Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Эволюция международного правосудия и вклад международных судов в развитие международного права 28
1. Эволюция и пути развития современного международного правосудия 28
1.1. Распространение (пролиферация) международных судов 31
1.2. Новые функции международных судов 35
1.3. Некоторые итоги процесса распространения международных судов 39
1.4. Решения международных судов и ответная реакция государств 60
2. Судебный прецедент в международном праве 76
3. Судебный активизм в практике международных судов 92
Глава 2. Суды интеграционных объединений. Суд ЕС и Суд ЕАЭС 103
1. Общие вопросы правосудия в интеграционных объединениях 126
2. Судебный активизм в практике Суда ЕС и судов евразийской интеграции 142
3. Прецедент в практике Суда ЕС и судов евразийской интеграции 170
4. Приоритет, прямое действие и прямой эффект права ЕС и права ЕАЭС 172
Глава 3. Исполнение решений международных судов 197
1. Общие вопросы исполнения норм международного права 205
2. Практика исполнения решений международных судов 221
3. Вопросы исполнения решений Суда ЕС и Суда ЕАЭС 227
4. Обобщения и выводы по проблеме исполнения решений международных судов 229
Глава 4. Вопросы взаимодействия судов интеграционных объединений и конституционных судов стран-членов этих объединений . 236
1. Диалектика взаимодействия региональных интеграционных судов и конституционных судов стран-членов на примере ЕС 269
2. Вопросы взаимодействия Суда ЕАЭС и конституционных судов стран-членов ЕАЭС на примере Конституционного Суда Российской Федерации 274
3. Суды европейских интеграционных объединений, права человека и ЕСПЧ 308
Заключение 312
Библиографический список 314
- Распространение (пролиферация) международных судов
- Судебный активизм в практике Суда ЕС и судов евразийской интеграции
- Практика исполнения решений международных судов
- Суды европейских интеграционных объединений, права человека и ЕСПЧ
Распространение (пролиферация) международных судов
Стало уже общепризнанным фактом стремительное распространение международных судов начиная с начала 1990-х годов (ряд отечественных авторов использует не совсем благозвучный англоязычный термин «пролиферация» (от англ. proliferation11). Если до 1990 г. в мире существовало только 6 постоянных судов (МС ООН, ЕСПЧ, МАСПЧ, Суд Бенилюкса, Трибунал Андского Сообщества и Суд ЕС), то к 2016 г. их число уже перевалило за 30. Этот рост произошел за счет появления судов «новой волны», которые предусматривали обязательную юрисдикцию (т.е. согласие государства на рассмотрение конкретного спора больше не требовалось) и прямой доступ частных лиц к этим судам. В области международных экономических отношений появился ОРС ВТО, а также многочисленные суды региональных интеграционных объединений, созданных по модели Суда ЕС. Суды новой формации потеснили как результатами своей активности, так и с точки зрения авторитета, суды классические. Так, МС ООН в силу своей ограниченной юрисдикции (рассмотрение споров только между государствами и только при наличии их согласия) оказался не в состоянии конкурировать с новыми судами. На сегодня тройка самых активных международных судов (если судить по количеству вынесенных решений) выглядит следующим образом (в порядке убывания): Суд ЕС, далее идут ЕСПЧ и Трибунал Андского Сообщества. При этом суды отнюдь не стесняются выносить решения против государств – в 90%всех решений ОРС ВТО была установлена ответственность государств за как минимум одно нарушение соглашений ВТО, Суд ЕС вынес решения против государств в 80% дел, инициированных против них, а у ЕСПЧ этот показатель равен 84%.12 Не менее интересная деталь этого процесса заключается в том, что большинство решений международных судов исполняются государствами, несмотря на то, что в международном праве не существует аппарата принуждения, аналогичного национальному, для того, чтобы заставить государства исполнить решения этих судов.
Это неизбежно порождает вопросы, которые все чаще и чаще задают себе исследователи проблем международного правосудия. Почему все же государства решили пойти такое очевидное самоограничение своего суверенитета, хотя еще некоторое время назад этому противились? В чем состояла привлекательность одних судов, которая привела к тому, что эти суды (в первую очередь ЕСПЧ и Суд ЕС), стали использоваться как модели при создании других судов? Почему даже после вынесенных против них решений государства продолжают не только оставаться в юрисдикции уже существующих судов, но и создавать новые суды? Наконец, в чем секрет успешности одних судов, и маргинальности других?
Для ответа на этот вопрос необходимо проследить эволюцию, которую проделало международное правосудие за последние 100 лет. До Первой мировой войны для разрешения споров государства использовали создаваемые для разрешения конкретного спора ad hoc арбитражи, тем не менее, прибегая к ним настолько редко, что такое обращение к арбитражу для разрешения спора можно было считать скорее исключением, нежели правилом. Им на смену пришли первые постоянно действующие международные суды. Исторически первым таким судом стал Центральноамериканский Суд (Central American Court of Justice), созданный в 1907 г. группой из пяти стран и действовавший до 1918 г.13 Однако гораздо большую известность получила Постоянная палата международного правосудия, созданная при Лиге Наций (1922-1946), которая стала первым международным судом с универсальной юрисдикцией. Правда, предложение наделить Палату обязательной юрисдикцией было отвергнуто на стадии подготовки Статута Палаты. Затем в 1945 г. по модели Палаты был создан Международный Суд ООН, юрисдикция которого рассматривать межгосударственные споры также целиком зависела от согласия обоих сторон спора. Также, как и в случае с Палатой, государства (в первую очередь США и СССР) не приняли идею об обязательной юрисдикции создаваемого суда, ограничившись формулировкой, что вопрос об обязательной юрисдикции суда может решаться каждым государством по отдельности.
И, наконец, в 1990-х годах наступил черед судов с обязательной юрисдикцией, причем документы о создании ряда таких судов (в первую очередь региональных судов экономической интеграции) в той или иной форме предоставляли частным лицам доступ в суд. Для международного права такой переход от арбитражей ad hoc к постоянно действующим судам, от факультативной юрисдикции к обязательной, от тотального отсутствия у частных лиц каких-либо прав до предоставления им в ряде случаев и при некоторых условиях доступа в международные суды, означал фундаментальный сдвиг в парадигме разрешения международных споров, еще до конца не объяснённый доктриной. Как отмечает Ч. Романо, с учетом того, что согласие на передачу спора в суд или арбитраж всегда воспринималось одновременно как выражение и как уступка суверенитета, настоящая революция состоит не в росте числа международных судов и трибуналов, а в том, что подавляющее большинство этих судов имеют обязательную юрисдикцию и производство по делу зачастую инициируется только одной стороной спора.14
Такую смену парадигмы можно объяснить тем, что государства увидели и осознали, что постоянно действующие международные суды с обязательной юрисдикцией имеют свои преимущества перед арбитражами ad hoc и такими судами как ППМП и МС ООН, и могут оказаться очень полезными для государств. Таким судам можно делегировать не только традиционную функцию по разрешению споров, где сам постоянный характер деятельности суда с избранными на длительный срок судьями обеспечивал целостность и предсказуемость практики рассмотрения споров, создавая столь необходимую правовую определенность. Влиятельная на сегодня концепция, пришедшая в международное право из теории международных отношений, исходит из того, что государства, создавая суды, выступают в качестве доверителей (principals), делегируя судам (агентам) некоторые функции, которые эффективнее реализуются именно судами, а не группой государств.15 Помимо функции разрешения споров государства делегируют судам право контроля за исполнением государствами своих обязательств по договору (установление фактов нарушения), право контроля актов и решений институтов международных организаций, а также в определенной степени право устранения пробелов и прояснения нечетко сформулированных положений в международных договорах.
Судебный активизм в практике Суда ЕС и судов евразийской интеграции
Применительно к Суду ЕС термин «судебный активизм» был впервые использован Х. Расмуссеном.248 Проведя год в Мичиганской школе права, он решил перенести доктрину судебного активизма на европейскую почву, использовав её для крайне резкой критики Суда ЕС. С тех пор в академической литературе не утихает дискуссия о причинах и необходимости судебного активизма Суда ЕС, а также об уровне его приемлемости для государств членов ЕС.249 При всей разнице в оценках деятельности Суда ЕС исследователи единодушны в том, что на сегодня он является одним из наиболее активистских судов в мире. Действительно, если пытаться применить к практике Суда ЕС, указанные выше семь признаков проявления активизма, то окажется, что все они в той или иной степени присутствуют в деятельности Суда ЕС, причем наиболее заметными являются судебное нормотворчество, расширение Судом своей компетенции и креативное толкование положений учредительных договоров ЕС.
Однако прежде чем разбирать аргументы сторонников и противников активизма Суда ЕС, представляется целесообразным привести его решения, которые единодушно считаются активистскими. Без этого крайне затруднительно будет понять уровень ведущейся дискуссии и используемые её сторонами аргументы.
1) Нормотворчество
Сегодня можно без тени сомнения утверждать, что практика Суда ЕС служит убедительным доказательством наличия в современном международном праве норм, созданных судами (judge-making law). Здесь, в первую очередь, необходимо упомянуть создание Судом ЕС доктрины общих принципов права ЕС и неписаного каталога прав человека на уровне ЕС как составной части этих общих принципов.
Следует отметить, что, хотя принципы права никак не отражены в учредительных договорах ЕС, тем не менее, благодаря решениям Суда ЕС они стали частью правопорядка ЕС и одним из источников права ЕС. В иерархии источников права ЕС, также разработанной Судом в своих решениях, эти принципы стоят выше, чем нормы вторичного права (решения и акты, принятые институтами ЕС). К таким принципам в первую очередь нужно отнести принципы качественного администрирования на уровне ЕС, в число которых входят принципы пропорциональности, правовой определённости и законных ожиданий. В одном из своих решений Суд ЕС заявил, что общие принципы права ЕС имеют “конституционный статус».250 По мнению нынешнего председателя Суда ЕС К. Ленаертса, принципы права ЕС выполняют сразу три функции. Во-первых, они помогают Суду ЕС заполнить те лакуны, которые оставлены разработчиками в учредительных договорах и в законодательных актах ЕС. Во-вторых, эти принципы помогают Суду ЕС при толковании как норм права ЕС, так и норм национального права. В-третьих, они используются как основания для судебного контроля в ЕС. Суд ЕC отменяет акты, принятые институтами ЕС, в случае их противоречия принципам права Союза. Для национальных судов значение принципов права ЕС состоит в том, что при рассмотрении споров они обязаны не применять нормы национального права, которые противоречат этим принципам251.
Крайне интересной оказалась судьба принципа разумной предосторожности (precautionary principle), также признанного Судом ЕС в качестве одного из общих принципов права ЕС252 и ставшего объектом напряжённых дебатов среди ученых и практиков. Этот принцип был первоначально сформулирован Судом Европейских Ассоциаций свободной торговли в решении по делу Kellogg253 и лишь затем рассуждения из этого решения были практически дословно воспроизведены Судом ЕС.254 В настоящее время этот принцип прочно вошел в международно-правовые документы по охране окружающей среды, став одним из признанных принципов международного экологического права.255 При этом попытка ЕС доказать на уровне ОРС ВТО, что этот принцип уже стал одним из общих принципов международного права, не увенчалась успехом.256
Не менее смелыми оказались действия Суда ЕС по созданию доктрины прав человека на уровне ЕС. При этом его совершенно не смутило отсутствие в учредительных договорах ЕС даже упоминания о необходимости уважать права человека, не говоря уже о том, что учредительные договоры не содержали никакого каталога прав человека. Суд ЕС, сначала заявив в 1969
Вопреки многократным предложениям перенести эту доктрину на уровень учредительных договоров или других документов ЕС, она по-прежнему пребывает в статусе норм, созданных Судом ЕС, несмотря на её повсеместное признание и активное применение национальными судами.
2) Расширение своей компетенции и динамическое толкование договоров
Не менее интересны решения Суда ЕС, в которых он последовательно расширяет свою компетенцию. Здесь снова можно привести в пример практику Суда в отношении прав человека на уровне ЕС. Первоначально свое видение прав человека на уровне ЕС Суд использовал для установления судебного контроля за актами и действиями институтов ЕС на предмет соблюдения ими прав человека. В дальнейшем он распространил эту практику на акты и действия государств сначала в случаях, когда государства имплементируют право ЕС (решение по делу Wachauf271), затем на ситуации, когда государства прибегают к разрешённым отклонениям от своих обязательств по праву ЕС (решение по делу ERT272), а позднее и на все случаи, когда государства действуют «в сфере права ЕС» (решение по делу Annibaldi273). В ряде случаев Суд ЕС расширял свою юрисдикцию даже несмотря на очевидное и зафиксированное в учредительных договорах стремление государств-членов исключить любое его вмешательство при решении ряда вопросов. Так, Маастрихтский договор 1992 года вывел вопросы второй (общая политика по вопросам внешней политики и безопасности) и третьей (общая политика в области внутренних дел и правосудия) опор из-под юрисдикции Суда ЕС. Несмотря на это в 2007 году Суд ЕС в решениях по делам ECOWAS274 и Segi275 распространил свою преюдициальную юрисдикцию на вопросы «третьей опоры».
В том, что касается динамического толкования Судом ЕС укрепительных договоров, то ярким примером здесь выступают решения по делам Les Verts276 (1986) и Chernobyl277 (1990). В этих решениях Суд ЕС признал за Европарламентом право выступать как ответчиком, так и истцом в спорах об аннулировании актов, принятых институтами ЕС. Действующая на тот момент формулировка соответствующей статьи Договора о ЕС не упоминала Европарламент в числе институтов, акты которых можно аннулировать в рамках соответствующей процедуры. Это объяснялось тем, что на момент разработки этих положений (середина 1950-х годов) Европарламент (тогда еще Европейская Ассамблея) мыслился разработчиками лишь как сугубо консультативный вспомогательный орган, никак не вовлечённый в процесс принятия законодательных актов. Суд ЕС в этих решениях использовал эволюционное толкование соответствующей статьи Договора о ЕС для того, чтобы привести полномочия Европарламента в соответствие с его изменившимся к концу 1980-х годов статусом. Сам Суд выразил свое отношение к этому вопросу следующим образом: «Толкование статьи 173, которое бы исключало меры, принятые Европарламентом, из перечня актов, которые можно было бы обжаловать (в Суде ЕС. – А.И.), приводило бы к результату, противоречащему духу и структуре Договора о ЕС».278
Практика исполнения решений международных судов
Как показывают уже имеющиеся эмпирические данные, государства-ответчики в целом стараются исполнять большинство решений, вынесенных в их отношении международными судами, хотя разброс исполнимости решений конкретных судов впечатляет. В своей ставшей широко известной работе, опубликованной в 2005 г., Э. Познер и Дж. Йу приводят следующие цифры. Решения Международного Суда ООН по спорам, где изначально была обязательная юрисдикция этого Суда (что не требовало отдельного согласия ответчика), были исполнены лишь на 40%, в то время как уровень исполнения решений по спорам, переданным в этот Суд на основе отдельного соглашения сторон, составил 72%. Лишь 36% решений в ГАТТ было исполнено, а у пришедшей ей на смену ВТО уже (или всего?) 66%. У ЕСПЧ этот показатель равен 80%, у Суда ЕС он самый высокий – 82%, в то время как уровень исполнения решений Межамериканского суда по правам человека составил всего 4%.457
При всей определенной спорности этих цифр в отношении их репрезентативности и корректности, они стали одним из первых эмпирических подтверждений наличия проблемы с исполнением решений международных судов. Кроме того, эти цифры порождают как минимум следующие вопросы. Почему исполняются не 100%, в только часть решений? В чем причина такого резкого разброса в уровне исполнения решений различных судов? И зачем тогда государства создают международные суды, а затем исполняют только часть (для большинства судов большую часть) вынесенных этими судами против них решений? Для ответа на этот вопрос надо опять вернуться к вопросу эволюции международного правосудия за последние 100 лет. Как уже указывалось выше, до первой мировой войны для разрешения споров государства использовали создаваемые для разрешения конкретного спора ad hoc арбитражи. Им на смену пришли первые постоянно действующие международные суды – Постоянная палата международного правосудия, созданная при Лиге Наций (1922-1946), и Международный Суд ООН, юрисдикция которых рассматривать межгосударственные споры целиком зависела от согласия обоих сторон спора. И наконец, в 1990-х годах наступил черед судов с обязательной юрисдикцией. Принимая решение о создании того или иного постоянного международного суда и определяя его юрисдикцию, государства исходят из представления, что плюсы и выгоды, полученные от создания суда, будут превышать те неминуемые неудобства и издержки, связанные с этим. Итоговый выбор во многом определялся как общими представлениями государств (иногда весьма поверхностными) о специфике международного правосудия, равно как и полученным государствами опытом общения с международными судами. Опыт ЕСПЧ, Суда ЕС и ВТО показывает, что международные договоры, которые предусматривают создание судебных органов для целей толкования и применения договора, например, Соглашения ВТО, договоры региональных интеграционных объединений, находятся в заведомо выигрышном положении именно в силу наличия постоянно действующего суда с обязательной юрисдикцией, которым государства делегировали ряд новых функций, помимо традиционной функции рассмотрения споров.
При этом вопрос об исполнении решений судов решался создававшими суд государствами по-разному, показывая их различные ожидания и опасения, связанные с тем или иным судом. Кроме того, характер и уровень исполнения судебных решений оказался напрямую связан с характером обязательств, накладываемых судом на государство. В этом отношении немало любопытного можно почерпнуть из анализа сегодняшней практики государств по исполнению им решений международных судов.
В рамках настоящей исследования предполагается остановиться на анализе исполнения решений лишь некоторых судов, ограничив этот круг Международным Судом ООН (далее МС ООН), ОРС ВТО, двумя наиболее авторитетными международными судами по правам человека – Межамериканским судом по правам человека (далее - МАСПЧ), созданным в рамках Организации американских государств, и Европейским Судом по правам человека, а также Судом ЕС как наиболее успешного суда регионального интеграционного объединения.
а) Международный суд ООН
К сожалению, в литературе мало данных об уровне исполнения решений Постоянной палаты международного правосудия (предшественницы МС ООН), которая действовала с 1922 по 1946 г. Известно лишь об открытом отказе Греции исполнить решение Палаты по делу Societe Commerciale de Belgique458, а также о частичном неисполнении ряда других решений (решения по делам Wimbledon459 и Brazilian Loans460). Однако даже эта информация не дает оснований считать уровень исполнения решений Палаты беспроблемным. Тем не менее, при обсуждении Статута Международного Суда ООН вопрос об исполнении его решений не вызвал никаких дискуссий (ради интереса стоит лишь отметить отвергнутое другими государствами предложение Бразилии считать неисполнение решения Суда угрозой миру). Государства ограничились лишь расплывчатой формулировкой в п.2 ст. 94 Устава ООН о том, что «в случае, если какая-либо сторона в деле не выполнит обязательства, возложенное на нее решением Суда, другая сторона может обратиться в Совет Безопасности ООН, который может, если признает это необходимым, сделать рекомендации или решить о принятии мер для приведения решения в исполнение».
Анализ практики исполнения решений МС ООН показывает красноречивую тенденцию - по мере возрастания количества рассмотренных судом дел растет и число случаев полного или частичного неисполнения вынесенных Судом решений. Обращают внимание на себя несколько особенностей такого неисполнения.
Во-первых, в значительном количестве случаев оно выражалось в неохотном исполнении решения и с заметным опозданием. В некоторой степени символично, что самое первое решение МС ООН по знаменитому делу о проливе Корфу (Corfu Channel Case461), вынесенное еще в 1949 г., оказалось и абсолютным рекордсменом по задержке с его выполнением – Албания полностью исполнила его только в 1992 г.462 При этом отличительной особенностью последних дет стало наличие в практике МС ООН двух тенденций – с одной стороны, это уменьшение количества государств, признающих обязательную юрисдикцию МС ООН, а с другой, некоторое улучшение исполнения решений Суда (хотя и не всегда полное, и своевременное).463
Во-вторых, многие исследователи отмечают, что распоряжения об обеспечительных мерах, принятые в порядке статьи 41 Статута Суда, не исполняются чаще, чем решения по существу спора.464 Начало этой тенденции положил Иран, отказавшись в 1951 г. исполнять такое распоряжение Суда, вынесенное в рамках спора с Великобританией по делу об англо-иранской нефтяной компании.465 Исландия в 1972 г. проигнорировала обеспечительные меры Суда, наложенные в рамках споров с Великобританией и Германией.466 Франция отвергла распоряжение суда об обеспечительных мерах в рамках споров о ядерных испытаниях с Австралией и Новой Зеландией.467 Иран отказался следовать распоряжению Суда по широко известному делу о захвате заложников в посольстве США в Тегеране,468 а США решили не замечать распоряжения Суда, вынесенные в рамках знаменитого дела Никарагуа против США469, а затем и в делах о консульской конвенции 1963 г.470
В-третьих, несмотря на то, что большинство решений МС ООН исполняются государствами471, тем не менее продолжают накапливаться случаи открытого игнорирования государствами вынесенных против них решений МС ООН по существу спора. В перечне стран, решившихся на открытый конфликт с Судом, находятся Иран (решение по спору о заложниках в американском посольстве472), Исландия (оба решения по спорам о рыболовстве473), США (решение по делу Nicaragua v USA474). Совсем недавно Конституционный Суд Италии в своем решении 238/2014475 признал неконституционность не только внутреннего закона, принятого во исполнение решения Международного Суда ООН по делу об юрисдикционных иммунитетах, но и вытекающее из ст. 94 Устава ООН обязательство Италии исполнить это решение.476 Как видно из этого перечня, неисполнение решений МС ООН отнюдь не связано ни с размером государства, ни с его формой правления. Развитые демократии также могут пойти на нарушение своих обязательств по Уставу ООН и не исполнить решение МС ООН.
Суды европейских интеграционных объединений, права человека и ЕСПЧ
Особый научный и практический интерес представляют взаимоотношений региональных интеграционных судов и региональных судов по правам человека. В этом отношении Европа дает крайне обширный материал для изучения и анализа, так как именно здесь действуют два наиболее влиятельных и активных международных суда – Суд ЕС и ЕСПЧ, именно в Европе процессы региональной интеграции приобрели беспрецедентный характер как по количеству участвующих государств, так и в качественном выражении. Можно с изрядной долей уверенности утверждать, что в случае дальнейшего успешного развития евразийской интеграции а уровне ЕАЭС нас также ждет воспроизведение отношений не только по линии региональный интеграционный суд – национальные конституционные суды, о чем уже говорилось выше, но по линии региональные интеграционные суды – региональный суд по правам человека, учитывая что два государства-члена ЕАЭС (Россия и Армения) являются участниками Европейской конвенции по правам человека 1950 г. И в этом отношении проанализировать и оценить взаимоотношения Суда ЕС и ЕСПЧ представляется насущно необходимым.
Нужно отметить, что практически сразу же после создания Европейского Сообщества угля и стали в 1951 г стали предприниматься попытки сблизить бесспорно успешный проект экономической интеграции с другим европейским проектом, реализуемым в рамках Совета Европы. Сейчас уже мало кто знает, что разработанные в начале 1950-х годов документы о создании Европейского Политического Сообщества уже содержали детальные положения защите основных прав и свобод человека. При этом текст Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод человека была просто инкорпорирована в текст учредительных документов ЕПС.
Тем не менее первые предложения в отношении присоединения ЕС к Конвенции были сделаны Комиссией ЕС лишь в конце 1970-х годов после того, как Франция последней из стран-членов ЕС ратифицировала Конвенцию, а затем признала обязательную юрисдикцию ЕСПЧ.624 Во второй половине 1993 г странами-членами ЕС была даже сформирована рабочая группа для анализа возможных вариантов присоединения, которая быстро идентифицировала три ключевые проблемы, которые делали присоединение как минимум затруднительным. В этот список вошли (i) компетенция ЕС присоединиться к Конвенции, (ii) сохранение автономии правопорядка ЕС и (iii) исключительная юрисдикция Суда ЕС. Из-за оппозиции Франции, Испании и Великобритании каким-либо вариантам решение этих проблемам было решено обратиться за заключением Суда ЕС.
Суд ЕС в 1996 г подвел черту под первым раундом дискуссий на тему присоединения к Конвенции, заявив в заключении 2/94625, что действовавшие на тот момент учредительные договоры не дают ЕС достаточной компетенции для того, чтобы присоединиться к Конвенции. По мнению Суда ЕС, такое присоединение будет возможно только после внесения соответствующих дополнений в учредительные документы ЕС. Тем не менее, Суд ЕС, сославшись на то, что ему не был представлен проект договора о присоединении ЕС к Конвенции, уклонился от ответа на вопрос о том, насколько такое присоединение будет соответствовать праву ЕС (п. 22 заключения).
Тем не менее, это не означало, что вопрос был вообще снят с повестки дня. В поддержку присоединения ЕС к Конвенции активно выступали депутаты национальных парламентов стран-членов ЕС и депутаты Европарламента, представители научных кругов и неправительственных организаций. Предполагалось, что такое присоединение решит, как минимум несколько проблем. Во-первых, устранит практику двойных стандартов, при которой Европейский Союз требует от стран- кандидатов на вступление в ЕС быть участником Конвенции, но при этом сам остается вне рамок этого документа. Во-вторых, присоединение должно было максимально приблизить к стандартам ЕСПЧ практику Суда ЕС, которая начала все более и более отходить от этих стандартов, особенно в вопросах предоставления убежища, выдворения незаконных иммигрантов и выдачи преступников. В-третьих, в случае участия ЕС в Конвенции под внешний контроль ЕСПЧ попадали акты и действия институтов ЕС (например, решения Комиссии о наложении штрафов, решения Суда ЕС) которые в отсутствие присоединения оказывались очевидным образом вне юрисдикции ЕСПЧ.
Однако надо отметить, что сам факт неучастия ЕС в Европейской Конвенции отнюдь не означал, что ЕСПЧ и Суд ЕС игнорировали существование друг друга, равно как и то, что акты и действия ЕС были полностью недосягаемы для контроля со стороны ЕСПЧ.
1) Практика ЕСПЧ в отношении Европейского Союза
Понадобилось совсем немного времени с момента образования Европейских Сообществ, чтобы их действия и акты привлекли внимание контрольных органов Совета Европы. Первые попытки обжаловать акты Европейских Сообществ в ЕСПЧ были предприняты частными заявителями уже в 1970-е годы. Однако они заканчивались неудачей по причине того, что Европейская Конвенция о защите прав и основных свобод человека 1950 г предусматривала участие в ней только государств. В силу этого жалобы на акты и действия ЕС признавались неприемлемыми.626
Тем не менее ЕСПЧ достаточно быстро стал выделять ЕС от других международных организаций. Для этого было сразу несколько причин:
1) акты ЕС обладали не только приоритетом перед национальными нормами, но и подлежали непосредственному применению в национальных правопорядках государств-членов ЕС, в том числе и национальными судами, напрямую затрагивая права и интересы граждан;
2) Европейские Сообщества быстро и успешно развивались как в количественном (за счет вступления все новых государств), так и в качественном выражении за счет передачи государствами все новых полномочий на уровень ЕС;
3) после присоединения Франции к Европейской Конвенции в 1974 г все страны Европейских Сообществ стали одновременно участниками Конвенции.
Более юридически изощренными оказались попытки оспорить в ЕСПЧ действия и акты ЕС, но не напрямую, а через обжалование действий или норм государств, принятых во исполнение ими своих обязательств по праву ЕС. Такие жалобы позволили ЕСПЧ начать формулировать свое отношение к ЕС. Такая попытка была предпринята в деле M & Co v Germany627 жалобе немецкой фирмы, на которую Комиссия ЕС наложила штраф за нарушение антимонопольного законодательства. В своем решении Европейская Комиссия по правам человека, выполнявшая тогда функции своего рода фильтрующей инстанции для ЕСПЧ, отметила, что ЕСПЧ не имеет компетенцию ratione personae для рассмотрения этой жалобы, так как Европейские Сообщества не являются участником Европейской Конвенции.
При этом Комиссия по правам человека в своем решении добавила, что передача государством своих прав международной организации отнюдь не означает, что тем самым государства освобождаются от своих обязательств по Европейской Конвенции в отношении переданных прав. В этом же решении Комиссия по правам человека впервые сформулировала концепцию «эквивалентной защиты», заявив, что в принципе передача государствами прав на уровень международной организации может исключать ответственность этих государств по Конвенции, в том случае, если внутри этой организации защита прав человека права осуществляется на эквивалентном уровне.
Последовательная кристаллизация позиции ЕСПЧ по отношению к Европейским Сообществам, а потом и к Европейскому Союзу происходила в целом ряде решений, среди которых особо выделяются решения по делам Matthews v UK628 и Bosphorus Airways v Ireland.629