Европейские стандарты полицейской деятельности Руденко, Валерия Вячеславовна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Общая характеристика европейских стандартов полицейской деятельности 13

1.1. Стандарты полицейской деятельности в международном праве: понятие, сущность, роль 13

1.2. Становление международных (универсальных и европейских) стандартов полицейской деятельности и контроль над их реализацией 30

Глава 2. Система европейских стандартов полицейской деятельности 57

2.1. Европейские стандарты отбора и подготовки полицейских кадров 57

2.2. Европейские стандарты, касающиеся правового положения сотрудников полиции и их взаимоотношений с населением 77

2.3. Европейские стандарты в сфере реализации правоохранительных функций и обеспечения прав человека 97

Глава 3. Имплементация европейских стандартов полицейской деятельности в законодательство Российской Федерации 119

3.1. Реформирование системы МВД России и европейские стандарты полицейской деятельности 119

3.2. Тенденции реализации европейских стандартов полицейской деятельности в российском законодательстве и правоприменительной практике 146

Заключение 161

Список использованной литературы 174

Приложение. Сравнительно-правовой анализ европейских стандартов полицейской деятельности, действующего и предшествующего российского законодательства 187

• Стандарты полицейской деятельности в международном праве: понятие, сущность, роль
• Европейские стандарты отбора и подготовки полицейских кадров
• Европейские стандарты в сфере реализации правоохранительных функций и обеспечения прав человека
• Тенденции реализации европейских стандартов полицейской деятельности в российском законодательстве и правоприменительной практике

Введение к работе

Актуальность диссертационного исследования. Содержание международных и национальных правовых предписаний, а также характер межгосударственных отношений свидетельствуют о том, что современные державы стремятся к построению цивилизованного общества, базирующегося на осуществлении прав и свобод человека, обеспечении правопорядка и социальной безопасности. Немаловажную роль в достижении указанной цели играет полиция как структура, выполняющая правоохранительную и правообеспечительную функции.

Проблема гарантированности прав человека, являющаяся одной из первостепенных для современного общества, особенно ярко проявляется в деятельности правоохранительных органов. Объясняется это, с одной стороны, тем, что полиция являет собой организацию, призванную защищать права человека либо содействовать их восстановлению. То есть полиция приступает к осущест-влению своих функций тогда, когда возникает проблема с обеспечением прав и свобод человека: они либо уже нарушены, либо находятся под угрозой. С другой стороны, сами правоохранительные органы в процессе реализации своих функций рискуют стать субъектом, попирающим права и свободы человека. В свете вышеизложенного особое значение приобретает система требований, предъявляемых к деятельности полиции в ее правообеспечительном аспекте.

Кроме того, в настоящее время все большее распространение получает проблема транснационализации организованной преступности. Вместе с тем, существующие различия в национальных системах подготовки полицейских кадров и осуществления ими своей деятельности значительно осложняют межгосударственное сотрудничество в борьбе с данным явлением и требуют наличия единых международных стандартов в сфере правоохранительной деятельности.

Начиная с 70-х гг. прошлого столетия, государства стали предпринимать меры по совместной разработке унифицированных правил осуществления полицейской деятельности. Особое внимание данному вопросу уделялось в рамках европейского континента. На сегодняшний день существует объемный массив европейских предписаний в данной сфере, которые, однако, носят, по большей части, рекомендательный характер и отличаются некоторой разобщенностью. Подобное положение вещей свидетельствует о необходимости комплексного, всестороннего изучения существующих европейских стандартов полицейской деятельности и формирования целостного представления относительно их сущности, системы и содержания.

Следует отметить, что актуальность исследования отчетливо проявляется на фоне проводимой в России реформы правоохранительных органов, основная цель которой – выведение системы Министерства внутренних дел на новый рубеж развития, соответствующий международным нормам. В связи с этим отдельного анализа требуют вопросы реализации европейских стандартов полицейской деятельности в российском национальном законодательстве и правоприменительной практике.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о высокой степени актуальности темы диссертационного исследования с точки зрения как международного, так и внутригосударственного правового регулирования вопросов полицейской деятельности, особенно в части, касающейся обеспечения прав и свобод личности.

Степень разработанности темы. Различные аспекты темы настоящего диссертационного исследования в той или иной мере подвергались изучению в отечественной и зарубежной литературе. Так, определению сущности и роли категории «международный стандарт» посвящены труды таких отечественных исследователей, как А. Азаров, Л.И. Беляева, А.А. Вешняков, С.А. Голубок, Г.В. Игнатенко, О.Н. Луць, А.М. Лушников, М.В. Лушникова, С.М. Оганесян, М.Н Садовникова, А.Н. Склизков, О.И. Тиунов и другие, - а также работы следующих зарубежных ученых: Р.А. Мюллерсон, В. Ройтер, К. Хюфнер и другие.

Проблемы подготовки персонала правоохранительных органов, соблюдения ими прав человека, международного полицейского сотрудничества и зарубежного опыта правоохранительной деятельности нашли свое отражение в работах таких отечественных исследователей, как Т.О. Алексеева, A.В. Алешин, П.Н. Астапенко, К.С. Бельский, П.Н. Бирюков, А.Г. Волеводз, Л.Н. Галенская, В.Д. Гончаренко, А.В. Губанов, A.A. Крылов, И.А. Латкова, Ю.Н. Ольховников, Д.Д. Шалягин и другие, - а также в трудах следующих зарубежных ученых: М. Андерсон, М. ден Боэр, Р. Буш, Д.Х. Бэйли, Д. Гринвуд, Т. Джонс, Л. Зайнаб, Д.А. Кобзин, Р. Крошоу, Ф. Леви, К. Льюис, Дж. Миллер, П. Нейрод, Т. Ньюберн, Р. Окли, А. Оссе, Ц. де Ровер, Э. Сандерс, М. Сантьяго, Д. Смит, Т. Томас, Дж. Троун, Дж. Трэвис, Э. Филипс, Ф. Харрис, А. Хашу, С. Хьюсман, А.Н. Черноусов, Б. Эбентон, М. Эдельбахер, Р. Янг и другие.

Попытку выделить международные стандарты полицейской деятельности в качестве отдельной категории международного права предпринимали такие ученые, как Б.И. Исмаилов, О.А. Мартыненко, А.И. Сахно.

Однако работы вышеуказанных авторов касаются лишь отдельных аспектов рассматриваемой темы. В настоящее время отсутствуют комплексные исследования, посвященные вопросу европейских полицейских стандартов.

Объект исследования – отношения, складывающиеся между государствами и другими субъектами международного права в сфере регулирования полицейской деятельности в европейском регионе.

Предмет исследования – особенности, система и содержание европейских стандартов полицейской деятельности, а также отдельные аспекты процесса их имплементации в российское законодательство.

Цель диссертации состоит в том, чтобы раскрыть сущность, систему и содержание европейских стандартов полицейской деятельности, исследовать процесс их имплементации в российское законодательство, а также определить тенденции совершенствования национальной модели правового регулирования полицейской деятельности за счет реализации европейских стандартов.

Достижение указанной цели связано с решением следующих задач:

1. выработать понятие европейских стандартов полицейской деятельности, определить их признаки, сущность и функции;

2. раскрыть процесс становления и развития международных (универсальных и европейских) стандартов полицейской деятельности;

3. систематизировать европейские стандарты полицейской деятельности и охарактеризовать их содержание;

4. выявить формы международного контроля за реализацией указанных стандартов;

5. определить характер и степень имплементации европейских стандартов полицейской деятельности в национальное законодательство Российской Федерации;

6. установить тенденции реализации европейских стандартов полицейской деятельности в российском законодательстве и правоприменительной практике.

Решение поставленных задач обусловливает методологию исследования. Основополагающим методом настоящей работы является всеобщий диалектический метод познания. В рамках проводимых в диссертационном исследовании теоретических изысканий используются исторический, системный, сравнительно-правовой, структурно-функциональный и формально-логический методы исследования, применение которых позволяет провести детальный анализ всех аспектов изучаемой темы, а также раскрыть предмет исследования в целостной взаимосвязи всех его элементов.

Нормативную базу исследования составляют:

1. международные договоры в сфере прав человека и в области международного сотрудничества в борьбе с преступностью (в частности, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания 1987 г. и т.п.);

2. документы рекомендательного характера, разработанные в рамках Совета Европы и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (Европейский кодекс полицейской этики 2001 г., Руководство ОБСЕ по демократическим основам полицейской деятельности 2008 г., Руководство ОБСЕ «Наилучшая практика построения партнерства между полицией и обществом» 2008 г. и т.п.);

3. российское законодательство, имеющее отношение к предмету исследования (в частности, Федеральный закон Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон Российской Федерации от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и т.д.)

Теоретическую основу диссертационной работы составляют труды таких отечественных и зарубежных ученых, как Т.О. Алексеева, А. Азаров, К.С. Бельский, Л.И. Беляева, Д.Х. Бэйли, А.А. Вешняков, С.А. Голубок, Г.В. Игнатенко, Д.А. Кобзин, О.Н. Луць, А.М. Лушников, М.В. Лушникова, О.А. Мартыненко, Р.А. Мюллерсон, П. Нейрод, С.М. Оганесян, А. Оссе, В. Ройтер, М.Н. Садовникова, А.И. Сахно, А.Н. Склизков, О.И. Тиунов, К. Хюфнер, А.Н. Черноусов, Д.Д. Шалягин и другие.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена целостным теоретико-правовым подходом к изучению европейских стандартов полицейской деятельности, выработкой единого представления об объекте познания, базирующегося на анализе норм европейского права, вспомогательных источников рекомендательного характера, российского законодательства и научных идей, отражающих современное состояние и тенденции развития правового регулирования полицейской деятельности. Новизна исследования проявляется в следующем.

Во-первых, автор развивает новое и до настоящего времени не нашедшее полного отражения в науке международного права направление, связанное с изучением международных, в том числе европейских, стандартов полицейской деятельности.

Во-вторых, диссертант определяет не только общетеоретические аспекты европейских стандартов полицейской деятельности (понятие, признаки, функции, структура), но также их систему и содержание. Впервые европейские стандарты полицейской деятельности подвергаются всестороннему изучению с целью формирования целостного, научно обоснованного представления о них.

В-третьих, исследование не ограничивается общей характеристикой предмета познания: оно позволяет также установить соотношение европес-ких стандартов полицейской деятельности с российскими правовыми нормами и разработать на этой основе имеющие практическое значение рекомендации по совершенствованию национального полицейского законодательства. В частности, аргументирована необходимость дополнения системы принципов функционирования российской полиции, расширения масштабов реализации в российском законодательстве и практике ряда европейских стандартов полицейской деятельности, а также разработки с их учетом нового Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел.

Новизна исследования находит свое выражение в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Европейский стандарт полицейской деятельности - это общепризнанная модель осуществления полицейской деятельности, воплощенная в основополагающих европейских нормах и рекомендациях и являющаяся приемлемым минимумом для реализации во внутренней правовой системе государств.

2. Признаками европейских стандартов полицейской деятельности являются: основополагающий характер, то есть стандарты затрагивают основные элементы объекта регулирования (полицейской деятельности); общепризнанность; практический характер, то есть стандарты являются либо итогом практического опыта, воплощенным в европейские нормы и рекомендации, либо результатом проверенных на практике достижений современной правовой мысли; оптимальность, то есть стандарты являются результатом консенсуса между европейскими государствами, имеющими различный уровень правового регулирования полицейской деятельности, и содержат минимально приемлемые для всех условия; двойственность, то есть для одних государств, отличающихся высоким уровнем организации и деятельности полиции, предложенная стандартами модель функционирования полиции – минимум, а для других – цель, к достижению которой они стремятся; направленность на реализацию во внутренней правовой системе государств, предполагающая готовность последних имплементировать европейские стандарты полицейской деятельности в собственное законодательство и следовать им на практике; рамочный характер, то есть стандарты предусматривают возможность конкретизации и превышения пределов содержащихся в них минимальных условий.

3. Европейские стандарты полицейской деятельности можно классифицировать по следующим основаниям: по направленности; по специализации; по юридической силе; по предмету регулирования. Последний критерий лежит в основе установления системы европейских стандартов полицейской деятельности путем их разделения на следующие виды: стандарты отбора и подготовки полицейских кадров; стандарты, касающиеся правового положения сотрудников полиции и их взаимоотношений с населением; стандарты в сфере реализации правоохранительных функций и обеспечения прав человека.

4. Европейские стандарты полицейской деятельности выполняют следующие функции: способствуют обеспечению прав и свобод человека в процессе осуществления полицейской деятельности; активизируют международное сотрудничество полицейских органов в борьбе с преступностью; содействуют совершенствованию национальных правовых систем регулирования полицейской деятельности; способствуют повышению степени эффективности полицейской деятельности и укреплению авторитета правоохранительных органов.

5. В основе комплекса европейских стандартов полицейской деятельности лежит принцип уважения прав человека и основных свобод. Совокупность норм, касающихся детализации указанного принципа, закреплена в международных актах обязательного характера и является центральной частью системы европейских стандартов полицейской деятельности. Комплементарная часть рассматриваемых стандартов воплощена в правилах, имеющих узкоспециальную направленность (непосредственно касающихся выполнения правоохранительных функций) и содержащихся преимущественно в документах рекомендательного характера.

6. Большинство документов, содержащих европейские стандарты полицейской деятельности, отличается необязательным характером, а также многочисленностью, достаточно высокой степенью разрозненности и низким уровнем системности, что препятствует иx реализации. В связи с этим существует необходимость закрепления европейских стандартов полицейской деятельности в виде единого международного соглашения с целью облегчения процесса их реализации.

7. Европейские стандарты полицейской деятельности направлены на установление следующих принципов функционирования полиции, требующих системного закрепления: защита и обеспечение прав и свобод человека при возможности их правомерного ограничения; правомерность; справедливость и объективность; оперативная независимость; сотрудничество с институтами общества и государства; ответственность и подотчетность.

8. В целях расширения масштабов реализации европейских полицейских стандартов выдвигаются и аргументируются следующие предложения по совершенствованию российского законодательства:

1. включить в число принципов функционирования полиции, указанных в ФЗ «О полиции», принципы ответственности и оперативной независимости;

2. разработать новый Кодекс профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел с учетом европейских стандартов полицейской деятельности.

Теоретическое значение исследования определяется наличием теоретических обобщений и выводов, способствующих выработке целостного представления о международно-правовом регулировании полицейской деятельности на европейском уровне. Содержащиеся в диссертации выводы могут способст-вовать пониманию сущности и роли европейских стандартов полицейской деятельности в современном обществе, базирующемся на осуществлении прав и свобод человека, обеспечении правопорядка и социальной безопасности. Работа привлекает внимание к возможности дальнейшего развития представленного в ней направления исследования в рамках науки международного права.

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования полученных результатов для совершенствования всей системы европейских стандартов в сторону ее системного и единообразного конвенционного закрепления. Содержащиеся в диссертации выводы могут быть учтены при разработке на национальном уровне законодательных и иных нормативных правовых актов в целях достижения более высокого уровня организации органов внутренних дел. Практическая значимость работы определяется также возможностью использования ее результатов в процессе подготовки полицейских кадров в образовательных учреждениях МВД России, а также в научно-исследовательской деятельности.

Апробация результатов исследования. Исследование проводилось на кафедре прав человека и международного права Московского университета МВД России. Предложения, выводы и рекомендации диссертанта использовались в учебном процессе Московского университета МВД России при проведении занятий по курсу «Обеспечение прав человека в деятельности органов внутренних дел». Кроме того, отдельные выводы исследования, адаптированные к образовательному процессу в виде научно-исследовательской работы на тему: «Европейские полицейские стандарты как источник совершенствования процессов отбора и подготовки кадров в образовательных учреждениях МВД России», - нашли свое практическое применение в Барнаульском юридическом институте МВД России.

Основные теоретические положения диссертационного исследования изложены автором в опубликованных научных статьях, а также обсуждались в ходе научно-практических конференций: X Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы современного международного права», посвященной памяти профессора И.П. Блищенко (Российский университет дружбы народов, 13 – 14 апреля 2012 г.), XI Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы современного международного права», посвященной памяти профессора И.П. Блищенко (Российский университет дружбы народов, 12 - 13 апреля 2013 г.), Международной заочной научно-практической конференции «Вопросы образования и науки: теоретический и методический аспекты» (Тамбов, 30 апреля 2012 г.), Международной заочной научно-практической конференции «Наука, образование, общество: проблемы и перспективы развития» (Тамбов, 29 марта 2013 г.).

Структура работы подчинена логике исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

Основные выводы исследования представлены в параграфах и в заключении диссертации. Работа выполнена в соответствии с требованиями ВАК России.

Стандарты полицейской деятельности в международном праве: понятие, сущность, роль

Международное право представляет собой обширную систему правил поведения, которая включает как нормы (обычные, конвенционные) и общие принципы права, признанные цивилизованными нациями, так и вспомогательные источники рекомендательного характера (судебные решения, доктрины наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву, резолюции международных организаций). Однако весьма распространенной категорией, часто употребляемой теоретиками и практиками международного права, является термин «стандарт», сущность которого требует конкретизации, так как единого, целостного его понимания не существует. Понятие «стандарт» представляется устоявшейся собирательной категорией, употребляемой для обозначения определенного эталона, образца, правила в международном праве. Но какова сущность этого правила, общеобязательный или рекомендательный характер оно носит, какие субъекты принимают участие в его выработке? На эти вопросы необходимо ответить прежде, чем приступать к рассмотрению проблемы становления и развития европейских стандартов полицейской деятельности.

Термин «стандарт» (от англ. «standard» - норма, норматив, образец) в широком смысле слова означает «эталон, модель, принимаемые за исходные для сопоставления с ними других подобных объектов»1; это «образец, которому должно соответствовать удовлетворять что-нибудь по своим признакам, свойствам, качествам, а также документ, содержащий в себе соответствующие сведения» . Понятие «стандарт» употребляется как в общественном, так и в техническом смыслах. Стандарт как нормативно-технический документ устанавливает комплекс норм, правил, требований к объекту стандартизации (как к материальным предметам, так и к объектам организационно-методического и общетехнического характера). Применительно к социальной среде термин «стандарт» можно определить как модель поведения, признанную верной и принимаемую в качестве правила для использования или критерия для сравнения. В переводе на язык юриспруденции, это правило, которому должно соответствовать поведение субъектов.

В международных отношениях весьма распространено употребление понятия «стандартизация» применительно к производству продукции, выполнению работ и оказанию услуг. В данном контексте термин «стандарт» ясен как теоретикам международного права, так и простым обывателям. Однако в последнее время широкое применение понятие «стандарт» приобрело не только в сугубо техническом или экономическом смысле, но и в общетеоретической трактовке: рассматриваемая категория все чаще используется применительно ко всем сферам деятельности и отраслям международного права. Для наиболее правильного понимания сущности термина «международный стандарт» необходимо прибегнуть к первоисточникам. Следует отметить, что на сегодняшний день ни в одном международном акте обязательного характера нет четкой дефиниции международного стандарта. При изучении смысла, вкладываемого в исследуемое понятие международными документами, нам стоит обратиться к Минимальным стандартным правилам обращения с заключенными, принятым на первом Конгрессе Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, состоявшемся в Женеве в 1955 г., и одобренным Экономическим и Социальным Советом в его Резолюциях 663 С (XXIV) от 31 июля 1957 г. и 2076 (LXII) от 13 мая 1977 г. Именно в данном акте впервые был упомянут термин «минимальные стандартные правила», трансформировавшийся впоследствии в широко употребляемую ныне конструкцию «международные стандарты». В Предварительных замечаниях к рассматриваемому документу пояснялась сущность «минимальных стандартных правил»: «правила...предназначены лишь для того, чтобы на основе общепризнанных достижений современной мысли и с учетом основных элементов наиболее удовлетворительных в настоящее время систем изложить то, что обычно считается правильным с принципиальной и практической точек зрения...»1. Предварительные замечания содержат также указание на принцип функционирования стандартов: «Принимая во внимание разнообразие юридических, социальных, экономических и географических условий ясно, что не все эти правила можно применять повсеместно и одновременно. Они должны, однако, вызывать к жизни постоянное стремление к преодолению практических трудностей, стоящих на пути к их осуществлению, поскольку в общем и целом они отражают те минимальные условия, которые Организация Объединенных Наций считает приемлемыми. С другой стороны, они охватывают поле деятельности, где мысль идет постоянно вперед. Они не имеют целью препятствовать проведению опытов и введению практики, совместимых с изложенными в них принципами и направленных на достижение намеченных в них целей»2. Из положений рассмотренного акта следует, что международные стандарты содержат в себе правила, являющиеся наиболее удовлетворительным и приемлемым минимумом, соблюдать который должны стремиться все государства. В то же время стандарты допускают возможность конкретизации (применительно к конкретной общественно-правовой действительности отдельного государства) или превышения (то есть внедрения более совершенных условий, направленных на достижение намеченных целей) указанного минимума, если подобное совместимо с вложенным в него смыслом. На основании анализа Предварительных замечаний можно выделить следующие признаки международных стандартов:

1) Они затрагивают основные элементы объекта регулирования, то есть носят основополагающий характер.

2) Международные стандарты являются общепризнанными.

3) Они содержат минимально приемлемые условия, являющиеся наиболее оптимальным результатом научных и практических достижений.

4) Международные стандарты нацелены на реализацию в национальных правовых системах.

5) Международные стандарты носят рамочный характер, то есть предусматривают возможность конкретизации и превышения пределов содержащихся в них минимальных условий.

Проблемой выработки определения международно-правового стандарта интересовались многие ученые. Относительно данного понятия в международном праве существует немало мнений его теоретиков, каждый из которых дает свою трактовку рассматриваемого термина и акцентирует внимание на определенных его аспектах. Профессор О.И. Тиунов, например, выделяет следующие черты международных правовых стандартов:

1) «общепризнанность со стороны мирового сообщества;

2) фундаментальность содержания как выражения коренных интересов государств и народов;

3) оптимальность модели поведения;

4) демократичность содержательных качеств данной модели;

5) единство заложенных в стандарте элементов поведения для всех участников международного соглашения» ].

О.И. Тиунов определяет международные стандарты как «своеобразный масштаб измерения в законодательном регулировании различных стран» : для го-судартсв-первоначальных участников соглашения стандарты - минимум, достигнутый в ходе консенсуса, а для присоединившихся держав - цели, которые необходимо достигнуть, правовые образцы. На двойственную природу стандартов указывает и практикующий юрист С.А. Голубок, утверждая, что это «универсально признанные нормы, которые, с одной стороны, представляют собой минимально допустимый консенсус, а с другой - предстают образцом для подражания» .

Европейские стандарты отбора и подготовки полицейских кадров

Эффективность функционирования любой структуры, будь то государственный орган или общественная организация, напрямую зависит от ее персонала. Поэтому в любом учреждении должен быть разработан и введен в действие наиболее совершенный механизм отбора и подготовки служащих. Это в полной мере касается и полиции: в высокой степени квалифицированности ее кадров заинтересованы не только сами правоохранительные органы, но и все граждане, а также государство и общество в целом.

Следует особо подчеркнуть, что применительно к укомплектованию персонала полиции принципиально важно использовать термин «отбор кадров». Понятие «набор» характеризует лишь привлечение всех желающих занять вакантные должности и является первой ступенью процесса найма сотрудников. Решение о приеме кандидата принимается по итогам именно отбора, в ходе которого проверяется, соответствует ли человек должности, на которую претендует, отвечает ли предъявляемым требованиям, способен ли выполнять те или иные функции. Именно отбор обеспечивает принятие на службу в полиции действительно лучших претендентов. Выбор среди желающих работать в правоохранительных органах осуществляется на базе определенных критериев, в основе которых должно лежать стремление наполнить подразделения полиции сотрудниками, способными на высоком профессионально-нравственном уровне реализовывать свое предназначение - бороться с преступностью, защищать права человека и служить закону и обществу. Тщательно разработанные, эффективные и целесообразные требования позволяют отобрать кандидатов, обладающих необходимыми для службы в полиции качествами, а также потенциалом для их дальнейшего развития.

Совершенствование вышеуказанных «природных» качеств и выработка новых, необходимых для успешного осуществления профессиональной деятельности, происходит в ходе следующего, не менее важного, этапа формирования кадрового состава — подготовки персонала. Рассматриваемый процесс должен включать в себя как теоретический и практический аспекты, так и непрерывную деятельность по постоянному повышению квалификации служащего. Целью обучения должно быть воспитание профессионала в своем деле, владеющего в совершенстве всеми необходимыми знаниями, умениями и навыками. Поэтому в основе подготовки сотрудников полиции должно лежать стремление не просто знать формулировку предъявляемых к ним требованиям, а понимать их суть и уметь использовать свои знания в конкретных правоприменительных ситуациях.

Из вышеизложенного следует, что процессы отбора и подготовки кадров играют существенную роль в обеспечении эффективности функционирования полицейских органов. От того, насколько правильно осуществлены подбор и обучение сотрудников, зависит способность полиции в полной мере выполнять свое предназначение. Целью отбора и подготовки служащих правоохранительных органов является формирование высококвалифицированного персонала, способного успешно выполнять возложенные на полицию функции по борьбе с преступностью, обеспечению правопорядка и защите прав человека, а также пользоваться заслуженным авторитетом среди населения. В силу своей важности процессы отбора и подготовки кадров являются одним из вопросов регулирования европейских стандартов полицейской деятельности, анализу предписаний которых посвящен данный параграф.

Чтобы обеспечить возможность выбора из кандидатов на службу в полиции, необходимо заинтересовать и привлечь наибольшее число лиц, претендующих на занятие вакантных мест. Количество заявок на занятие свободных должностей в подразделениях полиции зависит от множества факторов, таких как знание граждан о наличии вакансий, а также их желание и возможность претендовать на них.

Что касается осведомленности лиц об имеющихся в полиции свободных местах, то она достигается усилиями самих органов по поддержанию правопорядка: чтобы люди знали о вакансиях, необходимо данные сведения до них должным образом довести. В этих целях нужно проводить широкомасштабную, четко продуманную информационную кампанию. Указанная кампания, во-первых, должна охватывать максимально широкие слои населения, чтобы полиция действительно была представительным органом. На этом акцентирует внимание и Европейский кодекс полицейской этики: «...следует применять политику набора мужчин и женщин, представляющих различные составляющие общества, в том числе этнические меньшинства, так как конечной целью является такой состав сотрудников полиции, который отражает то общество, на службе которого они находятся»1. Наличие в полиции представителей всех слоев населения гарантирует действительное соблюдение ею нейтралитета и беспристрастности. Кроме того, широкое представительство - залог повышения эффективности выполнения сотрудниками полиции своих профессиональных функций. Это находит свое проявление, в частности, в налаживании контактов со всеми субкультурными группами (сотруднику полиции-выходцу из определенного слоя общества легче найти общий язык с его представителями), а также в облегчении выполнения некоторых следственных, оперативных и иных правоприменительных действий (например, производство личного досмотра женщины сотрудником женского пола). Поэтому в ходе набора в полицию следует проводить информационно-агитационную кампанию, направленную на привлечение широких слоев населения, а не отдельных, узких, групп.

Во-вторых, помимо широкомасштабности, информационная кампания должна обладать еще одним, не менее существенным признаком: необходимо, чтобы ее содержание, смысл и общая идея были направлены на позиционирование сотрудника полиции как гаранта законности и гуманизма, отражали концепцию служения полиции обществу, а не наоборот. Согласно европейским стандартам, «основными целями полиции...являются:

- обеспечение общественного спокойствия, соблюдения закона и порядка в обществе;

- защита и соблюдение основных прав и свобод человека...;

- предупреждение преступности и борьба с ней;

- выявление преступности;

- оказание помощи и услуг населению»1.

Упор в ходе информационной кампании по привлечению новых кадров должен делаться именно на указанные задачи сотрудника полиции. Ни в коем случае не стоит пропагандировать негативные качества и потребности людей (например, рекламирование полномочий полиции по применению силы и принуждения).

Что касается желания и возможности граждан подать заявление на занятие вакантных должностей в полиции, то они зависят, в том числе, от усилий полиции и государства. Чтобы люди имели стремление стать сотрудниками полиции, необходим высокий и непререкаемый авторитет данной службы среди населения. Комитет министров Совета Европы, осознавая это, ввел в Европейский кодекс полицейской этики следующее положение: «Полиция должна быть организована так, чтобы ее сотрудники пользовались уважением населения как профессионалы, на которых возложено обеспечение исполнения закона, и как лица, оказывающие услуги» . Кодекс идет дальше простой декларации данного положения: он содержит ряд стандартов, следование которым является залогом положительного общественного мнения о полиции и уважительного отношения к ней.

Европейские стандарты в сфере реализации правоохранительных функций и обеспечения прав человека

Наиболее наглядной и показательной стороной полицейской деятельности является ее практическая составляющая. Именно на основе анализа процесса реализации правоохранительных функций происходит общая оценка эффективности полиции. Все предшествующие и сопутствующие правоприменительной деятельности аспекты, описанные в предыдущих параграфах, направлены, в конечном счете, на достижение максимально возможного уровня совершенства в деле функционирования полиции. Государство и общество оценивают правоохранительные органы, в первую очередь, с точки зрения того, каким образом они осуществляют свою деятельность и каких результатов достигают. Поэтому европейские стандарты уделяют повышенное внимание вопросу реализации полицией своих функций.

Европейские стандарты в сфере осуществления правоохранительных функций, таким образом, имеют своей целью утверждение наиболее оптимальной модели исполнения полицией своих функций и по своему смыслу направлены на установление следующих принципов полицейской деятельности, выделенных в ходе анализа предписаний европейских стандартов:

1) Защита и обеспечение прав и свобод человека при возможности их правомерного ограничения.

2) Правомерность.

3) Справедливость и объективность.

4) Оперативная независимость.

5) Сотрудничество с институтами общества и государства.

6) Ответственность и подотчетность.

Рассмотрим более подробно европейские стандарты в области реализации полицейских функций, распределенные в соответствии с вышеуказанными принципами.

Принцип защиты и обеспечения прав и свобод человека при возможности их правомерного ограничения

Права и свободы человека являются высшей ценностью на современном этапе развития общества, что находит свое подтверждение во многих международных документах1. Однако в процессе деятельности правоохранительных органов неизбежны ситуации, когда права определенных лиц подвергаются ограничению. Возникает закономерный вопрос: почему цивилизованные государства допускают ограничение прав людей собственными же органами и не приобретает ли в этой связи принцип уважения прав человека исключительно декларативный характер? При ответе на данный вопрос не стоит забывать, что права человека изначально не могут носить абсолютный характер, ведь право одного заканчивается там, где начинается право другого. Поэтому человек, живя в обществе и соблюдая его правила, посредством своего законопослушного поведения «соглашается» на определенные ограничения своих свобод. Однако «при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе» .

В контексте полицейской деятельности вопрос ограничения прав человека встает наиболее остро. Что касается правонарушителя, то ограничение его прав представляется логичным: человек, посягнувший на чужие свободы и выказавший таким образом неуважение к институту прав человека, сам обязан претерпеть определенные лишения. Однако все должно знать меру, и описанная ситуация не исключение: человек, преступивший закон, должен быть ограничен в своих правах лишь в той степени, которая необходима для восстановления социальной справедливости и предупреждения дальнейшего девиантного поведения. Что же касается ограничения в процессе реализации полицейских функций прав лица, ведущего правомерный образ жизни, то оно кажется не вполне обоснованным. Ведь человек, почитающий закон и чужие свободы, достоин уважения собственных прав, по крайней мере, со стороны государственных структур. Однако стоит помнить о том, что незначительное ограничение прав законопослушных граждан способствует наиболее эффективной реализации полицейскими органами своих функций.

Из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что разумное ограничение прав человека в процессе осуществления правоохранительной функции не придает принципу уважения и обеспечения прав и свобод человека и гражданина декларативный характер. Однако проблема заключается в том, что понятие «разумное ограничение» является оценочной категорией и требует конкретизации. Европейские государства, осознавая это, совместно выработали ряд документов, направленных на установление границ и четкую регламентацию ограничения прав человека в процессе функционирования правоохранительных органов.

Основополагающим актом, обязывающим европейские государства гарантировать права человека, является Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., которая устанавливает запрет на злоупотребление правами (статья 17) и пределы ограничений в отношении прав человека (статья 18), заключающиеся в их строго целевом характере.

Рассмотрим права, гарантированные вышеуказанной Конвенцией, применительно к деятельности полицейских органов. Так, подчеркивая охрану права на жизнь законом, Конвенция оговаривает правомерные случаи отклонения от его соблюдения:

1) лишение жизни «...во исполнение смертного приговора, вынесенного судом за совершение преступления, в отношении которого законом предусмотрено такое наказание...

2) лишение жизни...как результат абсолютно необходимого применения силы:

- для защиты любого лица от противоправного насилия;

- для осуществления законного задержания или предотвращения побега лица, заключенного под стражу на законных основаниях;

- для подавления, в соответствии с законом, бунта или мятежа»1.

Как видно из вышеуказанного, даже самое ценное, основополагающее право человека, без которого, в принципе, невозможна реализация остальных свобод, может быть подвергнуто законному ущемлению в процессе выполнения полицейских функций. Однако ограничения ни в коем случае не могут носить безусловный характер. Так, Европейский кодекс полицейской этики, указывая, что «защита и соблюдение основных прав и свобод человека в том виде, в котором они закреплены, в частности, в Европейской конвенции о правах человека»2, является одной из основных целей полиции, акцентирует внимание на том, что «полиция в принципе не должна выполнять судебных функций»3. Это значит, что полиция не имеет права лишать человека жизни за совершение им преступления в порядке «самосуда». Вопрос о виновности человека в совершении преступления и о назначении ему наказания (в частности, в виде смертной казни) входит в исключительную компетенцию суда. Поэтому подобный вид ограничения права человека на жизнь может быть результатом только лишь судебного решения, принятого в соответствии с законом.

Тенденции реализации европейских стандартов полицейской деятельности в российском законодательстве и правоприменительной практике

Сравнительно-правовой анализ европейских полицейских стандартов и российского законодательства, ставшего результатом реформы Министерства внутренних дел Российской Федерации, позволил прийти к выводу о том, что следует расширить масштабы правовой имплементации и практической реализации следующих европейских полицейских стандартов:

1. Стандарт об оперативной независимости полиции в ходе осуществления ею своих функций (статья 15 Европейского кодекса полицейской этики) при возложении на сотрудников всей полноты ответственности за свои действия, бездействия и приказы (статья 16 Кодекса). Представляется целесообразным включить в число принципов функционирования полиции, указанных в ФЗ «О полиции», принципы ответственности и оперативной независимости, содержание которых было рассмотрено в предшествующем параграфе.

2. Предписание относительно конкретности, ясности и доступности для граждан регулирующего полицию законодательства (статья 4 Европейского кодекса полицейской этики). Детальное изучение новой правовой базы показало, что в целях обеспечения наиболее эффективной практической реализации ее положений и соблюдения вышеназванной рекомендации, необходимо упростить законодательные формулировки, сделать их менее пространными, более лаконичными и конкретными. Кроме того, следует отказаться от дублирования законами друг друга (например, ФЗ «О полиции» и ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации...» содержат одинаковые по смыслу положения относительно званий сотрудников, их прав и обязанностей и т.п.).

3. Антикоррупционные европейские стандарты полицейской деятельности (статьи 20, 21, 46 Европейского кодекса полицейской этики; Европейские конвенции об уголовной и о гражданско-правовой ответственности за коррупцию). Если Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию была ратифицирована Россией (Федеральный закон от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию»), то к Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию Россия до сих пор не присоединилась. В целях наиболее полной реализации средств правовой защиты лиц, понесших ущерб в результате коррупционных действий (совершаемых, в том числе, сотрудниками полиции), представляется необходимым ратифицировать указанную Конвенцию. Кроме того, следует обеспечивать последовательное развитие антикоррупционного законодательства и наиболее полную его реализацию (имеющую всеобъемлющий, а не «показательно-единичный» характер).

4. Стандарт о взаимодействии полиции с институтами гражданского общества, о реальном сотрудничестве сотрудников с общественностью, а также о завоевании ими высокого авторитета среди населения и об объективном информировании о своей деятельности (статьи 12, 13, 18, 19, 62 Европейского кодекса полицейской этики). Для наиболее последовательного воплощения в жизнь указанных стандартов и достижения целей реформы системы МВД России следует переносить вопросы повышения авторитета полиции и ее сближения с гражданским обществом из плоскости законодательных деклараций в сферу действительной практической реализации. Сделать это представляется возможным посредством разработки и исполнения конкретных программ сотрудничества, а также создания эффективных структур и механизмов контроля и взаимодействия (например, общественные комиссии и советы при подразделениях полиции всех уровней, добровольные народные дружины, более совершенная система двусторонней связи между полицией и населением посредством использования ресурсов Интернет-сети и средств массовой информации и т.д.).

5. Стандарт об отборе сотрудников исключительно на основе их компетентности и профессионализма (статьи 22 - 25 Европейского кодекса полицейской этики). В целях наиболее полной реализации данного стандарта необходимо предпринять меры по расширению числа кандидатов и совершенствованию механиз 148 мов отбора (что тесно взаимосвязано с осуществлением вышеуказанных требований антикоррупционного характера и мероприятий по повышению авторитета полиции и интенсификации ее сотрудничества с населением), а также по улучшению социально-экономического положения сотрудников. Указанные меры приведут к возможности комплектования кадров на конкурсной основе, что позволит отбирать действительно компетентных сотрудников.

6. Стандарт о постоянном и открытом характере подготовки сотрудников (статьи 27, 28 Европейского кодекса полицейской этики). Для наиболее полного осуществления указанного стандарта следует, во-первых, развивать практику привлечения к процессу обучения сотрудников представителей общественности, а во-вторых, совершенствовать механизмы повышения квалификации, переподготовки кадров и специальной подготовки управленческого состава.

7. Стандарт о предоставлении сотруднику полиции максимально широкого набора социальных и экономических прав, а также о государственной поддержке полицейского в случае необоснованного обвинения (статьи 32, 34 Европейского кодекса полицейской этики). Данный стандарт требует, во-первых, увеличения финансирования полицейской деятельности и придания ему строго целевого характера, а во-вторых, уважительного отношения к сотруднику со стороны государства, что проявляется в создании для него достойных условий работы и жизнедеятельности, а также в развитии процессуальных и публичных (прежде всего, через СМИ) механизмов защиты чести сотрудника (в случае необоснованного обвинения - не «отказ» от полицейского посредством увольнения «задним числом», а детальный разбор ситуации и реальная помощь сотруднику).

8. Стандарт об уважении и обеспечении полицией прав человека, особенно в части, касающейся соблюдения прав на свободу и личную неприкосновенность, запрета пыток и безопасности содержания лиц под стражей (статьи 3, 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного и унижающего достоинство обращения или наказания; статьи 36, 56 Европейского кодекса полицейской этики; Европейские пенитенциарные правила; решения Европейского суда по правам человека). Реализация данного стандарта в России вызывает наибольшее количество нареканий, о чем свидетельствует негативные примеры, освещаемые средствами массовой информации, и практика Европейского суда по правам человека. В целях исправления ситуации следует уделять повышенное внимание всем случаям нарушения названного стандарта, усилить карательные меры, а также улучшить условия содержания лиц под стражей.

9. Стандарт о разработке на национальном уровне деонтологических кодексов полиции, проведении исследований о правоохранительных органах и развитии международного сотрудничества по вопросам полицейской этики (статьи 63-65 Европейского кодекса полицейской этики). Указанный стандарт в современных условиях развития полицейской деятельности в России требует более высокой степени реализации. Во-первых, налицо необходимость разработки и принятия нового Кодекса профессиональной этики полиции, соответствующего изменившемуся походу к определению статуса сотрудника и новой концепции взаимоотношений полиции и населения. Старый Кодекс профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденный Приказом МВД России №1138 от 28 декабря 2008 г., представляется документом, потерявшим свою актуальность. Кроме того, следует поощрять проведение всесторонних научно-практических исследований, направленных на повышение эффективности полиции и проводимых как в рамках самого Министерства, так и за его пределами (общественными деятелями и институтами). Помимо прочего, представляется целесообразным изучение зарубежного опыта полицейской деятельности с целью выработки и внедрения в практику наиболее совершенной модели реализации правоохранительных функций.

Реформирование системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в настоящий момент находится на той стадии, когда подводить окончательные итоги еще рано. Однако, как следует из вышеизложенного, промежуточные результаты свидетельствуют о необходимости внесения определенных поправок в новое законодательство. С целью корректировки и оптимизации курса проводимых преобразований в 2013 г. расширенной рабочей группой при Министре внутренних дел Российской Федерации по дальнейшему реформированию органов внутренних дел была разработана «Дорожная карта дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации». Данный документ содержит предварительные итоги реформирования и рекомендации относительно последующих преобразований, намеченных по таким направлениям, как повышение кадрового профессионализма и очищение от коррупции, открытость и доверие, совершенствование системы управления и оптимизация деятельности органов внутренних дел, доступность правоохранительной помощи, профилактика преступности и адекватный ответ новым вызовам и угрозам.