Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Методологические и теоретические аспекты международно-правового определения понятия «терроризм»
1. Историко-правовые аспекты развития понятия «терроризм» 16
2 Современное понимание терроризма и его международно-правовая криминализация .27
3 Сущность и содержание понятий «терроризм» и «международный терроризм» 39
Глава 2 Международно-правовые основы сотрудничества государств в противодействии терроризму: терминология и подходы
1. Понятийный аппарат и содержание антитеррористических договоров ООН 52
2 Деятельность органов ООН в борьбе с международным терроризмом 88
3. Участие международных организаций в антитеррористическом сотрудничестве .100
Глава 3 Определение терроризма в международном праве. Критика и предложения
1 Общая оценка существующих определений терроризма .137
2 Политико-правовые препятствия в создании международно-правового определения терроризма 156
3 Определение терроризма в каждом конкретном случае с помощью Совета экспертов .174
Заключение .183
Список используемых в диссертации сокращений 188
Библиография 189
- Современное понимание терроризма и его международно-правовая криминализация
- Понятийный аппарат и содержание антитеррористических договоров ООН
- Участие международных организаций в антитеррористическом сотрудничестве
- Определение терроризма в каждом конкретном случае с помощью Совета экспертов
Современное понимание терроризма и его международно-правовая криминализация
Исследуя современное понимания терроризма, его виды и особенности, необходимо дать определение этому понятию. Так или иначе, все существующие определения отталкиваются от латинского «terror», что означает «страх» или «ужас». Например, в толковом словаре С.И. Ожегова дается следующее определение: «Террор – физическое насилие, вплоть до физического уничтожения, по отношению к политическим противникам»17.
Первую попытку дать определение терроризма, которое удовлетворило бы всех участников международного общения, предприняла Лига Наций в антитеррористической конвенции 1937 года. Для целей конвенции терроризм был определен как «все уголовные деяния, направленные против государства и нацеленные на создание состояния террора в сознании людей, групп и общественности». Указанная конвенция была подписана 24 государствами, но в силу она не вступила, поскольку ратифицирована она была только Индией.
Уголовный кодекс Российской Федерации определяет террористический акт следующим образом:
- совершение взрыва, поджога или иных действий, устрашающих население и создающих опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий, в целях воздействия на принятие решения органами власти или международными организациями, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях18. Уголовный кодекс республики Украина дает более расширенное определение:
- террористический акт, то есть применение оружия, совершение взрыва, поджога либо иных действий, создававших опасность для жизни или здоровья человека или причинение значительного имущественного ущерба либо наступление иных тяжких последствий, если такие действия были совершены в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения, провокации военного конфликта, международного осложнения, или в целях воздействия на принятие решений либо совершение или несовершение действий органами государственной власти или органами местного самоуправления, должностными лицами этих органов, объединениями граждан, юридическими лицами, или привлечения внимания общественности к определенным политическим, религиозным либо иным взглядам виновного (террориста), а также угроза совершения указанных действий с той же целью19.
В уголовном кодексе Грузии преступлениям терроризма посвящена целая глава, в которой конкретно квалифицируются такие составы как собственно терроризм, технологический терроризм, создание террористической организации или руководство ею, либо участие в ней и другие20.
«Заранее обдуманное, политически мотивированное насилие, применяемое против не участвующих в военных действиях лиц субнациональными группами или подпольными государственными агентами»21 - таким образом терроризм был определен госдепартаментом США, и представляется весьма удачным.
В связи с распространением идей радикального ислама и связанного с этим роста «исламского терроризма» отдельный интерес представляет позиция исламских исследователей вопроса определения терроризма, в том числе международного. В древних арабских источниках, сохранившихся до наших дней, террор, прежде всего подразумевает под собой страх перед Богом, то есть предостерегает верующего от действий, способных разгневать Всевышнего, вместо того убеждая его просить Его милости и прощения22. Однако, в Коране такое понятие как современный терроризм не упоминается, при этом выступая там в качестве синонима духовного разложения, безнравственности и несправедливой войны. В общем, Коран достаточно большое внимание уделяет вопросам сохранения мира, безопасности и жизни человека.
Среди мнений исламских правоведов предлагается выделить два основных подхода к вопросу о том, как следует определить понятие «терроризм». Первых подход основывается на отрицании какой-либо необходимости определять данное понятие вообще. Согласно ему, данное явление достаточно сложно охарактеризовать, поскольку это может привести к теоретическим и идеологическим разногласиям, которые только усложняются наличием различных философских течении в толковании священных текстов. Сторонники данного подхода отмечают, что в вопросе определения терроризма любой исследователь соприкасается с его истинными причинами, связанными с проявлениями несправедливости, порабощения и деспотизма23.
Второй подход к данному вопросу можно обозначить как определение терроризма при помощи описания его составных элементов. Использую характеристики его составляющих, перечисляются действия, которые являются частью данного преступления. Данный подход в свою очередь включает в себя два отдельных направления: первое – материальное, а второе – связывающее определение терроризма с его целями.
С точки зрения материального направления терроризм характеризуется как как акт, который направлен на достижение определенной конкретной цели. Соответственно и деяние будет считаться террористическим на основе его характера, например, убийство или захват заложников. В данном контексте основным критерием является квалификация действий, составляющих материальную сторону террористического акта. Остальные компоненты терроризма определяются на их основании, их наличие делает преступление собственно террористическим. При этом в качестве составной характеристики преступления именно террористического характера выделяется ряд элементов, при наличии хотя бы одного из которых акт можно считать террористическим. К указанным элементам относятся:
- вооруженное насилие, уносящее жизни невинных людей;
- необычное тяжкое насилие;
- наличие у преступления черт организованности, проявляющейся в используемых методах действия;
- осознанное преступление, т. е. существование у субъекта преступного умысла, нацеленного на создание обстановки паники и хаоса в массах;
- незаконность акта, отличающегося скрытностью и внезапностью 24.
Другое направление, как было уже отмечено, сопряжено с определением терроризма в соответствии с его целями25.
Таким образом, даже на этом небольшом примере можно сделать вывод, что единое определение международного терроризма – это та цель, которую еще предстоит достичь. Так или иначе, уголовный закон каждого государства должен содержать ряд признаков данного преступления, но все усилия международного сообщества в борьбе с этим бесчеловечным явлением будут напрасными, если не удастся достичь единства мнений в вопросе, что же именно следует считать актом международного терроризма в целом, безотносительно частных политических, экономических, геополитических и других интересов единичных субъектов международного общения.
Согласно Докладу Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам (A/59/565), определение международного терроризма должно включать в себя:
a) признание в преамбуле того, что применение силы государством против мирных жителей регулируется Женевскими конвенциями и другими документами и, если она применяется в достаточно широком масштабе, представляет собой военное преступление со стороны соответствующих лиц или преступление против человечности;
b) подтверждение того, что акты, подпадающие под 12 предшествующих антитеррористических конвенций, представляют собой терроризм, и заявление о том, что они являются преступлением согласно международному праву; и подтверждение того, что терроризм в период вооруженного конфликта запрещен Женевскими конвенциями и Протоколами;
c) ссылку на определения, содержащиеся в Международной конвенции 1999 года о борьбе с финансированием терроризма и в резолюции 1566 (2004) Совета Безопасности;
d) описание терроризма как любого деяния, в дополнение к деяниям, уже указанным в существующих конвенциях по различным аспектам терроризма, Женевских конвенциях и резолюции 1566 (2004) Совета Безопасности, которое имеет целью вызвать смерть мирных жителей или некомбатантов или причинить им тяжкие телесные повреждения, когда цель такого деяния, в силу его характера или контекста, заключается в том, чтобы запугать население или заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения26.
Понятийный аппарат и содержание антитеррористических договоров ООН
Говоря о нормативном регулировании любой сферы деятельности, следует отметить, что одни авторы сводят действие нормы и правовое регулирование к конкретным правоотношениям38, другие исходят из того, что правовое регулирование начинается после создания нормы и сводится к различным средствам воздействия последней на общественные отношения39. Наконец, самое широкое понимание включает в понятие правового регулирования и правотворческую стадию40.
Анализ понятийного аппарата и содержания антитеррористических договоров предлагается начать с деятельности ООН в области борьбы с международным терроризмом, которая представляет собой не только постоянное наращивание институционного взаимодействия, но также и усиление интенсивности создания международных договоров, а также принятия резолюций по данной тематике. Представляется важным привести перечень действующих универсальных международных договоров в данной сфере. Всего их насчитывается 16, причем 12 из них были приняты до создания в 2001 году Контртеррористического комитета ООН (КТК), вот список действующих на сегодняшний день документов, приведенный КТК:
Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов, 1963 года.
Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 года.
Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, 1971 года.
Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, 1973 года.
Международная конвенция о борьбе с захватом заложников 1979 года.
Конвенция о физической защите ядерного материала 1980 года.
Поправки к Конвенции о физической защите ядерного материала 2005 года.
Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, 1988 года, дополняющий Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации.
Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, 1988 года.
Протокол 2005 года к Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства.
Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе, 1988 года, касающийся террористической деятельности на морских стационарных платформах.
Протокол 2005 года к Протоколу о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе.
Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения 1991 года.
Международная Конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом 1997 года.
Международная Конвенция о борьбе с финансированием терроризма 1999 года.
Международная Конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма 2005 года.
Международная Конвенция о взаимной правовой помощи и выдаче в целях борьбы с терроризмом 2008 года.
Предлагается в хронологическом порядке произвести подробный анализ норм, действующих на основе принятых в рамках ООН Конвенций.
1. Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов, 1963 года41.
Исходя из положений статьи 1 данной Конвенции, она направлена на борьбу с нарушениями уголовного законодательства, а также с действиями, не являющимися преступлениями, но так или иначе способными подвергнуть опасности безопасность воздушного судна, лиц и имущества, а также порядок и дисциплину на борту. Таким образом, видно, что преступления терроризма в Конвенции отдельно не перечислены, а лишь подразумеваются, когда речь идет о нарушении уголовного законодательства, за исключением захвата воздушного судна, которому уделяется отдельная статья Конвенции.
Глава IV данной конвенции, состоящая из одной статьи под номером 11, посвящена незаконному захвату воздушного судна. Под этим действием в рамках конвенции подразумевается противозаконное заключение какого-либо лица под стражу силой или угрозами в результате акта вмешательства, захвата или другого незаконного осуществления контроля воздушного судна в полете, а так же если такой акт близок к совершению42. В данной статье говорится об обязательствах государств-участников Конвенции предпринять все соответствующие меры для восстановления контроля над воздушным судном. Отдельно оговаривается обязанность государства, в котором производит посадку воздушное судно, на борту которого произошел случай из числа перечисленных, разрешить пассажирам и членам экипажа продолжать полет, разрешить эту проблему как можно быстрее, а также вернуть воздушное судно и его груз законным владельцам.
Основная часть положений Конвенции посвящена полномочиям командира воздушного судна по отношению к лицам, совершившим или намеревающимся совершить преступление на борту воздушного судна, а также вопросу осуществления юрисдикции заинтересованными государствами.
Таким образом, данная конвенция относится к документам, принятым в рамках ООН в целях борьбы с терроризмом, в той ситуации, когда противозаконные акты, совершаемые на борту воздушного судна, являются террористическими в силу их криминализации в соответствии с законодательством стран-участниц Конвенции. Однако, эта конвенция имела ряд существенных недостатков, для устранения которых, пришлось принять Конвенции 1970 и 1971 годов, речь о которых пойдет далее. К числу этих недостатков можно отнести тот факт, что её положения были не эффективны в борьбе с незаконным захватом воздушных судов, а также актами против воздушных судов на земле. Помимо этого, Конвенция 1963 года не квалифицирует действия, которые направлены на захват воздушного судна как преступление. И последним важным недостатком является отсутствие в ней эффективных мер, направленных на борьбу с угоном воздушных судов.
2. Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов, 16 декабря 1970 года43.
Конвенцию следует рассматривать с учетом значительных дополнений, которые были внесены Протоколом от 10 сентября 2010 года. Протокол был принят в целях борьбы с незаконными актами захвата воздушных судов или осуществлением контроля над ними, а также для повышения эффективности собственно Конвенции.
Преступником в первоначальном тексте конвенции является лицо, находящееся на борту воздушного судна, которое незаконно, путем насилия или угрозы применения насилия, или путем любой другой формы запугивания, захватывает это воздушное судно, или осуществляет над ним контроль, либо пытается совершить любое такое действие, или является соучастником такого лица. Однако, Протокол значительно расширяет список наказуемых преступных деяний.
Вторым важнейшим дополнением, которое было привнесено Протоколом, является положение об ответственности юридических лиц, закрепленное в статье 2 bis. В соответствии с принципами своего внутреннего права, государства-участники могут принимать необходимые меры для привлечения юридического лица, находящегося на его территории или созданного по его законам, к ответственности (административной, гражданской и уголовной). При этом такая ответственность юридического лица наступает без ущерба для уголовной ответственности физического лица, совершившего преступления по смыслу Конвенции.
Участие международных организаций в антитеррористическом сотрудничестве
Угроза, которую представляет собой международный терроризм, требует от участников международного общения сотрудничества не только в рамках деятельности органов ООН, важнейшим фактором успешного противодействия терроризму является сотрудничество, происходящее на региональном уровне, которое позволяет учитывать специфику конкретных регионов, их традиции и особенности менталитета. Таким образом, представляется необходимым дать современную характеристику институционному сотрудничества в борьбе с международным терроризмом, которое ведется и вне рамок ООН. Данное сотрудничество государств в борьбе с терроризмом ни в коем случае не ограничивается лишь деятельностью в рамках системы органов ООН. Среди региональных организаций, прежде всего, следует обратить внимание на контртеррористическую деятельность СНГ. Это сотрудничество касается как правового аспекта, например, собственно понятия терроризма, так и практической составляющей. Правовой аспект сотрудничества можно проиллюстрировать принятием Модельного закона «О борьбе с терроризмом». Практический аспект заключается в регламентации деятельности правоохранительных органов в борьбе с терроризмом, а также в создании такого органа как Антитеррористический центр СНГ.
Модельный закон «О борьбе с терроризмом» был принят 8 декабря 1998 года Межпарламентской ассамблеей государств-членов СНГ. Как в других Модельных законах, его нормы не являются действующими, но отражают те положения и принципы, которые следует реализовать в рамках национальных законодательств государств-членов. Такие законы служат, прежде всего, созданию единого правового пространства на территории СНГ посредствам сближения национальных правовых систем. Этот закон не является чем-то уникальным в истории международного сотрудничества в борьбе с терроризмом, поскольку подобные нормативно-правовые акты принимались и принимаются в других регионах (например, Европейская конвенция о борьбе с терроризмом 1978 года или Панамериканский план противодействия террористической угрозе). Направлен данный закон на обеспечение безопасности личности, общества и государства от терроризма, именно такие цели указаны в статье 2 Закона; далее, в статье 3, следует перечисление тех принципов, на которых должна основываться борьба с терроризмом. Это принципы: законности, неотвратимости наказания за осуществление террористической деятельности, сочетания гласных и негласных методов борьбы с терроризмом, а также приоритет защиты лиц, подвергающихся опасности совершения акта терроризма.
Указанные принципы, в целом, отражают современную направленность международного сотрудничества в данной сфере, однако, перечень всё же представляется несколько недостаточным на сегодняшний день. Так, было бы полезным рассмотреть вопросы информационного обмена, в том числе на региональном и международном уровнях, поскольку изолированно проблему терроризма решить невозможно, а имплементация подобных норм в законодательстве стран СНГ могла бы быть достаточно эффективна. Лишь статья 5 предусматривает требование к государственным органам, которые осуществляют борьбу с терроризмом взаимодействовать с органами иностранных государств, на основе двухсторонних и многосторонних международных соглашений, в том числе, соглашений межведомственного характера.
Принцип законности в данном Законе подкреплен положениями Главы 3, которая посвящена контролю и надзору за законностью осуществления борьбы с терроризмом. Эта глава предусматривает контроль на высшем уровне власти (президента и правительства государства), ведомственный контроль деятельности органов, непосредственно занимающихся борьбой с терроризмом, а также прокурорский надзор за исполнением законов в условиях осуществления борьбы с терроризмом. Также данный принцип раскрывается посредствам статьи 7, которая содержит перечень гарантий законности при применении Закона.
Умышленное же лишение жизни человека или причинение ему тяжких телесных повреждений может быть оправдано только тогда, когда эти деяния были совершены в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости. Однако, этим реализация принципа законности не ограничивается, и, работая далее с Законом, можно будет увидеть еще некоторые меры, направленные на его соблюдение.
Второй принцип представлен преимущественно в положениях Главы 2 Закона, которая касается предупреждения, выявления и пресечения терроризма, необходимые для этого меры раскрываются в статьях 9, 10 и 11 соответственно.
Статья 9 содержит перечень мер для предупреждения терроризма, которые государства должны принять. Следует отметить, что 3, 4 и 5 пункты статьи 9 также подкрепляют собой принцип законности, о котором говорилось выше. При этом в целях выявления терроризма для государств также предусмотрен ряд мер.
Снова следует отметить недостаток внимания, которое следовало бы уделить вопросам информационного обмена, можно лишь предположить, что эти меры входят в понятие «сил и средств», которые государственные органы должны использовать в борьбе с терроризмом.
Статья 11 предусматривает применение любых мер, установленных законодательством государства, вплоть до физического уничтожения террористов, в том числе проведение контртеррористических операций для пресечения терроризма. Вместе с тем статьей 12 четко устанавливается, что контртеррористические операций могут проводить только специально уполномоченные на то правоохранительные органы и спецслужбы, а также их специализированные антитеррористические подразделения и боевые группы.
Закон предусматривает установление специального правового режима в зоне проведения контртеррористической операции. Устанавливает ряд ограничений прав и свобод лиц, которые находятся в такой зоне и расширяет полномочия лиц, проводящих операцию. Окончанием контртеррористической операции считается пресечение (прекращение) акта терроризма и ликвидация угрозы жизни и здоровью людей, находящихся в зоне её проведения. Статья 13 Закона предусматривает также права лиц, которые непосредственно проводят указанную операцию.
Закон устанавливает некоторые ограничения при ведении переговоров с террористами. Прежде всего, переговоры должны вестись с целью сохранения жизни и здоровья людей, либо в целях изучения возможности пресечения акта терроризма без применения силы. Само ведение переговоров с террористами не может являться основанием или условием освобождения их от ответственности, а также в качестве условия прекращения акта терроризма нельзя рассматривать вопросы о выдаче им каких-либо лиц, передачи им оружия и иных средств, применение которых может создать угрозу жизни и здоровью людей, выполнение политических требований террористов.
Достаточно важными представляются положения об ограничении распространения информации о террористических актах (статья 15). Оборот этой информации ограничен, прежде всего, в целях защиты лиц, участвующих в контртеррористических операциях, защиты жизни и здоровья других лиц, а также минимизации угрозы срыва операции.
Ответственность в рамках действующего уголовного законодательства каждого конкретного государства несут сами террористы, а также их соучастники. Освобождены от ответственности за терроризм могут быть только лица, совершившие (приготовление покушение или соучастие) уголовно наказуемое деяние в соответствии с определением терроризма по данному закону, добровольно заявившие органам власти о совершенном деянии, активно способствовавшие его раскрытию, а так же возместившие причиненный ущерб, если в действиях этих лиц не содержится состава иного преступления.
Рассмотренный закон представляет собой первый опыт принятия правового документа такого характера в данной сфере странами СНГ, в связи с чем, на взгляд современного исследователя проблем борьбы с терроризмом, он является достаточно неопределенным, незаконченным и расплывчатым в своих формулировках. Более совершенным нормативно-правовым актом можно считать Модельный закон «О противодействии терроризму», принятый Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ 3 декабря 2009 года. Модельный закон как таковой схож в своих задачах с международными конвенциями, поскольку он так же направлен на унификацию, приведение к общему знаменателю национального законодательства, он добивается единого понимания проблем, терминов и принципов той или иной деятельности в каждой конкретной стране, где он будет принят за основу правового регулирования определенной проблемы. Именно поэтому рассмотрение модельных законов представляется необходимым для лучшего понимания тенденций в борьбе с терроризмом в современной правовой доктрине, хотя в Законе 2009 года и сделана привычная оговорка, что в случаях, когда международным договором государства установлены иные правила, чем те, которые содержатся в Законе, то применяются правила международного договора государства. Отдельный интерес вызывает Комментарий к модельному антитеррористическому законодательству СНГ от 29 ноября 2013 года. Комментарий принят тем же органом, той же Межпарламентской Ассамблеей, которая приняла сам Модельный закон, что определенно подчеркивает значимость этого документа. В рамках настоящего исследования не представляется возможным провести полный анализ данного документа, поскольку Комментарий крайне подробно и фундаментально рассматривает каждое положение Закона.
Определение терроризма в каждом конкретном случае с помощью Совета экспертов
Существует мнение, что определение терроризма в международном праве может существовать только в качестве научной фикции, поскольку для каждого конкретного случая необходимо оценить слишком большое количество разнообразных факторов и предпосылок. В связи с этим представляется целесообразным предложить авторский вариант решения проблемы определения терроризма. В том случае, если принятие всеми участниками международного общения определения терроризма невозможно, то вероятным вариантом решения этой задачи может выступить создание специализированного международного экспертного совета. Задачей этого Совета, в отличие от функций существующих международных институтов, являлось бы определение террористической составляющей деяния в каждом конкретном случае.
Единственной обязанностью данного Совета являлось бы объективное рассмотрение каждого конкретного случая, относительно квалификации которого, существуют непреодолимые разногласия или сомнения. Для выполнения этой функции совету потребовался бы не слишком широкий спектр прав:
- прежде всего, Совету необходимо право обращаться в рамках своей деятельности к государствам непосредственно, либо к его компетентным органам, а также получать и обрабатывать информацию от них;
- во-вторых, можно указать на право обращения к международным организациям, в том числе к региональным, которые осуществляют контртеррористическую деятельность;
- право требовать предоставления только проверенной информации касательно исследуемого факта, с указанием лиц, несущих персональную ответственность за её достоверность, а также законность (в соответствии с законодательством каждого конкретного государства и общепринятых принципов и норм международного права, в том числе общепризнанных стандартов прав человека) её получения;
- основным же следует считать право требовать учета мнения, вынесенного Советом, в рамках преследования и наказания лиц, подозреваемых в совершении конкретного факта.
В состав Совета предлагается включить две группы, которые принимают независимые друг от друга решения. Первая группа должна состоять из специалистов уголовно-правового профиля:
- эксперты в области уголовного права и уголовного процесса;
- представители органов следствия и органов безопасности государств, наиболее опытные в расследовании фактов терроризма;
- представители международных организаций (в том числе региональных), занимающийся борьбой с терроризмом, в частности, представитель Интерпола.
Вторая группа должна быть сформирована из специалистов по международному праву и экспертов других областей знаний. В неё могут входить представители научного сообщества, из числа наиболее уважаемых ученых:
- занимающихся проблематикой международного права;
- в области политологии, религии и социальных наук. Принципиальным требованием к кандидатам на роль экспертов в указанных группах является их минимальная политическая заинтересованность. Кандидаты на роль экспертов должны зарекомендовать себя как деятельные практики или исследователи проблематики борьбы с терроризмом. Необходимо понимание со стороны этих людей, что цель их деятельности – это борьба с международным и внутригосударственным терроризмом.
Состав групп может быть различным, но представляется правильным остановиться на количестве экспертов в диапазоне от 16 до 20 человек в первой и не более 10 человек во второй. В состав Первой группы должен входить как минимум один эксперт, являющийся представителем Интерпола, кандидатура которого будет утверждаться данной организацией. Кандидатуры остальных экспертов могут быть предложены постоянными членами Совета Безопасности ООН по принципу один представитель от каждого государства. Ротация экспертов может проводиться одновременно с ротацией в Совете Безопасности, за исключением экспертов, направляемых Интерполом и постоянными членами Совбеза.
Вторая группа должна формироваться в основном путем выдвижения кандидатур от крупнейших региональных организаций (Организация американских государств, Европейский союз, Союз африканских государств, Лига арабских государств, Ассоциации государств юго-восточной Азии, СНГ). В Группу должен входить эксперт по международному праву, непосредственно направляемый Генеральным Секретарем ООН, и представитель Комиссии по международному праву ООН. В состав Группы, помимо прочего, должен быть включен представитель Международного комитета красного креста. Другие правозащитные и научно-исследовательские организации могут направлять предложения о включении своих представителей в состав Группы.
Утверждение кандидатур на роль экспертов следует отнести к компетенции Генерального секретаря ООН, поскольку именно он является символом тех идеалов, на которых строится Организация Объединенных Наций. Работа с предложениями о включении кандидатов во Вторую Группу от различных организаций должна вестись через команду Генерального секретаря, поскольку количество таких обращений, вероятно, не всегда будет позволять ему заниматься данным вопросом лично. Решение о ротации экспертов во Второй Группе предлагается также предоставить Генеральному секретарю, поскольку необходимость замены кого-либо из экспертов должна быть продиктована естественными причинами (например, смерть, невозможность продолжения активной научной работы и др.), либо установлением фактов, которые позволят усомниться в беспристрастности и независимости суждений конкретного эксперта.
Задачей Совета должно быть вынесение решения относительно каждого конкретного исследуемого случая. Данное решение должно быть принято исходя из имеющихся фактов, которые Совет получает от компетентных органов государств, международных организаций и иных достоверных источников. Решение совета опирается на следующие общие характеристики исследуемых фактов:
- цели совершения того или иного деяния;
- мотивы;
- характер нанесенного ущерба;
- характер исполнения деяния;
- социально-политические предпосылки деяния;
- сопутствующие факты, которые могут быть связаны с исследуемым деянием.
Данный перечень не является исчерпывающим и нуждается в дальнейшей доработке. Также следует отметить, что решения, принимаемые Группами, основываются на различных характеристиках. Первая группа должна больше опираться на фактические и объективные составляющие произошедшего деяния. К ним относится все важные с уголовно-правовой точки зрения элементы, касающиеся предполагаемых преступников, способов и методов совершения исследуемого деяния, его последствий, характера причиненного ущерба, опасных последствий и другие. Первая Группа должна определить имеется ли в данном конкретном случае уголовно-правовая составляющая, которая в соответствии с международным и национальным правом позволила бы квалифицировать конкретное деяние как террористическое. Для этого следует исходить, прежде всего, не из теоритических, а из практических элементов и формальных признаков того или иного акта. Оценка должна происходить на основе знаний и опыта каждого конкретного эксперта, после обсуждения подавляющим большинством голосов (не менее 2/3 от общего числа экспертов в Группе) принимается решение считать или не считать исследуемое деяние террористическим (имеющим в себе признаки терроризма). Такое решение должно быть мотивированным, исходя из практики, на которой оно основывалось.