Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика Европейской социальной хартии 11
1 Историческая необходимость и предпосылки принятия Европейской социальной хартии 11
2 Основное содержание Европейской социальной хартии и Пересмотренной европейской социальной хартии 25
Глава 2. Механизм контроля по Европейской социальной хартии 46
1 Система национальных докладов 46
2 Система коллективных жалоб 58
3 Соотношение законодательства Российской Федерации и Европейской социальной хартии по вопросу системы коллективных жалоб 80
Глава 3. Функционирование системы коллективных жалоб 95
1 Вопросы допустимости коллективных жалоб 95
2 Практика рассмотрения коллективных жалоб по существу 109
3 Эффективность системы коллективных жалоб 129
Заключение 144
Список литературы 151
Приложения 188
- Историческая необходимость и предпосылки принятия Европейской социальной хартии
- Система национальных докладов
- Вопросы допустимости коллективных жалоб
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный мир стремится к глобализации. Россия является членом ближайшей по территории и по духу региональной организации - Совета Европы. Естественным процессом вхождения в Совет Европы является приведение законодательства Российской Федерации в соответствие с нормами Совета Европы. Россия ратифицировала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод и внесла соответствующие изменения во внутреннее законодательство. Приняты новые законы: Арбитражно-процессуальный кодекс, Гражданский кодекс, Гражданско-процессуальный кодекс, Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях. Результатом этого процесса явилась возможность для граждан Российской Федерации подать жалобу в Европейский Суд по правам человека в случае, если они считают, что имело место нарушение их прав.
Следующим этапом для России стало принятие Европейской социальной хартии, которая определила социальные и экономические стандарты в сфере прав человека. Европейская социальная хартия расширила список прав, защищаемых Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Эти два документа составили единую декларацию духовных ценностей государств Европы. Однако любой документ имеет значение лишь тогда, когда провозглашенные в нем положения будут не только декларироваться, но и реализовываться. Поэтому необходим механизм, который позволил бы контролировать выполнение его положений.
Европейская социальная хартия создала механизм, позволяющий контролировать выполнение государствами ее положений. Этот механизм состоит из двух взаимодополняющих и взаимосвязанных частей: процедуры национальных докладов и процедуры коллективных жалоб. Процедура национальных докладов действует с момента принятия Европейской социальной хартии и хорошо изучена. Процедура коллективных жалоб была
4 введена в действие только в 1998 году. Было рассмотрено несколько коллективных жалоб, но при этом возникло много дополнительных вопросов, касающихся практики вынесения решений, правил подачи жалобы и т.д. Для Российской Федерации имеет большое значение ратификация Европейской социальной хартии, так как она является высшим европейским стандартом в экономической и социальной областях. Следующим логическим шагом для России будет принятие Дополнительного протокола к Европейской социальной хартии, вводящего систему коллективных жалоб (Протокол по коллективным жалобам). В этом случае российские организации смогут защитить свои нарушенные права путем подачи коллективной жалобы в Совет Европы. В связи с этим актуальность проблемы реализации права на коллективную жалобу на наш взгляд несомненна.
Степень разработанности проблемы исследования.
Основополагающее значение при изучении проблем коллективных жалоб имеют работы ведущих отечественных ученых в области международного права, таких как Бирюков П.Н., Валеев P.M., Игнатенко Г.В., Капустин А.Я., Карташкин В.А., Клемин А.В., Курдюков Г.И., Лукашук И.И., Мингазов Л.Х., Тиунов О.И., Топорнин Б.Н., Тункин Г.И., Фельдман Д.И., Черниченко СВ.
В ходе диссертационного исследования уделялось большое внимание анализу работ в области международной защиты прав человека таких российских ученых, как Азаров А.Я., Глотов С.А., Горшкова С.А., Курдюков Д.Г., Лукашева Е.А., Энтин Л.М., а также работ, посвященных Европейской социальной хартии, следующих авторов: Геворкян А.Т., Лукьянцева Г. Е., Туманова В.А., Хадиевой Г.Н., Шайхутдиновой Г.Р.
Кроме того, исследовались труды таких зарубежных авторов, как Брик Р., Бриллат Р., Гомьен Д., Вандам Ф., Харрис Д. и другие.
Несмотря на большое количество работ, посвященных Европейской социальной хартии, непосредственно вопрос использования процедуры коллективных жалоб комплексно не изучался ни в отечественной, ни в
5 зарубежной литературе, что определяет теоретическую и практическую необходимость исследования данной проблемы.
Цель диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании системы коллективных жалоб, действующей в рамках механизма контроля за соблюдением положений Европейской социальной хартии, анализе решений, принимаемых по коллективным жалобам, выявлении закономерностей при их вынесении, предложении рекомендаций по составлению коллективной жалобы и определении эффективности функционирования указанной системы.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
исследовать предпосылки принятия Европейской социальной хартии;
рассмотреть общее содержание Европейской социальной хартии, дополнительных протоколов к ней, Пересмотренной европейской социальной хартии;
изучить систему контроля, установленную Европейской социальной хартией;
определить круг субъектов, имеющих право подавать коллективную жалобу;
проанализировать основные требования к процедуре подачи коллективной жалобы;
проанализировать толкование Европейским комитетом по социальным правам положений Европейской социальной хартии;
исследовать практику рассмотрения коллективных жалоб Европейским комитетом по социальным правам;
на основе действующих документов Совета Европы и других международно-правовых актов рассмотреть понятие коллективной жалобы, определить ее место в системе контроля за соблюдением положений Европейской социальной хартии и раскрыть ее практическое действие;
оценить эффективность системы коллективных жалоб;
— проанализировать соотношение законодательства Российской Федерации и Европейской социальной хартии в данной области.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области реализации права на защиту применительно к международной защите прав человека и, в частности, к коллективной жалобе по Европейской социальной хартии.
Предметом исследования являются документы Совета Европы, направленные на защиту социальных и экономических прав: Европейская социальная хартия и комплекс документов, дополняющих ее, а именно: дополнительные протоколы, пояснительные доклады, толкование Хартии Европейским комитетом по социальным правам и практика рассмотрения жалоб Европейским комитетом по социальным правам.
Методологическая база исследования. При проведении диссертационного исследования использовались общие методы научного познания, такие как диалектический, формально-логический, исторический, метод анализа и синтеза, а также частные и специальные методы научного познания: метод системно-структурного анализа, сравнительно-правовой, функциональный, статистический, метод моделирования.
Теоретическую основу исследования составили труды советских, российских и зарубежных специалистов в области общей теории права, теории международного права, а также ряда отраслей правовой науки, таких как трудовое право, гражданское право, административное право и других.
Нормативная база исследования. Положения и выводы научного исследования основываются на международных нормативно-правовых актах, других международных документах, а также на нормах трудового права и иных отраслей национального права Российской Федерации.
Эмпирической базой исследования является правоприменительная практика Европейского комитета по социальным правам, Комитета министров Совета Европы, Правительственного комитета, Комитета ООН по правам человека и других международных органов.
Научная новизна исследования. В исследовании впервые комплексно исследуется система коллективных жалоб, выявляются элементы, составляющие эту систему, раскрывается механизм их взаимодействия. В диссертации, в частности, предлагается авторское определение ряда понятий, в том числе определения понятий «коллективная жалоба» и «система коллективных жалоб». Проводится подробный анализ практики рассмотрения коллективных жалоб и обосновывается необходимость внесения изменений в Дополнительный протокол к Европейской социальной хартии, вводящий систему коллективных жалоб.
На основании проведенного исследования автором выносятся на защиту следующие положения:
1. В связи с отсутствием в нормативных правовых актах и доктрине
определения понятия коллективной жалобы мы предлагаем следующее его
определение. Коллективная жалоба — это жалоба, поданная Генеральному
секретарю Совета Европы организацией, обладающей этим правом согласно
статьям 1 или 2 Дополнительного протокола к Европейской социальной хартии,
вводящего систему коллективных жалоб, в отношении государства -
Договаривающейся Стороны Европейской социальной хартии или
Пересмотренной европейской социальной хартии, взявшей на себя
обязательства по Протоколу по коллективным жалобам, которая утверждает,
что существует нарушение положений одного из вышеуказанных документов в
отношении большого количества лиц в отдельности или определенной группы
лиц.
Предмет коллективной жалобы — это нарушенное право по Европейской социальной хартии или по Пересмотренной европейской социальной хартии, на которое ссылается организация, подавшая жалобу.
Система коллективных жалоб - это совокупность элементов, определяемых Протоколом по коллективным жалобам и их взаимодействие друг с другом посредством процедуры, определенной в данном Протоколе. Система коллективных жалоб состоит из следующих элементов:
7. По аналогии с судебной процедурой было бы справедливо в случае,
если Европейский комитет по социальным правам признает, что имело место
нарушение положений Европейской социальной хартии или Пересмотренной
европейской социальной хартии, возместить стороне, подавшей жалобу,
расходы на составление жалобы и ее сопровождение при рассмотрении. Это
можно сделать путем внесения соответствующего изменения в Протокол по
коллективным жалобам.
8. Для повышения эффективности функционирования системы
коллективных жалоб необходимо внести изменения в Протокол по
коллективным жалобам, которые бы обязывали Комитет министров принять
рекомендацию в адрес государства, если Европейский комитет по социальным
правам признает, что имело место нарушение положений Европейской
социальной хартии или Пересмотренной европейской социальной хартии.
Теоретическая и практическая значимость работы. Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших исследований в области международного и европейского права и теории международной защиты прав человека. Выводы и обобщения, сделанные на основе решений по коллективным жалобам, могут быть использованы в законодательной практике органов представительной власти РФ, практике правоприменительных органов РФ. Ряд выводов, касающихся особенностей правил подачи коллективных жалоб, может быть использован организациями при составлении жалоб и обращении в международные органы для защиты своих прав. Теоретическую и практическую значимость имеет ряд выводов о необходимости внесения изменений в законодательство Совета Европы. Научные обобщения и выводы, сформулированные в результате исследования, а также материалы диссертационной работы могут быть использованы в процессе чтения курса лекций по международному праву, европейскому праву, международному праву защиты прав человека.
7. По аналогии с судебной процедурой было бы справедливо в случае,
если Европейский комитет по социальным правам признает, что имело место
нарушение положений Европейской социальной хартии или Пересмотренной
европейской социальной хартии, возместить стороне, подавшей жалобу,
расходы на составление жалобы и ее сопровождение при рассмотрении. Это
можно сделать путем внесения соответствующего изменения в Протокол по
коллективным жалобам.
8. Для повышения эффективности функционирования системы
коллективных жалоб необходимо внести изменения в Протокол по
коллективным жалобам, которые бы обязывали Комитет министров принять
рекомендацию в адрес государства, если Европейский комитет по социальным
правам признает, что имело место нарушение положений Европейской
социальной хартии или Пересмотренной европейской социальной хартии.
Теоретическая и практическая значимость работы. Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших исследований в области международного и европейского права и теории международной защиты прав человека. Выводы и обобщения, сделанные на основе решений по коллективным жалобам, могут быть использованы в законодательной практике органов представительной власти РФ, практике правоприменительных органов РФ. Ряд выводов, касающихся особенностей правил подачи коллективных жалоб, может быть использован организациями при составлении жалоб и обращении в международные органы для защиты своих прав. Теоретическую и практическую значимость имеет ряд выводов о необходимости внесения изменений в законодательство Совета Европы. Научные обобщения и выводы, сформулированные в результате исследования, а также материалы диссертационной работы могут быть использованы в процессе чтения курса лекций по международному праву, европейскому праву, международному праву защиты прав человека.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, отражены в опубликованных автором научных статьях, в выступлениях на научных конференциях и семинарах, а также использованы при чтении лекций по курсам «Международное право», «Европейское право».
Был разработан специальный учебный курс «Система контроля за соблюдением Европейской социальной хартии» для дистанционного обучения (72 часа), ориентированный на профессиональных юристов: юрисконсультов предприятий, адвокатов, юристов отделов службы охраны труда, сотрудников отделов кадров, профсоюзных работников, юристов правозащитных организаций и др.
Таким образом, структура диссертации основана на логике рассмотрения материала и поставленных задач:
В Главе 1 рассматривается Европейская социальная хартия: причины и необходимость ее принятия, анализ прав, которые она защищает.
В Главе 2 исследуется система контроля за соблюдением положений Европейской социальной хартии, и в особенности система коллективных жалоб: круг субъектов, имеющих право подавать жалобу, процедура ее рассмотрения, а также способы защиты социальных прав в РФ.
В Главе 3 рассматривается функционирование системы коллективных жалоб: вопрос об их допустимости, процесс принятия решений по коллективной жалобе, а также эффективность системы коллективных жалоб.
Историческая необходимость и предпосылки принятия Европейской социальной хартии
Исторические предпосылки принятия Европейской социальной хартии восходят ко времени основания Организации Объединенных Наций (ООН) и принятия Билля о правах, а также создания Совета Европы и принятия Европейской Конвенции по правам человека. Окончание Второй мировой войны ознаменовалось созданием 26 июня 1945 года Организации Объединенных Наций (ООН). Одна из провозглашенных ею целей — «осуществлять международное сотрудничество ... в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии»1. Эта цель была реакцией на массовые грубые нарушения прав человека накануне и в период Второй мировой войны. ООН пришла к идее создания Международного Билля о правах человека для провозглашения универсальных человеческих ценностей, которые сформировались в правовом мышлении и законодательстве передовых государств, так как международный договор «не порождает общую заинтересованность, а фиксирует ее как уже сложившуюся, реально существующую, но не имеющую до вступления договора в силу юридического значения»2.
ООН приняла решение, что Международный Билль о правах человека должен состоять из следующих трех документов:
1) Декларация прав человека;
2) Пакт о правах человека;
3) Меры по комплектации Пакта.
10 декабря 1948 года Генеральная Ассамблея ООН в торжественной обстановке приняла Всеобщую декларацию прав человека. С тех пор эта дата ежегодно отмечается во всем мире как День прав человека.
Всеобщая декларация содержит принципы и нормы в области прав и свобод человека. Она носит рекомендательный характер и предлагает всем государствам мира каталог прав и свобод человека в качестве образца как стандарт для развития внутригосударственного законодательства в этой области. «Генеральная Ассамблея провозглашает настоящую Всеобщую декларацию прав человека в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства, с тем чтобы каждый человек и каждый орган общества, постоянно имея в виду настоящую Декларацию, стремились путем просвещения и образования содействовать уважению этих прав и свобод и обеспечению, путем национальных и международных прогрессивных мероприятий, всеобщего и эффективного признания и осуществления их как среди народов государств - членов Организации, так и среди народов территорий, находящихся под их юрисдикцией» , - так заявлено в преамбуле Всеобщей декларации прав человека.
Всеобщая декларация и последующие международно-правовые документы в области прав и свобод человека оказывали и до сих пор оказывают большое влияние на национальное законодательство. Страны-участники, их ратифицировавшие, приводят свое законодательство в соответствие с принятыми международными документами, что отражает «структурные процессы интеграции, происходящие в современном международном праве» ". Все это позволяет сделать вывод, что внутригосударственное и международное право в области прав и свобод человека связаны между собой, для них характерны взаимодействие и взаимодополняемость.
На сегодняшний день права и свободы, провозглашенные во Всеобщей декларации, признаются юридически обязательными обычными нормами и «составляют основу гражданского общества, базис современной цивилизации»1. Современное международное право «направлено на охрану наиболее важных общечеловеческих ценностей и интересов, нормативное закрепление которых является, по существу, признанием примата международного права в политике» . Вскоре после принятия Всеобщей декларации Генеральная Ассамблея внесла изменение в свое первоначальное решение и рекомендовала подготовить вместо одного два пакта о правах человека, так как некоторые члены ООН исходили из того, что гражданские и политические права должны претворяться в жизнь всеми государствами в обязательном порядке незамедлительно, а социально-экономические и культурные права являются стандартами, к которым они должны стремиться постоянно, исходя из уровня своего экономического развития. Поэтому 16 декабря 1966 года Генеральная Ассамблея приняла два договора: Международный пакт о гражданских и политических правах" и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах4.
Система национальных докладов
Европейская социальная хартия не только декларирует определенные социальные и экономические права, но и контролирует соблюдение государствами принятых обязательств. Идеи необходимости контроля за соблюдением взятых на себя международных обязательств освещены во многих работах. Так Валеев P.M. считает, что «международно-правовой контроль имеет непосредственное отношение как к эффективности норм международного права, так и к ответственности за его нарушение» . Лукьянцев Г.Е. говорит, что «международный контроль в области прав человека подчиняется в общем и целом тем же принципам, что и контроль в других областях международного права» . А Тиунов О.И. высказывает мнение о том, что «использование международных процедур — наиболее распространенный способ обеспечения обязательств в сфере прав человека» . Поэтому механизм контроля за соблюдением положений Хартии имеет большую важность, и его необходимо анализировать, с тем, чтобы улучшить его эффективность.
Контроль за соблюдением обязательств по Хартии осуществляется в двух различных формах: - на основании процедуры национальных докладов, представляемых Договаривающимися Сторонами; - на основании процедуры коллективных жалоб. Европейская социальная хартия «является единственным соглашением Совета Европы, которое предусматривает систематический контроль совокупности принятых обязательств через регулярные промежутки времени,... а также запланированные сроки процедур контроля»1. Контроль осуществляется в так называемые контрольные циклы. Каждый период, с даты, когда государство - участник Хартии обязано представлять национальный доклад, до принятия решения Комитетом министров по представленному докладу, является контрольным циклом. Обычно цикл длится два - три года.
Согласно статье 21 Хартии 1961 года и статье С части IV Пересмотренной хартии, Договаривающиеся Стороны раз в два года обязаны направлять Генеральному секретарю Совета Европы доклады о применении положений Хартии, которые они приняли. Комитетом министров был установлен список вопросов, который позволит оценить, как государство выполняет положения Хартии. Такой порядок был установлен на протяжении первых восьми циклов (1965 - 1981 г.г.).
К следующему контрольному циклу произошло значительное увеличение числа Договаривающихся Сторон, что повлекло за собой значительные задержки в системе контроля из-за дополнительной нагрузки на членов Европейского комитета по социальным правам. Поэтому с 1984 года Комитет министров поделил всех участников Хартии на две группы, которые представляли поочередно свои доклады. Такая ситуация продолжалась с девятого по 12 циклы.
В 1992 году произошло очередное значительное увеличение числа Договаривающихся Сторон, и поэтому была проведена вторая реформа в системе представления докладов. Из всех положений Хартии были выделены «основные», то есть те семь (статьи 1, 5, 6, 12, 13, 16, 19), которые перечислены в статье 20 Хартии, принятие пяти из которых позволяет стать участником Хартии. С 1992 года Договаривающиеся Стороны должны были представлять доклады не по всем принятым ими положениям Хартии, а только по части из них. Причем доклады по «основным» положениям Хартии направлялись так же один раз в два года, а по другим принятым положениям - один раз в четыре года.
Вопросы допустимости коллективных жалоб
Рассмотрение эффективности системы коллективных жалоб не представляется возможным без изучения практики допустимости жалоб. Решение о допустимости жалобы является первым этапом ее рассмотрения. На 1 июля 2007 года на этапе допустимости жалоб было вынесено 41 решение. Из них только четыре решения были отрицательными (т.е. жалобы признаны недопустимыми).
Рассмотрим основания недопустимости этих жалоб. Первое решение о признании жалобы недопустимой было принято в отношении коллективной жалобы № 3/1999. В жалобе не было соблюдено положение статьи 4 Протокола по коллективным жалобам, которое требует того, что жалоба должна «касаться одного из положений Хартии, с которым согласилась Договаривающаяся Сторона, в отношении которой подана жалоба».
Коллективная жалоба № 3/1999 Европейской федерации персонала государственных служб (EUROFEDOP) против Грег ии ссылалась на неудовлетворительное применение Грецией статей 5 и 6 Европейской социальной хартии в связи с тем, что служащие вооруженных сил не имеют права на организацию. Европейский комитет по социальным правам, рассмотрев жалобу и документы, прилагаемые к ней, вынес решение, что жалоба является недопустимой. Комитет заметил, что, согласно статье 4 Протокола по коллективным жалобам, жалоба должна «касаться одного из положений Хартии, с которым согласилась Договаривающаяся Сторона, в отношении которой подана жалоба». Однако «Греция не приняла на себя обязательства, налагаемые статьями 5 и 6 Европейской социальной хартии» . На этом основании Комитет принял решение считать жалобу недопустимой.
В коллективной жалобе № 28/2004 отсутствовало требование допустимости пункта с статьи 1 Протокола - требование «представительности» национальной организации, подавшей жалобу.
Коллективная жалоба № 28/2004 Национального профсоюза дерматовенерологов (SNDV) против Франции ссылалась на неудовлетворительное применение Францией 2 статьи 1 совместно со статьей Е (запрещение всех форм дискриминации) Пересмотренной хартии.
Правительство Франции сочло, что жалоба недопустима, так как она не удовлетворяет одному из условий допустимости пункта с статьи 1 Протокола. Правительство утверждает, что «SNDV не является представительной организацией, согласно статье L 162-33 Кодекса социального обеспечения, для целей ведения переговоров и подписания национальных соглашений между органами медицинского страхования и докторами-специалистами»2. Этот факт подтверждается тем, что SNDV не представил доказательств своей представительности. Из документов, находящихся в распоряжении Комитета, нельзя сделать однозначный вывод о представительности организации -подателя жалобы, в частности о возможности подачи жалобы от имени,врачей — специалистов частной практики, поэтому Комитет принял решение о признании жалобы недопустимой.
Коллективная жалоба № 29/2004 была признана недопустимой, так как было нарушено требование допустимости 31 Пояснительного доклада -«индивидуальные ситуации не могут быть переданы на рассмотрение».
Коллективная жалоба № 29/2005 Профсоюз высших функционеров (SAIGI) против Франции ссылается на нарушение положений статьи 5 Пересмотренной европейской социальной хартии. В жалобе утверждается, что имел место ряд нарушений прав Президента и Генерального секретаря профсоюза в виде наложения на них штрафов в нарушение статей 6, 13 и 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Хотя область применения статьи 5 Пересмотренной хартии накладывается на область применения статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в данной жалобе статья 5 Пересмотренной хартии предъявляется в отношении индивидуальных случаев. Комитет заметил также, что жалоба относится не к правилам, применяемым в стране, а скорее к способу их применения в частных случаях с помощью процедур, действующих в течение восьми лет в административных и уголовных судах. Комитет не рассматривает такие ситуации, и на этом основании считает жалобу недопустимой.