Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и содержание незаконного оборота ядерных материалов в нормах международного права 14
1.1. Понятие незаконного оборота ядерных материалов в нормах международного права и национальном законодательстве:сравнительно-правовой анализ 14
1.2. Субъекты незаконного оборота ядерных материалов в нормах международного права 33
1.3. Критерии разграничения законного и незаконного оборота ядерных материалов в нормах международного права 48
1.4. Отграничение незаконного оборота ядерных материалов от других действий в отношении ядерных материалов, запрещенных международным правом 56
Глава II. Международно-правовые основы сотрудничества по борьбес незаконным оборотом ядерных материалов 60
2.1. Принципы международного сотрудничества по противо действию незаконному обороту ядерных материалов 60
2.2. Международно-правовое обеспечение борьбы с незаконным оборотом ядерных материалов на универсальном уровне 76
2.3. Международно-правовое обеспечение борьбы с незаконным оборотом ядерных материалов на региональном уровне 107
Заключение 141
Список использованной литературы
- Субъекты незаконного оборота ядерных материалов в нормах международного права
- Критерии разграничения законного и незаконного оборота ядерных материалов в нормах международного права
- Международно-правовое обеспечение борьбы с незаконным оборотом ядерных материалов на универсальном уровне
- Международно-правовое обеспечение борьбы с незаконным оборотом ядерных материалов на региональном уровне
Субъекты незаконного оборота ядерных материалов в нормах международного права
Нарушение международного правопорядка заключается в нарушении норм международного права отдельными государствами (например, незаконное приобретение ядерных материалов для использования в разработке ядерных технологий). Кроме того, этот аспект международной опасности подразумевает в совершении действий вопреки установленному порядку взаимодействия государств в ядерной сфере.
Распространение ядерного оружия является проблемой обеспечения международной безопасности и, как следствие, в обретении отдельными государствами дополнительных возможностей в политическом и военном смысле.
Понуждение государств к совершению действий заключается в создании путем угроз или шантажа условий, при которых будут приниматься политические и управленческие решения, противоречащие международным обязательствам в рамках уже заключенных государством международных договоров, а также вынужденный выход из последних.
Таким образом, незаконный оборот ядерных материалов несет угрозы в военной, политической, экономической и экологической сферах. Однако все эти угрозы являются опосредованными. Незаконный оборот ядерных материалов способствует совершению преступлений, причиняющих существенный вред охраняемым общественным и государственным интересам. Эти преступления носят, как правило, тяжкий и особо тяжкий характер. Таким образом, с точки зрения общественной и международной опасности, незаконный оборот ядерных материалов предшествует совершению тяжких преступлений, в том числе преступлений международного характера и международных преступлений. Действующие международные соглашения, направленные на противодействие незаконному обороту ядерных материалов, закрепляют обязательства государств как по осуществлению совместных действий, так и по изданию актов внутреннего законодательства, призванных установить ответственность за отдельные правонарушения. Однако в нормах междуна родного права в настоящее время отсутствует четко сформулированное определение незаконного оборота ядерных материалов.
Что касается доктрины, то отдельными исследователями проблем ядерной безопасности термин «незаконный оборот ядерного материала» представляется некорректным. Они, в частности, отмечают, что в современных условиях, когда физическая защита находится в числе наиболее приоритетных направлений обеспечения безопасности большинства стран, имеет смысл говорить лишь об отдельных редких случаях утраты, незаконной продажи, приобретения материалов, носящих несистемный характер. Отмечается отсутствие того, что называется «теневым рынком» таких материалов, что лишает смысла термин «оборот» и ставит вопрос о целесообразности закрепления его на международном уровне8. Кроме того, нередко авторы указывают на отсутствие в действующих международно-правовых актах данного термина.
Осложняет ситуацию то, что в нормах международного права отсутствует единый перечень деяний, составляющих данное правонарушение. Также нет определенности c квалификацией таких правонарушений по отношению к конкретным действиям отдельных лиц. В рамках настоящей части работы следует рассмотреть проблемные аспекты терминологических конструкции и предложить пути их унификации.
Действительно, если обратиться к основным документам, затрагивающим рассматриваемые вопросы (Конвенция ООН о борьбе с актами ядерного терроризма от 13 апреля 2005 г.9 (далее – Конвенция 2005 г.), Конвенция ООН о физической защите ядерного материала и ядерных установок от 26 октября 1979 г10 (далее – Конвенция 1979 г.), Резолюция Совета Безопасности ООН № 1540 от 28 апреля 2004 г.11), то в них термин «незаконный оборот ядерных материалов» не употребляется, а обязательства государств связаны с преследованием за конкретные действия. Следует ли из этого, что использование указанной терминологической конструкции в отношении международно-правового противодействия незаконным действиям в отношении ядерного материала неоправданно?
В первую очередь необходимо обратиться к мнению о том, что факты умышленных незаконных действий с ядерными материалами являются редкими и единичными. Признавая весьма серьезное отношение государств к созданию систем физической защиты ядерных материалов, данные, систематизируемые МАГАТЭ, не свидетельствуют о редкости, единичности соответствующих фактов. В частности, База данных МАГАТЭ о незаконном обороте (ITDB) только за десять лет систематизации (с 1993 по 2002 г.) зафиксировала 440 фактов незаконной или несанкционированной деятельности с ядерными и радиоактивными материалами, из которых более половины были связаны с попытками завладения и распространения12. Всего же в базе на 2012 год более 2000 подтвержденных инцидентов с ядерными и радиоактивными материалами13. Более трети из них были связаны с материалами, пригодными для создания ядерного оружия.
Критерии разграничения законного и незаконного оборота ядерных материалов в нормах международного права
Таким образом, перечень выделяемых принципов международного сотрудничества в борьбе с преступностью весьма широк. Охватывают ли они сотрудничество по противодействию незаконному обороту ядерных материалов, принципы сотрудничества в соответствующей области? Полагаем, что да, поскольку, во-первых, незаконный оборот ядерных материалов обладает всеми признаками преступления международного характера наряду с такими правонарушениями как международный наркотрафик, международный терроризм, трансграничный незаконный оборот оружия и т.д.; во-вторых, является неполитическим общеуголовным преступлением; в-третьих, привлечение к ответственности за рассматриваемое правонарушение осуществляется на основе норм национального права.
Принципы сотрудничества государств по нераспространению ядерного оружия также составляют основу специальных принципов сотрудничества по противодействию незаконному обороту ядерных материалов, поскольку незаконный оборот как правонарушение с большой вероятностью может иметь конечной целью именно обретение субъектом международного права ядерного оружия.
В современной международно-правовой доктрине принципы режима нераспространения ядерного оружия, также как и в отношении сотрудничества в борьбе с преступностью, не имеют единого подхода. Отдельные ученые определяют такие принципы весьма широко, охватывая философско-понятийную составляющую. Так, немецкий исследователь Х. Мюллер, применив комплексный анализ определения международных режимов, выделяет в данной сфере сотрудничества четыре основных принципа: 1) принцип, связывающий распространение ядерного оружия с повышением вероятности ядерного конфликта; 2) принцип, признающий совместимость с продолжением и даже распространением использования ядерной энергии в мирных целях; 3) принцип, утверждающий связь между горизонтальным и вертикальным распространением ядерного оружия; 4) принцип верификации42. Другие авторы исходят из норм международного права, регламентирующих режим нераспространения. В частности, при таком подходе наиболее часто выделяют принципы отказа государств, не обладающих ядерным оружием, от стремления к его приобретению; стремления официальных ядерных государств к полному ядерному разоружению; отказа всех участников режима от содействия неядерным государствам (НЯОГ) в приобретении ядерного оружия43.
Последний из названных принципов охватывает, в том числе, и совместную деятельность государств по недопущению попадания в распоряжение неядерных держав не только самого оружия массового уничтожения, но и его компонентов, включая ядерные материалы. Принцип, будучи сформулирован широко, подразумевает отказ от любых форм содействия, в том числе и косвенных, таких как умышленное или неумышленное обеспечение условий для создания ядерного оружия. Именно такое содержание принципа подтверждает ч. 2 ст. 3 Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 г., закрепляющая запрет на предоставление в любой (прямой или косвенной) форме расщепляющего материала44. Данный международно-правовой акт подразумевает, в том числе и незаконные формы предоставления, составляющие незаконный оборот.
Таким образом, выявление и формулирование принципов международного сотрудничества в сфере противодействия незаконному обороту ядерных материалов должно осуществляться с учетом принципов, на которых основаны, по крайней мере, три других направления международного сотрудничества: в сфере правового обеспечения мирного использования ядерной энергии, по вопросам нераспространения ядерного оружия и в борьбе с преступностью.
Следует отметить, что не все международно-правовые акты, имеющие отношение к регулированию вопросов противодействия незаконному обороту ядерных материалов, закрепляют специальные принципы сотрудничества государств. Более того, даже будучи юридически закреплены, данные принципы не отражают всего многообразия форм совместной деятельности государств на современном этапе, что ставит вопрос о необходимости обобщения и выявления принципов сотрудничества по противодействию незаконному обороту ядерных материалов не только с учетом положений юридически обязывающих актов, но и с учетом актов «мягкого» международного права, а также практики совместной деятельности.
Отправной точкой в анализе принципов сотрудничества государств по противодействию незаконному обороту ядерных материалов следует считать положения ч.3 ст. 2 А Конвенции о физической защите ядерных материалов 1979 г. Данная норма закрепляет двенадцать основополагающих принципов физической защиты. Они касаются как вопросов обращения с ядерными материалами, так и защиты ядерных установок. Однако с содержательной точки зрения эти положения международного договора представляют собой не принципы (базовые начала). Анализ показывает, что данные принципы в зависимости от содержания и функциональной направленности можно объединить в три группы: 1) принципы ответственности; 2) принципы действий в особых условиях; 3) принципы управления и эксплуатации. Первая группа закрепляет фундаментальные положения об ответственности государств, а также юридических лиц, в компетенцию которых входит обращение с ядерными материалами. В частности, принципы А,В,С устанавливают ответственность государства за правовое обеспечение режима физической защиты, его создание, функционирование и поддержание, а также за организацию транспортировки. Основополагающий принцип Е в свою очередь закрепляет ответственность обладателей лицензий в порядке делегированных полномочий от государства. Принципы данной группы призваны определить субъектов контроля и эксплуатации ядерного материала, а также наиболее общие аспекты взаимоотношения между ними. Однако эти принципы носят скорее превентивный характер, т.е. по своему содержанию относятся к вопросам сотрудничества в условиях, предшествующих непосредственно незаконному обороту ядерных материалов; они не устанавливают общих основ сотрудничества в контексте уже случившихся фактов незаконного отчуждения.
Международно-правовое обеспечение борьбы с незаконным оборотом ядерных материалов на универсальном уровне
Кроме того, есть еще одна правовая проблема реализации сотрудничества Европола и Российской Федерации в отношении противодействия незаконному обороту ядерных материалов. Как уже отмечалось, в качестве таких преступлений Решение 2009 г. рассматривает правонарушения, которые закреплены в Конвенции о физической защите ядерного материала 1979 г. Вместе с тем, российское уголовное законодательство предусматривает более широкий перечень правонарушений, чем закреплено в Конвенции 1979 г. (например, незаконное приобретение ядерных материалов), который не охватывается ст. 7 данного международно-правового акта. Следовательно, положения п. е ст. 4 Соглашения 2003 г. должны толковаться ограничительно, а именно: участники взаимодействуют в сфере предупреждения, выявления и расследования правонарушений, связанных с незаконным оборотом ядерных и радиоактивных материалов, кроме тех правонарушений, которые не предусмотрены Конвенцией 1979 г. Если в правоприменительной практике не учитывать такого ограничения, то формально даже существующее сотрудничество между Россией и Европолом по противодействию незаконному приобретению (в широком смысле купле-продаже) ядерных материалов следует считать внедоговорным сотрудничеством, т.е. не основанном на юридически обязывающих нормах. С другой стороны, Россия, как и все государства-члены Европола, является участницей Конвенции 1979 г., что говорит о том, что положения ст. 7 данного документа имплементированы в российское право. При этом Конвенция не запрещает государствам расширять в своем законодательстве перечень наказуемых правонарушений, что как раз имеет место в ст. 220 Уголовного кодекса Российской Федерации. Но Решение о Европоле 2009 г. в этом смысле более категорично - оно не рассматривает возможность расширения данным ведомством собственной компетенции в зависимости от особенностей законодательства третьих государств, с которыми сотрудничает Европол.
Таким образом, сотрудничество России и Европола по тем правонарушениям, которые не закреплены в Конвенции о физической защите ядерных материалов, формально осуществляться не может, поскольку они в настоящее время не входят в компетенцию ведомства. Полагаем, что с введением в действие Решения 2009 г. отдельные положения Соглашения 2003 г. стали не соответствовать компетенции Европола, в частности, в вопросах противодействия незаконному обороту ядерных материалов. В связи с этим следует рассматривать возможность внесения изменений в Соглашение Российской Федерации и Европола с учетом новых правовых реалий.
В частности, полагаем, п. е ст. 4 Соглашения между Российской Федерацией и Европолом следует дополнить, закрепив следующее положение: «Под правонарушениями, связанными с незаконным оборотом ядерных материалов, следует понимать правонарушения, указанные в ст. 7 Конвенции о физической защите ядерных материалов 1979 г.». Закрепление данного положения позволит снять рассматриваемое несоответствие, но при этом будет вполне отвечать законодательству России и нормам права ЕС.
В настоящее время в Европейском Союзе удалось достигнуть весьма высокого уровня физической защиты ядерных материалов от несанкционированного обретения и использования, в связи с чем деятельность правоохранительных органов государств-членов и наднациональных структур в данной сфере сводится в основном к профилактике совершения правонарушений.
В связи с этим деятельность Европола в сфере противодействия незаконному обороту ядерных материалов на сегодняшний день осуществляется в следующих формах: - во-первых, это выявление потенциальных покупателей и пр одавцов ядерных материалов, анализ данных о них и предоставление таких данных национальным правоохранительным органам. Данная форма деятельности осуществляется путем сканирования глобальной сети Интер 119 нет; координации ведения оперативного наблюдения за лицами, в отношении которых есть достаточные основания полагать, что они намерены совершить незаконные действия в отношении ядерных материалов; - во-вторых, формой деятельности Европола в рассматриваемой сфере является координация подготовки полицейских кадров для правоохранительных органов государств-членов, в том числе экспертов, способных осуществлять экспертизы по делам о незаконных действиях в отношении ядерных материалов. В частности, с 2001 года на базе Европейского центра радиационной защиты в г. Дортмунде (Германия) проводятся ежегодные курсы повышения квалификации для полицейских, позволяющие обучить сотрудников правоохранительных органов основам обращения с аппаратурой, позволяющей выявлять незаконно перемещаемые ядерные материалы; - в-третьих, Европол осуществляет обмен информацией с третьими государствами. Особый интерес в такой форме сотрудничества вызывает взаимодействие с государствами, потенциально могущими стать источниками незаконного оборота ядерных материалов, а также государств, чья территория может быть использована в качестве транзитной. В качестве таких государств, в частности, рассматриваются Россия, Украина, Казахстан, Беларусь, Пакистан, Индия. Вместе с тем, эффективность данной формы сотрудничества в настоящее время невысока, т.к. со многими из указанных государств заключены лишь рамочные соглашения, не позволяющие производить обмен конфиденциальными сведениями.
Международно-правовое обеспечение борьбы с незаконным оборотом ядерных материалов на региональном уровне
Четвертое направление, по которому модельный закон закрепляет вопросы противодействия незаконному обороту ядерных и радиоактивных материалов, связано с установлением перечня прав и обязанностей должностных лиц компетентных органов, участвующих в противодействии незаконному обороту ядерных и радиоактивных материалов. В данном случае целью ст. 26 модельного закона выступает унификация полномочий государственных органов. Такая унификация является необходимым условием эффективного межгосударственного взаимодействия в рассматриваемой сфере.
Предусматриваемые модельным законом полномочия можно объединить в две группы: полномочия всех компетентных органов и полномочия органов дознания и следствия. К первой группе следует отнести право проводить осмотр мест использования и хранения ядерных и радиоактивных материалов и перевозящих их транспортных средств, требовать представления необходимых для выполнения контрольных функций объяснений и документов, выдавать субъектам оборота, имеющим лицензии на виды деятельности, связанные с оборотом ядерных и радиоактивных материалов, обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений. Вторая группа полномочий предусматривает, что должностные лица органов дознания и следствия имеют право в установленном законодательством порядке входить в помещения, где осуществляется деятельность, связанная с оборо том ядерных и радиоактивных материалов, и проводить их досмотр с соблюдением мер ядерной и радиационной безопасности.
Разграничение обязательных полномочий на те, которые осуществляются всеми компетентными органами и правоохранительными органами обусловлено спецификой законодательства, в рамках которого они действуют. В частности, для органов дознания и следствия это, прежде всего, уголовно-процессуальные нормы, деятельность в рамках которых, как правило, не способны осуществлять другие компетентные органы. Российское законодательство, регулирующее деятельность правоохранительных органов, в целом закрепляет аналогичные положения в отношении раскрытия и расследования большинства преступлений, в том числе и в отношении тех, которые связаны с незаконным оборотом ядерных материалов.
Пятое направление, по которому модельный закон закрепляет вопросы противодействия незаконному обороту ядерных и радиоактивных материалов, связано с подготовкой специалистов, участвующих в противодействии незаконному обороту. В законе закрепляется, что в целях обеспечения контроля за оборотом ядерных и радиоактивных материалов должна быть обеспечена специализированная подготовка и переподготовка персонала правоохранительных и других органов, участвующих в противодействии незаконному обороту таких материалов.
Следует отметить, что реализация данного положения модельного закона в России в настоящее время в качестве отдельного направлении подготовки сотрудников правоохранительных органов не осуществляется. Вместо этого используется друга модель – модель привлечения гражданских специалистов к раскрытию и расследованию фактов незаконного оборота. В частности, привлекаются специалисты, подготовку которых осуществляет Госкорпорация «Росатом» 93. Это в целом не противоречит положениям модельного закона 2004 г., однако отсутствие у сотрудников правоохранительных органов специальных знаний в области обращении с ядерными и радиоактивными материалами может негативно сказываться на эффективности расследования. В частности, сотрудники не имеющие представления об агрегатном состоянии таких материалов, их маркировке, внешнем виде контейнеров, а также о других специфических особенностях, влияющих на методику расследования соответствующих преступлений, могут оказаться не в состоянии быстро и оперативно осуществлять следственный и оперативно-розыскные действия. В этой связи полагаем, что во исполнение положений модельного закона 2004 г., следует осуществлять подготовку не только гражданских специалистов в области обнаружении и локализации ядерных и радиоактивных материалов, находящихся в незаконном обороте, но и сотрудников правоохранительных органов, имеющих специальные знания.
В заключение анализа механизмов сотрудничества в сфере противодействия незаконному обороту ядерных и радиоактивных материалов в рамках СНГ, следует отметить, что основной проблемой реализации положений модельного закона СНГ в национальном законодательстве является рекомендательный характер данного документа. В связи с этим на практике государства СНГ реализуют не весь комплекс правовых и организационных мер, предусмотренных главой 9, а лишь отдельные положения. Так, Украина, Армения и Кыргызстан не создали в рамках своих юрисдикций единый координирующий орган - межведомственную комиссию. Полномочия по противодействию незаконному обороту ядерных и радиоактивных материалов в этих странах имеют несколько ведомств, взаимодействующих на основе специальных соглашений и актов более высокого уровня, например, указов глав государств. Однако централизованная координация в том виде, в котором ее рассматривает модельный закон, не осуществляется. Кроме того, не в полной мере урегулирован вопрос о передаче ядерных и радиоактивных материалов, которые были изъяты из незаконного оборота, законным владельцам, находящимся вне юрисдикции государства, на территории которого такие материалы были изъяты. Отдельного внимания заслуживает проблема подготовки кадров правоохранительных органов, имеющих специальные знания, необходимые в противодействии незаконному обороту ядерных и радиоактивных материалов. В отдельных государствах СНГ эта подготовка не осуществляется. Кроме того, единых стандартов такой подготовки в рамках организации в настоящее время не создано.
Завершая анализ международно-правовых основ регионального сотрудничества государств по противодействию незаконному обороту ядерных материалов, следует отметить, что в настоящее время данный уровень представлен деятельностью многих международных организаций, а также многосторонним договорным сотрудничеством. К наиболее важным аспектам, которые выявил анализ, следует отнести:
1) определено, что новая редакция европейских документов, регламентирующих деятельность Европола, делает юридически затруднительной сотрудничество по отдельным фактам, относящимся к незаконному обороту. В связи с этим полагаем необходимым корректировку рамочного соглашения таким образом, чтобы имела место прочная юридическая основа для противодействия всем проявлениям незаконного оборота;
2) по нашему мнению, потенциал ЦПО ХБРЯ по противодействию незаконному обороту ядерных материалов в настоящее время до конца не раскрыт; несмотря на то что реализованный проект носит рекомендательный характер, он демонстрирует основные цели создания рассматриваемой европейской инициативы: создание единого информационного пространства по обмену наиболее актуальной информацией в отношении противодействия распространению опасных материалов и технологий.