Политический лоббизм Нагайчук Андрей Федорович

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Лоббирование как социально-политическое явление 16

1.1. Политический смысл лоббизма 16

1.2. Основные типы лоббистской деятельности 33

Глава 2 Технология лоббирования 50

2.1. Участники лоббизма 50

2.2. Средства лоббирования 71

Глава 3 Региональная специфика лоббизма 100

3.1. Лоббистские интересы в регионе 100

3.2. Региональные механизмы лоббирования 113

Заключение 130

Литература 138

Приложения 149

• Основные типы лоббистской деятельности
• Участники лоббизма
• Средства лоббирования
• Региональные механизмы лоббирования

Введение к работе

Актуальность проблемы. Прошедшие за последние годы в России многочисленные социально - политические и экономические преобразования способствовали становлению такого явления как лоббизм. Это явление связано, прежде всего, с утверждением плюралистической модели демократии. Хотя так называемый «коридорный лоббизм»¹ имел место и в годы существования СССР в виде корпоративной модели, но наибольшее развитие лоббирование получило в постсоветской России.

Средства массовой информации и научная литература в последнее время стали уделять значительное внимание промышленным и финансовым группам, общественным движениям и объединениям, стремящимся оказывать систематическое и целенаправленное влияние как на законотворческую деятельность, так и на процессы реализации принимаемых законов и административных актов. Эти группы называются «группами давления» или «группами влияния».

Давление на парламент и администрацию, именуемое также «лоббированием», осуществляется с целью реализации групповых интересов. Возникновение таких групп - результат реформ, свидетельство того, что Россия вступила в новый этап развития. Одни полагают, что Россия в очередной раз заимствовала на Западе одну из худших черт политической жизни, а именно - доступность парламента и правительства для разного рода манипуляций со стороны монополий. Другие, наоборот, дают появлению групп давления позитивную оценку, полагая, что таким образом формируется механизм учета и реализации многообразия интересов.

¹ Кравченко А.И. Лоббизм в России // Социологические исследования. 1996. № 3. С. 60.

Представленная работа является попыткой описать виды, методы и субъекты лоббирования, а также его изменения в период реформирования России. Основное внимание уделяется сфере политики, поскольку именно там складываются самые влиятельные группы давления, заинтересованные в выгодном для них политическом решении.

Формирование института политического лоббизма (в цивилизованном виде) помогает населению лучше определять альтернативы и оценивать их, позволяет определять меру политического риска при принятии политического решения, поддерживает политическую информированность на нужном уровне, обеспечивает, хоть и частично, вовлеченность граждан в доступные формы влияния на власть. Изучение опыта лоббирования позволяет политологам и социологам отслеживать образцы поведения участников лоббирования, технологию их деятельности, возникновение различных форм и каналов давления на политическую власть (забастовки, средства массовой информации, ассоциации предпринимателей и т.д.).

Необходимость изучения политического лоббирования диктуется еще и тем, что в современной России, исходя из особенностей национального менталитета, участие в деятельности той или иной группы давления является наиболее распространенной формой проявления политической активности индивида. Особенно популярным и массовым можно назвать такой способ влияния на власть как забастовка.

О формах и механизмах политического лоббирования заставляет говорить и тот факт, что в России, с одной стороны, все интенсивнее идет процесс оказания влияния на федеральные органы власти со стороны регионов, для чего они объединяются (например, «Сибирское Соглашение»). С другой стороны, начинается процесс интеграции России и Белоруссии, что неизбежно

приведет к активизации лобби в политике на государственном, транснациональном уровне. Само политическое развитие России формирует потребность в изучении и научном осмыслении проблематики формирования института политического лоббизма и, прежде всего, процессов, связанных со спецификой становления регионального лоббизма.

Актуальность заключается в том, что имеет место скрытая политическая жизнь, в которой осуществляется лоббирование, и необходимо выявить имеющиеся трансляторы и механизмы. Проблемная ситуация заключается в противоречивости практической жизни, в которой есть место лоббизму и формальной, с официальными институтами власти.

Лоббизм - явление латентное. Если представить его в виде айсберга, то окажется, что подводная его часть практически не исследована и, как правило, является во многом криминализированной. Проявляется это, прежде всего, в коррумпированности российской политической сферы современного этапа. Однако жизнь не стоит на месте, и идущий процесс легитимации многих явлений общественной жизни приводит к появлению более цивилизованных методов лоббирования, что дает возможность изучать это важное социально - политическое явление, ставшее неотъемлемой частью российского общества.

Разработанность темы в научной литературе. В последнее время в научных изданиях и средствах массовой информации появились публикации, посвященные различным аспектам проявления лоббизма в России. Некоторые публикации по данному вопросу, к сожалению, не столько проясняют, сколько запутывают проблему. С новыми проявлениями указанной темы столкнулась российская действительность.

В последние 6-7 лет в России появилось много научных работ, посвященных теме лоббирования в политике. Тем не менее, эта тема остается одной из самых малоизученных в отечественной науке. Первые работы российских авторов, касающиеся лоббизма, появились в начале 90-х годов и были посвящены, как правило, описанию опыта зарубежных стран и, прежде всего, специфике британского и немецкого лоббизма (работы Н.Г. Зяб-люк, В.Г. Белова, Л.К. Лапицкого, В.В. Песчанского и др.). Анализ отечественных лоббистских структур начинает появляться в работах российских ученых в первой половине, а особенно активно во второй половине 90-х годов. В это же время были опубликованы работы, содержащие описание лоббизма в России. Это, прежде всего, научные статьи А.И. Кравченко, В. Губернаторова, С.А. Зубкова, СП. Перегудова, СВ. Конюшко и др. В этот же период к теме деятельности лоббистов в органах государственной власти обращаются и средства массовой информации. Особый интерес журналисты испытывают к лоббистской деятельности депутатов Государственной Думы (статьи Е. Анисимова, В. Устюжанина и др.).

Среди работ и статей второй половины 90-х годов, посвященных анализу системы представительства организованных интересов во власть, как в России в целом, так и в отдельных регионах, особо хотелось бы отметить исследования Г.В. Голосова, К.С. Гаджиева, А. Кучерова, А. Нечаевой, СН. Баранова, В.А. Лепехина, А.И. Кравченко, Н.Ю. Беляевой и др.

Интерес российских ученых к лоббизму не ограничивается анализом результатов лоббистской деятельности. За последние годы появилось довольно много работ, посвященных изучению «технологии» лоббирования. Данный аспект отражен в работах

В.П. Пугачева, В. Дмитриева, А. Паршинцева, Г.П. Кубась, В. Губернаторова, Л.Д. Кузнец и др.

Сравнительный анализ существующих в России механизмов лоббирования с западными аналогиями проводится в работах К.С. Вяткина, СВ. Ерохова, Н.Г. Зяблюка, А.Д. Нельсона, М.Т. Уоллерстайна, В.В. Смирнова, СВ. Зотова и др.

Из зарубежных исследователей ценный вклад в рассматриваемую проблематику внесли работы А. Бентли, У. Алемана, Г. Алмонда, Ж. Мейно, М. Дюверже, Ф. Шмиттера, Дж. Пауэла, Ж. Блонделя, Дж. Барбера, Ж. Ламарка и др.

И все же специфика регионального политического лоббизма раскрыта в российской научной литературе лишь фрагментарно. Для публикаций российских авторов по теме лоббизма характерен, в основном, макроуровневый подход. Остаются неиспользованными социальные характеристики участников лоббистской деятельности. Также мало исследована технология, механизмы и каналы лоббирования. Неисследованным остается вопрос о влиянии региональных интересов и групп давления на федеральную власть, а также обратный процесс (особенно в ситуации передела сфер влияния).

Общими положениями, отраженными в имеющихся научных публикациях, можно считать следующее: 1) основой лоббистской деятельности является определенный интерес в политике, выражаемый теми или иными субъектами, 2) исследована типология заинтересованных групп (общие проблемы). Американские исследователи Г. Алмонд и Дж. Пауэл считают их, прежде всего, группами, заинтересованными в определенной выгоде ². Ученый А. Бентли утверждает, что ведущей функцией заинтересованных групп является давление (лоббирование) на прави-

² Almond G.A. Discipline Divided: Introducing Political Science. Newbury, 1990. P. 38.

тельство, чтобы подчинить его своей воле ³. Учеными Ж. Блон-делем, У. Алеманом, Ж. Мейно даются универсальные характеристики функций и типов заинтересованных групп. В свою очередь, анализом специфики отечественных заинтересованных групп занимались ученые С.Н. Баранов, В.В. Губернаторов, Г.В. Голосов, СВ. Конюшко, К.С. Вяткин, СП. Перегудов и другие исследователи.

К сожалению, полный анализ этими исследователями дается только предпринимательским заинтересованным группам и профсоюзам, а таким группам, как выпускники элитных школ и выходцы из КПСС, юристы уделяется мало внимания. Менее всего исследован опыт деятельности дипломатического корпуса как специфической группы давления в политике государства, особенно на международном уровне (например, в условиях создания Европейского Союза).

В научных публикациях достаточно подробно рассматриваются место и роль заинтересованных групп в осуществлении лоббистской деятельности (В.П. Пугачев, К.С. Гаджиев, Г.В. Голосов и др.). В исследовательской литературе практически не освещен механизм непосредственного лоббирования профессионалами, которые действуют «по заказу» той или иной заинтересованной группы.

Сравнительный анализ работ зарубежных и российских ученых показывает, что ведущей функцией деятельности заинтересованных групп авторы считают лоббирование, которое осуществляется определенными средствами и через специальные каналы.

В отечественной науке средства лоббирования имеют различную степень изученности. Возможности правового канала

³ Бентли А. Теория заинтересованных групп. М.: Международные отношения, 1981. С. 78.

лоббирования анализируются в работах А. Кучерова и В.А. Лепехина, А.П. Любимова. Более полный анализ в работах практически всех исследователей получили экономические и правовые каналы лоббирования. Наиболее разработанным направлением исследований является анализ коммуникации как ведущего способа доведения интересов группы до власти, а также обратного процесса. Эти работы проводились такими учеными, как И. Кон, Ю.М. Власов и другие.

До сих пор остается открытым вопрос о формах и механизмах деятельности актеров лоббирования (так называют участников лоббизма французские ученые). Практически все исследователи признают их главенствующую роль в лоббисткой деятельности. Ключевыми же структурами большинством отечественных и зарубежных ученых признаются информационно - аналитические и консультативные центры и общества.

Российские ученые подтверждают выводы своих зарубежных коллег о том, что существуют три основных направления лоббистской деятельности: законодательное и исполнительное. Но если первые два направления достаточно хорошо освещены в работах российских ученых, то давление на судебные органы власти практически не рассматривается в отечественной литературе.

Следует отметить, что большинство исследователей сходятся во мнении о том, что из новейших моделей демократии лишь «плюралистическая» относится к лоббизму лояльно.

Корпоративная модель лоббизма анализируется в работах А.И. Кравченко, К.С. Вяткина, СП. Перегудова, В.П. Пугачева и других ученых.

Многие политологи пришли к выводу, что обсуждать проблему корпоративизма бессмысленно, т.к. в одних обществах он

может являться злом, а в других - благом. Исследования показали, что наибольшую предрасположенность к системе корпоративизма демонстрируют культурно однородные общества с организованным и дисциплинированным населением. Как считает А.И. Кравченко, такое положение вещей было особенно характерно для СССР ⁴. Зарубежные авторы отмечают, что в индустриально развитых странах более естественно чередование периодов корпоративизма с периодами «свободного предпринимательства» в осуществлении лоббизма.

Споры вокруг лоббизма главным своим источником имеют недостаточную изученность проблемы. И дело не в том, что ей уделяется мало внимания, а в ее исключительной сложности. Во-первых, теория лоббизма плохо соотносится с большинством моделей демократии. Во-вторых, эмпирические исследования лоббизма часто сталкиваются с препятствиями, вытекающими из особенностей субъекта лоббирования. Ведь люди, стремящиеся оказывать давление на правительство, редко афишируют это, особенно если эти попытки заканчиваются успешно. И все же нельзя закрывать глаза на существование этого феномена. Серьезный политический прогноз нельзя сделать, не учитывая роль лоббистских структур.

В современной российской политической социологии остаются слабо освещенными следующие вопросы: а Региональные процессы взаимодействия субъектов лоббистских институтов власти, формы представительства интересов региона на федеральном уровне, механизмы осуществления лоббирования. а Влияние «принадлежности» (к заинтересованной группе, структуре давления) определенного типа лоббистской деятельности на способы политического поведения «актеров» лоббизма.

⁴ Кравченко А.И. Лоббизм в России // Социологические исследования. 1996. № 3. С. 59.

а Влияние социально - политической системы и структуры общества на характер функций, методов и механизмов лоббирования.

Цель данного исследования состоит в том, чтобы определить специфику формирования лоббизма в регионе и взаимосвязь региональных и общероссийских тенденций в осуществлении политического лоббирования.

Задачи исследования: а Раскрытие специфики региональных процессов политического лоббирования. а Выявление основных типов лоббистской деятельности. а Характеристика функций и механизмов политического лоббирования.

Объект исследования - процессы политического лоббирования. Анализ построен на исследовании заинтересованных групп и лобби Кемеровской области. Диссертационное исследование проведено на примере крупного промышленного региона -Кузбасса, отличающегося политической активностью населения (основанной на опыте рабочего движения), борьбой разного рода групп давления, их противостоянием центру, а до лета 1997 года - противостоянием законодательной и исполнительной ветвей власти областного уровня.

Предметом является роль заинтересованных групп в реализации основной лоббистской функции - давления на власть. При этом необходимо учитывать, что давление может оказываться не только на органы государственной власти, но и на партию власти или общественное движение.

Основу эмпирической базы диссертации составили законодательные акты, проекты законов, документы избирательных кампаний, результаты социологических исследований, материалы заседаний Государственной Думы Федерального Собрания и Законодательного Собрания Кемеровской области. Богатый ма-

териал для исследования дали периодическая печать, передачи радио и телевидения. Для решения поставленных в диссертации задач активно использовались дневники наблюдений за забастовочными движениями в Кузбассе и в России в целом. Существенную помощь в эмпирическом обосновании темы диссертации оказали результаты исследований, проводимых аналитическим центром «Аргумент-Люкс» и различными подразделениями Кемеровского государственного университета.

Методологической базой исследования являются теоретические положения российских и зарубежных ученых, внесших заметный вклад в политическую социологию лоббизма (М. Дю-верже, А. Бентли, У. Алеман, Г.А. Сатаров, В.А. Лепехин, А.И. Кравченко, К.С. Вяткин и некоторые другие). В основу методологии диссертации автором положены структурно - функциональный, сравнительный и ситуационный подходы.

Методы исследования. В настоящем исследовании использовались следующие методы: а Информационно - поисковый. а Изучение документов. а Вторичный анализ. а Наблюдение (включенное). а Ситуационный анализ.

Дополнительно для проведения исследования были использованы две целевые программы: включенного наблюдения и информационно - поискового анализа (см. Приложение №1).

Гипотеза исследования заключается в существовании специфических функций и механизмов политического лоббирования, основных типов лоббистской деятельности и специфики регионального лоббизма. Существуют две стороны взаимодействия - заинтересованные группы и власть. Отсюда определяется на-

правленность, множество участников и т.д. Качественная направленность лоббизма Формируется исходя из социально - политического интереса или заказа, в соответствии с которым осуществляется лоббирование.

Научная новизна: а В работе определяется функциональное назначение основных типов лоббистской деятельности в регионе по различным признакам и по степени влияния на различные уровни власти. а Раскрывается специфика политического лоббирования как взаимодействия заинтересованных групп с институтом государственной власти, что зависит от социальных характеристик, политических принципов и ориентации субъектов взаимодействия. а Впервые исследуется специфика лоббирования на региональном уровне политического взаимодействия. Она заключается в существовании «встречного лоббирования». Специфика определяется существованием в Кузбассе ведущей угольной отрасли и критериями спецификации.

Основным научным результатом диссертации, определяющим ее принципиальную новизну, является выработка принципов изучения региональной специфики лобби (например, соблюдение меры дистанцирования от Федерального центра). В теоретическом плане научная новизна работы заключается в применении к анализу лобби Кузбасса теоретических положений, разработанных российскими и зарубежными учеными. В прикладном аспекте новизна диссертационной работы состоит в исследовании влияния социальных характеристик, а также технико -производственных, демографических, экономических, социально - политических факторов на состав участников, выбор средств и форм осуществления лоббистской деятельности в рамках конкретного региона. Не менее важным является попытка анализа

типов лоббистской деятельности в регионе и способов лоббирования регионом центра и, соответственно, обратных процессов.

Концептуально новым является понимание лоббизма в широком смысле. В данном случае лоббизм - это деятельность не только непосредственных лоббистских структур, а многосложное явление, связанное с влиянием социальных групп на процесс лоббирования. Лоббирование - это взаимодействие заинтересованных групп с государственным институтом власти (это принципиальный подход всей работы).

Научная значимость диссертационной работы заключается в том, что она вносит определенный вклад в исследование роли, места и специфики регионального лобби в системе лоббирования, существующего на сегодняшний день в России и на международном уровне. Диссертация включает теоретическую систематизацию знаний и освещает проблемы регионального лоббирования. Содержание диссертации может служить основой дальнейших политологических, социологических, социально - психологических и правоведческих исследований этой проблемы. Результаты работы могут стать дополнительным стимулом для решения других проблем, связанных с изучением и совершенствованием такого важного в современной политике явления как лоббизм.

Результаты диссертационной работы, предложенные в ней рекомендации могут быть использованы в политической практике, в разработке соответствующих решений государственными органами и общественными организациями (особенно при создании законодательных и нормативных актов о лоббистской деятельности). Материалы исследования, основные выводы и обобщения, фактические данные, содержащиеся в диссертации, можно использовать в преподавании политических и социологи-

ческих наук, при обучении работников государственных структур, широкого актива общественности, профсоюзных лидеров, при разработке и реализации планов проведения различных общественных и политических кампаний (таких как агитационная, избирательная, забастовочная и т.д.). Диссертационная работа выполнена в рамках исследовательского проекта «Социально -территориальная обусловленность политического поведения», поддержанного Российским гуманитарным научным Фондом (исследовательский проект №97-03-04304).

Апробация диссертационной работы. Основные идеи, содержащиеся в диссертационном исследовании, были изложены в научных публикациях объемом 1-2 печатные страницы. Основные научные положения диссертационной работы были обсуждены на Барнаульской международной научной конференции «Проблемы устойчивого развития общества и эволюция жизненных сил населения Сибири на рубеже ХХ-ХХ1 веков», на республиканской научно - практической конференции «Социальное взаимодействие и политические процессы на территории», прошедшей в г. Кемерово в конце 1996 года, а также на республиканской научной конференции «Социально - политическое взаимодействие на территории: механизмы, трансформации, регулирование» (г. Кемерово, декабрь 1998 года).

Результаты диссертационной работы обсуждались на кафедре политологии и социологии Кемеровского государственного университета. Основные научные положения диссертации были опубликованы.

Основные типы лоббистской деятельности

В России деятельность лоббистских объединений охватывает не только ее центральную часть, но и регионы. Для выявления типологии лоббизма следует детально рассмотреть лоббистские структуры на федеральном и региональном уровне.

Существует вариант лоббизма, как практика давления снизу вверх, со стороны самоорганизующихся интересов определенных групп населения на государственные органы с целью получения определенных полномочий, преимуществ, льгот, привилегий. Предполагая, что государство суверенно и контролирует распределение ресурсов, статусов, экономических и социальных льгот, группы интересов стараются воздействовать на государство. Но это не единственный способ. Другой способ состоит в том, что государство заключает с какой-то группой своего рода конвенцию (соглашение, явное или неявное), получая в обмен на предоставляемые привилегии лояльность и гарантию содействия государственным интересам. Если в первом случае можно говорить о лоббировании как о «давлении» на государство со стороны групп интересов, то во втором случае речь идет о лоббировании как «обмене» или «контакте».

В первом случае это именуется плюралистическим типом представительства интересов, во втором случае - корпоративи-стским. Плюрализм - тип представительства интересов, когда группы давления организуются спонтанно. Они многочисленны, конкурируют между собой и организованы в иерархическую систему. Независимо от государства они определяют свой интерес, своих лидеров, и то, насколько далеко они могут идти в преследовании своих интересов. Ни одна из них не обладает монопо лией на представительство интересов. Достижение целей - результат конкурентной борьбы 20.

От плюралистического коренным образом отличается кор-поративистский тип представительства интересов. В этом случае группы интересов сравнительно немногочисленны, функционально упорядочены (каждая группа «отвечает» за какую-то особенную группу интересов), иерархизованы. Источник порядка - государство 21. Именно оно признает за группой монопольное право на представительство своих интересов в обмен на возможность влиять на определение этих интересов, отбор лидеров и т.д.

Однако наиболее серьезный вызов основам либеральной демократии многие ученые усматривают в так называемом корпоративизме. Наиболее широко цитируемое определение корпоративизма было предложено Ф. Шмиттером: «система представительства интересов, элементы которой представляют собой иерархически организованные и функционально дифференцированные (иногда созданные государством), и наделенные монополией на представительство определенных интересов в обмен на ту или иную степень правительственного контроля за подбором лидеров и артикуляцией требований и поддержки» 22. Особенно активно проблема корпоративизма обсуждалась в Великобритании, где очень много говорили о «наступлении корпоративизма».

Главным признаком плюрализма является конкуренция, свободное соревнование групп давления в их воздействии на государство, тогда как в корпоративизме налицо род «картельного» соглашения, функциональная дифференциация и монополия отдельных групп на представительство определенных интересов. Говоря о типологии лоббизма, следует отметить, что лоббистские структуры имеют иерархическое строение. Лоббизм осуществляется, прежде всего, на центральном (федеральном) уровне, затем на региональном, и, наконец, на муниципальном. В последнее время можно говорить и о межгосударственной лоббистской структуре (союз Беларуси и России), а также о многонациональном лоббизме (Совет Европы). На каждом из уровней лоббирования выделяются законодательные и исполнительные лоббистские структуры.

Наиболее подвержены лоббизму представители законодательной и исполнительной властей. Лоббизм позволяет манипулировать ими в целях принятия выгодных для лоббистов решений. Российский ученый СП. Перегудов23, изучая структуру лоббизма, считает, что в России существует три основных вида лоббизма:

Законодательное лоббирование - реализуется с помощью прямых контактов с законодателями, в ходе которых осуществляется разработка законопроектов по инициативе компаний и доведение их до сведения законодательных органов. Проведение исследований с целью экспертизы официально обсуждаемых законопроектов по инициативе компаний, финансовая и пропагандистская поддержка избирательных кампаний кандидатов на выборные должности в законодательных органах, представляющих интерес для фирмы. Порядок финансирования фирмами избирательных кампаний имеет правовые рамки. В США такое финансирование регулируется законом. В России существуют правовые рамки финансирования фирмами избирательных кампаний кандидатов в депутаты Государственной Думы, которые определены законом Российской Федерации «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Для законодательного лоббизма фирмы организуют и пропагандистские кампании в прессе. Фирмы исходят из представления об ответственности избранных должностных лиц перед общественным мнением и стараются создать благоприятное отношение к интересующим их вопросам в среде избирателей. Законом разрешается корпорациям и фирмам, являющимися юридическими лицами, участвовать в финансировании избирательных кампаний как отдельных депутатов, так и избирательных блоков.

Исполнительное лоббирование - осуществляется в исполнительных органах. В условиях, когда широкие властные полномочия сосредоточены в руках Президента и Правительства, большое значение для ассоциации или фирмы имеет лоббирование в исполнительных и государственных органах. В России усилия лоббистов, в основном, концентрируются на контактах с представителями исполнительной власти. Это обусловлено тем, что от воли аппарата Президента и Правительства зависит решение таких важных для деловых кругов вопросов, как таможенные льготы, выделение государственных кредитов и государственные инвестиции. По оценке экспертов Государственной Думы объем таких льгот составляет 6 триллионов рублей (1997 год). Лоббистские структуры в исполнительных органах России, в основном, применяют «коридорный» лоббизм. Его суть - «проталкивание» угодного и «торможение» неугодного решения. В этих целях лоббисты поддерживают своих людей на ключевых постах, используют тонкости формирования аппарата, системы принятия решений, психологические особенности руководителей в своих интересах.

Участники лоббизма

Лоббизм (в узком смысле) - явление скрытое, неафишируемое, поэтому вопрос о выявлении непосредственных участников лоббистской деятельности осложняется этим обстоятельством. Участниками лоббистской деятельности могут выступать как организации, так и отдельные лица, а также и целые структуры. Наиболее часто проявляющими свою активность в лоббистской деятельности являются: выпускники элитных школ (или выходцы из партий), профсоюзы или рабочие комитеты, предпринимательские организации, корпоративные объединения, адвокаты (юристы), консультативные общества или структуры.

Лоббистское действие основано на совпадении трех элементов: требования или ходатайства, политическая или административная ответственность властей перед лицом коллективных требований, лоббизм. При этом, учитывая специфику рассматриваемого феномена, следует подчеркнуть, что едва ли не обязательным условием лоббистской деятельности является выдвижение требований такого характера, которые позволили бы располагать их в русле общего интереса. Агенты лоббирования, как правило, не преследуют целей получения известности или, например, общественного признания. Смысл их деятельности в другом - в достижении поставленной цели. Важнейшая составляющая их деятельности - представление необходимой, по их мнению, информации публичным властям.

Различают постоянные и временные по длительности действия лоббистские структуры. Некоторые лоббистские группы действуют открыто, образуя в случае необходимости специальные структуры или институты. Другие же, наоборот, в силу разного рода причин или обстоятельств предпочитают действовать скрытно, подчас и просто подпольно. Среди новаций лоббизма последнего времени можно отметить появление специализированных кабинетов, в которых для успеха лоббистской деятельности находят поле для приложения своих сил специалисты различных направлений: менеджеры, специалисты средств коммуникаций, юристы и т.д.

Кто же такие актеры лоббизма? Несмотря на их разнообразие, выделяются три группы участников или актеров. Во-первых, профессиональные объединения трудящихся в крупные структурированные организации. Во-вторых, в последние годы получают распространение в крупных фирмах и предприятиях физические лица, выполняющие по должности, по сути дела, лоббистские действия. И, наконец, наиболее многочисленной группой являются так называемые профессиональные лоббисты. При рассмотрении этой последней группы используем материалы работы по лоббизму Ж. Ламарка 38. Он выделяет в своей работе шесть групп лоббистов:

Выпускники элитных школ. Проблема лоббизма находится в тесной связи с вопросами формирования элит. Во многих демократических странах сложилась целая система учебных заведений, которые готовят будущих государственных деятелей и даже первых руководителей. В нашей стране такая работа лишь разворачивается. Нет необходимости доказывать, что элиты необходимы для осуществления власти. Более того, они неотделимы от власти. Рекрутирование и подготовка квалифицированного административного персонала составляет одно из важнейших направлений деятельности правящих кругов. Так, скажем, во Франции посты президентов - генеральных директоров крупных предприятий наполовину заняты выпускниками престижных школ. Такие же прочные позиции представители этой группы кадров занимают в банковской сфере, среди руководящего состава профессиональных организаций, в университетах. Сети отношений и взаимодействий, которые формируют выпускники этих школ, оказывают прямое влияние на процесс структурирования власти, а также вносят свой вклад в формирование контрвласти. В России место данной категории участников лоббизма занимают, как правило, выходцы из аппарата КПСС. Во Франции, как и во многих других странах (в том числе и в России), важными структурами исполнительной власти стали кабинеты, секретариаты, аппараты и т.п., действующие при президенте, премьер-министре и т.д. С их помощью политическое руководство обеспечивает связь с аппаратом государственных институтов и ведомств. Отметим, что эти структуры оказываются в стороне от демократического контроля. Через них проходит «невидимая, но важная граница между скрытой властью администратора и властью политика» 39. Таким образом, выпускники элитных школ занимают важнейшие места в государственном аппарате и парламенте. Все это приводит к постепенному сращиванию парламентско - политического и административного персоналов. Подчеркивая социальную однородность высшего слоя чиновников, социологи выделяют явление солидарности между ними. Основа этой солидарности закладывается в процессе обучения. А далее она усиливается посещением одних и тех же клубов, ассоциаций, оказанием взаимной поддержки. Выпускники элитных школ не всегда выступают как лоббисты. Это имеет место лишь в двух ситуациях. Во-первых, в случае, когда решаются вопросы содержания и судьбы высшего образования и его места в системе престижных школ (защита коллективных интересов). Вторая ситуация возникает при стремлении добиться назначения того или иного конкретного лица. а Профсоюзы.

Средства лоббирования

Под средствами лоббирования в политике понимаются каналы воздействия на политическую власть, прежде всего, с целью принятия выгодного политического решения. К таким каналам - средствам лоббирования относятся:

Право. Любое действие лоббистов неизбежно связано с правом. Оно присутствует как в содержании требований лоббистов, так и в ответных действиях властей. Роль лоббизма, как явления, заключается в оказании влияния на действующие в обществе нормы с тем, чтобы создать новые нормы или подвергнуть серьезным изменениям действующие нормы в обществе. Наилучшая стратегия в реализации лоббистского влияния заключается в том, чтобы облечь в строгие юридические формы свои специфические (категориальные) требования. Прочная юридическая основа является важным козырем в любых переговорах с представителями власти и другими партнерами. На правовой основе (используя конституционное и административное право) лоббисты строят свой анализ и предлагают варианты решений, отвечающих их интересам.

Экономика. В широком смысле слова любые лоббистские действия, в конечном счете, имеют экономическое выражение. Действовать лоббисты начинают только в том случае, когда есть определенная гарантия улучшения жизнедеятельности групп, которые они представляют. Именно это экономическое выражение является целью лоббизма, а правовые нормы выступают как средства. Экономическая свобода - весьма распространенное требование лоббистов. При этом свобода понимается в широком смысле: свобода цен, свобода занятости, свобода налогообложения. Во имя свободы лоббисты выступают как за вмешательство государства в экономику, так и против. Другим распространенным призывом лоббистов является обращение к требованию смягчения регламентации. И, наконец, нередко звучат требования об учете властью специфики того или иного сектора экономики. Это имманентно присущее лоббизму требование. Все эти требования получают облик всеобщего интереса, когда они обращены к власти с позиций так называемого рыночного интереса.

Дипломатия. Переговоры с властями на различных, в том числе и на высшем уровне, предполагают обладание лоббистами определенными навыками дипломатии. Лоббирование облегчается в том случае, когда лицо его осуществляющее, обладает определенным весом в обществе, имеет достаточно широкие контакты с различными кругами, включая правящие. Успех действий лоббистов во многом определяется масштабом, представительством и влиянием тех сил, чьи интересы они представляют. Речь, в данном случае, идет о легитимности капитала, которым обладают указанные выше силы. Едва ли не основным оружием лоббизма являются убеждения и переговоры, которые ведутся в официальных учреждениях. Это, безусловно, не означает, что не могут быть использованы и иные средства, например, публичная манифестация большого числа людей, с помощью которой может быть оказано давление на власть и выражена масштабность поддержки требования лоббистов, а Политика. Одной из наиболее распространенных интерпретаций лоббизма является утверждение о том, что прибыльность его деятельности определяется связями и поддержкой государственных учреждений и служб. Стратегия лоббизма вынуждена учитывать целый ряд политических параметров. В их числе назовем процедуры вмешательства, время действия и знание кругов, принимающих решения. а Коммуникация. Лоббистские усилия, большая часть из которых неизбежно направлена на власть, как правило, предполагают широкое использование возможностей привлечения на свою сторону общественного мнения. При этом коммуникация позволяет лоббистам достигать своими обращениями и посланиями адресата - публичных служб и политиков. Коммуникация -средство лоббирования, которое осуществляется через создание специальных структур, занимающихся выработкой и распространением аргументации (как правило, с помощью кампаний в печатной и говорящей прессе) 63.

Региональные механизмы лоббирования

Лоббистские формирования в регионе создаются не только как отраслевые объединения, но и как исключительно региональные. В принципе, борьба идет за те же деньги, которых всегда не хватает как у федерального бюджета, так и у регионального. Источники получения дополнительных финансовых средств практически те же самые, поэтому и методы, и цели у отраслевых и региональных лоббистов совпадают. Однако это не мешает им быть как соперниками, так и союзниками при решении конкретных вопросов. Необходимо учитывать, что основная доля средств в федеральный бюджет по-прежнему поступает с территории Москвы (22%), Московской области (5,9%), Санкт-Петербурга (4,4%), Нижегородской, Самарской, Свердловской и других областей. Практически 10-12 субъектов Российской Федерации из 89, население которых составляет около одной трети населения страны, обеспечивают поступление более 60% налогов в федеральный бюджет. Совершенно ясно, что они заслуживают особого внимания со стороны властей (особенно Москва, где сосредоточена подавляющая часть банковского и финансового капитала). Однако есть и «привилегированные» регионы, которые имеют дополнительный статус республик. Так, например, за 7 месяцев 1997 года практически не поступало средств в федеральный бюджет от Башкирии, Якутии, очень незначительные средства поступали от Карелии 115. Все это говорит о наличии серьезных методов лоббистской борьбы данных республик за свои привилегии.

Многие области и республики ведут очень длительную осаду Федерального Правительства, выбивая дотации к своему скудному бюджету. Причем решения федеральных властей могут поставить в тупик кого угодно. Например, за первый квартал 1994 года от полагающейся суммы трансфертов получили: Магаданская область - 30%, Кемеровская - 40%, Карякский АО - 40%, Тюменская область - больше запланированного в 3,5 раза, Красноярский край - больше в 1,8 раза п6. Это показывает, что механизм межбюджетных взаимоотношений является сейчас одним из основных полей борьбы интересов между различными ветвями государственной власти, региональными и отраслевыми лобби.

Политика лоббизма может проводиться в пользу отдельных социальных и политических сил, отдельных стран и регионов (например, десятка самых неблагополучных регионов, в том числе и Кузбасс, которые должны финансироваться наиболее эффективно); стратегий решения общесоциальных или глобальных проблем, а также проблем социума.

Лоббирование в регионе происходит различными способами. Используются конфликт и соприкосновение интересов. Происходит обмен интересами путем «пробивания» в Центре (например, через существующее Представительство Кузбасса в Москве); уступок; взаимных ставок; обмена дарами; обмена услугами и кадрами, влиянием; обмена самими лоббистскими механизмами и средствами, идеями, технологиями решения.

При данной постановке вопроса, необходимо проанализировать процедуру обмена возможностями, эквивалентность обмена и существование механизма контроля. Данный анализ следует начать с рассмотрения информационной базы лоббизма.

Средства массовой информации (СМИ) представляют собой средство лоббистской деятельности в политике региона, так как через них распространяется «угодная» или «неугодная» информация, а также оказываются различного рода информационно -политические услуги. С другой стороны, СМИ сами являются объектом лоббистской деятельности и ощущают на себе постоянное и массированное воздействие различных групп давления. Важно разобраться в методах давления на СМИ и воздействиях на власть с помощью СМИ. К таким методам можно отнести: Выдача лицензий - основной метод, позволяющий достаточно широко контролировать границы влияния.

Учредизация - форма приватизации СМИ. Происходит слияние, взаимопроникновение требований власти, частных лиц, олигархов и новейшей коммуникационной техники, что отражается и на перегруппировке в сфере крупного информационно - коммуникационного бизнеса. Поэтому развиваются тенденции соучредительства. Информационное измерение агрессивности курса правительства определяется интенсивностью использования СМИ для ведения политики давления на общественное мнение. Так, более 50% газет США принадлежат монополиям ш. Они зависят от силы государственного и монополистического капитала. В Кузбассе яркими примерами являются телекомпания «ТВК - Кузбасс», газета «Кузбасс», имеющие статус федерального имущества. Поэтому на них «давит» администрация, если они оказывают недостаточно «лояльные» услуги (метод давления - угроза снять учредительство), посредством департамента по делам прессы. В весьма своеобразном положении оказалась «Наша газета», учредителями которой являются Совет рабочих комитетов Кузбасса и трудовой коллектив газеты, а редакционный совет газеты состоит из таких политических деятелей, как Е. Гайдар и представителей финансово - промышленного капитала региона ш.

Регламентация мер и надзор - методы контроля и цензуры, запретов и увольнений. Федеральный закон о средствах массовой информации в статье 14 оглашает механизм надзора и контроля, который должен осуществляться специальными комитетами. Функция надзора означает возможность указанного комитета критически оценивать и предотвращать эксцессы со стороны тех, кто осуществляет в обществе власть, а не подчинять свободу слова власти, заменяя ее только свободой официальной информации 119.