Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Проблемы глобального потепления и эволюция норм международного права, направленных на сохранение климата Земли 20
1. Изменение климата Земли – глобальная проблема современности 20
2. Возникновение и развитие международно-правовых норм по защите климата Земли 36
3. Роль международных организаций в сохранении климата Земли 53
Глава 2. Международно-правовое регулирование отношений государств в сфере сохранения климата Земли на универсальном уровне 75
1. Международно-правовые меры по сокращению антропогенного воздействия на климат Земли 75
2. Переговорные процессы по разработке и принятию универсального соглашения по климату 103
3. Регулирование межгосударственных отношений по сохранению климата Земли в рамках Парижского соглашения 2015 года 126
3.1. Институциональные основы механизма реализации Парижского соглашения 132
3.2. Проблемы адаптации к последствиям изменения климата Земли: новые тенденции международно-правового регулирования 149
Глава 3. Имплементация международно-правовых норм в сфере сохранения климата Земли в национальном законодательстве Российской Федерации и зарубежных государств (на примере КНР, США, Япония) 159
1. Регулирование вопросов изменения климата в законодательстве Российской Федерации 161
1.1. Имплементация международно-правовых обязательств Российской Федерации по сокращению выбросов парниковых газов в атмосферу 162
1.2. Внутригосударственные меры Российской Федерации по адаптации к последствиям изменения климата 183
2. Особенности имплементации международно-правовых норм, направленных на снижение антропогенного воздействия на климат Земли, во внутригосударственных актах отдельных государств (на примере КНР, США, Японии) 194
2.1. Особенности имплементации международно-правовых обязательств по сохранению климата в национальном законодательстве Китайской Народной Республики 195
2.2. Законодательство Соединенных Штатов Америки в сфере сохранения климата Земли 205
2.3. Особенности имплементации международно-правовых обязательств по сохранению климата в законодательстве Японии 218
Заключение 226
Список сокращений 233
Список использованных источников и литературы 234
- Изменение климата Земли – глобальная проблема современности
- Международно-правовые меры по сокращению антропогенного воздействия на климат Земли
- Проблемы адаптации к последствиям изменения климата Земли: новые тенденции международно-правового регулирования
- Особенности имплементации международно-правовых обязательств по сохранению климата в национальном законодательстве Китайской Народной Республики
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В конце XX в. экологические проблемы планеты выдвинулись на первый план среди других глобальных вопросов. Одной из острейших аспектов экосистемы Земли является проблема изменения климата. Впервые мировое сообщество официально на высшем уровне признало наличие проблемы антропогенного воздействия на изменение климата Земли на Конференции ООН по окружающей среде и развитию, проходившей в 1992 году в Рио-де-Жанейро. Ученые доказали, что изменения климата являются результатом возросшей концентрации парниковых газов в атмосфере1: углекислого газа, метана, хлорфторуглеродов, оксидов азота. Как отмечается в докладе Межправительственной группы экспертов по изменению климата (МГЭИК), существует последовательная, почти линейная, взаимосвязь между совокупными выбросами СО2 и прогнозируемым глобальным изменение температуры2. Причем выбросы углекислого газа вследствие сжигания горючего топлива и промышленных процессов составили около 78% от общих выбросов парниковых газов.
Изменение климата рассматривается в различных аспектах: с точки зрения различных наук - как естественнонаучных, так и гуманитарных. Задача правовой науки состоит в поиске, обосновании и установлении наиболее оптимальных способов того, как реализовать амбициозные рекомендации, полученные в результате естественнонаучных исследований, например, по сокращению глобальных выбросов парниковых газов. Действительно, право обладает огромным регулятивным потенциалом. Необходимо заметить, что в вопросе
1 См., напр., Гришанин Е.И., Коновалова О.В. Парниковый эффект и судьба жизни на земле //
Бюллетень Использование и охрана природных ресурсов в России. 2002. № 5-6. С. 108-110.
2 IPCC, Climate Change 2014, Synthesis Report, Summary for Policymakers. P. 5. [Electronic
resource] / IPCC. - URL: (date of application: 20.06.2018).
4 предотвращения изменения климата правовое регулирование необходимо осуществлять как на международном, так и на внутригосударственном уровнях.
Первые попытки по правовому регулированию данной проблемы на
международном уровне проявились с принятием в году Рамочной конвенции
ООН об изменении климата. Ввиду рамочной природы данной конвенции с самого начала перед государствами встала задача разработки и принятия дополнительного протокола, а уже впоследствии и всеобъемлющего соглашения по климату. Также большое значение имеют нормы «мягкого» права, закрепленные, например, в актах, принятых на Конференциях сторон РКИК ООН. Данные отчеты, рекомендации, решения уже сыграли и продолжают играть значительную роль в регулировании международных отношений в сфере сохранения климата Земли, однако, как отмечает М.Н. Копылов, «специфика международного экологического права настоятельно диктует необходимость смещения акцента на нормы «твердого» права»3.
Парижское соглашение по климату, принятое в 2015 году, является ярким примером данного «смещения». Ввиду того, что в отечественной науке международного права научные исследования данного акта на диссертационном уровне за истекшее короткое время после его принятия не проводились, особую актуальность приобретает комплексное исследование как ранее принятых международно-правовых актов по климату, так и совершенно нового Парижского соглашения по климату 2015 года.
Регламентация степени открытости национальной правовой системы государства для принятия норм международного права в сфере изменения климата осуществляется в основном на уровне конституционного и отраслевого (экологического, энергетического и т.д.) законодательства. Пределы настоящего
3 Копылов М.Н. Право на развитие и экологическая безопасность развивающихся стран: Международно-правовые вопросы: Монография. М., 2000. С. 10.
5
исследования во внутригосударственной сфере ограничены процессом
имплементации универсальных международно-правовых норм в сфере
сохранения климата Земли непосредственно в национальном законодательстве отдельных государств, минуя региональный уровень.
Кроме того, значимым является комплексное исследование не только российского, но и зарубежного опыта разработки имплементационных процедур. Анализ законодательства зарубежных государств необходим также для оценки факторов, влияющих на создание той или иной схемы реализации норм международного права в рамках внутригосударственной системы конкретного государства. Выбор таких стран, как Китайская Народная Республика, Соединенные Штаты Америки и Япония, для анализа подходов к решению проблемы изменения климата на национальном уровне обусловлен несколькими факторами: количеством выбросов парниковых газов в атмосферу, уровнем экономического развития, географическими факторами, а также правовым статусом по отношению к важнейшим международным климатическим соглашениям.
Таким образом, тема диссертации актуальна, во-первых, ввиду
необходимости дальнейшего усовершенствования существующих механизмов правового регулирования в сфере сохранения климата Земли, как на международном, так и на внутригосударственном уровнях. Во-вторых, актуальность данной темы определяется необходимостью обеспечения прогрессивной имплементации международных норм, направленных на разрешение проблемы изменения климата, во внутригосударственной правовой системе.
Степень научной разработанности темы диссертационного
исследования. Огромный вклад в развитие науки международного
экологического права внесли труды ведущих российских специалистов таких, как
Абашидзе А.Х., Бекяшев К.А., Бирюков П.Н., Боклан Д.С., Валеев Р.М.,
6
Вылегжанин А.Н., Емельянова Н.Н., Игнатенко Г.В., Копылов М.Н.,
Копылов C.М., Соколова Н.А., Солнцев А.М., Тиунов О.И. и др.
Вопросы международно-правового и национально-правового регулирования
изменения климата исследуются в трудах Авдеевой Т.Г., Бедрицкого М.М.,
Бринчука М.М., Голуб А.А., Демирчяна К. С., Израэль Ю.А., Илларионова А.Н.,
Кичигина Н.В., Кондратьева К.Я., Кокеева М.Е., Кокорина А.О., Кураева С.Н.,
Лукьянчикова Н.Н., Метальникова А.П., Морозова В.И., Потапова В.В.,
Потравного И.М., Рогинко С.А., Сафонова Г.В., Симакова Д., Смольяковой Т., Ткаченко Н.Ф., Уткина Е.Ф., Хлуденевой Н.И., Шаповаловой Е.М. и др.
Кроме того, учитывая, что вопросы изменения климата стали
рассматриваться в российской науке международного права сравнительно недавно, связанными с темой данной работы следует считать те исследования, в которых рассматривались проблемы охраны атмосферного воздуха и различные аспекты охраны климата, однако диссертационные исследования по вопросам изменения климата в России не проводились. Одной из первых и фундаментальных работ в области охраны атмосферы является монография Виноградова С.В. «Международное право и охрана атмосферы» 4 , а также диссертация Габитова Р.Х. «Теоретические проблемы правовой охраны атмосферы Земли в современных условиях»5.
В ходе написания настоящего исследования также использовались кандидатские диссертации Миннекаевой Д. Р. «Международно-правовые аспекты охраны атмосферного воздуха», Сорокиной Ю.С. «Проблемы международно-правового регулирования торговли квотами на выбросы парниковых газов»,
4 Виноградов С.В. Международное право и охрана атмосферы / Отв. ред. Н.В. Захарова. М.,
1987.
5 Габитов Р.Х. Теоретические проблемы правовой охраны атмосферы Земли в современных
условиях: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.06 / Габитов Ринат Хамитович; Уфа,
2000. 390 с.
7 Семенихиной В.А. «Правовое регулирование охраны климата: сравнительно-правовой анализ», Левицкой Е.В. «Международно-правовые нормы по защите озонового слоя Земли и их осуществление (на примере РФ и США)».
Как уже было отмечено, проблема изменения климата в отечественной правовой науке исследовалась в рамках отдельных статей, затрагивающих те или иные аспекты Рамочной Конвенции ООН или Киотского протокола. В России отсутствуют монографические или диссертационные исследования, посвященные комплексному правовому анализу всех современных международно-правовых актов в сфере сохранения климата Земли и имплементации данных норм в национальном законодательстве отдельных стран. Автору известна лишь одна ранее написанная работа – пособие Кичигина Н.В. и Хлуденевой Н.И. «Правовой механизм реализации Киотского протокола в России: научно-практическое пособие», где рассматриваются международные и национальные акты по проблеме изменения климата. Однако стоит отметить, что данная работа была написана в 2008 году, то есть до продления Киотского протокола на второй период действия и принятия Парижского соглашения.
В разной степени вопросы, связанные с международными договорами в
сфере сохранения климата Земли, рассматривались в диссертациях на соискание
учной степени доктора наук Соколовой Н.А. «Международно-правовые аспекты
управления в сфере охраны окружающей среды» (2010), а также Боклан Д.С.
«Взаимодействие международного экологического и международного
экономического права» (2016).
Значителен вклад зарубежных ученых, исследовавших разные аспекты данной проблемы. Авторами основных работ по направлению международно-правового регулирования изменения климата являются: D. Bodansky, J. Brunne, L. Rajamani, F. Soltau, C. P. Carlarne, K. R. Gray, R. Tarasofsky.
В других работах международное климатическое право рассматривается во взаимосвязи с другими уровнями и отраслями права. Авторами данных
8 исследований являются: L. Wicke, R. Schwarze, R. Lyster, R. Lord, S. Goldberg, L. Rajamani, J. Brunne, S. Humphreys, M. Robinson.
Однако при всем многообразии исследований, так или иначе затрагивающих вопросы правового регулирования изменения климата, процессы формирования международно-правовых норм по сохранению климата Земли, правовой анализ современных международных актов в данной сфере, а также правовые аспекты имплементации международных актов в национальном законодательстве отдельных государств до настоящего времени не были предметом отдельного научного изучения.
Целью настоящего диссертационного исследования является разработка авторской концепции имплементации норм международного права по сохранению климата Земли в национальных правовых актах на основе анализа международно-правовых актов и национального законодательства в данной сфере.
Для достижения указанных целей, в работе были поставлены следующие задачи:
выявить объективную научную основу проблемы изменения климата и необходимости совместных усилий государств по сохранению климата Земли;
определить этапы развития международно-правовых норм в сфере сохранения климата Земли;
на основе исследования деятельности международных организаций, прежде всего ООН, определить взаимосвязь между проведенными по их инициативе конференциями и принятием международно-правовых актов по сохранению климата;
выделить особенности основных международно-правовых договоров в сфере сохранения климата Земли таких, как Рамочная конвенция ООН об
9 изменении климата, Киотский протокол и Парижское соглашение по климату;
определить значение актов «мягкого права», принятых на Конференциях сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата, в том числе длительных переговорных процессов по подготовке и принятию Парижское соглашение по климату;
на основе исследования основных положений Парижского соглашения по климату 2015 выявить особенности механизмов его реализации;
определить возможные правовые пробелы в имплементации международно-правовых обязательств Российской Федерации в сфере сохранения климата Земли, как по вопросам смягчения антропогенного воздействия на климат, так и адаптации к неблагоприятным последствиям изменения климата;
сформулировать и обосновать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации, направленного на реализацию международно-правовых обязательств по сохранению климата Земли;
на основе анализа имплементационных норм международного права во внутригосударственных актах отдельных государств (КНР, США, Япония) выявить оптимальные варианты правового регулирования сокращения антропогенного воздействия на климат Земли.
Научная новизна работы состоит в том, что впервые в отечественной науке международного права на диссертационном уровне была разработана комплексная концепция имплементации обязательств государств, объединяющая в себе международно-правовые и внутригосударственные аспекты регулирования вопросов, связанных с изменением климата.
Кроме того, научная новизна обусловлена и другими особенностями:
во-первых, в отличие от традиционного подхода, фокусирующегося лишь на смягчении антропогенного воздействия на климатическую систему через сокращение выбросов парниковых газов, данная диссертация объединяет в себе анализ правовых норм и механизмов регулирования, посвященных как смягчению антропогенного воздействия на климат, так и адаптации к неблагоприятным последствиям изменения климата;
во-вторых, существенный акцент в диссертационной работе сделан на исследовании Парижского соглашения по климату 2015 года, устанавливающего, в отличие от Киотского протокола, совершенно новый подход к определению обязательств государств по сокращению выбросов парниковых газов;
в-третьих, при помощи сравнительно-правового метода было проведено исследование законодательства отдельных государств в сфере сохранения климата Земли, выявлены как положительные аспекты, так и пробелы правового регулирования и разработаны рекомендации по восполнению данных пробелов, а том числе в Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного
исследования. Теоретические разработки и выводы автора могут быть использованы в ходе дальнейших научно-теоретических исследований в области как международного, так и внутригосударственного права.
Результаты исследования могут быть использованы в процессе
формирования международной, региональной и внутригосударственной
климатической политики, в переговорном процессе относительно вопроса о целесообразности присоединения РФ к Парижскому соглашению. Выводы исследования направлены на совершенствование и прогрессивное развитие не только нормотворческой деятельности в области изменения климата, но и реализации данных норм.
11
Практическое значение исследования состоит в том, что диссертационное
исследование может быть использовано в качестве учебного материала по курсу
международного права (к разделам «Международное экологическое право» или
«Международное право окружающей среды» или «Международное
климатическое право»), внутригосударственного экологического права,
сравнительного правоведения и др.
Материалы исследования являются информативным источником для научных сотрудников, преподавателей, аспирантов и студентов, интересующихся современными естественнонаучными, правовыми, социально-экономическими вопросами изменения климата, а также междисциплинарным подходом к исследованию.
Методологическую основу исследования составил общенаучный
диалектический метод познания, а также метод системного анализа. Применена логическая последовательность изложения материала.
Кроме того, использованы специальные методы. Сравнительно-правовой метод был использован для соотнесения имплементации международных норм по изменению климата во внутригосударственном праве различных государств. Использование данного метода связано не только с выявлением сходства или различия, сколько с универсальностью и эффективностью применения принципов, норм и институтов международного права.
Историко-правовой метод был использован ввиду необходимости проследить эволюцию норм международного права, направленных на сохранение климата Земли. Кроме того, национальные акты, отражающие международно-правовые обязательства государств по сохранению климата Земли, также были рассмотрены в хронологическом порядке.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды российских и зарубежных ученых, специалистов-экологов, климатологов,
12 юристов-международников, ученых других отраслей наук теоретического и прикладного характера, посвященных вопросам изменения климата.
Нормативная база диссертационного исследования состоит из
международно-правовых актов, в том числе Рамочной конвенции ООН по изменению климата и двух протоколов к ней (Киотского протокола и Парижского соглашения); резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, актов международных конференций об охране окружающей среды, докладов МГЭИК, а также актов отдельных специализированных учреждений, работающих под эгидой ООН; национальных актов Российской Федерации и зарубежных государств, направленных на смягчение антропогенного воздействия на климат и адаптацию к неблагоприятным последствиям изменения климата.
Эмпирической базой диссертационного исследования является
правоприменительная практика Международного суда ООН по делам об обязательствах государств по охране окружающей среды, Комитета по соблюдению Киотского протокола, национальных судов; а также деятельность международных организаций, включая неправительственные организации, работа которых частично или полностью направлена на разрешение проблемы изменения климата.
Результаты исследования позволили сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, выносимые на защиту.
1. Изменение климата является глобальной проблемой современности,
разрешение которой требует совместных усилий всех государств, однако
существуют определенные сложности в процессе его международно-
правового регулирования, которые предопределены комплексностью
проблемы и ее «асимметричной» природой. Во-первых, поскольку климат
является общим благом, то возможные результаты от усилий по сохранению
климата Земли получают все страны, вне зависимости от объема
предпринятых мер, что, в свою очередь, влияет на мотивацию государств.
13
Во-вторых, различия стран по социально-экономическим и географическим
условиям, вкладам в проблему изменения климата, а также адаптационным
возможностям стали причиной затруднений в достижении консенсуса
государств по урегулированию данной проблемы. В-третьих, финансовая
составляющая мероприятий по сокращению выбросов, а также
долгосрочность результатов предопределили трудности в поиске решений, удовлетворяющих интересы всех государств.
2. Разработка международно-правовых актов универсального уровня по
сохранению климата Земли в конце XX в. явилась закономерным этапом
развития международных отношений в данной сфере. Первые шаги в
установлении основ международного режима сохранения климата Земли
были сделаны путем принятия таких документов, как Рамочная Конвенция
ООН об изменении климата 1992 года (далее РКИК ООН) и Киотский
протокол 1997 года. Однако долгий период времени, сопровождающийся
крупными экономическими и политическими изменениями на
международной арене, в течение которого происходила разработка,
принятие и вступление в силу данных актов, позволил выявить ряд
недостатков как в РКИК ООН, так и в рамках Киотского протокола. Во-
первых, данные акты не в полной мере отражают интересы всех групп
стран, смещая фокус или только на развитые, или только на развивающиеся
государства. Во-вторых, вопросы адаптации к неблагоприятным
последствиям изменения климата Земли в них не были рассмотрены
достаточно подробно, что также проявилось в процессе дальнейшего
переговорного процесса с 2005 по 2015 года. В этой связи возникла
необходимость разработки нового универсального акта, отражающего
интересы всех стран и охватывающего пост-киотский период (второй
период действия Киотского протокола заканчивается в 2020 году).
3. Принятое в декабре 2015 года Парижское соглашение явилось
универсальным актом по сокращению антропогенного воздействия на климат
Земли, представляющий собой фундаментальный сдвиг в сторону от
14 бинарного подхода Киотского протокола (а также РКИК ООН) в отношении принципа общей, но дифференцированной ответственности. Учрежденные Вспомогательные органы Парижского соглашения явились новым началом для усовершенствования механизма по сокращению выбросов парниковых газов. Ввиду необходимости согласования воль разных государств в одном документе, Парижское соглашение в том виде, в котором оно было принято на Двадцать первой Конференции сторон РКИК ООН представляет собой скорее рамочный акт, который потребует дополнений в ходе дальнейшей реализации. Данный процесс был начат на Первой Конференции Сторон Парижского соглашения (CMA-1) в г. Марракеш (Марокко) в 2016 году, где функционировала Специальная рабочая группа по Парижскому соглашению (APA).
4. Парижское соглашение имеет определенные преимущества, связанные с
установлением окончательной цели недопущения предельного повышения температуры до ,5 С; наличием обязанности для всех Сторон (а не только для развитых стран) представлять определяемые на национальном уровне вклады и планы по адаптации к последствиям изменений климата и т.д. Тем не менее, Соглашение оставляет нерешенными ряд сложных вопросов. Во-первых, соглашение не предполагает отказ от ископаемого топлива, и общие выбросы двуокиси углерода (CO2) не ограничиваются. Во-вторых, юридические обязательства сторон по Парижскому соглашению, в основном, носят процессуальный характер и касаются усилий и вкладов, а не достижения конкретных результатов. Кроме того, Парижское соглашение не предусматривает наступления каких-либо материальных последствий в случае невыполнения данных вкладов. В-третьих, в Парижском соглашении остается нерешенным вопрос учета поглотительной способности лесов при оценке адаптационного потенциала государства. В-четвертых, к недостаткам Парижского соглашения также можно отнести отсутствие какого-либо специального механизма правовой ответственности за нарушение положений документа.
-
Парижское соглашение впервые раскрыло обязательства сторон по адаптации к последствиям изменения климата. Учреждение Комитета по адаптации и Группы экспертов по наименее развитым странам явилось существенным шагом в помощи странам в разработке внутригосударственных мер по адаптации. Парижское соглашение отличается наличием четких финансовых механизмов для помощи в адаптации к последствиям изменения климата. Однако данные положения отличаются установлением довольно «мягких» обязательств. Так, одно из таких положений выражает лишь просьбу к Зеленому климатическому фонду ускорить поддержку развивающихся стран в целях содействия их разработке и осуществлению национальных планов адаптации. Кроме того, существенным недостатком в реализации данного международно-правового акта является тот факт, что отдельные страны, входящие в число стран с наибольшим количеством выбросов парниковых газов, не входят в число участников или отозвали свое участие в данном международно-правовом акте (Россия, США, Турция и др.).
-
В Российской Федерации в целях выполнения международных обязательств были приняты специальные акты. Взаимодействие промышленной, энергетической, климатической политики поставило перед Российской Федерацией вопрос о разработке правовых актов по сокращению антропогенного воздействия на климат и ответственности за превышение установленных лимитов на выбросы парниковых газов. Следует также отметить, что климат и его защита прямо не урегулированы федеральными законами Российской Федерации. Также в России отсутствует единый национальный план по адаптации, хотя его наличие позволило бы снизить как уязвимость различных систем к неблагоприятным последствиям изменения климата, так и значительно снизить возможные экономические потери. Принятие единого документа, регулирующего вопросы адаптации, представляется, логичным, продуманным и необходимым шагом в рамках выполнения Россией своих международно-правовых обязательств. Моделью
16 для разработки данного национального плана по адаптации может послужить опыт зарубежных государств, где подобные акты (например, Национальный план по адаптации к последствиям изменения климата КНР 2013 года, Национальный план адаптации к последствиям изменения климата Японии 0 5года) уже приняты и реализовываются в настоящее время.
7. Несмотря на то, что Российская Федерация подписала Парижское
соглашение, страна до сих пор не ратифицировала данный международно-правовой акт (вопрос намечен к рассмотрению в 2019-2020 годах). Ратификация Парижского соглашения и имплементация его положений во внутригосударственное право Российской Федерации представляется необходимым шагом в дальнейшем сотрудничестве государств по вопросу изменения климата. В этой связи уместно обратиться к практике Японии, где наиболее оптимально решен вопрос имплементации международно-правовых обязательств в сфере сохранения климата Земли в национальном законодательстве. Во-первых, Япония является стороной всех основных универсальных международных климатических соглашений (хотя и не участвует во втором периоде действия Киотского протокола), положения которых детально отражены в национальном законодательстве. Во-вторых, японский подход к имплементации норм международного права в сфере изменения климата объединяет в себе принятие рамочных нормативно-правовых актов и уточнение положений данных актов специальными законами по конкретным более узким вопросам. Данный метод имеет определнные преимущества, поскольку система рамочных актов позволяет создать площадку для принятия будущих нормативно-правовых актов, а также закрепить определенных макро-цели с тем, чтобы будущие решения с большей вероятностью им соответствовали.
17 Апробация результатов исследования. Научная апробация результатов диссертационного исследования была пройдена на кафедре международного и европейского права Казанского (Приволжского) федерального университета.
Основные теоретические выводы и предложения, изложенные в диссертации, были также презентованы на I Международном юридическом конвенте студентов и аспирантов «Юридическая наука и практика 2.0: взгляд в будущее» (г. Казань, 2016), 6-й Двухгодичной Конференции Азиатского Сообщества международного права (г. Сеул, 2017), Всемирном форуме лидеров окружающей среды (г. Тегеран, 2018) и др.
Во время работы над диссертацией автор проходила научную стажировку в Центре международного права и правосудия при Стокгольмском университете (Швеция) в 2015-2016 гг., а также годичную научную стажировку в Университете Цукубы (Япония) в 2016-2017 гг.
Результаты диссертационного исследования были опубликованы в 6 научных статьях, четыре из них - в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК при Министерстве образования и науки РФ, а две – в международных журналах (на английском языке), один из которых - в журнале, рецензируемом в БД Web of Science.
Структура диссертационного исследования обусловлена предметом, целью и задачами настоящей работы. Исследование состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемых сокращений и списка использованной литературы.
Изменение климата Земли – глобальная проблема современности
Климат является предметом исследования различных наук, в том числе и правовых. В международном праве традиционно регулирование окружающей среды принято подразделять в зависимости от объекта регулирования, то есть определенных компонентов окружающей среды. Например, международно-правовое регулирование охраны вод, воздуха, почвы или флоры и фауны. Несмотря на то, что изначально климат воспринимался как совокупность метеорологических условий, обычных для какой-нибудь местности7, то есть в большей степени объект имеющий отношение к атмосфере и охране воздуха, в настоящее время, однако, превалирует точка зрения, согласно которой климат Земли является комплексным понятием, формирующимся в результате взаимодействия воздуха, земной поверхности, снега и льда, океанов и других водных объектов, а также живых организмов8 . Так, согласно экологической энциклопедии климат – это «статистический ансамбль состояний, проходимых климатической системой атмосфера-океан-суша за периоды времени в несколько десятилетий» 9 . Данное положение нашло подтверждение в международно-правовых документах и доктрине. Так, Рамочная Конвенция ООН об изменении климата определяет климатическую систему как «совокупность атмосферы, гидросферы, биосферы и геосферы, а также их взаимодействие»10.
Климат, как составляющая часть окружающей среды, является «одним из важнейших экологических факторов, определяющих условия существования живых организмов, включая человека»11. В своем докладе «Достойная жизнь для всех» на 68-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН бывший Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун подчеркнул, что «глобальные экологические проблемы угрожают повернуть вспять наши достижения на сегодняшний день и подорвать любые будущие успехи»12.
Надо отметить, что анализ геологической истории Земли позволяет сделать вывод, что климат никогда не был постоянен, он всегда изменялся, в том числе и до того, как свою роль в этом начал играть человек и его деятельность. В истории Земли встречались и более теплые, и более холодные периоды по сравнению с современным состоянием. Ученые доказали, что теплые периоды совпадают с периодами высокой концентрации углекислого газа (СО2) в атмосфере13. Однако такое высокое содержание СО2 в атмосфере, а также столь резкий рост содержания данного вещества, наблюдаемые сегодня - беспрецедентны в истории человечества 14 . Это является главной особенностью, наблюдаемой в климатической системе Земли в течение последних десятилетий. Именно поэтому изменения, наблюдаемые в настоящее время, вызывают наибольшую обеспокоенность в международном сообществе. Очевидность этого отражена в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 70/1 от 25 сентября 2015 г. «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года», где признается глобальный характер изменения климата15 и подчеркивается необходимость «максимально широкого международного сотрудничества, направленного на ускоренное сокращение глобальных выбросов парниковых газов и решение проблемы адаптации к негативным последствиям изменения климата»16.
В связи с необходимостью понять причины, влияющие на климат Земли, и выявить каналы взаимодействия между изменением климата и международным правом, автор считает необходимым раскрыть основные факторы, влияющие на изменение климата, а также историческую эволюцию учений относительно вышеупомянутой проблемы.
Как уже было отмечено выше, климат нашей планеты зависит от многих факторов 17 и формируется атмосферой, гидросферой, биосферой, вулканами, ледовым покровом и т.д., которые находятся в постоянном взаимодействии.
Климат часто определяется как «средний режим погоды» и, как правило, «поведение» климатической системы, которой свойственны циклические процессы, может характеризоваться, например, динамикой циркуляции атмосферы и океана, частотой экстремальных метеорологических явлений, их силой, границами среды обитания живых организмов 18 . Период времени, в течение которого определяется такое среднее значение, может варьироваться от нескольких месяцев до тысяч или миллионов лет (Всемирная Метеорологическая Организация определяет классический период в 30 лет)19.
Однако следует подчеркнуть, что взгляды на природу и причины климатических изменений остаются дискуссионными. С одной стороны, как отмечают Лопатин В. Н. и Муравых А. И., изменение климата – это естественное циклическое колебание температуры на всей планете в целом, и за глобальным потеплением обязательно последует похолодание 20 . По мнению некоторых представителей Международной климатической коалиции, изменения климата, наблюдаемые в настоящее время, не являются необычными21. Подвергая критике климатические модели, используемые МГЭИК, ученые приводят в пример период времени между 1940-ми и 1970-ми годами, когда наблюдалось рекордное количество выбросов ПГ, а глобальная температура, напротив, понижалась22 . Таким образом, такие ученые, как Стерлинг Барнет и Вильям Хаппер считают, что современные изменения климата обусловлены различными атмосферными, космическими, геологическими и метеорологическими факторам, и увеличение содержания углекислого газа в атмосфере не представляет угрозы23.
Сторонники иного взгляда, например, Кокорин А.О., Бердин В.Х., Федоров Ю.Н., связывают потепление с деятельностью человека, так называемым антропогенным фактором24. Проблема антропогенного воздействия заключается в изменении химического состава и физических показателей атмосферы Земли. Антропогенное воздействие проявляется в загрязнении атмосферы пылью и сажей, вырубке лесов, выбросе метана и других парниковых газов, увеличении концентрации СО225. Такого рода воздействия могут иметь разные последствия: как нагревать планету, например, как в случае с углекислым газом, так и охлаждать ее 26 . Таким образом, широко употребляемый термин «глобальное потепление» является частным по отношению к более общему понятию «изменение климата», которое в свою очередь включает в себя и глобальное похолодание.
Кроме того, ученые представили убедительные доказательства о тесной взаимозависимости антропогенного воздействия на усиления парникового эффекта с ростом повторяемости и интенсивности аномально жарких периодов. Общеизвестно, что облака, водяной пар и природные парниковые газы, в том числе углекислый газ (CO2), позволяют проникать солнечному излучению, однако в то же время служат препятствием для исходящего инфракрасного тепла. Это создает естественный парниковый эффект, который делает планету пригодной для жизни. Без него средняя температура поверхности на планете составляла бы около -18 C вместо 15 C. Вместе с тем в настоящее время происходящие изменения климата обусловлены, так называемым усиленным, или искусственным парниковым эффектом (термин впервые введен шведским ученым Сванте Аррениусом в 1896 году). Необходимо отметить, что концентрация углекислого газа, в значительной степени являющегося причиной искусственного парникового эффекта, а как следствие и глобального потепления27, в атмосфере резко возросла с доиндустриальной эпохи ввиду повышенного сжигания угля и экстенсивному промышленному развитию28. В итоге учеными был сделан вывод с вероятностью 95-100%, что «антропогенное воздействие на климатическую систему было доминирующей причиной наблюдаемого потепления с середины XX века»29. Влияние деятельности человека проявляется посредством потепления атмосферы и океана, таяния снега и льда, подъема уровня Мирового океана, изменения частоты и интенсивности ряда экстремальных климатических явлений.
Международно-правовые меры по сокращению антропогенного воздействия на климат Земли
Рамочная Конвенция ООН об изменении климата (РКИК ООН) является главным международным актом в сфере сохранения климата Земли. Конечной целью РКИК ООН, обозначенной в статье 2 данного документа, является не абсолютное прекращение выбросов парниковых газов, а стабилизация их концентрации в атмосфере «на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему». Такой стабильный уровень парниковых газов в атмосфере должен быть достигнут «в сроки, достаточные для естественной адаптации экосистем к изменению климата, позволяющие не ставить под угрозу производство продовольствия и обеспечивающие дальнейшее экономическое развитие на устойчивой основе»176. Таким образом, восстановление нарушенного антропогенной деятельностью баланса в атмосфере по углекислому и другим парниковым газам — цель, которую, в конечном счете, преследует РКИК ООН.
Статья 3 конвенции перечисляет принципы, на основе которых должны действовать страны-участницы Конвенции при выполнении своих обязательств для достижения цели, обозначенной в статье 2. Несмотря на то, что РКИК ООН была согласована в качестве отдельного многостороннего природоохранного соглашения, документ включает в себя многие общепризнанные принципы международного права. К принципам, упомянутым в Конвенции, например, относятся:
Принцип справедливости, который выражается в защите климатической системы для блага не только нынешнего, но и будущих поколений177;
Право на развитие178, которое является «неотъемлемым правом человека, в силу которого каждый человек и все народы имеют право участвовать в экономическом, социальном, культурном и политическом развитии»179. РКИК ООН конкретизирует этот принцип, формулируя его как «право на устойчивое развитие», которое предполагает, что «политика и меры в области защиты климата должны соответствовать конкретным условиям каждой стороны Конвенции»180;
Принцип общей, но дифференцированной ответственности181 , который налагает на государства общую обязанность защищать окружающую среду и климатическую систему, но признает, что уровень ответственности отличается в зависимости от различных исторических, социальных, экономических и экологических ситуаций в каждой конкретной стране 182 и имеющихся у государств возможностей183;
Принцип предотвращения экологического ущерба184 , который в РКИК ООН отражается в обязанности государств принимать предупредительные меры185 в целях прогнозирования186;
Принцип экономической эффективности, представляющей собой обеспечение максимального уровня защиты климатической системы и «глобальных благ при наименьших возможных затратах»187;
Принципы добрососедства и сотрудничества 188 , которые хотя и не обозначены в статье 3 РКИК ООН, однако указаны в Преамбуле Конвенции и отражены в последующих статьях189;
Принцип солидарности государств в борьбе с изменениями климата190, который основывается на положениях статьи 3(1) и 3 (2) РКИК ООН191.
Ключевым в РКИК ООН является статья об обязательствах государств, которые должны выполняться как в одностороннем порядке, так и путем взаимного сотрудничества. Перечисленные в 4 статье обязательства можно условно подразделить на общие и специальные в зависимости от субъектного состава. Так, общие обязательства нацелены на всех участников РКИК ООН и перечислены в части 1 статьи 4 Конвенции. К ним относятся: «разработка, обновление, публикация и предоставление национальных кадастров антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями всех парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом; формирование и осуществление национальных и (или) региональных программ по мерам смягчения последствий изменения климата; учет изменения климата при проведении соответствующей национальной политики»192. Кроме того, к общим обязательствам относятся определенные меры по оказанию содействия и сотрудничества, например, в разработке, применении и распространении методов, технологий, приводящих к ограничению, снижению или прекращению антропогенных выбросов во всех соответствующих отраслях, включая энергетику, транспорт, промышленность, сельское хозяйство, лесное хозяйство и удаление отходов; рациональном использовании поглотителей и накопителей всех парниковых газов; принятии подготовительных мер с целью адаптации к последствиям изменения климата; обмене информацией, технологических разработках и сфере образования193.
К специальным обязательствам относятся те положения статьи 4 РКИК ООН, которые, например, распространяются только на развитые страны и другие стороны Конвенции, включенные в Приложение I (группа I). Данная группа государств в соответствии с ч. 2 ст. 4 «берет на себя конкретные обязательства по индивидуальному или совместному возврату к уровням антропогенных выбросов двуокиси углерода и других парниковых газов 1990 года»194. Данная цель должна быть достигнута путем проведения национальной политики, направленной на смягчение последствий изменения климата, ограничения антропогенных выбросов парниковых газов и повышение качества своих поглотителей и накопителей парниковых газов195. Стоит отметить, что допускается определенная степень гибкости в отношении обязательств развитых стран, включенных в Приложение I, если эти государства находятся в процессе перехода к рыночной экономике 196 , однако конкретные механизмы или льготы по выполнению обязательств Конвенция не содержит.
Другая подгруппа обязательств, распространяющаяся на конкретные субъекты, представлена в частях 3-5 статьи 4 РКИК ООН. Так, развитые страны, а также страны, входящие в Приложение II 197(группа II), «предоставляют новые и дополнительные ресурсы для покрытия всех согласованных издержек», которые вызваны выполнением положений Конвенции развивающимися странами 198 . Кроме того, страны, входящие в группу II обязаны оказывать помощь, а также «предпринимать все практические шаги для поощрения, облегчения и финансирования в соответствующих случаях передачи экологически безопасных технологий и ноу-хау» 199 развивающимся странам, где особенно заметно отрицательное влияние изменения климата, при адаптации к его последствиям200.
Необходимо обратить внимание на то, что РКИК ООН не только устанавливает обязательства государств, направленные на сохранение климата Земли и смягчение последствий изменения климата, но также учреждает свои органы управления201 . Так, для реализации целей Конвенции функционируют Конференция Сторон, Секретариат, Вспомогательный орган для консультирования по научным и техническим аспектам, Вспомогательный орган по осуществлению, а также предлагается Финансовый механизм.
Конференция Сторон является высшим координирующим и контролирующим органом РКИК ООН 202 . В соответствии со статьей 7 Конвенции, она «проводит периодический обзор выполнения обязательств Сторон, вытекающих из положений Конвенции, а также любых связанных с ней правовых документов; поощряет и облегчает обмен информацией о мерах, принимаемых в связи с изменением климата, и выносит, в пределах своих полномочий, решения, необходимые для содействия эффективному осуществлению Конвенции». Кроме того, Конференция сторон осуществляет «руководство в деле разработки и периодического уточнения методологий, например, для оценки эффективности мер по ограничению эффективности и увеличению поглощения парниковых газов; рассматривает, утверждает и публикует регулярные доклады; выносит рекомендации по любым вопросам осуществления РКИК ООН; мобилизует финансовые ресурсы» 203 и др.
Проблемы адаптации к последствиям изменения климата Земли: новые тенденции международно-правового регулирования
Адаптация к неблагоприятным последствиям изменения климата была лишь незначительным направлением в системе РКИК ООН, которая определяя главную цель Конвенции в статье 2, делала акцент на смягчении антропогенного воздействия на климат Земли. Однако в то же время Конвенция признает адаптацию в качестве одного из обязательств государств (ст. 4 РКИК ООН). Этого же принципа придерживались государства, принимая Киотский протокол. Между тем, смягчение антропогенного воздействия на климат Земли является приоритетом для развитых стран, а развивающиеся страны однозначно отдают приоритет адаптации к неблагоприятным последствиям изменения климата426.
В связи с этим, в тексте Парижского соглашения адаптацию впервые выделили в отдельную статью, подчеркнув, тем самым, значимость данного направления. Для реализации положений, закрепленных в статье 7 Парижского соглашения, Конференция Сторон во время КС-21 пересмотрела и скорректировала мандат Комитета по Адаптации и Адаптационного фонда.
Необходимо отметить, что Комитет по адаптации был создан еще в 2010 году на КС-16 в Канкуне, Мексика,427. В рабочих документах КС 16 значилось, что «вопросы адаптация так же важны, как и вопросы смягчения антропогенного воздействия» 428.
На следующей КС-17 в Дурбане, Южная Африка, стороны приняли Рамочную программу адаптации, подтвердив, что Комитет по адаптации является «консультативным органом для Конференции Сторон по адаптации к неблагоприятным последствиям изменения климата».
Адаптационный комитет состоит из шестнадцати представителей: по два от каждой из региональных групп ООН, один представитель из числа малых островных развивающихся государств, один из числа Сторон, являющихся наименее развитыми странами, два из назначенных Сторон РКИК ООН, включенных в Приложение I (развитые страны), и два из стран, не включенных в Приложение I429.
Во время КС-21 государства приняли Парижское соглашение, которое рассматривает смягчение последствий, адаптацию, а также утрату и ущерб, уделяя им равное значение. Во-первых, адаптация включена в список целей Парижского соглашения. Во-вторых, как было отмечено выше, существует отдельная статья, посвящнная мероприятиям по адаптации (ст. 7), которая по объему и количеству параграфов является третьей по величине статьей в соглашении. Статья 7 Парижского соглашения начинается установлением «глобальной цели по адаптации через укрепление адаптационных возможностей, повышение сопротивляемости и снижении уязвимости к изменениям климата». Конечная же цель заключается в содействии «устойчивому развитию и обеспечению адекватных адаптационных мер» (ст. 2). Достаточность адаптационных усилий государств будет зависеть от так называемого адаптационного потенциала страны, то есть от ее уязвимости к изменению климата и ее способности адаптироваться к неблагоприятным последствиям изменения климата.
Мероприятия по адаптации перечислены в статье 7 ПС. Так, Стороны «должны» участвовать в пяти перечисленных действиях, касающихся «а) обмена информацией; b) укрепления институциональных механизмов; с) углубления научных знаний о климате; d) оказания содействия Сторонам, являющимся развивающимися странами, в выявлении эффективной адаптационной практики, адаптационных потребностей, приоритетов; е) повышения эффективности и долговечности действий по адаптации»430.
Кроме того, в статье 7 также содержится призыв к ООН «поддерживать усилия Сторон по осуществлению адаптационных действий». Однако как уже было указано ранее, трактуя формально язык конвенции «призыв» фактически не требует Организации Объединенных Наций сотрудничать, и не налагает каких-либо жестких обязательств.
Парижское соглашение требует от сторон «надлежащего участия в процессах планирования и осуществлении действий в области адаптации». Такие процессы планирования и осуществления включают в себя действия, связанные с адаптационными мерами, национальными планами адаптации, и т.д. Предоставление Сторонам возможности создавать свои собственные адаптационные планы, которые они сочтут целесообразными, и принимать решения по поводу своей адаптационной политики позволяет, таким образом, смягчить администрирование процессом планирования и осуществления мероприятий по адаптации. В то же время, отслеживание данных мероприятий может представлять определенную проблему ввиду необязательности какой-либо отчетности.
Парижское соглашение также закрепляет обязательство сторон предоставлять адаптационные сообщения, которые вносятся в публичный реестр. Однако формулировка данных обязательств, представляется, довольно мягкой: «Сообщение по вопросам адаптации, в зависимости от обстоятельств, представляется …». Определенная гибкость в регулировании данного вопроса проявляется в том, что Сообщения могут представляться в сочетании или в рамках их национального плана в области адаптации, ОНВ или национального сообщения. Более того, Соглашение устанавливает, что предоставление данных сообщений не должно создавать дополнительного бремя для развивающихся стран. Однако требований к содержанию Адаптационных сообщений Парижское соглашение не предусматривает, в связи с этим сторонам предоставляется некоторая свобода в этом вопросе431.
Очевидно, для выполнения данных мероприятий необходимы финансовые средства. Статья 7 раскрывает вопрос о финансовых аспектах адаптации, уточняя, в частности, что «более значительные потребности в адаптации могут быть сопряжены с более высокими расходами на адаптацию»432.
В соответствии с решением КС-21 Адаптационный комитет, Группа экспертов по наименее развитым странам и другие соответствующие учреждения должны давать рекомендации по мобилизации средств поддержки развивающимся странам в области адаптации и рассмотреть «адекватность и эффективность» этих средств на первом совещании сторон Парижского соглашения. В этом решении также содержится просьба к Зеленому климатическому фонду ускорить поддержку развивающихся стран в целях содействия их разработке и осуществлению национальных планов адаптации433, а также призыв Адаптационного комитета сотрудничать с Постоянным комитетом по финансам и другими соответствующими учреждениями.
Необходимо отметить, что решением о принятии Парижского соглашения на КС-21 был также запущен Процесс технической экспертизы по адаптации (ТЭП-А), основной целью которого является выявление конкретных возможностей для повышения устойчивости, снижения уязвимости и повышения понимания и осуществления адаптационных мер434. Функциями ТЭП-А являются:
- Содействие обмену передовым опытом и извлеченными уроками;
- Содействие совместным действиям в области адаптации;
- Выявление мероприятий, в том числе тех, которые могут способствовать диверсификации экономики и сопутствующему смягчению последствий;
- Определение возможностей для укрепления благоприятных условий и расширения поддержки адаптации в контексте конкретных стратегий, практик и действий.
Этот процесс организуется Вспомогательными органами – Вспомогательным органом для консультирования по научным и техническим аспектам и Вспомогательным органом по осуществлению – и проводится Адаптационным комитетом. Процесс технической экспертизы по адаптации включает ежегодные совещания технических экспертов, ежегодные технические отчеты и ежегодное резюме для политиков435. В решение также указывается, что каждый год в рамках Процесса технической экспертизы по адаптации будут рассмотрены темы, имеющие особое отношение к Сторонам соглашения. Тема для TEP-A 2018 года - «Планирование адаптации для уязвимых групп, сообществ и экосистемы»436.
Кроме того, во время переговорного процесса на Конференции сторон (КС 23) в Бонне (Германия) в 2017 году наиболее активно обсуждались вопросы, касающиеся адаптации. Высказывались мнения о том, что должно входить в понятие «адаптационную деятельность», каков порядок предоставления информации государствами. Также обсуждались вопросы обеспечения прозрачности данного процесса437.
Особенности имплементации международно-правовых обязательств по сохранению климата в национальном законодательстве Китайской Народной Республики
Выбросы ПГ, полученные в результате столь быстрого экономического роста Китая за сравнительно короткий период, в значительной степени повлияли на глобальное изменение климата. Данная точка зрения неоднократно встречалась работах534, посвященных анализу стратегий и результатов развития Китайской народной республики (КНР). Так, например, потребление угля и других видов ископаемого топлива составляет около 80% выбросов ПГ в Китае535.
Национальное законодательство КНР, касающееся охраны окружающей среды и изменения климата, базируется на Законе об охране окружающей среды Китайской Народной Республики 1989 года (Закон о защите окружающей среды КНР)536. Статья 46 этого закона признает приоритет международных договоров об охране окружающей среды над национальными законами.
В связи с этим, как уже отмечалось выше, в рамках системы РКИК ООН и Киотского протокола КНР является развивающейся страной, не включенной в Приложение I. Следовательно, у Китая нет юридических обязательств по ограничению выбросов ПГ. Данная дифференциация стран и разница в обязательствах основаны на принципе общей, но дифференцированной ответственности537.
Однако, учитывая все более серьезные последствия, возникающие ввиду изменения климата, правительство Китая обнародовало множество законов и программ по конкретным направлениям в сфере смягчения антропогенного воздействия на климат в соответствии с обязательствами КНР по РКИК ООН, КП и ПС (ратификация документов - 5 января 2003 года; 30 августа 2002 года; 3 сентября 2016 года соответственно).
Особенностью национального законодательства Китая в сфере изменения климата является то, что в нем доминирует подход регулирования вопросов смягчения антропогенного влияние на климатические изменения через энергетику, а именно повышение энергоэффективности. Например, Акт об энергосбережении от 1 ноября 1997 года (в редакции 2008 года) имеет целью способствование использованию энергоэффективных технологий. Кроме того, акт устанавливает обязанность государства поддерживать использование возобновляемых источников энергии в различных сферах. Далее в 2002 году был принят Акт о поощрении экологически чистого производства Китайской Народной Республики, который был дополнен в 2012 году с целью адаптации к некоторым изменениям в отраслях и технологиях538.
В целях реализации положений предыдущих актов в 2005 году был принят Акт о возобновляемых источниках энергии. В соответствии с положениями данного Акта государство должно установить среднесрочные и долгосрочные цели для развития источников возобновляемой энергии, которые впоследствии должны быть обнародованы539. Акт включает в бюджет страны финансирование такого направления, как «Исследование и развитие возобновляемых источников энергии». Обязанность по мониторингу за исполнением, опросам по возобновляемым источникам энергии ложится на соответствующий орган по энергетике Государственного Совета КНР. В результате принятия данных актов использование альтернативных источников энергии резко возросло, однако представляется, что этого все еще недостаточно для замены традиционного ископаемого топлива, учитывая объемы производства и темпы роста экономики страны.
Обращаясь к возобновляемым источникам энергии, необходимо отметить, что еще в 2002 году китайское правительство издало Закон о водных ресурсах Китайской Народной Республики для регулирования разработки, применения и эксплуатации гидроэлектроэнергии.
Необходимо отметить, что данные меры по переходу к «чистой энергии» соответствуют обязательствам КНР по РКИК ООН, статья 4 которой обязывает все стороны Конвенции «сотрудничать в разработке, применении методов и процессов, приводящих к ограничению, снижению или прекращению антропогенных выбросов парниковых газов»540, включая энергетический сектор.
Кроме того, в декабре 2005 года Государственный совет издал Решение опубликовать и осуществить временные положения о реструктуризации промышленности и Решение об усилении охраны окружающей среды путем применения научного подхода к развитию. В августе 2006 года Госсовет принял Решение об усилении энергосбережения. Все эти документы служат правовой базой для дальнейшего расширения возможностей Китая в решении проблемы изменения климата541.
В 2007 году Китайская национальная комиссия по развитию и реформам обнародовала «Национальную программу Китая по реагированию на изменение климата» 542 , первый и наиболее полный документ, непосредственно обращающийся к проблеме изменения климата на национальном уровне. В соответствии с Национальной программой, приоритетом правительства Китая становится «устойчивое развитие как ключевое руководство и стратегическую цель для национального социально-экономического развития». Документ также определяет, что китайское правительство будет следовать принципу «общей, но дифференцированной ответственности» РКИК ООН; «...интегрировать политику в области изменения климата с другими взаимосвязанными мерами, а также активно участвовать в международном сотрудничестве»543. КНР в Национальном плане 2007 года изложила амбициозную, хотя и необязательную, цель в рамках РКИК ООН: «сокращение потребления энергии на 20% на единицу ВВП по сравнению с уровнем 2005 года и увеличение к концу 2012 года доли возобновляемых источников энергии в общем объеме первичной энергии на 10%»544.
Год спустя, в октябре 2008 года, Государственный совет Китая опубликовал «Белую книгу «Политика и меры Китая по борьбе с изменением климата», в которой была подтверждена цель китайского правительства по борьбе с изменением климата. Кроме того, в данной Белой книге признается, что Китай очень «уязвим к неблагоприятным последствиям изменения климата, главным образом в таких областях, как сельское хозяйство, животноводство, лесное хозяйство, природные экосистемы, водные ресурсы и прибрежные зоны» 545 . Документ состоит из 8 глав: Изменение климата и ситуация в Китае; Воздействие изменения климата на Китай; Стратегии и цели, необходимые для решения проблемы изменения климата; Политика и меры по замедлению изменения 13.02.2018). климата; Политика и меры по адаптации к изменению климата; Повышение информированности общественности в отношении изменения климата; Укрепление международного сотрудничества в области изменения климата; Учреждение институтов и механизмов для борьбы с изменением климата546.
Кроме того, в данной Белой книге уделяется внимание и вопросам адаптации. Например, в соответствии с главой 5 Белой книги в сфере сельского хозяйства «государство прилагает большие усилия для создания и совершенствования правового режима в целях адаптации к изменению климата, включая Закон о сельском хозяйстве, Закон о пастбищах, Закон о рыболовстве, Закон об управлении земельными ресурсами, Правила реагирования на возникающие эпидемии животных и Положения о предупреждении пожаров на пастбищах». В рамках Проекта «Семена» в КНР запущен процесс выращивания стрессоустойчивых сортов семян с высоким потенциалом урожайности, высоким качеством и специфическими способностями к сопротивлению засухе, высокой температуре, болезням и вредителям547.
В 2009 году на Десятом съезде народных представителей была принята Резолюция Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей об активном реагировании на изменение климата548 - первый акт по вопросу изменения климата, принятый высшей инстанцией КНР. Несмотря на то, что по юридической форме данный документ не является законом, в нем говорится о необходимости усиления правовой базы Китая по вопросам климатических изменений, внесения поправок в существующие законы с учетом существующей потребности как можно быстрее разрешить проблему изменения климата Земли549.
В том же 2009 году на Конференции сторон РКИК ООН и КП руководством КНР были озвучены основные направления и элементы климатической стратегии Китая, которые в последующем были подтверждены на КС в Канкуне. Стратегия предполагала повышение показателей энергоснабжения и энергоэффективности, развитие энергетики на основе возобновляемых источников (доведение неуглеводородных источников энергии в энергобалансе страны до 15 %), существенное увеличение поглощения углерода лесами, активное развитие «зеленой экономики»550.