Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исторические и теоретические аспекты международно-правового регулирования труда на региональном уровне 27
1. Регионализм в истории международного права 27
2. Предпосылки международно-правового регулирования труда на региональном уровне 38
3. Международно-правовое регулирование труда на региональном уровне и фрагментация международного права .48
4. Цивилизационный подход к международно-правовому регулированию труда .66
5. Освещение проблемы международно-правового регулирования труда на региональном уровне в доктрине международного трудового права .71
Глава 2. Европейская модель международно-правового регулирования труда .90
1. Общая характеристика европейского международно-правового сотрудничества в области труда 90
2.Европейская социальная модель 95
3. История развития трудового права ЕС 118
4.Институты и другие органы Европейского союза, компетенция в сфере труда 146
5.Международно-правовое регулирование трудовых отношений в ЕС .160
6. Защита трудовых прав в рамках Совета Европы .184
Глава 3. Региональные механизмы международно-правового регулирования труда на Евразийском пространстве 195
1.История формирования общего рынка труда в СНГ 195
2. Международно-правовое сотрудничество государств-участников СНГ в сфере труда 221
3. Международно-правовое регулирование общего рынка труда и трудовой миграции в Содружестве Независимых Государств .249
4. Международно-правовое регулирование трудовой миграции в Евразийском экономическом союзе 267
Глава 4. Региональные механизмы международно-правового регулирования труда в Азии 308
1. Международные обязательства государств-членов АСЕАН в области труда на универсальном уровне .309
2. История интеграционного сотрудничества стран Юго-Восточной Азии в области труда 317
3. Институты АСЕАН и их полномочия в трудовой сфере 324
4. Международно-правовое регулирование труда в АСЕАН 327
5. Формирование модели поощрения и защиты трудовых прав человека в АСЕАН 334
6. Специфика международно-правового регулирования труда в региональных организациях мусульманских государств 356
Глава 5. Региональные механизмы международно-правового регулирования труда в Африке 378
1. История формирования международно-правового сотрудничества в области труда на Африканском континенте 378
2. Институты Африканского союза и их полномочия в сфере труда 384
3. Международно-правовое сотрудничество в сфере труда на уровне Африканского союза 392
4. Международно-правовое сотрудничество в сфере труда в рамках региональных экономических сообществ 410
5. Африканская модель защиты трудовых прав человека 445
Заключение 480
Список использованных источников и литературы 502 Использованные сокращения
- Международно-правовое регулирование труда на региональном уровне и фрагментация международного права
- История развития трудового права ЕС
- Международно-правовое регулирование общего рынка труда и трудовой миграции в Содружестве Независимых Государств
- Институты АСЕАН и их полномочия в трудовой сфере
Международно-правовое регулирование труда на региональном уровне и фрагментация международного права
Одной из тенденций современного международного права является сочетание стремления международного сообщества к универсализации, с одной стороны, и движение к регионализации, с другой.
Можно сослаться на одного из родоначальников теории международного права Гуго Гроция, который писал в своем фундаментальном труде «О праве войны и мира», что «…зачастую в одной части земного шара действует такое право народов, которое не имеет силы в остальной…»(Кн.1, гл.1, XIV)7.
Регионализм в международном праве существовал с момента возникновения самого международного права, поскольку «исторически региональные системы предшествовали глобальной системе… и нормативное регулирование развивалось на региональной основе»8.
Основоположник Казанской школы международного права Давид Исаакович Фельдман писал, что «так же, как история становится всемирной лишь на своей поздней стадии, так и международное право, прежде чем стать всеобщим, универсальным, развивалось по отдельным регионам»9.
Известный исследователь истории доклассического международного права О.В.Буткевич отмечает, что Древнему миру свойственно региональное обособление международного права: «региональный характер международного права проявился в нем еще с самого начала его формирования и был обусловлен самой природой этого права, поскольку возникает в международной среде общественных образований, которые вступают в отношения между собой»10.
В принципе международное право зародилось в тех регионах земного шара, где сложились необходимые географические, экономические, культурные и политические условия, и где начали появляться первые государственные образования: регионы Междуречья, Северной Африки, Индии, Китая, Малой Азии, позднее Античной Греции и Рима11. О.В.Буткевич высказала мнение, что указанные регионы выступили своего рода «колыбелями» для формирования региональных подсистем современного международного права: «так и корни многих международно-правовых проблем современности… лежат в особенностях регионализма международного права предшествующих эпох с его последующей трансформацией в китайско конфуцианскую, буддистскую, арабо-мусульманскую, антично западноевропейскую и другие международно-правовые семьи»12. В Древнем мире государства объединялись главным образом для целей безопасности. Так, Ван Клеффенс (Van Kleffens)13 упоминает о том, что более тринадцати с половиной веков до нашей эры фараон Египта Аменхотеп IV14 (более известный как Эхнатон) после восстановления автономии некоторых ранее захваченных стран объединил их на региональной основе для целей общей защиты15. По всей вероятности, речь идет о владениях Египта в Азии, о т.н. провинциях Амурру, Упе и Ханаан, которые управлялись египетскими наместниками «рабицу». Как пишет российский исследователь дипломатии Древнего Востока … «Египтяне, как правило, не меняли традиционную политическую структуру завоеванных ими областей Передней Азии, не уничтожая местные города-государства при условии признания ими верховной власти фараона. Города-государства сохраняли автономию в вопросах внутренней жизни. Основным условием признания египетского господства… был отказ от проведения самостоятельной внешней политики»16. Практика создания региональных союзов была развита в Древней Греции. В первую очередь следует назвать т.н. амфиктионию – Дельфийский союз греческих племён, живших по соседству со святилищем общего высшего божества, объединявшихся для его защиты, обогащения и общего жертвоприношения. Амфиктиония была сгруппирована вокруг храма Аполлона в Дельфах, а также храма Деметры Амфиоктинийской в Фермопилах и включала в одно время большинство государств центральной Греции. Как отмечал британский исследователь истории международного права в Древней Греции Колеман Филлипсон Амфиктионийский Совет «…между прочим, установил правила, определяющие права и обязанности нерелигиозного характера»17.
Другой разновидностью регионального союза была симмахия - военно-политический, преимущественно наступательный, союз, заключавшийся между древнегреческими полисами. Симмахии создавались на различные периоды времени, некоторые достаточно недолговечные, такие как Беотийский и Делосский Союзы, другие относительно долговечные, как, например, Пелопонесский, Фессалийский, Этолийский, Ахейский, Ликийский Союзы, каждый из которых существовали в течение более века, а в некоторых случаях – существенно дольше18
История развития трудового права ЕС
Семен Александрович Иванов в своем фундаментальном труде «Проблемы международного регулирования труда» 1964 года уделил лишь пару страниц критическому анализу социальных положений Договора об учреждении Европейского Экономического Сообщества149. Игорь Яковлевич Киселев, напротив, уделил региональным нормам о труде большое внимание, проведя анализ региональных трудовых стандартов на уровне Совета Европы, ЕС, СНГ, а также дав обзор международным нормам о труде, разработанным в рамках Организации американских государств, Лиги арабских государств и Организации африканского единства150.
В учебном пособии, написанном ведущим специалистом по трудовому праву К.Н.Гусовым в соавторстве с М.Н. Курилиным в 1992 году вопросы международно-правового регулирования труда на региональном уровне не рассматривались151. За последние годы вышло сразу несколько учебных пособий по международному трудовому праву, авторами которых стали ученые - трудовики. Следует отметить, что региональный аспект международно-правового регулирования труда получил отражение в учебниках трех вузов, активно развивающих тему международного трудового права: Высшей школе экономики (автор - Д.В.Черняева), Московского государственного юридического университета (авторы – К.Н.Гусов, Н.Л.Лютов и П.Е.Морозов), Ярославского государственного университета (авторы –М.В.Лушникова, А.М.Лушников).
Учебное пособие Дарьи Владимировны Черняевой под названием «Международные стандарты труда (международное публичное трудовое право)»152 характерно тем, что практически все вопросы международно-правового регулирования труда одновременно рассматриваются и в универсальном, и в региональном контекстах.
При исследовании субъектов международного публичного трудового права в главе 4 все международные межправительственные организации используются в качестве основы для классификации, отдельно представлена лишь Международная организация труда. Каждый из уровней создания международных норм рассматривается в самостоятельном параграфе главы 5 «Источники международного публичного трудового права», причем, если универсальные источники выделяются как «базовые» и «основные»153, то региональные попали в параграф прочих источников международного публичного трудового права.
На наш взгляд, несколько натянутой оказалась классификация источников на многосторонние межрегиональные и многосторонние региональные: само понятие «регион» достаточно сложное в понимании применительно к международному праву. Как правило, это понятие имеет два компонента: географический и компонент «интереса»: политического, экономического, социального и т.д. В новейших исследованиях такой второй компонент обозначают как обособленные в определенном географическом районе международные отношения»154.
Одно из определений «региона» дал А.Ф. Высоцкий в своей работе «Морской регионализм»: «Регион» … следует понимать как географический район смежно расположенных государств, объединенных исторической, экономической и культурной общностью, которая обусловливает наличие у них специфических интересов»155. Однако географический компонент понятия «регион» чаще всего рассматривается как элемент относительный: «то, что может выступать в качестве региона для одних целей, не составит региона для других целей»156. Примечательно, что в качестве региона может выступать, например, Британское Содружество Наций, государства-члены которого располагаются в разных частях земного шара157.
Натянутость в классификации источников проявилась при отнесении источников, принятых в ЕврАзЭС, к межрегиональным, при том, что источники Содружества Независимых Государств, полностью охватывающего все государства Евразийского экономического сообщества, рассматриваются как региональные. При этом, если вернуться к делению самих субъектов международного публичного трудового права на межрегиональные и региональные в главе 4 учебного пособия, то мы вряд ли упростим свое положение, так как на стр.48 приводится классификация субъектов международного публичного трудового права по территориальной принадлежности субъектов и СНГ вместе с АСЕАН здесь отнесены к межрегиональным субъектам.
К сожалению, собственно источников международного публичного трудового права применительно к ЕврАзЭС не названо: среди документов ЕврАзЭС названы концепции, рекомендации, планы мероприятий, которые носят программный, рекомендательный характер, но не имеют обязательного юридического значения в качестве норм международного права.
Среди т.н. межрегиональных источников обозначено также двустороннее соглашение о торговле, развитии и сотрудничестве между ЕС и ЮАР 1999 г., хотя такая характеристика для данного акта более чем спорна, ведь подобные соглашения весьма многочисленны, заключаются они в рамках специальной международной компетенции Европейского Союза.
Среди многосторонних региональных источников названы акты, принятые в рамках СНГ, Совета Европы, Европейского Союза, Организации американских государств, НАФТА, Африканского Союза, Лиги арабских государств, Арабской организации труда, Меркосур, Кариком, АСЕАН.
Автор называет акты, созданные в рамках Содружества независимых государств, группируя их в произвольной последовательности: в частности, первой идет Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств 1994 г., хотя это чистой воды рекомендательный документ, разработанный Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ158, далее названы Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г., Соглашение о регулировании социально-трудовых отношений в транснациональных корпорациях, действующих на территории государств-участников СНГ 1997 г., Соглашение о гарантиях прав граждан государств-участников СНГ в области пенсионного обеспечения 1992 г., ряд концепций и модельных законов. Д.В. Черняева упоминает о существовании комплекса международно-правовых договоров и соглашений по правовому статусу трудящихся-мигрантов, проблемам образования, охране труда и социальному обеспечению, но не перечисляет их, хотя базу регионального международно правового регулирования вопросов труда на уровне СНГ помимо перечисленных выше составляют такие договоры как Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защите трудящихся-мигрантов 1994 г., Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств-участников Содружества Независимых Государств 2008 г.,
Соглашение о сотрудничестве в области охраны труда 1994 г., Соглашение о порядке расследования несчастных случаев на производстве, происшедших с работниками при нахождении их вне государства проживания 1994 г., Соглашение о взаимном признании прав на возмещение вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей 1994 г., Соглашение о порядке разработки и соблюдения согласованных норм и требований по охране труда к взаимопоставляемой продукции 1996 г. и некоторые другие.
Международно-правовое регулирование общего рынка труда и трудовой миграции в Содружестве Независимых Государств
В указанных областях Европейский парламент и Совет могут принимать директивы в соответствии с обычной законодательной процедурой после консультаций с ЭКОСОК и Комитетом регионов. Однако в сферах, указанных в п.п. d), f), g), используется специальная законодательная процедура, в рамках которой Совет принимает решение на основе единогласия после консультаций с Европейским парламентом, ЭКОСОК и Комитетом регионов. Впрочем, пользуясь такой же процедурой, Совет может распространить на данные сферы применение обычной законодательной процедуры (п.2 ст.153 ДФЕС).
Природа совместной компетенции ЕС и государств-членов в области социальной политики была подтверждена в Мнении Суда ЕС № 2/91, принятом в 1993 г. и касающемся конвенции МОТ № 170 о безопасности при использовании химических веществ на производстве331. Применительно к ст. 118а Договора о ЕЭС (ст. 153 ДФЕС) Суд указал, что Сообщество пользуется внутренней законодательной компетенцией в области социальной политики и Конвенция № 170 попадает в пределы компетенции ЕС, поскольку содержание конвенции совпадает с рядом директив, принятых в соответствии со ст. 118а (параграф 17).
В своем мнении Суд выделил две ситуации: с одной стороны, если Сообщество постановляет принять правила, которые являются менее строгими, чем те, которые изложены в Конвенции МОТ, государства-члены могут в соответствии со статьей 118а (3), принять более строгие меры по защите условий труда или применить для этой цели положения соответствующей Конвенции МОТ. С другой стороны, если Сообщество решает принять более строгие меры, чем те, которые предусмотрены под конвенции МОТ, нет ничего, чтобы предотвратить полное применение законодательства Сообщества государствами-членами в соответствии со статьей 19 (8) Устава МОТ, который позволяет государствам-членам принимать более строгие меры, чем те, которые предусмотрены в конвенциях и рекомендаций, принятых этой организацией (Параграф 18).
В параграфе 36 Мнения Суд отметил, что поскольку содержание конвенции частично затрагивает компетенцию Сообщества и частично – компетенцию государств-членов, требуется сотрудничать в соответствующей сфере отношений. В своем итоговом мнении Суд указал на то, что заключение Конвенции № 170 является предметом совместной компетенции государств-членов и Сообщества.
Стоит отметить, что директивы, принимаемые в рамках совместной компетенции в соответствии со ст.153, имеют два ограничения: во-первых, они должны избегать наложения таких административных, финансовых и юридических ограничений, которые могли бы послужить препятствием для создания и развития малых и средних предприятий (пп. b) п.2 ст.153 ДФЕС). Значимость этого положения была признана Судом ЕС в деле 189/91 Kirsammer-Hack332, где Суд постановил, что законодательство государства-члена, исключающее работников, занятых неполное время, из-под защиты от незаконного увольнения, формирует часть мер, «предназначенных облегчить ограничения, наложенных на малый бизнес, который играет основную роль в экономическом развитии и создании рабочих мест в Союзе» (параграф 33), во-вторых, они могут устанавливать минимальные предписания, вводимые в действие постепенно, с учетом существующих в каждом из государств-членов условий и технических правил. Таким образом, государства-члены вправе сохранять или вводить более строгие защитные меры, совместимые с Договором (п.4 ст. 153 ДФЕС). В ряде своих решений Суд ЕС подтверждает данное правило, см., например, дело Working Time (С-84/94)333, мнение Суда ЕС 2/91, а также дело С-2/97 Societ Italiana Petroli SpA v. Borsana334.
Кроме того, область совместной компетенции ЕС не включает в себя вопросы заработной платы, право на объединение, право на забастовку и право на локаут (п.5 ст. 153 ДФЕС). Компетенция в сфере социального диалога на уровне ЕС предусматривает заключение соглашений между европейскими социальными партнерами, которое может быть поддержано решением Совета по предложению Комиссии с информированием Европейского парламента.
Применительно к принципу равных возможностей и равноправия мужчин и женщин в вопросах занятости и труда, включая принцип равенства заработной платы за одинаковую работу или за работу одинаковой стоимости, Европейский парламент и Совет принимают меры в соответствии с обычной законодательной процедурой после консультаций с ЭКОСОК. Обычно эти меры облекаются в форму директивы.
Стоит отметить, что в области совместной компетенции важную роль играют принципы субсидиарности и пропорциональности, отраженные в п.п. 3 и 4 ст. 5 ДЕС. Применительно к социальной политике принципы субсидиарности и пропорциональности получили некоторое отражение в решении Суда ЕС по делу Working Time C-84/94335, в котором Великобритания заявила о нарушении указанных принципов в Директиве 93/104 о некоторых аспектах организации рабочего времени336.
ЕС осуществляет поддерживающую (вспомогательную) компетенцию в области координации политики занятости и социальной политики государств-членов, а также в области профессионального обучения (ст.ст. 5, 6 ДФЕС).
Координации занятости осуществляется посредством заключений Европейского Совета, на основе которых Совет ежегодно разрабатывает ориентиры, учитываемые государствами-членами в политике занятости. Ориентиры разрабатываются по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским парламентом, ЭКОСОК, Комитетом регионов и Комитетом по вопросам занятости (ст. 148 ДФЕС).
Институты АСЕАН и их полномочия в трудовой сфере
20 ноября 2009 г. в Ялте Совет глав правительств СНГ утвердил Комплексный план первоочередных мер, направленных на практическую реализацию принципов, заложенных в Декларации о согласованной миграционной политике государств – участников Содружества Независимых Государств
В рамках реализации Концепции дальнейшего развития Содружества в 2007 году был создан самостоятельный координационный орган Содружества – Совет руководителей миграционных органов государств-участников СНГ516 (в дальнейшем – СРМО СНГ), получивший, правда, лишь в декабре 2010 года полномочия по координации межгосударственного сотрудничества по вопросам миграции на основании специального Протокола к Соглашению о создании СРМО СНГ517.
На двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ 31 октября 2007 года были приняты Рекомендации «О законодательном обеспечении регулирования миграционных процессов в государствах – участниках СНГ»518. В ней содержатся предложения, адресованные органам Содружества, а также государствам-участникам СНГ по законодательному регулированию миграционных процессов в государствах-участниках СНГ, в том числе Исполнительному комитету СНГ рекомендовалось рассмотреть вопрос о возможности разработки проекта Соглашения о трудовой миграции в государствах – участниках СНГ с учетом новых условий на одном из заседаний Совета глав государств Содружества, а также содействовать принятию Конвенции о правах трудящихся-мигрантов и членов их семей.
Вопросы миграционной политики получили отражение в Стратегии экономического развития СНГ на период до 2020 года и в Плане мероприятий по реализации ее первого этапа (2009-2011 годы)519.
В частности, в раздел "Рынок труда и миграционные процессы" включены следующие задачи: - разработка предложений по сближению законодательства государств участников СНГ в сфере занятости населения, трудящихся-мигрантов в целях создания общего рынка труда и борьбы с незаконной миграцией; - разработка механизмов реализации программ занятости и создания новых рабочих мест; создание благоприятных условий для формирования и функционирования общего рынка труда; - разработка и реализация Комплексного плана первоочередных мер, направленных на практическую реализацию принципов, заложенных в Декларации о согласованной миграционной политике государств-участников СНГ; - разработка и реализация Концепции организованного управления трудящихся-мигрантов для осуществления трудовой деятельности государств участников СНГ; - разработка системы мониторинга и оперативного обмена информацией о состоянии национальных рынков труда и наличии вакантных рабочих мест; - разработка механизмов реализации многосторонних межправительственных документов (соглашений и конвенций), регулирующих защиту прав трудящихся-мигрантов на пространстве СНГ. Результаты выполнения Плана мероприятий по реализации первого этапа Стратегии экономического развития СНГ были обсуждены на заседании Экономического Совета СНГ 23 сентября 2011 года в Алматы520 и приняты к сведению. К сожалению, эти результаты указывают на трудности в достижении согласия на уровне Содружества по заявленным задачам.
Так, в целях сближения законодательства государств - участников СНГ в сфере трудовой миграции лишь Армения, Беларусь, Казахстан, Россия продолжают работу над проектом Концепции поэтапного формирования общего рынка труда и регулирования миграции рабочей силы государств – участников СНГ и Приоритетных мероприятий по формированию общего рынка труда и регулированию миграции рабочей силы на 2015-2018 годы.521
Комплексный план первоочередных мер, направленных на практическую реализацию принципов, заложенных в Декларации о согласованной миграционной политике государств – участников СНГ (Комплексный план), утвержден Решением Совета глав правительств СНГ от 20 ноября 2009 года. В целях реализации Комплексного плана Совет руководителей миграционных органов СНГ в 2010 году разработал модельные проекты Соглашения о реадмиссии и Протокола к нему для заключения двусторонних документов. Для урегулирования вопроса осуществляется сотрудничество с 11 международными организациями.
В рамках СНГ создана и действует система обмена информацией о потребностях в трудовых ресурсах на национальных рынках труда государств – участников СНГ. Вход в систему осуществляется через баннер «Рынок труда в СНГ», который размещен на сайтах уполномоченных органов государств – участников СНГ, ведающих вопросами занятости населения, а также на сайтах Исполнительного комитета СНГ, МПА СНГ и Всеобщей конфедерации профсоюзов. Решением № 26 Консультативного Совета по труду, социальной защите населения государств-участников СНГ 22 ноября 2013 г. была одобрена Система мониторинга и оперативного обмена информацией о состоянии национальных рынков труда и наличии вакантных рабочих мест522.
1 октября 2009 года Совет руководителей миграционных органов СНГ утвердил Общие принципы и механизмы организованного привлечения трудящихся-мигрантов для осуществления трудовой деятельности в государствах -участниках СНГ (Общие принципы) со сроками реализации - 2009–2010 гг. и рекомендовал их для реализации государствами – участниками СНГ.
Основные положения Общих принципов используются государствами при разработке собственных программных документов, а также при разработке или уточнении двусторонних соглашений в области трудовой миграции. Одним из примеров использования указанного документа стал разработанный Минздравсоцразвития России523 механизм организованного набора иностранной рабочей силы из стран СНГ, с которыми установлен безвизовый порядок въезда-выезда.