Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Юридическая природа европейского правотворчества 25
1 Европейское право как часть международного права 26
2 Вторичные источники права ЕС и способы их формирования 40
3 Межгосударственный как основной метод
европейского правотворчества 44
Глава 2. Наднациональный метод правотворчества ЕС 65
1 Право законодательной инициативы в ЕС 65
2 Правоспособность ЕС 68
3 Множественность участников принятия решений
в ЕС: Суд ЕС, Комиссия, Европарламент,
Совет, вспомогательные органы ЕС 78
4 Основные правотворческие процедуры ЕС 84
5 Сферы исключительного правотворчества ЕС 99
Глава 3. Национальные институты власти в процессе создания норм европейского права 102
1 Роль национальных законодательных органов в европейском правотворчестве 102
2 Особенности участия федеративных государств в европейском правотворчестве 111
3 Институциональные и правовые возможности непосредственного участия регионов в правотворческой процедуре ЕС. Комитет регионов 116
4 Субсидиарность и пропорциональность как принципы европейского правотворчества 137
5 Унификация национальных законодательств - основная задача европейского правотворчества 151
Заключение 154
Список использованной литературы 161
- Европейское право как часть международного права
- Право законодательной инициативы в ЕС
- Роль национальных законодательных органов в европейском правотворчестве
Введение к работе
Актуальность темы
Европейское право и его институты переживают процесс серьезного реформирования. Надо сказать, что реформы шли все годы со дня создания ЕС. Но с 2004г. в связи с принятием проекта Конституции для Европы (далее -Евроконституция) изменится не только количество, но и качество этих правовых реформ. Отразятся они и на европейском правотворчестве. Изучив текст Евроконституции, мы пришли к выводу, что с введением её в юридическую силу в целом значительно усилится межгосударственное начало в деятельности Евросоюза. Это подвигло нас исследовать подробнее участие, точнее, степень участия национальных парламентов в правотворческой деятельности ЕС и порядка легитимации наднациональных актов.
Рассматривая евро[пейские] акты, мы оставляем в стороне уставные договоры о евросообществах. Они являются классическими международными межгосударственными договорами и не представляют какой - либо новизны с точки зрения методов их формирования. Поэтому основное внимание в работе уделяется собственным (секундарным) актам ЕС, полномочиям на их принятие и конкретным методам их формирования. Определенную специфику представляют также собственные международные договоры ЕС с другими государствами и организациями. Как секундарные акты, так и международные договоры издаются сообществом от своего собственного имени, в значительной мере по собственной инициативе и формируются достаточно автономным способом. Все основные аспекты европейского [в ЕС] правотворчества российской литературой уже не раз освещены. И хотя самостоятельных монографий и специальных диссертаций на эту тему в России пока нет, тем не менее, проблема принципиально рассмотрена. Учёные, начиная уже с 1970 гг., пришли к выводу, что ЕС — это не особое неизвестное юриспруденции образование, а международная организация, правотворчество которой имеет некоторую специфику, однако не принципиальную, а лишь второстепенную.
Она заключается в несколько большей автономности и самостоятельности её исполнительно - властных институтов, чем в традиционных международных организациях. При этом обращает на себя внимание тот факт, что в подавляющем большинстве международно-правовых работ на эту тему (некоторые из них носят теоретико - методологический характер) исследователи приходят к такому выводу на основе теоретических умозаключений и теоретического сопоставления классической международно-правовой теории и практики с учредительными документами ЕС и аналогичными монографиями на тему правосубъектности ЕС. По разным причинам вышедшие в публикациях исследования носят малоконкретный характер и далеко не всегда основаны на эмпирическом материале. В научно -доказательственном арсенале юристы часто ограничиваются лишь разбором учредительных договоров о ЕС и не вовлекают в достаточной мере другие источники права-судебные решения, внутригосударственные акты, дополнительные протоколы к договорам о создании сообществ.
К выбору данной темы в таком её ракурсе побудило то, что несмотря на имеющиеся многочисленные исследования, не только российские, но и европейские, юристы не всегда и не вполне чётко представляют себе, что же такое регламенты, директивы и решения ЕС-какова их действительная юридическая природа. Например, в одной из самых обстоятельных работ (докторская диссертация Маргиева В.И.) на эту тему автор признает за ЕС характер международной организации, а за правом ЕС-характер международного права. Однако, изучив имеющуюся в этой сфере литературу, мы пришли к выводу, что многие авторы все еще находятся в сомнениях относительно юридической природы регламентов, директив, решений и других источников права ЕС. И как нам представляется, новая Европейская конституция, принятая главами государств в июне и подписанная в Риме 29 октября 2004г., еще больше запутает вопрос об их юридической природе ввиду вводимой ею новой государство-подобной терминологии. Например, вместо "регламента" вводится термин "Европейский закон", а вместо "директивы" -
"Европейский рамочный закон". Именно это заключение подвигло нас обратиться к вопросам, составляющим предмет исследования.
Но, основываясь на том, что именно метод европейского правотворчества придал ЕС ту самую специфику, которая до сих пор будоражит юридические умы, мы сузили наш поиск и ограничили себя только сферой правотворчества, не касаясь сферы имплементации. Ведь именно способ принятия решений в ЕС породил термин, который прочно вошел в юридический и политический обиход последних 50-ти лет - наднациональность. Вдобавок мы решили в рамках кандидатской диссертации рассмотреть ЕС не "сверху", ориентируясь только на теоретические конструкции, а так сказать, "снизу", исходя из знания конкретных правотворческих процедур. Особенно малоизвестной остается для российской юридической науки процедура внутригосударственного, т.н. "предварительного" согласования указанных евроактов.
В заблуждение вводит, как правило, именно ликвидация - отказ от парламентской ратификации, как привычного "контрольно-пропускного пункта" в поле национальной юрисдикции. И сам этот факт заставляет даже маститых ученых колебаться относительно понимания юридической природы ЕС и его правовых актов.
Однако более близкое рассмотрение внутренних процедур и законодательства ЕС убеждает, что так называемый Контрольно] Щропускной] Щункт] для внешних норм права не исчез и в данной международной организации. Он сохранился и в отношении евроактов, но при этом больше не носит видимости традиционной парламентской ратификации. В ЕС имеет место лишь упрощение международно-правового правотворчества, но никак не отмена государственного одобрения на проникновение евроакта вовнутрь государства. Практика убедительно свидетельствует, что система государственного одобрения международно-правовых актов сохранилась и в случае ЕС, а с принятием Евроконституции она даже усиливается.
Степень разработанности темы
Несмотря на относительно большое количество работ о Европейском сообществе и европейском праве, опубликованных за последние 10-15 лет, в отечественной литературе наблюдается определеный пробел в исследованности такой сферы как европейское правотворчество. Надо сказать, что этот вопрос не является абсолютным пробелом в российской науке европрава, однако ему не посвящалось пока специальных научно-юридических работ, а из тех, что уже вышли, правотворчество в рамках ЕС затрагивается довольно поверхностно и касательно. В частности, касательно вопроса юридической природы ЕС. В России пока нет ни одного целостного исследования данного вопроса — вопроса методов правотворчества в ЕС.
В частности, такому аспекту, как «национальная стадия» европейского правотворчества, не уделяется внимания как в российской, так и в зарубежной научной доктрине. И там, и там абсолютизируются только европейско -правовые правотворческие процедуры и почти не принимаются во внимание внутригосударственные. Следует заметить, что остаётся пробелом и такой аспект европейского правотворчества и его методов, как особенности участия в нём федеративных государств и, соответственно, регионов и даже коммун. Этому правотворческому уровню, к сожалению, также не придавалось пока в юридической науке РФ должного внимания.
Что касается Проекта Европейской Конституции, подписанной главами 25 государств 29 октября 2004 года, то она и вовсе пока не вовлекалась в диссертационные исследования в таком объёме в рамках специальности 12.00.10 Международное право; Европейское право.
Объект и предмет исследования
Объектом диссертационного исследования является, во-первых, международное и европейское право в области правотворчества и, во - вторых, его взаимодействие с законодательством государств - членов ЕС.
Предметом диссертации является изучение методов формирования источников права в Европейском сообществе, то есть методов правотворчества,
применяемых в ЕС и выявление их специфики в сравнении с традиционным международным правом.
Цель и задачи исследования
В широком смысле цель научного исследования состоит в объяснении
явления, систематизации фактов, относящихся к нему, или дополнении
представления о нем новыми фактами и предсказании направления развития.'
* Целью данной диссертации является определение характера
правотворчества в ЕС с учетом используемых методов создания нормативных предписаний, дополнение систематизированного представления о ЕС и Европраве и выявление тенденций в развитии методики европейского правотворчества.
Задачи обусловлены целью исследования:
- выявить основные методы формирования источников права в ЕС;
-определить соотношение методов европейского правотворчества,
действующих в настоящее время и в перспективе, исходя из анализа Проекта
Европейской Конституции 2004 г.;
рассмотреть основные стадии европейского правотворчества
детально изучить процесс согласования воль государств - членов по поводу формирования норм европейского права;
-выявить особенности участия федеративных государств в процессе европейского правотворчества; -детально исследовать правовые возможности и практику участия
* су б федерального уровня и уровня местного самоуправления (управления) в
европейском правотворчестве;
-раскрыть роль и значание в европейском правотворчестве таких принципов европейского права, как принципы субсидиарности и пропорциональности;
' Цель научного исследования - к вопросу см.: П.В. Алексеев, A.B. Панин. Философия: Учебник - М.: «Проспект», 1996. - С.296.
-определить тенденцию дальнейшего развития юридического качества Евросообщества и в связи с этим направление вероятной институциональной реформы.
Методологическая база исследования
Методологической основой исследования является диалектический метод научного познания, а также комплексный и системный подход при анализе соотношения методов, применяемых в европейском правотворчестве. При подготовке диссертации применялись также общенаучные методы анализа и синтеза полученных выводов, формально-логический, системно-структурный, сравнительно-правовой, историко-правовой и другие методы.
При написании диссертации автором использовалось большое количество трудов и публикаций ведущих российских и зарубежных учёных. Среди них следует выделить: Абдуллин А.И. , Валеев P.M. , Игнатенко Г.В. , Капустин А.Я5., Корецкий В.М.6, Кузнецов В.И.7, Кулистиков В.М.5, Курдюков Г.И.9, Крылов Н.Б.70 Лукашук И.И.", Маргиев В.И.12, Мингазов Л.Х." Равкин Н.В.7', Суворова В.Я.75, Талалаев А.Н./б, Тункин Г.И./7, Тюрина Н.Е./8,
Право Европейских Сообществ: к вопросу о классификации источников // Известия высших учебных заведений. Правоведение.- 2001.- №4. С. 177-197.
3 Контроль в международном праве. - Казань: Издат-во Казанск. уни-та, 2001.
4 Взаимодействие внутригосударственного и международного права:Учебное пособие.-Свердловск УрГУ, 1981;
5 Европейская интеграция. - М., 2001.
6 Общие принципы права в международном праве. - Киев, 1957.
7 Европейские сообщества // Курс международного права. Том 7. - Международно-правовые формы
интеграционных процессов в современном мире. - М.: Наука, 1993.- С.174-218; Кузнецов В.И. Проблемы
теории и практики международного права в процессе европейской интеграции: Автореф. дис. ...докт. юрид.
наук.-М., 1981.
8 Правовые средства Совета и Комиссии европейских сообществ в согласовании государственных интересов
стран-членов ЕС: Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. -М..,1998.
9 Государства в системе международно-правового регулирования.- Казань, 1979.
10 Правотворческая деятельность международных организаций. М., 1988.
11 Структура и форма международных договоров.- Саратов, 1960; Лукашук И.И. Нормы международного права
в международной нормативной системе. - М.: «Спарк», 1997.
12 Внутреннее право международных организаций: Автореф. дисс. докт. юрид. наук.- Казань, 1999.
13 Эффективность норм международного права.- Казань, 1990.
14 Европейское сообщество как субъект международного права //МЖМП -2000.-№ -2 - с.5-20.
13 Универсальные и локальные нормы в международном праве. - Свердловск, 1974.
16 Совет Экономической Взаимопомощи. Основные правовые проблемы.- М., 1975. Талалаев А.Н. Право
международных договоров. Договоры с участием международных организаций. М.: Международные
отношения, 1989, Талалаев А. Н. Международные договоры. Общие вопросы. -М., Международные отношения,
1980.
17 Теория международного права - M., 1970, Тункин Г.И. Право и сила в международной системе. - М.1970.
18 Международный правопорядок: современные проекты совершенствования и преобразования - Казань, 1991.
Фельдман ДМ-'9, Фельдман Д.И.20, Фишер Р., Харлоф Э.21 Шибаева ЕЛ.22, Экономидес К.23, Энтин МЛ24, Юмашев Ю.М.25, Юри У.26, Pescatore Р.27, Schmalz D. , Ulrich Everting и многие другие.
При подготовке диссертации автором были изучены и использованы многие международные и национальные нормативно - правовые акты, включая судебные решения ЕС и государств - членов, а также решения Европейской Комиссии и Европейского парламента.
Научная новизна диссертации
Научная новизна представленной работы заключается, во-первых, в том, что европейскому правотворчеству, которое раньше освещалось лишь попутно в рамках более широких тематик, в данной диссертации посвящено специальное исследование.
Во — вторых, в отличие от схематического подхода, когда рассмотрение правотворческих процедур в ЕС ограничивается только собственными наднациональными процедурами (консультация, со-решение и т.д.), в данной работе впервые выделяются две основных стадии европейского правотворчества- национальная и наднациональная. При этом наднациональная показана в диалектическом виде - не как автономная и независимая от влияния государств, а как продолжение и формальное завершение национальной, то есть норматворческой.
Новизна заключается и в том, что в диссертации впервые рассматривается участие регионов в процессе европейского правотворчества, а также коммун, то есть органов местного самоуправления государств - членов.
19 Система международного права. - Казань. Издат-во Казанск. ун-та 1983.
20 Международное право: проблемы методологии. М.: Изд-во «Международные отношения», 1971.
21 Местные органы власти в Европе.- M., 1992г.
22 Право международных организаций: вопросы теории.- М.: 1986, Шибаева Е.А. Правовой статус
межправительственных организаций.- М.,1972.
23 Взаимоотношения между международным правом и внутренним законодательством. -Страсбург, 1994.
24 Суд Европейских сообществ. - М.,1984.
25 Международно-правовые формы внешнеэкономических связей ЕЭС. -M.: Наука, 1984.
26 Путь к согласию или переговоры без поражения. -М.: Наука, 1990.
27 Das Zusammenwirken der Gemeinschaftsrechtsordnung mit der nationalen Rechtsordnung //Europarecht. -1970.-Heft
4.- S.308.
28 Staatsrecht. Rechtssystem und Anwendung.- Baden-Baden, 1990.
29 Staat und Voelkerrechtsordnung //Fs. Fuer Karl Doehring. Berlin-Honk Kong. -1989.
Кроме того, в работе показаны тенденции развития методов европейского правотворчества , проявившиеся в ходе подготовки и принятия Европейской Конституции.
Выводами, сделанными в результате, а также новизной ракурса, предпринятого в данном исследовании, наш материал в определенной мере дополняет и обогащает теорию международного правотворчества, а также доктрину международной правосубъектности государств и международных организаций.
Положения, выносимые на защиту:
1 .Правотворчество в Евросообществе, (в широком смысле, то есть включая как стадию норматворчества, так и, собственно, правотворчества), несмотря на функционалистский подход, при всех устремлениях авторов Евроконституции носит характер согласования воль государств. Всё законодательство ЕС в течение истекших 10 лет, несмотря на широкие институциональные подвижки, не внесло новой тенденции в метод международного правотворчества в такой региональной организации, как ЕС.
2.Соотношение межгосударственного и надгосударственного методов правообразования не даёт оснований для утверждения о "законодательной" автономности органов Сообщества и их процессуальной независимости от государств-членов.
3 .Межгосударственный метод правотворчества в ЕС согласно Проекту договора, учреждающего Конституцию для Европы от 20 июня 2003г., то есть Европейскую Конституцию, принятую в июне 2004г., авторами документа усилен и получил еще более выраженное юридическое оформление, чем в учредительных договорах 1950 - 1957 г.г.
4.В европейском правоформировании принимают участие не только государства, но и регионы государств ЕС. И хотя объём провоспособности регионов на прямое европейское правотворчество невелик, в ЕС, тем не менее, с 1995г. уже функционируют организационные и правовые институты для
неопосредованного влияния субнационального уровня на формирование евроактов.
Следует добавить, что о международно-правовом признании факта расширенной международной правоспособности еврорегионов говорить ещё преждевременно, однако уже назрела его научно - правовая фиксация. Ранее это делалось лишь косвенно и в основном в политологическом аспекте.
Научно - практическая значимость исследования
Основное научное и практическое значение настоящего исследования состоит в возможности использования его положений для обогащения концепции правосубъектности международных организаций и, в частности, Европейского сообщества; в возможности применения исследованного материала и сформулированных на его основе выводов российскими политико -правовыми институтами, взаимодействующими с органами Евросоюза и государствами, входящими в ЕС, в первую очередь, для оценки объёма правоспособности законодательных коммунитарных институтов - их права быть самостоятельным участником двусторонних отношений. Они могут быть полезны всем указанным органам, правомочным участвовать в формировании публично - правовых позиций Российской Федерации по отношению к ЕС.
Разработанный материал может быть использован в дальнейших научных исследованиях, а также при подготовке лекций и проведении семинарских и практических занятий по курсу европейского права, международного публичного права, сравнительного конституционного права.
Апробация результатов исследования
Работа выполнена на кафедре конституционного и международного права Казанского государственного университета. Основные положения диссертации были доложены и обсуждены на заседаниях кафедры, а также на научно -практических конференциях регионального, российского и международного уровня, в частности, на международной конференции Казанского
государственного университета "Расширение Евросоюза: Россия и её регионы" 2004г., а также в процессе преподавания учебного курса "Европейское право" в Институте социальных и гуманитарных знаний, г. Казань. Кроме этого, основные положения были опубликованы в трёх научных статьях. Структура диссертации
Структура диссертации обусловлена её предметом, целью и задачами. Она состоит из введения, трёх глав, включающих тринадцать параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных источников.
Основное содержание работы
Во введении диссертационной работы обосновывается актуальность темы исследования, даётся оценка состоянию её научной разработанности, а также обосновывается объект и предмет диссертационного исследования, указывается цель и формулируются задачи работы, раскрывается научная новизна и научно -практическая значимость исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, представляются сведения по апробации результатов исследования.
Далее содержание работы раскрывается в трёх главах:
первая глава - Юридическая природа европейского правотворчества;
вторая глава - Наднациональный метод правотворчества ЕС;
третья глава - Национальные институты власти в процессе создания норм европейского права.
Европейское право как часть международного права
Надо сказать, что юридической природе европрава посвящены десятки, если не сотни томов научной литературы. В первую очередь, можно назвать такие известные зарубежные учебники европейского права как: P.I.G.Kapteyn, P.Verloren van Themaat, Introduction to the law of the European Communities, Lancaster 1989; P.S.R.F.Mathijsen, A Guide to the European Community Law, London, 1990; Bleckmann A., Europarecht. Das Recht der Europaeischen Gemeinschaft - Koeln-Muenchen, 2001; Schweizer/Hummer. Europarecht. Das Recht der Europaeischen Gemeinschaften /EKGS, EWG, EAG/ - mit Schwerpunkt EWG.- Frankfurt am M., 1990; Т.К.Хартли. Основы права Европейского Сообщества.- М.,199833 и многие другие. Выпущены десятки и десятки монографий. Такой повышенный спрос на эту тематику был вызван тем, что организаторы объединения заложили в качестве метода его функционирования, точнее метода принятия решений, - наднациональность. Он фигурировал уже в статье 14 договора о ЕОУС 1950 г. Соответственно, возникла некоторая туманность и относительно метода европейского правотворчества. Либо правовые действия ЕС - это акты традиционной международной организации и тогда они формируются традиционным для международного права способом -конференционным, то есть согласования воль государств34 - методом горизонтальной координации, либо ЕС - это объединение нового типа с признаками или даже с существенными чертами государственного образования. И тогда метод правотворчества приобретает черты внутригосударственного права, то есть становится вертикальным - субординационным, со всеми чертами императивности, присущими административному методу управления.
Изучив механизм правотворчества в Европейском сообществе, мы приходим к выводу, что по существу метод европейского правотворчества носит все признаки международного права, но по ряду признаков (в частности, по нормативной силе собственных актов ЕС, по автономности правотворчества, вынесению решений от своего собственного имени, а не от имени государств-членов, по составу субъектов, а также первичности правотворческой инициативы) он может квалифицироваться как административный, то есть субординационный.
Европейское право получило свое обозначение с образованием трёх евросообществ: Европейского Объединения Угля и Стали 1950г. (ЕОУС), Европейского агентства по атомной энергии 1957г. и Европейского Экономического сообщества 1957г. В 1992г. Маастрихтским договором ЕЭС было преобразовано в Европейское Сообщество. Этим же соглашением создан и Европейский Союз, объединивший все три сообщества под одной крышей. В качестве юридической основы всех сообществ и самого Союза приняты учредительные международные договоры. В 2000 г. ЕОУС прекратил свое существование и его функции и обязательства35 перешли к Евросообществу.
Учредительные договоры или конституция ЕС, как её часто называют, конституируют ЕС в статусе международной организации - субъекта международного права. Шесть государств - учредителей наделили сообщества международной правосубъектностью и придали им для исполнения задач и функций узко-определённый круг полномочий. Именно такой метод наделения полномочиями присущ международным организациям.
Право законодательной инициативы в ЕС
Инициирует законотворчество в ЕС, как правило, Еврокомиссия. Однако, в этом правотворческом процессе ей отведена далеко не главная роль. Её функция - лишь дать толчок процессу выработки той или иной нормы права ЕС. А завершает его главный законодательный орган ЕС - Совет (министров). В Договоре ЕС - во многих нормах так и фиксируется - «по предложению
Комиссии». Но, заглянув в Договор об учреждении ЕС (1957г.), можно увидеть, что Комиссия поставлена на равных с Советом. Там сказано (ст. 249), что «для выполнения своих задач ... Европейский Парламент, действуя совместно с Советом, Совет и Комиссия принимают регламенты, директивы и решения, дают рекомендации и заключения»122.
Право инициативы Комиссии распространяется договором на три сферы: правотворчества, единого бюджета и международных соглашений. Комиссия располагает в определенных случаях и собственными правотворческими ограниченными компетенциями. Совет и парламент могут действовать, как правило, только по предложению Комиссии. А также, какие конкретно органы должны заниматься тем или иным вопросом. До завершения законотворческой процедуры Комиссия имеет право в любое время изменить свое предложение или даже отозвать - ст. 250 ч.2 ЕС.
Но Комиссия - не единственный орган ЕС, наделенный правом инициативы. В определенных случаях правом инициативы обладают также и государства-члены (см., напр. бывшая ст. 67 ЕС) и Европейский Центральный банк (бывшая ст. 111 ЕС).
В некоторых областях правом законодательной инициативы наделен Совет. Например, внешняя политика и политика безопасности осуществляется Советом по собственной инициативе. Договором определяется и правовая основа и процедура, которая должна применяться в том или ином случае.
Однако, с практикой и здесь появился новый аспект. Комиссия жалуется, что её основная функция инициативы, то есть представлять законодательные предложения, стала наталкиваться на давление других институтов, интересов и групп давления. Например, Совет (министров) и Европарламент увеличили количество проектов законодательных предложений, причем детального свойства. Действительно, по данным около 80% всех предложений в последние 10 лет были зарегистрированы по предложению именно Совета или государств-членов123, а не Комиссии.
В то же время, Комиссия способна и на широкие самостоятельные действия - например, на переговоры с ВТО по сельскому хозяйству. Государства - члены оказались поставлены перед фактом и не успели одобрить её инициативу соглашения между ЕС и ВТО по аграрному сотрудничеству, что породило т.н. «синдром дома Блэра» (по названию места проведения). Термин недавно вошел в оборот именно по поводу чрезмерной самостоятельности Комиссии, действовавшей без согласования со своими «mothers in law» (т.е. государствами - смотрящими).
Для подготовки евроакта Комиссия (в которой насчитывается около 20 тыс. сотрудников) вправе сама определять форму правового акта и сам вопрос, который по ее мнению нуждается в урегулировании. Поэтому выдвижению инициативы предшествует всегда тщательная проработка вопроса - экспертиза, мониторинг, сравнительно - правовая деятельность, тщательное обоснование своего права и необходимости вторжения в данную область, т.е. «тестирование» его на предмет соблюдения принципа субсидиарности и пропорциональности. А уже затем это так называемое европравительство проводит огромную согласовательскую политику, находя компромисс с государствами, которые не заинтересованы в новом акте. Отсюда - такие её функции как улаживание споров, наблюдение и контроль за исполнением права ЕС.
Роль национальных законодательных органов в европейском правотворчестве
Эта стадия правотворчества, как правило, скрыта от внимания сухого юридического исследования. Мы не имеем права не считать её частью правотворчества, поскольку именно на этой стадии проводится самая кропотливая работа по согласованию национальных правовых позиций, которые в конце наднациональной стадии сливаются в одно общее мнение в форме единой директивы и т.д. Эта функция придана Договором Еврокомиссии. Евросоюз в её лице взял на себя обязательство и осуществляет направление реформирования разного рода национальных систем, например, системы социальной защиты государств-членов. Она фокусируется, в первую очередь, на "мягких действиях", можно сказать, щадящих, то есть на выработке единых концепций, направлений, установлении политических целей и даже конкретных стандартов, периодическом мониторинге и экспертной оценке национальных систем. Только на их основе она может приступить к формированию проекта правовых актов.
Комиссия должна проводить до выдвижения законопроекта широкие консультации и, если это уместно, публиковать документы этих консультаций, обосновывать соответствие своих предложений принципу субсидиарности, в случае необходимости сопровождающий законопроект разъяснительный меморандум должен содержать детальное изложение аргументов, относящихся к этому.
О «независимости» Сообщества сами за себя говорят нормы Договора о ЕС. Например, в Протоколе о применении принципа субсидиарности и пропорциональности, где подробно расписаны обязанности Комиссии по законотворческой деятельности и применению принципов субсидиарости и пропорциональности, можно найти, в частности, такое характерное указание, точнее, вменение ей в обязанность:
«Полное или частичное финансирование акции Сообщества из бюджета
Сообщества требует обоснования». Оно означает, что Комиссия (квази-правительство) не считается полным хозяином даже над евробюджетом . По формулировке - он, скорее, распорядитель - управляющий бюджетом Сообщества.
В то же время, Комиссия способна и на широкие самостоятельные действия, например, на переговоры с ВТО по сельскому хозяйству.
Правоспособность Еврокомиссии, как и правосубъектность организации в целом, лишь производна от тех же государств и носит вторичный характер. Для такого утверждения можно обратить свой взор на роль, которую Комиссия играет в процессе принятия очередного европейского регламента, директивы или решения. Она принципиально ограничивается только подготовкой проекта предложения. Её дело - только инициатива и подготовка проекта. Точку в принятии наднациональных решений ставит Совет министров. Собственные акты ЕС, которые, впрочем, и вводят в заблуждение исследователей относительно своей юридической природы, как и нормы международного права, появляются на свет не в результате одностороннего волеизъявления наднационального органа, а в результате того же межгосударственного согласовывания и компромисса