Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Международно-правовой режим проливов, используемых для международного судоходства 15
1.1. Термины «международные проливы» и «проливы, используемые для международного судоходства» 15
1.2. Режим прохода судов через международные проливы 27
1.3. Квалификация Берингова пролива как пролива, используемого для международного судоходства 37
ГЛАВА 2. Режим прохода, применимый к «главным рукавам» берингова пролива (между чукотским полуостровом и островом ратманова и между аляской и островом Крузенштерна) 52
2.1. Содержание режима транзитного прохода 52
2.2. Обязанности судов и летательных аппаратов при транзитном проходе через «главные рукава» Берингова пролива 60
2.3. Регулирование Россией и США транзитного прохода через «главные рукава» Берингова пролива 69
ГЛАВА 3. Берингов пролив как системообразующий элемент понятия «регион Берингова пролива» 84
3.1. Понятие «регион Берингова пролива» и его правовая характеристика 84
3.2. Защита морской среды в Беринговом проливе 104
3.3. Правовое регулирование китобойного промысла и добычи белого медведя в регионе Берингова пролива 112
ГЛАВА 4. Рекомендации по правовым мерам минимизации рисков, связанных с ростом прохода судов через берингов пролив 123
4.1. Концептуальные предложения о мерах содействия безопасному проходу судов через Берингов пролив 123
4.2. Иные предложения по управлению прохода судов в Беринговом проливе 132
4.3. Рекомендации относительно квалификации Берингова пролива как особого уязвимого морского района 142
Заключение 152
Список литературы 158
- Квалификация Берингова пролива как пролива, используемого для международного судоходства
- Обязанности судов и летательных аппаратов при транзитном проходе через «главные рукава» Берингова пролива
- Защита морской среды в Беринговом проливе
- Иные предложения по управлению прохода судов в Беринговом проливе
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Еще Ф.Ф. Мартенс отметил, что «нет надобности объяснять значение
проливов для международных оборотов», в отношении которых государства
вступают в международные соглашения, в особенности относительно проливов,
соединяющих открытые моря1. Действительно, международные проливы играют
значительную роль в международной жизни; правовой режим проливов и их
статус постоянно привлекают внимание государств; тема международных
проливов обсуждается на научных и практических форумах, в том числе и для
того, чтобы избежать привнесения в межгосударственные отношения разногласий
по поводу их использования. Э. Брюель отмечал, что возможной причиной
Троянской войны была необходимость недопущения приобретения контроля Трои
над проливами Босфор и Дарданеллы, которые представляли большую
значимость для торговли2. В настоящее время обозначены разногласия между
некоторыми государствами, например, в отношении правового режима
Ормузского пролива, особенно в контексте напряженных политических
отношений между Ираном и США; поставлены вопросы уточнения правового
режима Гибралтарского пролива в связи с выходом Великобритании из
Европейского союза3. В целом тема выявления современного правового режима
конкретных международных проливов остается важным вопросом
международного права.
Берингов пролив относится к числу проливов, соединяющих районы открытого моря. Отделяя Азию от Северной Америки, Берингов пролив является единственным морским путем, соединяющим Северный Ледовитый и Тихий океаны, Чукотское и Берингово моря. По мере сокращения площади многовековой ледяной «шапки» в Арктике увеличивается деловая активность, в
1 Мартенс Ф.Ф. Современное международное право цивилизованных народов. В 2 т. Т. 1. – СПб, 1905. – С. 417.
2 Bruel E. International Straits. A Treatise on International Law. In 2 vol. Vol. 1. The general legal position of international
straits. – L., 1947. – P. 30.
3 По Утрехтскому мирному договору, заключенному между Великобританией и Испанией в 1713 году, Гибралтар
был уступлен Великобритании.
том числе в сфере энергетики, в Северном Ледовитом океане4; соответственно, в Беринговом проливе в ближайшем будущем возможен рост навигации5.
Увеличение судоходства в Беринговом проливе может отрицательно
повлиять на безопасность судоходства, сохранение морской среды, чревато
дополнительными рисками для жизнедеятельности коренных народов,
осуществляющих традиционное природопользование и чутко реагирующих на любые изменения в окружающей среде6, да и в целом на жизнеобеспечение местного населения российских и американских прибрежных районов.
Совокупность этих факторов обусловливает в настоящее время растущий теоретический и практический интерес к современному международно-правовому режиму Берингова пролива.
В одной из статей, опубликованной в Китайском журнале морского права (на англ. языке – «China Oceans Law Review»), отмечается, что во избежание «ненужной конфликтности и напряженности» («unnecessary conflict and tensions») в регионе Берингова пролива было бы полезным «в упреждающем порядке решить правовые вопросы о суверенитете и о праве прохода иностранных судов» («to preventively resolve the associated legal issues concerning sovereignty and passage rights for foreign vessels»), причем «до начала масштабного торгового судоходства» («prior to the onset of high-volume commercial navigation») в этом районе7. В настоящей диссертации показано, что «вопросы о суверенитете» над районами территориальных морей России и США, составляющими наиболее узкую часть Берингова пролива, уже решены в контексте Договора об уступке Северо-Американских Колоний от 18 (30) марта 1867 г. между Россией и США и Соглашения между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединенными Штатами Америки о линии разграничения морских пространств
4 Environmental Security in the Arctic Ocean. Eds. P.A. Berkman, A.N. Vylegzhanin. – Springer, Dordrecht, the
Netherlands. – 2013. – P. 15.
5 См.: Вылегжанин А.Н., Дудыкина И.П., Норкина Е.В. Международно-правовой режим Берингова пролива //
Государство и право. – 2016. – № 8. – С. 62–71; см. также: Berkman P.A., Vylegzhanin A.N., Young O.R. Governing
the Bering Strait Region: Current Status, Emerging Issues and Future Options // Ocean Development & International Law.
– 2016. – Vol. 47, № 2. – P. 186–217.
6 Абашидзе А.Х., Ананидзе Ф.Р., Солнцев А.М. Международно-правовые основы защиты меньшинств и коренных
народов: учебник. – М.: РУДН, 2015. – С. 325.
7 Owens J. The Legal Status of the Bering Strait // China Oceans Law Review. – 2011. – № 2. – P. 85–86.
1990 г.8 Что же касается предложения китайского правоведа решить вопросы «о праве прохода иностранных судов» через Берингов пролив, то эти вопросы, как представляется, в целом также решены и международным обычным правом, и Конвенцией Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 г. (далее – Конвенция 1982 г.), Часть III которой (о проливах, используемых для международного судоходства) оба припроливных государства – Россия и США – считают применимой к Берингову проливу. Правильнее акцент делать на уточнение Россией и США порядка реализации этого права при согласованном введении ими дополнительных мер безопасности судоходства и защиты морской среды, включая меры регулирования движения судов через Берингов пролив, прежде всего, установление морских коридоров и предписание схем разделения движения судов.
Актуальность данного исследования обусловливается и тем, что правовой режим Берингова пролива специально не исследован в российской науке международного права на уровне диссертации. Имеющиеся публикации в отечественной международно-правовой литературе, в которых затрагивается режим Берингова пролива, посвящены, прежде всего, вопросам реализации не вступившего в силу, но применяемого как Россией, так и США вот уже более 26 лет Соглашения между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединенными Штатами Америки о линии разграничения морских пространств 1990 г. Но вопросы порядка прохода судов через разные морские «рукава», составляющие понятие «Берингов пролив», сохранения морской среды в этом регионе в контексте роста судоходства через Северный морской путь и Северозападный проход, защиты интересов коренных народов, иных местных общин, проживающих на прибрежных к Берингову проливу территориях, комплексно не анализировались в юридической литературе.
8 Вылегжанин А.Н. 20 лет «временного применения» Соглашения между СССР и США о линии разграничения морских пространств // Вестник МГИМО-Университета. – 2010. – №1 (10). – С. 104–113; Berkman P.A., Vylegzhanin A.N. Conclusions: Building Common Interests in the Arctic Ocean // Environmental Security in the Arctic Ocean. Eds. P.A. Berkman, A.N. Vylegzhanin. – Springer, Dordrecht, the Netherlands. – 2013. – P. 371–377.
В свете изложенного в настоящей диссертации акцент сделан на исследование возможностей усовершенствования, усилиями России и США, правовых механизмов управления Беринговым проливом с целью минимизации негативного влияния роста судоходства в нем на морскую среду, морские экосистемы, сокращения отрицательных последствий такого роста, в том числе для коренных малочисленных народов Чукотки и Аляски, в целом для местных жителей этих районов, а также на формулирование конкретных предложений по уточнению правового режима Берингова пролива.
Степень научной разработанности темы диссертационного
исследования
В науке международного права, как отечественной, так и зарубежной, имеются общие исследования правового режима проливов, используемых для международного судоходства. В зарубежной науке международного права в последние годы наблюдается интенсификация исследований по конкретным вопросам правового режима Берингова пролива, в том числе – по вариантным оценкам российско-американского сотрудничества в управлении Беринговым проливом. Так, следует отметить в первую очередь научные статьи, опубликованные на английском языке: П. Беркмана, А.Н. Вылегжанина, О. Янга (Governing the Bering Strait Region: Current Status, Emerging Issues and Future Options, 2016); Г. Хантингтона, Д. Рейчела, А. Хастига, К. Харуна (Vessels, risks, and rules: Planning for safe shipping in Bering Strait, 2015); И.Б. Ристрофа (Loosening Lips to Avoid Sinking Ships: Designing a Ship Communications System for the Bering Strait Region, 2014); А. Хастига, А. Фредериксона, К. Янга, С. Сеннера (Arctic bottleneck: protecting the Bering Strait Region from increased vessel traffic, 2012).
По вопросам, связанным с правовым режимом Берингова пролива, проводятся международные рабочие группы, семинары, встречи (например, Семинар по выявлению зон экологической и биологической значимости или уязвимости, 2–4 ноября 2010 г., Ла-Хойя, Калифорния, США; Семинар по выявлению наиболее целесообразных вариантов защиты экологически и биологически значимых районов от возможных негативных последствий
судоходства и иной морской деятельности в районе Берингова пролива, 26-28 июня 2012 г., Ном, штат Аляска, США; Семинар по интенсификации судоходства и прочей морской деятельности и экологии района Берингова пролива, 31 октября - 2 ноября 2012 г., Вашингтон, округ Колумбия, США; Семинар по комплексным вариантам политики для района Берингова пролива, 20-24 октября 2014 г., Санта-Барбара, Калифорния, США).
Тем не менее, несмотря на отмеченную теоретическую и практическую значимость данной темы, комплексного научного исследования правового режима Берингова пролива на уровне диссертации в отечественной науке до сих пор не было.
Цель и задачи исследования
Цель диссертационного исследования - выявить и охарактеризовать современный международно-правовой режим Берингова пролива в контексте роста судоходства в этом регионе, предложить перспективные международно-правовые идеи усовершенствования двусторонней правовой базы сотрудничества между Россией и США для повышения безопасности судоходства в Беринговом проливе, сохранения морской среды, защиты интересов жителей России и США, проживающих на побережье Берингова пролива, в условиях роста судоходства вследствие интенсифицирующейся экономической активности в морях Северного Ледовитого океана.
В связи с вышеуказанной целью автором были поставлены следующие задачи:
исследовать современное содержание понятия «проливы, используемые для международного судоходства», а также содержание понятия «международные проливы»;
обобщить отечественные и зарубежные научные публикации, в которых затрагиваются вопросы правового режима Берингова пролива;
проанализировать характеристики Берингова пролива как пролива, используемого для международного судоходства, и как «арктического» пролива;
рассмотреть содержание режима транзитного прохода и его применимость к Берингову проливу;
исследовать возможность применения режима мирного прохода к проходу между островами Ратманова (Большой Диомид) и Крузенштерна (Малый Диомид) в Беринговом проливе;
исследовать понятия «регион Берингова пролива»;
исследовать международно-правовые источники, применимые к судоходству и защите морской среды в Беринговом проливе;
предложить рекомендации по правовым мерам минимизации рисков, связанных с ростом прохода судов через Берингов пролив;
рассмотреть целесообразность и возможность правовой квалификации Берингова пролива в качестве особо уязвимого морского района.
Научная новизна диссертационного исследования
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что впервые в отечественной науке проведено целостное исследование современного международно-правового режима Берингова пролива. В диссертации предложены уточнения международно-правового режима Берингова пролива в сопоставлении с общим правовым режимом всех международных проливов, сформулированы рекомендации в целях установления договорно-правовых механизмов развития сотрудничества России и США в управлении Беринговым проливом. Кроме того, предлагается определение термина «регион Берингова пролива», выявляется его правовое содержание.
При этом в научный оборот вводятся новые исследования, опубликованные в зарубежных юридических изданиях, посвященные региону Берингова пролива, что позволяет расширить источниковедческую базу отечественной науки по исследуемой теме.
Объект исследования
Объектом настоящего исследования являются регулируемые международным правом отношения России и США (как прибрежных к Берингову
проливу государств), а также других субъектов международного права, возникающие в связи с использованием Берингова пролива.
Предмет исследования
Предметом исследования являются положения международных-правовых актов, применимых к региону Берингова пролива.
Теоретическая и практическая значимость
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем,
что обобщенный материал и выводы по результатам анализа современного
статуса и режима Берингова пролива, как они представлены в международном
праве, с учетом также применимых норм национального
(внутригосударственного) права России и США, могут быть использованы для уточнения приоритетных механизмов сотрудничества в этой области между данными государствами, граничащими с этим проливом. Содержащиеся в работе положения могут также быть использованы в научно-исследовательской деятельности в сфере морского права и в учебном процессе в МГИМО МИД России, Дипломатической академии МИД России и других высших учебных заведениях, занимающихся подготовкой юристов-международников, а также специалистов в области международных отношений.
Методологическая основа диссертации
Методологическую основу исследования составили как общенаучные методы: анализ, синтез, дедукция; так и юридические методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой.
Методом анализа было исследовано, прежде всего, понятие
«международные проливы» в современном массиве договорных и обычных норм международного права. С помощью метода синтеза путем исследовательского сопоставления таких понятий, как территория, природные характеристики территории, население территории, экосистема, взаимосвязь указанных понятий в международном праве, был определен термин «регион Берингова пролива». Метод дедукции позволил определить круг норм, которые применимы к Берингову проливу как проливу, используемому для международного
судоходства. Формально-юридический метод позволил определить круг универсальных, региональных и двусторонних международных соглашений и иных международно-правовых источников, а также некоторых национальных правовых актов России и США, применимых к региону Берингова пролива. Сравнительно-правовой метод был использован при исследовании правового режима международных проливов, в результате которого были сделаны выводы о необходимости применения опыта правового регулирования судоходства в некоторых международных проливах, а также защиты их морской среды к Берингову проливу. Историко-правовой метод позволил проследить историю принятия нормативно-правовых актов как международных, так и национальных, применимых к региону Берингова пролива.
Теоретическая основа диссертации
Теоретическую базу данного диссертационного исследования составляют
научные труды отечественных юристов-международников по общему
международному праву, прежде всего, А.Х. Абашидзе, К.А. Бекяшева, А.Н. Вылегжанина, Л.НГаленской, С.А. Егорова, А.Я. Капустина, Ф.И. Кожевникова, Ю.М. Колосова, В.И. Кузнецова, И.И. Лукашука, Ф.Ф. Мартенса, Ю.Н. Малеева, С.В. Черниченко, Г.Г. Шинкарецкой, В.М. Шумилова.
Учтены отечественные исследования по морскому праву, имеющие особое значение при раскрытии темы диссертации: В.Н. Гуцуляка, И.П. Дудыкиной, И.В. Зенкина, А.А. Ковалева, А.Л. Колодкина, М.Л. Лопатина, А.П. Мовчана, С.В. Молодцова, Ю.С. Ромашева, А.С. Скаридова, В.А. Сокиркина и др.
При проведении диссертационного исследования также были использованы научные труды представителей зарубежной международно-правовой науки: Д.Х. Андерсон, Е. Бруель, В.Т. Бурке, Р. Ванерман, Д. Дайк, В. Дунлап, Д. Коломбос, М.Ф. Макдугл, А.Ж. Мартин Лопез, С.Н. Нандан, Дж. Овенс, Д.П. О'Коннел, О.Х. Оксман, М.В. Рейзман, Х.Б. Робертсон, Д.Р. Ротвел, E.Б. Ристорф, Т. Сковацци, К. Хакапаа, Р.Р. Черчиль и др.
Нормативную базу исследования составляют применимые к региону Берингова пролива универсальные и региональные международные договоры, а также двусторонние международно-правовые акты России и США.
По результатам исследования автор выносит на защиту следующие положения:
-
Берингов пролив, являясь проливом, используемым для международного судоходства, к которому применяется prima facie режим транзитного прохода согласно Конвенции 1982 г., в то же время относится к тем территориям, которые большую часть года покрыты льдами; географически представляя собой четыре морских «рукава» (с учетом наличия в его узкой части островов Ратманова и Крузенштерна, а также скалы Фаруэй), Берингов пролив является для России и США (как припроливных государств) тем международным проливом, режим прохода через который может быть ими уточнен на двусторонней договорно-правовой основе, с учетом применимости к проливу ст. 234 Конвенции 1982 г., закрепляющей за прибрежными государствами право самостоятельно принимать «законы и правила по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов в покрытых льдами районах».
-
Принимая во внимание, что проход судов через Берингов пролив сопряжен со сложными климатическими условиями, Россия и США вправе согласовать дополнительные меры обеспечения безопасности судоходства, в том числе установить морские коридоры и предписать схемы разделения движения судов (ст. 41 Конвенции 1982 г.); при этом, поскольку США не являются участником Конвенции 1982 г. (которая требует утверждения морских коридоров и схем разделения движения судов Международной морской организации), Россия и США вправе без обращения в Международную морскую организацию на двусторонней основе разработать и заключить соглашение об установлении таких морских коридоров и предписании схем разделении движения судов в Беринговом проливе, например, между побережьем Аляски и островом Крузенштерна (США) и между побережьем Чукотки и островом Ратманова
(Россия). Вместе с тем между островами Ратманова и Крузенштерна Россия и США вправе установить режим мирного прохода, предварительно разработав и приняв «Единое толкование норм международного права, регулирующих мирный проход между островами Крузенштерна и Ратманова в Беринговом проливе», имея в виду позитивный опыт согласования и исполнения советско-американского документа «Единое толкование норм международного права, регулирующих мирный проход».
-
С учетом того, что Берингов пролив является местом обитания, а также миграционным коридором для многих млекопитающих (в определенные периоды в Беринговом проливе наблюдаются высокие концентрации определенных их видов), а также с учетом возможного роста судоходства в Беринговом проливе, в целях предотвращения неблагоприятных последствий такого роста Россия и США вправе совместно обозначить районы, которые следует избегать, руководствуясь Правилом 10 главы V Приложения к Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г., Резолюцией Ассамблеи ИМО А.572(14), с поправками, а также согласованно установить норму об ограничении скорости в определенных районах Берингова пролива.
-
С учетом важности защиты морской среды Берингова пролива, особенно от загрязнения нефтью или других опасных веществ, и в силу того, что Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике 2013 г. распространяется только на ту часть Берингова пролива, которая располагается в сторону Аляски от границы между Россией и США, определенной Договором об уступке Северо-Американских Колоний от 18 (30) марта 1867 г., а также Соглашением между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединенными Штатами Америки о линии разграничения морских пространств 1990 г., России и США целесообразно распространить сферу действия Соглашения о сотрудничестве в борьбе с загрязнением в Беринговом и Чукотском морях в чрезвычайных ситуациях между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и
Правительством Соединенных Штатов Америки 1989 г. на весь Берингов пролив, приняв соответствующее приложение к указанному двустороннему соглашению, в том числе и в части применения Совместного плана чрезвычайных мер Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки по борьбе с загрязнением в Беринговом и Чукотском морях в чрезвычайных ситуациях.
5. Принимая во внимание то, что на прибрежных к Берингову проливу
территориях проживают коренные народы, осуществляющие традиционные виды природопользования, то есть зависящие от состояния морской среды и природных ресурсов Берингова пролива, с учетом его биологического разнообразия, России и США целесообразно уточнить правовую базу защиты таких народов посредством более широкого применения понятия «регион Берингова пролива», обозначенного в настоящее время лишь в Совместном заявлении Президента Российской Федерации и Президента Соединенных Штатов Америки по сотрудничеству в регионе Берингова пролива от 26 мая 2011 г. и в Совместном заявлении Министра иностранных дел Российской Федерации и Государственного секретаря Соединенных Штатов Америки по сотрудничеству в регионе Берингова пролива от 8 сентября 2012 г. С учетом этого предлагается следующее правовое определение для будущего использования в документах: регион Берингова пролива – это территория, включающая Берингов пролив, северную часть Берингова моря, южную часть Чукотского моря, острова Ратманова (или Большой Диомид) – Россия – и Крузенштерна (или Малый Диомид) – США, скалу Фэруэй (США), а также прибрежные материковые территории, прилегающие к Берингову проливу со стороны Чукотки (Россия) и Аляски (США), образующие формирующуюся трансграничную особо охраняемую природную территорию России и США (национальный парк «Берингия» на Чукотке; национальный резерват «Сухопутный Берингов мост» и национальный природный памятник «Мыс Крузенштерна» на Аляске), включая территории, где проживают коренные малочисленные народы («районы статистического учета населения Ном и Кобук штата Аляска»; «Иультинский район, Провиденский район и Чукотский район, а также восточная часть Анадырского района, ограниченная с юга рекой Анадырь, а
с запада – рекой Танюрер, включая город Анадырь (Чукотский автономный
округ)»). При этом точные границы региона Берингова пролива по широте в
южной части Чукотского моря и северной части Берингова моря целесообразно
установить на основании двусторонней российско-американской договоренности,
а оформление содержания международно-правового режима такой
трансграничной территории логично дополнить разработкой плана совместных действий России и США по координированному управлению трансграничной особо охраняемой природной территорией.
6. России и США как прибрежным к Берингову проливу государствам
целесообразно на договорной основе, с учетом принципа предосторожного подхода, его квалифицировать в качестве особо уязвимого морского района, в силу наличествующих экологических, социальных, культурных, экономических, научных и образовательных факторов. Такая квалификация позволила бы этим прибрежным государствам применять специальные природоохранные меры, независимо от применимости к проливу в будущем ст. 234 Конвенции 1982 г.
Степень достоверности и апробация результатов
Диссертация подготовлена на кафедре международного права МГИМО
МИД России, где проводилось ее рассмотрение и обсуждение. Основные
положения диссертационного исследования отражены в опубликованных научных
статьях в рецензируемых научных изданиях и брошюре ИМИ МГИМО МИД
России. Материалы настоящего диссертационного исследования были
использованы в Рабочей группе по региону Берингова пролива (the Workshop on Integrated Policy Options for the Bering Strait Region), которая проводилась в рамках проекта Arctic Options в Калифорнийском университете в 2014 г.
Структура работы
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, подразделенных на параграфы, заключения, списка литературы и приложения.
Квалификация Берингова пролива как пролива, используемого для международного судоходства
Так, с принятием Конвенции 1982 г. на нормативно-правовом уровне был закреплен термин «проливы, используемые для международного судоходства». Согласно мнению А.А. Ковалева, термин «проливы, используемые для международного судоходства», является более точным, в то время как термин «международные проливы», будучи синонимом, используется для краткости40. В.Н. Гуцуляк пишет, что в международном морском праве принято называть проливы, используемые для международного судоходства, международными проливами41.
Условно с такой позицией можно согласиться, но все же если мы говорим о международных проливах, то они являются частью обычного международного права. Термин же «проливы, используемые для международного судоходства» является термином, используемым в Части III Конвенции 1982 г., и такие проливы имеют специальный правовой режим, установленный в Части III Конвенции 1982 г.
Можно было бы сделать вывод, что с принятием Конвенции 1982 г. официальным термином для обозначения международных проливов является «проливы, используемые для международного судоходства». Однако участниками данной Конвенции являются не все государства, по состоянию на 22 июля 2017 г. ими являются 168 государств42. Кроме того, как говорится в п. с) ст. 35 Конвенции 1982 г., положения Конвенции 1982 г. не распространяются на проливы, правовой режим которых регулируется «давно существующими и находящимися в силе международными конвенциями»43.
Таким образом, термин «международные проливы» является более широким по своему содержанию по сравнению с термином «проливы, используемые для международного судоходства», закрепленным в Конвенции 1982 г. Как представляется, все проливы, используемые для международного судоходства, являются международными проливами с точки зрения обычного международного права. Однако не все международные проливы являются проливами, используемыми для международного судоходства, в том смысле, как они определяются в Части III Конвенции 1982 г., с учетом того, что положения Конвенции 1982 г. не распространяются на проливы, правовой режим которых регулируется «давно существующими и находящимися в силе международными конвенциями»44.
Проливы, используемые для международного судоходства, были a sine qua non для принятия полного документа – Конвенции 1982 г., которая разрабатывалась как единый документ («package deal») (в отличие от четырех ранее принятых Женевских конвенций 1958 г. о территориальном море и прилежащей зоне; об открытом море; о континентальном шельфе; о рыболовстве и охране живых ресурсов открытого моря) с той целью, чтобы государства могли достигнуть компромисса по важным для них вопросам в морском праве45.
К необходимости рассмотрения на III Конференции ООН по морскому праву вопросов регулирования режима международных проливов привело расширение территориального моря, более 116 проливов могли быть перекрыты территориальными морями припроливных государств46. По словам О Коннелл, «было немыслимо, чтобы основные военно-морские державы согласились с возможным закрытием наиболее важных проливов»47.
Морские державы были обеспокоены тем, что если территориальное море государств будет расширено с 3 морских миль до 12 морских миль, то во многих проливах не останется коридоров открытого моря, и контроль над проходом судов будет осуществляться прибрежным государством.
Ширина территориального моря была важным вопросом со времен Гуго Гроция в начале XVII века. В 1702 г. датский юрист Корнелиус Ван Бинкершок сказал, что «право собственности на землю заканчивается там, где заканчивается сила оружия» («Terrae dominium finitur, ubi finitur armorum vis»)48. Исходя из «принципа дальности орудийного выстрела» («cannon shot rule»), было установлено правило трехмильного территориального моря (три морские мили – примерная дальность выстрела пушки в те времена). В то же время не все государства были согласны с таким правилом, поэтому вопрос о ширине территориального моря был предметом рассмотрения на Конференции Лиги Наций по кодификации международного права, проходившей в Гааге в 1930 г. Однако тогда государствам не удалось достигнуть договоренности по ширине территориального моря. Не удалось государствам прийти к соглашению по указанному вопросу и на I Конференции ООН по морскому праву в 1958 г., и на II Конференции ООН по морскому праву в 1960 г. Только на III Конференции ООН по морскому праву государства достигли договоренности по ширине территориального моря49. Ст. 3 Конвенции 1982 г. говорит, что «каждое государство имеет право устанавливать ширину своего территориального моря до предела, не превышающего двенадцати морских миль, отмеряемых от исходных линий»50.
Стоит отметить, что в юридической литературе также отсутствует единое определение и термина «проливы, используемые для международного судоходства», а также официальный перечень таких проливов51. Отсутствует и полномочный орган по идентификации проливов, используемых для международного судоходства. Таким образом, квалификация пролива в качестве пролива, используемого для международного судоходства, может зависеть как от юридических, так и от политических и дипломатических решений, которые могут характеризоваться постоянной изменчивостью52. Однако в юридической литературе имеются классификации таких проливов. Так, например, СВ. Молодцов53 классифицирует проливы, используемые для международного судоходства, следующим образом.
К первой категории отнесены проливы, «которые используются для международного судоходства между одной частью открытого моря или исключительной экономической зоны и другой частью открытого моря или исключительной экономической зоны», ширина которых «не превышает двойной ширины 12-мильного предела территориального моря прибрежного или прибрежных государств»54, а также проливы, соединяющие две части открытого моря, через которые «не проходит с точки зрения навигационных и гидрографических условий столь же удобный путь, какой пересекает территориальное море в рамках данного пролива»55.
Ко второй категории отнесены проливы, «ширина которых превышает двойную ширину территориального моря, и в пределах которых в открытом море или в экономической зоне имеется столь же удобный с точки зрения навигационных и гидрографических условий путь, как и в прилегающем территориальном море»
Обязанности судов и летательных аппаратов при транзитном проходе через «главные рукава» Берингова пролива
В Конвенции о территориальном море и прилежащей зоне 1958 г. нашло закрепление следующее положение175: «не допускается приостановление мирного прохода иностранных судов через проливы, которые, соединяя одну часть открытого моря с другой частью открытого моря или с территориальным морем иностранного государства, служат для международного судоходства»176. Однако применение режима мирного прохода в проливах, соединяющих одну часть открытого моря с другой частью открытого моря, противоречило «обычной норме о свободе прохода через международные проливы»177, поэтому на III Конференции ООН по морскому праву одной из главных тем был режим прохода через проливы, используемые для международного судоходства.
На III Конференции ООН по морскому праву США как морская держава настаивали на свободе прохода судов через проливы, перекрываемые территориальными морями прибрежных государств. СССР занимал аналогичную позицию по данному вопросу. Однако группа прибрежных к проливам государств, таких как Малайзия, Индонезия, Испания, Кипр, Филиппины, Египет, Марокко, Йемен, не разделяли позицию СССР и США и предлагали проекты по установлению мирного прохода в территориальных водах международных проливов. В результате в 1974 г. на III Конференции ООН по морскому праву Соединенным Королевством была предложена концепция транзитного прохода178, которая была поддержана участниками указанной Конференции. Интересно отметить, что Финляндия и Дания предлагали, «чтобы проливы шириной менее шести морских миль не подпадали под режим свободного транзита»179. В Конвенции 1982 г. нашел свое отражение режим транзитного прохода, «который представляет собой нечто меньшее, чем полная свобода прохода, но в то же время в большей степени ограничивает права прибрежных государств, нежели режим мирного прохода»180; «статус вод международных проливов с режимом транзитного прохода – территориальные воды sui juris» отличается от «обычных (традиционных) территориальных вод»181.
Отметим, что проливам, используемым для международного судоходства, посвящена отдельная Часть Конвенции 1982 г. наравне с территориальным морем, государствами-архипелагами, исключительной экономической зоной и др. Это свидетельствует о том, что участники III Конференции ООН по морскому праву имели намерение установить для указанных проливов специальный режим прохода судов и пролета самолетов, который бы отличался от режима в любом другом морском пространстве182. Право транзитного прохода для иностранных судов, как отмечал А.Л. Колодкин, является отличительной чертой проливов, используемых для международного судоходства между частями открытого моря (исключительной экономической зоной)183.
Содержание режима транзитного прохода морских судов образуют «право всех государств на равное и свободное использование открытого для транзитного прохода судов морского пути…, исходя из своих экономических, политических, военных и иных интересов», «право судов любого типа и назначения беспрепятственно следовать транзитом через международные проливы», «право судов любого типа и назначения следовать транзитом через международные проливы без согласия припроливного государства»184.
Транзитный проход в проливах, используемых для международного судоходства, регламентируется положениями Раздела 2 Части III Конвенции 1982 г. При этом указанные положения не распространяются на проливы, правовой режим которых регулируется специальными международными конвенциями. Такие конвенции «принимаются ограниченным числом государств, но имеют всеобщее значение… Нормы создаются наиболее заинтересованными государствами и постепенно находят признание со стороны других государств»185. В проливах со специальным режимом могут быть свои особенности регулирования в отношении прохода судов и летательных аппаратов186.
Также положения Раздела II Части III Конвенции 1982 г. не применяются к проливам в том случае, если имеется альтернативный путь, проходящий в открытом море или в исключительной экономической зоне (ст. 36 Конвенции 1982 г.). При этом данный путь должен быть настолько же удобен, как и путь через пролив. Интересно отметить, что Япония ограничила территориальное море в пяти проливах таким образом, что в них образовались участки открытого моря. Соответственно, в территориальном море таких проливов применяется режим мирного прохода, а свобода судоходства применяется на участках проливов, где образованы участки открытого моря187.
Ст. 34 Конвенции 1982 г. устанавливает, что режим транзитного прохода «не затрагивает в других отношениях ни правового статуса вод, образующих такие проливы, ни осуществления государствами, граничащими с проливами, их суверенитета или юрисдикции над такими водами, воздушным пространством над ними, их дном и недрами», но «суверенитет или юрисдикция государств, граничащих с проливами, осуществляется с соблюдением положений» Части III Конвенции 1982 г. и других норм международного права188. Другими словами, если возникают вопросы, не связанные с судоходством, другие нормы международного права могут применяться, включая другие Части Конвенции 1982 г. Положения Части II Конвенции 1982 г. о территориальном море и прилежащей зоне могут быть применимы к любой деятельности, не связанной с транзитным проходом1
Защита морской среды в Беринговом проливе
Важно отметить, что 28 октября 2013 г. был подготовлен проект Меморандума о взаимопонимании между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки о символическом объединении национальных парков в регионе Берингова пролива (далее – проект Меморандума)343. В нем рассматриваются вопросы защиты культурного наследия Чукотки и Аляски; отмечается, что регион Берингова пролива является важным для экономик России и США; подтверждается взаимный интерес двух государств в углублении сотрудничества, в особенности на границе России и США в регионе Берингова пролива; признается успех взаимного сотрудничества по защите культурного наследия коренного населения в регионе Берингова пролива; отмечается необходимость защиты прав местного населения Чукотки и Аляски и необходимость обеспечения доступа к природным ресурсам в соответствии с национальным законодательством государств; подчеркивается значимость и уникальность экосистем Чукотки и Аляски в регионе Берингова пролива и обеспокоенность влиянием человека на природные ресурсы и культурное наследие региона.
В проекте Меморандума определены национальные органы, координирующие взаимодействие государств в интересующей их сфере. Ими являются Служба национальных парков США и Министерство природных ресурсов и экологии РФ.
Также в проекте Меморандума установлены географические границы сотрудничества – регион Берингова пролива, который включает национальный парк «Берингия» на территории России и национальный резерват «Сухопутный Берингов мост», национальный природный памятник «Мыс Крузенштерна» на территории США. Государства сами определяют границы национальных парков, включая их картографические координаты.
Согласно проекту Меморандума объединение парков в регионе Берингова пролива предлагается в целях: - упрощения взаимодействия между Сторонами на национальном уровне; - предоставления возможности для получения социальной и экономической выгоды для обоих государств путем поощрения экологического туризма, рекреации, устойчивого развития, а также экологического просвещения и образования; - укрепления взаимопонимания и сотрудничества в отношении защиты окружающей среды, сохранения культурного наследия и народного образования; - защиты уникального и традиционного образа жизни коренных народов региона Берингова пролива; - уважения прав коренных народов и других местных жителей в соответствии с законами каждого государства; - поощрения изучения природных ресурсов и использования их, а также изучение и понимание культурного наследия международного значения в регионе; - осуществления культурного, научного и образовательного обмена, обмена экспертами и специалистами; - обеспечения возможности для коренных народов России и США участвовать в сохранении природного и культурного наследия и работать совместно в целях защиты хрупкой арктической экосистемы в регионе Берингова пролива.
Проектом Меморандума предусмотрены разработка совместного плана действий, который будет ежегодно пересматриваться и обновляться по мере необходимости. Для координации выполнения и развития совместного плана действий предусматривается назначение координаторов, которые будут сотрудничать и способствовать взаимодействию между Сторонами.
Совместные мероприятия Сторон включают обмен информацией и техническим опытом в отношении управления природными и культурными ресурсами, ознакомительные поездки, стажировки, курсы, семинары, симпозиумы, исследовательские проекты и другие формы взаимодействия.
Таким образом, в отношении географических границ предлагаемой особо охраняемой природной территории следует отметить следующее.
Согласно проекту Меморандума особо охраняемая природная территория состоит из следующих элементов: национальный парк «Берингия», национальный резерват «Сухопутный Берингов мост», национальный природный памятник «Мыс Крузенштерна». Также согласно Совместному заявлению Министра иностранных дел Российской Федерации и Государственного секретаря Соединенных Штатов Америки по сотрудничеству в регионе Берингова пролива от 8 сентября 2012 г. предполагается объединить национальный парк «Берингия» (Чукотка) и национальный резерват «Сухопутный Берингов мост», национальный природный памятник «Мыс Крузенштерна» (Аляска).
Так, в соответствии с вышеуказанными документами американскую часть формирующейся трансграничной особо охраняемой природной территории составляют национальный резерват «Сухопутный Берингов мост» и национальный природный памятник «Мыс Крузенштерна», которые были созданы в соответствии с Законом США о сохранении земель Аляски 1980 г.344 (Alaska National Interest Lands Conservation Act).
В 1991 г. в США был разработан законопроект S-2088 «Об учреждении международного парка наследия Берингии», согласно которому национальный резерват «Сухопутный Берингов мост» и национальный природный памятник «Мыс Крузенштерн» обозначены как американская часть трансграничной особо охраняемой природной территории. Поскольку условием такого объявления являлось принятие аналогичного законодательства российской стороной, которое на тот момент не было разработано, решение по указанному законопроекту не было принято
Иные предложения по управлению прохода судов в Беринговом проливе
Международные проливы являются «артериями» международных сообщений, огромное значение которых «выяснилось с развитием всемирной торговли»518. На III Конференции ООН по морскому праву государства отказались от закрепления в Конвенции 1982 г. термина «международные проливы», вместо него был согласован термин «проливы, используемые для международного судоходства». Несмотря на встречающееся в юридической литературе мнение, что термины «международные проливы» и «проливы, используемые для международного судоходства» являются синонимами, данные термины имеют различия.
Термин «международные проливы» является термином обычного международного права, в то время как термин «проливы, используемые для международного судоходства» является термином Конвенции 1982 г., которая предусматривает для таких проливов специфический правовой режим. Термин «международные проливы» является более широким по своему содержанию: все проливы, используемые для международного судоходства, являются международными проливами с точки зрения обычного международного права. Однако не все международные проливы являются проливами, используемыми для международного судоходства в том смысле, как они определяются в Части III Конвенции 1982 г.
Особое значение для международного сообщения имеют проливы, используемые для международного судоходства между районами открытого моря/исключительной экономической зоны. Одним из таких проливов является и Берингов пролив. Соединяя два района открытого моря/исключительной экономической зоны Берингова и Чукотского морей, он занимает стратегическое положение, являясь «стыком» территорий России и США и единственным проходом между Северным Ледовитым и Тихим океанами.
С учетом отмечаемого специалистами изменения климата (потепления), а также с учетом привлекательности прохода для таких государств, как Япония, Республика Корея, Китай, в Беринговом проливе наблюдается рост навигации. В связи с этим России и США как прибрежным государствам необходимо разработать и принять меры в целях обеспечения безопасности судоходства в Беринговом проливе, а также сохранения его морской среды и защиты интересов коренных народов и местного населения, зависящих от экологического благополучия региона, принимая во внимание две значимые правовые констатации.
Первое. Хотя наиболее узкая часть Берингова пролива находится южнее Северного полярного кру, тем не менее с точки зрения нормативных актов России и США: 1) Берингов пролив является частью Арктической зоной РФ согласно Основам государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу (утв. Президентом РФ 18 сентября 2008 г. № Пр-1969); 2) Берингов пролив согласно законодательству США относится к Арктике. Кроме того, Берингов пролив входит в сферу действия некоторых программ Арктического совета, а также недавно вступивший в силу Международный кодекс для судов, эксплуатируемых в полярных водах, также распространяется и на Берингов пролив. Поэтому, хотя согласно классическому определению Арктики весь Берингов пролив не является частью Арктики, можно говорить о том, что Берингов пролив относится к числу «арктических» проливов, на которые «неправомерно распространять все положения международного права, применимые к другим международным проливам, на общих основаниях»519. Второе. Берингов пролив относится к территориям, к которым применима ст. 234 Конвенции 1982 г., что означает, что Россия и США как прибрежные государства га вправе принимать «законы и правила по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов»520.
С учетом двух выше обозначенных правовых констатаций, Россия и США на двусторонней основе (без обращения в ИМО для утверждения) вправе согласовать установление морских коридоров и предписание схем разделения движения судов в «главных рукавах» Берингова пролива (между материковой частью России и островом Ратманова и между островом Крузенштерна и материковой частью США), а также прибрежные государства вправе на двусторонней основе согласовать установление режима мирного прохода между островами Ратманова и Крузенштерна, проход между которыми составляет всего около 2 морских миль (очевидно, что не в интересах России и США проход подводных лодок неприбрежных государств в подводном положении в указанном проходе).
Кроме вышеуказанных мер, для содействия безопасному проходу судов и защиты биологического биоразнообразия пролива России и США целесообразно провести совместное обозначение районов, которых следует избегать, а также ввести ограничение скорости судов в определенных районах Берингова пролива. Введение указанных мер важно в свете того, что Берингов пролив является местом обитания и миграционным коридором для многих млекопитающих, в том числе для белого медведя чукотско-аляскинской популяции и гренландского кита, добычу и вылов которых осуществляют коренные народы. Важен еще и тот факт, что гренландский кит входит в список «Мигрирующие виды, находящиеся под угрозой исчезновения» Приложения I к Конвенции по сохранению мигрирующих видов диких животных 1979 г., при том, что ни Россия, ни США не являются участниками указанной Конвенции.