
1. Самоуправление, как принцип социальной организации, реализуется в характеристиках:
автономии общности (принятии самостоятельных решений по вопросам саморегуляции);
партисипации (коллективного участия в управлении и процессах принятия решений);
демократизма (волевого консенсуса всех субъектов, оказывающих влияние внутри социальной системы);
мотивированной инициативы (активизации социальной деятельности и преобразовательного творчества людей) - которые в совокупности можно качественно охарактеризовать как "субъективацшо" управляемого объекта.
-
Местное самоуправление - это система саморегуляции социума, при которой власть реализуется не в интересах государственных служащих и профессиональной бюрократии, а в интересах основных групп местного населения, которые, во-первых, должны обладать значительной независимостью от центральной государственной власти (социальной автономией), и, во-вторых, быть крайне заинтересованными в решении местных проблем, отстаивании и защите интересов данной поселенческой общности (социально ангажированными).
-
Институционализация органов местного самоуправления в обществах демократического типа позволила сбалансировать интересы поселенческих общин и государства, причем последнее приобрело большую экономическую и социальную прочность, а также защиту от многочисленных процессов региональной, социально-территориальной дезинтеграции, социально-экономических и политико-правовых противостояний центра и провинций.
-
Современный этап развития систем местного самоуправления характеризуется инверсией основополагающих принципов социальной самоорганизации и превращением муниципальных органов из относительно автономных образований в экономически и политически зависимые элементы сети государственного управления обществом.
-
История развития местного самоуправления в России характеризуется дискретностью, когда изменялся баланс между государственной (управляющей центральной) и "народной" (самоуправляющей местной) властями, а принципы строительства органов самоуправления менялись местами ("снизу-вверх" и "сверху-вниз").
-
Система местного самоуправления в современном российском обществе переживает процесс реинституциона-лизации: формируются новые ценности, нормы, принципы социальной и политико-правовой организации, а вместе с ними меняются отношения, субъекты, органы, ресурсы, цели и функции самоуправления. Институциональное развитие
местного самоуправления генетически связано с развитием институциональной системы политической демократии в России.
7. Правовая институционализация местного самоуправления в России характеризуется содержательной неполнотой и амбивалентностью, вызывая ряд негативных экономических, социальных, и культурных следствий: неурегулированность финансово-экономической базы системы местного самоуправления, разрушение социальной, инфраструктурной и коммунальной сети муниципалитетов, ценностный кризис населения и отчуждение властей.
Изложенные положения характеризуют основное приращение знания, связанное с анализом проблемы институ-ционализации местного самоуправления, достигнутое в диссертационном исследовании.
Научно-практическая значимость исследования. Результаты диссертационной работы позволяют углубить теоретические представления в области социальной философии, социологии и теории социального управления. Основные положения и выводы проведенного исследования можно использовать в преподавании общих и специальных курсов социологии, экономической теории, управления и социальной психологии. Они могут иметь определенное прикладное значение в сфере современного муниципального строительства в России.
Апробация диссертации. Результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на двух внут-ривузовских научных конференциях молодых ученых и аспирантов Ростовского государственного университета и Института по переподготовке и повышению квалификации преподавателей гуманитарных и социальных наук при РГУ в 1996 г. и в 1997 г. , а также на конференции "Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России " Северно-Кавказской академии государственной службы в 1998 г.
Основные результаты исследования отражены в 11 ав-
торских публикациях.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы, состоящего из 113 источников по проблеме.