Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретико-методологические основания исследования политических режимов
1.1 Концептуализация категории «региональный политический режим» .15
1.2 Основные подходы к объяснению трансформации политических режимов .28
1.3 Каналы влияния центральной власти на региональные политические режимы в сравнительной перспективе 40
ГЛАВА II. Центр и регионы россии в системе политических отношений
2.1 Эволюция отношений федерального центра и регионов: от стихийной децентрализации к рецентрализации .52
2.2 Кадровая политика федерального центра: закономерности в реформе «мягкого назначения» глав регионов 63
2.3 Динамика межбюджетных трансфертов как политического механизма федерального центра .74
ГЛАВА III. Субнациональное политическое многообразие и влияние федерального центра в России
3.1 Разработка методического инструментария анализа региональных режимов. 84
3.2 Факторы политической консолидации региональных режимов .96
3.3 Качество функционирования региональных режимов 109
Заключение 118
Библиографический список
- Основные подходы к объяснению трансформации политических режимов
- Каналы влияния центральной власти на региональные политические режимы в сравнительной перспективе
- Кадровая политика федерального центра: закономерности в реформе «мягкого назначения» глав регионов
- Качество функционирования региональных режимов
Введение к работе
Актуальность. Реформа политических институтов в России, связанная с
возвращением губернаторских выборов и смягчением правил регистрации
политических партий в 2012 г., актуализировала изучение процессов
трансформации региональных политических режимов. Избирательные
кампании стали фокусом для сравнительных исследований политологов, изучающих политические трансформации в российских регионах. Однако данный акцент отражает весьма узкое понимание процесса трансформации региональных режимов. В этом случае невозможно оценить политические последствия результатов выборов, кроме собственно победы того или иного претендента и обеспечивших ее электоральных практик. Другими словами, исследователи региональных политических процессов сегодня, в условиях централизованного федерализма, как правило, не учитывают режимные последствия самой централизации, которая была осуществлена в первой декаде 2000-х гг.
В свою очередь, ученые, которые пытаются преодолеть указанный
недостаток, либо формулируют выводы с помощью только
внутрирегиональных факторов (политэкономический и культурологический подходы), либо не выходят за рамки кейс-стади. По указанным причинам актуальным является как изучение соотношения экстра- и внутрирегиональных факторов трансформации региональных политических режимов, так и получение выводов на эмпирическом материале всех российских регионов.
Тем самым, исследовательская проблема заключается в противоречии выводов относительно режимных последствий политики рецентрализации, с одной стороны, говорящих о гомогенизации региональных режимов (тогда отсутствует предмет для сравнений); с другой - о признании сохранения режимного многообразия при неоднозначности в оценке факторов трансформации.
В связи с этим закономерен исследовательский вопрос: каково
соотношение внутри- и экстрарегиональных факторов трансформации
региональных политических режимов на завершающем этапе политики рецентрализации в России?
Степень научной разработанности. При изучении региональных политических режимов неизбежно столкновение с проблемой их слабой концептуализации. Однако родовая категория «политический режим» имеет прочные концептуальные основания, содержащиеся в классических работах Р. Арона, Р. Даля, Х. Линца, А. Степана и др.1. Для данного пласта исследований характерно понимание политического режима как институционального механизма взаимодействия власти и общества. Именно оно является отправной точкой трактовки политических режимов в теоретико-методологической части данного исследования. В работах указанных авторов, а также в исследованиях П. Брукера, Б. Геддес, Л. Даймонда, П. Смита, Я. Теореля, А. Хадениуса представлены типологии и классификации политических режимов2. Следует отметить, что в отличие от классического разделения режимов на автократии и демократии, эти авторы предпринимают попытки построения матричных или полиноминальных моделей, в том числе, предназначенных для анализа процессов трансформации режимов.
Переходные процессы между различными типами политических режимов находятся в центре концепций Г. О’Доннелла, А. Пшеворского, Д. Растоу, С. Хантингтона, Ф. Шмиттера3. Их концепции являются основой для формирования исследовательского дизайна по изучению региональных режимов, как в отечественной политический науке, так и за рубежом.
1 Арон Р. Демократия и тоталитаризм. М., 1993; Даль Р. Полиархия: участие и оппозиция. М., 2010; Linz J.,
Stepan A. Problems of Democratic Transition and Consolidation. Baltimore, 1996.
2 Brooker P. Non-Democratic Regimes. New York, 2009; Diamond L. Thinking about hybrid regimes // Journal of
democracy. – 2002. – Vol. 13, N 2. – P. 21–35; Geddes B. What do we know about democratization after twenty years?
// Annual review in political science. – 1999. – N 2. – P. 115–144; Linz J.J. Totalitarian and Authoritarian Regimes.
New York, 1975; Hadenius A., Teorell J. Pathways from authoritarianism// Journal of Democracy. – Vol. 18, № 1. -
2007. - P. 143 – 156; Smith, P.H. Cycles of electoral democracy // Democracy in Latin America: Political Change in
Comparative Perspective. New York, 2005. – P. 19-43.
3 Пшеворский А. Демократия и рынок. Политические и экономические реформы в Восточной Европе и
Латинской Америке. М., 1999; Растоу Д. Переходы к демократии: попытка динамической модели // Полис. –
1996. - № 5. - C. 5-15; Хантингтон C. Третья волна. Демократизация в конце ХХ века. М., 2003; Transitions from
authoritarian rule: tentative conclusions about uncertain democracies / Ed. by O'Donnell G., Schmitter Ph.C. Baltimore,
1986.
Теоретическую базу для данной работы представляют исследования К. Джервасони, А. Джирауди, С. Маззука, Р. Туровского, которые внесли значительный вклад в обоснование концепта “региональный / субнациональный политический режим”4. При изучении региональных режимов важно, в том числе, и понимание разнонаправленности векторов трансформаций на общенациональном и региональном уровнях, чему посвящены работы В. Гельмана, Г. Голосова, Э. Гибсона, Н. Петрова, К. Росса, Дж. Херманн и др.5. Политологи А. Кузьмин, Н. Дж. Мелвин, В. Нечаев, а также авторский коллектив под руководством В. Гельмана представили в своих работах типологические модели региональных режимов в России на раннем этапе их формирования6.
В теоретико-методологической части диссертационного исследования выделяется ряд факторов трансформации политических режимов, в частности, социальные и экономические. Фундаментальный вклад в их изучение внесли такие компаративисты как М. Альварес, Д. Асемоглу, Ф. Лимонжи, С. Липсет, Б. Мур, А. Пшеворский, Дж. Робинсон, Дж. Стивенс, Х. Чибуб и др.7. Влияние
4 Туровский Р.Ф. Региональные политические режимы в России: к методологии анализа // Полис. – 2009. - № 2.
– С. 83 – 95; Gervasoni C. Measuring Variance in Subnational Regimes: Results from an Expert-Based
Operationalization of Democracy in the Argentine Provinces // Journal of Politics in Latin America. – 2010. - № 2. – P.
13-52; Giraudy A. Varieties of Subnational Undemocratic Regimes: Evidence from Argentina and Mexico // Studies in
Comparative International Development. - 2013. – Vol. 48, № 2. – P. 51-80; Mazzuca S. Reconceptualizing
Democratization: Access to Power Versus Exercise of Power // Regimes and Democracy in Latin America / Ed. G.
Munck. Oxford, 2007. – P. 39-50.
5 Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики // Полис:
Политические исследования. – 1998. - № 1. - С. 105-106; Gibson E. Boundary Control: Subnational
Authoritarianism in Democratic Countries // World Politics. - 2005. – Vol. 58, №1. - Р. 101-132; Golosov G. Growing
Old Without Grace: Electoral Authoritarianism And The Age Composition Of Russia's Regional Legislative
Assemblies // Representation. – 2014. – Vol. 50, № 4. – Р. 509-526; Herrmann J. Neo-Patrimonialism and Subnational
Authoritarianism in Mexico. The Case of Oaxaca // Journal of Politics in Latin America. – 2010. - № 2. – Р. 85-112;
Petrov N. Regional Models of Democratic Development // Between Dictators and Democracy: Russian Post-
Communist Political Reform. Washington, 2004; Ross C. Regional Elections and Electoral Authoritarianism in Russia
// Europe-Asia Studies. - 2011. - Vol. 63, No. 4. - P. 641-662.
6 Гельман В, Рыженков C., Бри М. (ред.) Россия регионов: трансформация политических режимов М., 2000;
Кузьмин А., Мелвин Н., Нечаев В. Региональные политические режимы постсоветской России: опыт
типологизации // Полис. – 2002. – № 3. С. 142-155.
7 Асемоглу Д, Робинсон Дж. Экономические истоки диктатуры и демократии. М, 2015; Lipset S.M. Political Man:
The Social Bases of Politics. N.Y., 1960; Lipset S.M. The Social Requisites of Democracy Revisited // American
Sociological Review. – 1994. - Vol. 59, No. 1. - P. 1-22; Moore B. Social Origins of Dictatorship and Democracy: Lord
and Peasant in the Making of the Modern World. Boston, 1966; Przeworski A., Alvarez M., Cheibub J., Limongi F.
Democracy and Development: Political Institutions and Well-being in the World, 1950–1990. Cambridge, 2000;
Stephens J. Capitalist Development and Democracy: Empirical Research on the Social Origins of Democracy // The
Idea of Democracy, edited by D.Copp, J.Hampton, and J.Roemer. Cambridge, 1993. - P. 409-47.
культуры на трансформацию режимов изучено в трудах В. Бейкера, Х. Вельцеля, Р. Инглхарта, С. Фиша8.
Анализ основных направлений реформирования отношений центр-регионы в современной России представлен в исследованиях В. Авдонина, В. Гельмана, А. Кынева, Н. Лапиной, Р. Ортунга, Б. Тейлора, А. Титкова, Р. Туровского и др9. При оценивании факторов влияния федерального центра на трансформацию региональных режимов, в первую очередь, был сделан акцент на кадровой политике в отношении глав регионов и межбюджетных отношениях. В первом случае теоретическая рамка в виде концепции «принципал-агент» разработана Р. Винтробом, Г. Егоровым, К. Сониным, Дж. Стиглицем, К. Шапиро и др.10. Логика и базовые принципы принятия кадровых решений в отношении глав регионов отражены в работах О. Подвинцева, Г. Робинсона, О. Дж. Ройтера, Р. Туровского, А. Титкова11. Значительное место в них также уделяется кооптации и проблемам отношений губернаторов-«варягов» и местных элит.
При изучении политических последствий межбюджетных отношений федерального центра и регионов нельзя не учитывать работы А. Бонвеччи, К. Джервасони, А. Диаса-Кайероса, Н. Зубаревич, Э. Кальво, Г. Лодола, Б.
8 Инглхарт Р., Вельцель К. Модернизация, культурные изменения и демократияю. М., 2011; Fish S. Islam and
Authoritarianism // World Politics. – 2002. – Vol. 55. - P. 4-37; Inglehart R., Baker W. Modernization, Cultural
Change, And The Persistence Of Traditional Values // American Sociological Review. – 2000. - Vol. 65. - P. 19-51.
9 Авдонин В.С. Особенности централизации и региональная политика // Управленческое консультирование. -
2010. - № 2. – С. 72-86; Гельман В.Я. Возвращение Левиафана? Политика рецентрализации в современной
России // Полис. - 2006. - № 2. - С. 90—109; КыневА.В. Политические партии в российских регионах: взгляд
через призму региональной избирательной реформы // Полис. - 2006. - № 6. - С. 145-160; Лапина Н.Ю. «Центр –
регионы» в постсоветской России: история, механизмы взаимодействия, сценарии будущего // Политэкс. - 2006.
- № 2. – С. 45-56; Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М., 2007; Orttung R.
The Dynamics of Russian Politics: Putin’s Reform of Federal-Regional Relations. Oxford, 2004; Taylor B. Putin’s State
Building Project: Issues for the Second Term. — PONARS Policy Memos. - 2003. - № 323.
10 Егоров Г., Сонин К. Диктаторы и визири: экономическая теория лояльности и компетентности //
Общественные науки и современность. – 2008. - № 2. - C. 36-51; Shapiro C, Stiglitz J. Equilibrium Unemployment
as a Worker Discipline Device // American Economic Review. - 1984. - P. 433–444; Robinson J., Verdier T. The
Political Economy of Clientelism. CEPR Discussion Paper No. 3205, 2002; Wintrobe R. The Political Economy of
Dictatorship. Cambridge, 2000.
11 Подвинцев О.Б. Губернаторы-"варяги" и региональные политические элиты в современной России //
Политэкс. – 2009. - № 2. – С. 56-71; Титков А.С. Кризис назначений // Pro et Contra. - 2007. - Т. 11, № 4-5. – С.
90-103; Туровский Р.Ф. Практики назначения губернаторов: инерция и радикализм в политике центра //
Полития. - 2009. - № 2. - С. 72-89; Reuter O.J., Robertson G. Subnational Appointments in Authoritarian Regimes:
Evidence from Russian Gubernatorial Appointments // The Journal of Politics. – 2012. - Vol. 74, No.4. – P. 1023-1037.
Магалони, М. Мурилло, Ф. Эстевеса12. Исследования в данной области, как правило, посвящены демократизирующимся странам, в то время как гибридные режимы с консолидирующимся авторитаризмом изучены слабо. Общая логика трансформации региональных режимов в контексте реформ в России рассмотрена в трудах С. Валентея, К. МакМанн, К. Мацузато, П. Панова, Н. Петрова, О. Подвинцева, А. Титкова, П. Федосова, А. Чириковой13. Данные работы базируются, как правило, на cross-case study и указывают на укрепление политического моноцентризма на региональном уровне, усиление зависимости региональных режимов от федерального центра. Однако гипотезы и представленные доказательства все еще требуют систематизации и тестирования, в том числе на базе «сплошной» выборки, с учетом всех регионов.
Объектом исследования является совокупность региональных
политических режимов современной России в системе отношений «центр-регионы».
В качестве предмета выступает трансформация региональных
политических режимов под влиянием решений федерального центра о заменах в губернаторском корпусе и о распределении трансфертов из федерального бюджета.
12 Зубаревич Н. Социально-экономические различия между этническими регионами и политика
перераспределения // Федерализм и этническое разнообразие России / Под ред. И.Бусыгиной и А.Хайнеман-
Грюдера. М., 2010. С. 80-93; Bonvecchi A., Lodola G. The Dual Logic of Intergovernmental Transfers: Presidents,
Governors, and the Politics of Coalition-Buildingin Argentina // Publius: The Journal of Federalism. – 2011. – Vol. 41,
№ 2. – Р. 179-206; Diaz-Cayeros A. Federalism, Fiscal Authority, and Centralization in Latin America. Cambridge,
2006; Diaz-Cayeros A., Estevez F., Magaloni B. From Clientelism to Entitlements: The politics of social transfers in
Mexico, 1989-2006 / Chapter for discussion at the Comparative Politics Workshop UCLA. URL:
(проверено: 18.05.2015); Calvo E., Murillo
M. Who Delivers? Partisan Clients in the Argentine Electoral Market // American Journal of Political Science. - 2004. -
Vol. 48, No. 4. - P. 742–757; Gervasoni C. A Rentier Theory Of Subnational Regimes: Fiscal Federalism, Democracy,
and Authoritarianism in the Argentine Provinces // World Politics. - 2010. – Vol. 62, № 2. – P. 302-340.
13 Власть, бизнес, общество в регионах: неправильный треугольник / Под общ. ред. А.С. Титкова, Н.В. Петрова.
М, 2010; Панов П.В., Подвинцев О.Б. Централизация и политические процессы в российских регионах в эпоху
В.В. Путина: унификация или диверсификация? // Политический процесс в российских регионах накануне
электорального цикла 2007–2008 гг.: материалы Всероссийской научно-практической конференции / Под ред.
Я.Ю. Шашковой, Е.В. Притчиной. Барнаул, 2008. – С. 23–29; Петров Н., Титков А. Рейтинг демократичности
регионов: 10 лет в строю. М., 2013; Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная
или закономерная? / под ред. Мацузато К. М., 2004; Федосов П.А., Валентей С.Д. Перспективы российского
федерализма: федеральные округа; региональные политические режимы; муниципалитеты // Полис. - 2002. - №
4. - С. 159– 183; Чирикова А.Е. Московские назначенцы в губернаторском корпусе: анализ Самарского случая //
Полития. - 2011. - № 4. - С. 61-73; McMann Kelly M. Economic autonomy and democracy: hybrid regimes in Russia
and Kyrgyzstan. Cambridge, 2006.
Цель диссертационного исследования - выявление соотношения влияния на трансформацию региональных политических режимов решений федерального руководства о заменах в губернаторском корпусе и о распределении трансфертов из федерального бюджета и внутрирегиональных факторов.
Для достижения поставленной цели предлагается решить следующие задачи:
концептуализировать категорию “региональный политический режим” с учетом завершения политики рецентрализации в России;
исследовать практики замен в губернаторском корпусе в период реализации реформы наделения полномочиями глав регионов, а также изучить динамику межбюджетных отношений в этот период;
выявить уровень режимного многообразия и векторы трансформации региональных политических режимов на завершающем этапе политики рецентрализации;
определить соотношение влияния экстра- и внутрирегиональных факторов на уровень политической консолидации региональных политических режимов;
выявить соотношение стратегий федерального руководства и региональных акторов относительно повышения качества институтов региональной власти.
В качестве методологии диссертационного исследования выступает
новый институционализм рационального выбора, который предлагает широкий
выбор познавательных средств для формирования гипотез, а также теорий
среднего уровня в социальных науках и в политической, в том числе.
Методологический инструментарий институционализма рационального выбора
позволяет: а) проанализировать не только формально предписанные
взаимодействия, но и реальные практики; б) на базе данного анализа выявить
направления эволюции режима как результаты осуществления практик
политики рецентрализации.
В исследовании использованы количественные (статистические) методы. В рамках анализа тенденций и основных закономерностей были применены техники представления данных в рамках одномерных распределений: средние тенденции и частотные распределения (в т.ч. гистограммы). Кроме того, в некоторых случаях, например, для оценки распределения финансовой помощи регионам согласно «универсальному» критерию (т.е. наименее социально и экономически развитым), используются корреляционный анализ и диаграммы рассеивания как наглядное представление анализируемых взаимосвязей.
Метод главных компонент применен для конструирования индексов и субиндексов в тех случаях, где переменные сильно коррелируют между собой. Для анализа причинно-следственных связей используются различные техники панельных регрессий: со случайными и фиксированными эффектами, межгрупповая и «динамическая» Ареллано-Бонда. Последняя использована с целью контроля возможности возникновения проблемы эндогенности, так как не все переменные являются полностью экзогенными: динамическая регрессия по Ареллано-Бонду позволяет использовать дельты временных рядов переменных как инструменты.
Хронологические рамки. В диссертации исследован период с 2005 по 2012 гг., т.е. с начала реализации реформы наделения полномочиями глав регионов и до возвращения народных выборов.
Эмпирической базой исследования являются:
электоральная статистика - данные Центральной избирательной комиссии о результатах выборов в органы региональной законодательной власти по пропорциональной системе за 2005-2011 гг.;
рейтинги аналитических агентств – «Национальный рейтинг прозрачности госзакупок» Национальной ассоциации участников электронной торговли, «Рейтинг информационной открытости сайтов органов региональной власти» Фонда свободы информации;
социально-экономическая статистика (материалы Росстата, Единой межведомственной информационно-статистической системы, Министерства регионального развития РФ за 2005-2011 гг.)
статистика по межбюджетным отношениям (данные Федерального казначейства России за 2007-2011 гг.)
правовая статистика (Портал правовой статистики Генпрокуратуры РФ, данные 2009-2011 гг.);
биографии губернаторов и глав органов федеральной власти в регионах, размещенные на официальных сайтах соответствующих органов власти. Гипотеза. На завершающем этапе осуществления политики
рецентрализации решения федерального руководства о заменах в
губернаторском корпусе и о распределении трансфертов из федерального бюджета способствовали росту политической консолидации и качества функционирования региональных политических режимов.
Положения, выносимые на защиту:
-
Структуру региональных (субнациональных) политических режимов целесообразно рассматривать посредством модели, включающей в себя три измерения: «зависимость», «консолидация», «качество функционирования». Данная рамка анализа соответствует логике концептуального развертывания категории более высокого уровня абстракции – общенациональный режим, во-первых, через государственно-политическую связь федерального центра и регионов, во-вторых, посредством разделения концепта политического режима на возможности публичной борьбы за власть и функционирования институтов власти при учете уровня зависимости от федерального центра. Многомерная модель региональных режимов позволяет более точно выявлять характер и направление связей с общенациональным режимом.
-
На завершающем этапе рецентрализации в России сохраняется
значительный уровень диверсификации региональных режимов, что дает
возможность проведения сравнительного анализа. На фоне общего роста политической консолидации региональных режимов, как и в 1990-е гг., с одной стороны, выделяется кластер консолидированных региональных режимов, большая часть из которых – республики Северного Кавказа и Поволжья; с другой, регионы Северо-Западного федерального округа, характеризующиеся повышенным уровнем политической конкуренции. В рамках измерения «качество функционирования» диверсификация выражена в меньшей степени, в то время как динамика указывает на его рост.
-
Практики наделения полномочиями глав регионов в 2005-2011 гг. характеризуются политическими последствиями, связанными с трансформацией патрон-клиентских сетей губернаторов-«тяжеловесов», а не с заменой их на конкурентные (рыночные) отношения. Рост политической конкуренции в этой связи означает не повышение уровня демократичности, а деконсолидацию на фоне трансформации сетей патронажа. В связи с этим, эффект от замены главы региона в виде роста политической консолидации проявляется не сразу, а по истечении как минимум одного года после назначения. В тех же случаях, когда решение о замене главы региона принималось незадолго до региональных парламентских выборов, результаты электоральной кампании позволяли сразу зафиксировать изменения в уровне консолидации.
-
Влияние экстрарегиональных факторов, воплощенных в решениях федерального руководства относительно замен губернаторов и распределения межбюджетных трансфертов, преобладает над внутрирегиональными факторами, такими как: экономическое благосостояние, урбанизация, доля русского этноса. Влияние социально-экономического развития в регионах России проявляет себя только в экстремальных случаях: либо если регион очень богат, либо предельно политически консолидирован. В свою очередь, влияние замен в
губернаторском корпусе не имеет таких ограничений и характерно для
всей совокупности регионов. Однако федеральные трансферты обладают
значимым влиянием только как поддерживающее политическую
консолидацию средство для губернаторов-«варягов».
5. Целевые трансферты снижают качество функционирования институтов
региональной власти в России. Так как они чувствительны к
политическим решениям и отчасти зависят от лоббистских способностей
региональных элит, стратегии федеральных и региональных
политических акторов относительно качества институтов региональной власти становятся противоположными. В то время как федеральный центр предпринимает усилия по укреплению институтов в регионах, сами региональные акторы ориентированы на возможность получения целевых трансфертов из федерального бюджета как определенного вида ренты. Научная новизна:
доказано сохранение режимного многообразия российских регионов в ходе осуществления политики рецентрализации в первой декаде 2000-х гг.;
выявлено, что, как правило, показатели социально-экономического развития не влияют на политическую консолидацию гибридных региональных режимов, что определяет ограничения теории модернизации относительно ее применимости в субнациональных исследованиях России;
влияние замен в губернаторском корпусе на рост политической консолидации региональных режимов подтверждает концепцию назначений на субнациональном уровне Дж. Ройтера и Г. Робертсона с уточнением влияния временного лага;
на субнациональном эмпирическом материале расширено понимание
концепции «царя горы», отражающей взаимосвязь между качеством
институтов и извлечением ренты, с тем уточнением, что стратегии
федеральной и региональной власти относительно качества региональных
институтов могут быть противоположными;
- выявлено, что в то время как в демократизирующихся федерациях
Латинской Америки практики взаимодействия Центра и регионов могут
иметь в качестве последствий стабильность политического монополизма
в отдельных регионах, то в случае России, наоборот, кадровые решения и
межбюджетные отношения направлены на поддержание процессов
трансформации.
Теоретическая значимость работы. В диссертационном исследовании присутствуют концептуальные построения и выводы, обладающие научной ценностью:
разработана авторская операциональная модель региональных политических режимов, которая может быть использована, в том числе, для исследования проблем, отличных от поставленной в данной работе; структура модели отвечает требованиям критерия универсальности и может быть применена для исследования зарубежных стран;
подтверждено наличие «эффекта покровительства», вытекающего из межбюджетной политики федерального центра как поддерживающего механизма кадровой политики в отношении глав регионов;
предложена методика более детального анализа практик замен и ротаций в губернаторском корпусе в период осуществления реформы наделения полномочиями в России, использующая сравнения биографической связи действующего главы региона и его предшественника. Практическая значимость работы состоит в применении полученных
результатов в рамках чтения лекций и проведения семинаров в курсе «Политическая наука» магистерской программы «Политика. Экономика. Философия» в «Национальном исследовательском университете «Высшая школа экономики».
Апробация результатов исследования
Основные результаты диссертационного исследования опубликованы в 6 работах общим объемом 5 п.л.; личный вклад автора составляет 4 п.л.
Результаты работы были апробированы на следующих конференциях и публичных мероприятиях:
Открытый семинар аспирантской школы по политически наукам НИУ ВШЭ (29 сентября 2015, Москва);
XVI Апрельская международная научная конференция «Модернизация экономики и общества» (7-10 апреля 2015, Москва). Секция «Политические процессы»;
XV Апрельская международная научная конференция по проблемам развития экономики и общества (1-4 апреля 2014, Москва). Секция «Политические процессы»;
XX Международная молодежная научная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2013» (8-12 апреля 2013, Москва). Секция «Политические науки», подсекция «Политический процесс в России».
Структура диссертационного исследования
Работа состоит из введения, трех глав, каждая из которых включает по три параграфа, заключения и списка литературы.
Основные подходы к объяснению трансформации политических режимов
Как уже было сказано, внимание к субнациональным политическим режимам усилилось в рамках анализа стран «третьей волны» демократизации, результатом которой стала палитра гибридных режимов [Закария, 2004; Levitsky, Way, 2002; Schedler, 2006]. В 1990-е гг. активное внимание региональным режимам, в России в частности, уделялось при изучении процессов стихийной федерализации [Лапина, 2006], выразившихся в виде ослабления федерального центра в период трансформации общенационального политического режима и формирования поливариативности способов и методов осуществления власти в регионах.
Примечательно, что внимание к субнациональным режимам после падения СССР было значительно выше именно в нашей стране: в то время как Джонатан Фокс только обозначил актуализацию локальной политики в Латинской Америке [Fox, 1994], в отечественной политической науке тестировались гипотезы, посвященные региональным режимам [Борисова, 2001; Магомедов, 1999]. Безусловно, субнациональные политические исследования имеют свою историю, но они затрагивают частные аспекты политических режимов – “политические машины” губернаторов [Региональные элиты…, 2001; Гельман, Рыженков, Белокурова, Борисова, 2002], корпоративизм [Патнэм, 1996] и т.д., а не региональные режимы как таковые. Режимное направление отечественной политической науки обладало всеми предпосылками, если возможно так выразиться, для выхода на международный уровень, т.е. для разработки концепций, удовлетворяющих критерию универсальности. Однако на фоне политики рецентрализации [Гельман, 2006] внимание исследователей к субнациональным режимам снизилось. Основную причину здесь возможно усмотреть в отсутствии тонкого инструментария, способного находить различия в формально унифицированной (либо имеющей общие стандарты) институциональной среде. Сегодня в связи возвращением народного избрания глав регионов ситуация в рассматриваемой области исследований должна была испытать значимые подвижки, чего за некоторыми исключениями не произошло: региональные режимы продолжают исследовать все те же ученые: В.Я.Гельман, А.В.Дахин, П.В.Панов, Р.Ф.Туровский и др. Отечественная политическая регионалистика вновь вынуждена использовать разработки зарубежных исследователей, что требует адаптации «рамок анализа» к российской политической действительности.
Следовательно, необходимо поставить перед собой задачу концептуализации категории «региональный политический режим». Дефекты данного концепта отсылают нас к работам Дж.Сартори и его идее о лестнице абстракции [Сартори, 2003]. Автор рассматривает проблему «перемещаемости концептов», порождающую так называемые «концептные натяжки», т.е. размытость и неопределенность концепта как такового. Стремясь охватить как можно более широкое количество стран в целях повышения надежности результатов сравнительного анализа, ученые переоценивают уровень однородности кейсов, сравнивают внешне схожие, но принципиально несравнимые вещи. К тому же, большинство имеющихся концептов является контекстно обусловленными, разработанными для анализа западных политических систем.
Применительно к субнациональным режимам наглядным примером «концептной натяжки» является подход В.Я.Гельмана, где региональный политический режим определяется как совокупность институтов, акторов, стратегий и ресурсов [Россия регионов…, 2000]. Данное определение стабилизирует коннотации режима, а денотат может быть “сужен” или “растянут” до любых масштабов, что и делает автор, применяя данные рамки анализа как для рассмотрения вопросов осуществления власти на региональном, так и на местном уровне (локальные режимы) [Гельман, Рыженков, 2010].
В свою очередь, правило размещения сформулировано следующим образом: при восхождении к более высокому уровню абстракции денотат концепта должен расширяться, а коннотации сужаться, и наоборот [Сартори, 2003: 153]. В то же время, стоит отметить, что подход известного петербургского политолога, не смотря на указанный недочет, является одним из наиболее плодотворных попыток анализа региональных политий, а «концептная натяжка» в данном случае, скорее, представляет собой результат прямого перенесения теоретических рамок анализа, разработанных в западной политической науке.
Имея концепт высокого уровня абстракции, возможно провести таксономическое развертывание путем логического выведения, устраняя разрывы в уровнях абстрагирования [Ibid]. С данной точки зрения, региональный политический режим есть продолжение общенационального, логически выводимое из него через территориальное измерение. Не смотря на то, что территориальная составляющая регионального режима меньше по сравнению с общенациональным, коннотации первого больше, так как требуют учета очевидной взаимосвязи национального и субнационального уровней. Говоря об очевидности, прежде всего, имеется ввиду наличие общих конституционно-правовых рамок функционирования органов государственной власти и различного рода политико-общественных объединений и организаций. Анализ региональных режимов, игнорирующий данный аспект (большинство работ, в том числе уже отмеченных), по сути приравнивает их по структуре к общенациональным, что является неточным с концептуальной точки зрения.
Каналы влияния центральной власти на региональные политические режимы в сравнительной перспективе
Институт персонифицированных обменов стал причиной отсутствия унификации центр-региональных интеракций. На уровне стратегий и практик со стороны Центра преобладали «уступки и лавирования, результатом чего стала партикулярная система отношений с распределением привилегий и трансфертов за лояльность или в расчете на будущую лояльность» [Смирнягин, 2010: 50]. Этот фактор, как мы увидим позже, сохранит свое влияние и в течение 2000-х гг. и предопределит ход и характер ряда реформ.
Успешная централизация предполагает преобладание универсальных норм и отношений, отсутствие привилегий. Институт «торга» в 1990-е гг., напротив, в сочетании с нестыковками региональных законодательств с федеральным определил своеобразное проблемное поле в виде двухуровневой системы партикулярных «правил игры» - Центра с регионами и властей субъектов РФ с региональными акторами.
В итоге, к середине 1990-х гг. четко обозначили себя следующие тенденции взаимоотношений федерального центра и регионов в России: 1. Передача ряда полномочий регионам – политических, экономических, административных, - причем в разных пропорциях, но в целом по общему принципу – «в обмен на лояльность». 2. Снижение степени контроля над политическими процессами в регионах. Степень варьируемости данного признака также различна от региона к региону. 3. Региональные акторы становятся значимыми на федеральном уровне, а их коалиция образует «группу вето».
Солидаризируясь с рядом исследователей, непосредственные причины централизации возможно усмотреть в изменениях конъюнктуры, в которой издержки Центра начали расти, тем самым существующие институты становились неэффективными: - кризис 1998 г. обозначил упадочное состояние системы отношений «Центр-регионы», трансформировал предпочтения как граждан, так и ведущих политиков в отношении существующей модели региональной политики [Митрохин, 2001]; - рост мировых цен на углеводороды и постепенное восстановление экономики, сопровождающееся экспансией федеральных бизнес-групп в регионы [Зубаревич, 2002]; - поражение альянса региональных элит (блока «Отечество-Вся Россия») на парламентских выборах 1999 г. [Hale, 2006].
Политика централизации стала рациональным ответом в изменившихся условиях и ее основные цели лежали в области преобразования, поворота вспять основных эффектов функционирования институтов, выстроенных в 1990-е гг.: сформировалась потребность детализации и регламентирования полномочий и структуры региональных органов власти, выстраивания отношений на основании общих принципов, установления эффективной системы контроля над регионами и пр.
Первоочередной задачей федерального центра явилось восстановление контроля над политическими процессами в регионах. С точки зрения институционализма рационального выбора такая стратегия является более чем оправданной: обладание информацией и снижение стоимости ее получения является непременным условием институционализации новых «правил игры». Второй кластер задач нашел свое отражение в серии институциональных преобразований середины 2000-х гг. и связан повышением управляемости регионами: - изменением конфигурации региональных элит - их устранением из федерального поля политики; - концентрация экономических ресурсов, в первую очередь в сфере межбюджетных отношений; - выстраивание благоприятной конъюнктуры для экспансии ведущих госкорпораций в субъекты РФ.
Ход и характер данных реформ указывает на нормативный подход со стороны правительства, который не отражает особенности и потребности общества [Кынев, 2006: 146]. Основной массив преобразований продиктован интересами Центра и в ущерб интересам регионов, в ущерб развитию того же межрегионального сотрудничества.
Таким образом, актуальное состояние отношений Центра и регионов в значительной степени обусловлено предыдущими этапами генезиса, которые задают рамочные условия для проведения реформ и институционализации новых практик. Политика «нового централизма» в России стала актуальной задачей в ситуации неэффективных институтов.
Российская централизация 2000-х гг. обоснована усиливающейся неэффективностью институтов, в том числе и государства. В этой связи следует согласиться с тезисом о рецентрализации как составной части более широких процессов – консолидации государства и формирования моноцентричного режима [Гельман, 2006: 93]. С другой стороны, российская действительность не отражает общих закономерностей, так как последние два процесса функционально не связаны друг с другом, о чем свидетельствуют, например, исследования децентрализации в Великобритании, Италии, Франции [Холлис, Плоккер, 1995; Leach, 1998; Negrier, 1999].
Кадровая политика федерального центра: закономерности в реформе «мягкого назначения» глав регионов
Таким образом, даже с учетом того, что МГК позволяет учитывать не более 70.1% дисперсии субиндексов, он более эффективен. По результатам усреднения показателей на временном интервале 2005-2011 гг. наиболее политически консолидированными являются в основном республики: Чечня (0,969), Мордовия (0,925), КБР (0,870), Башкортостан (0,863), Чукотский АО (0,852), Кемеровская (0,831), Ингушетия (0,804), Северная Осетия (0,744), Татарстан (0,728).
Следующее измерение - «качество функционирования» - прежде всего ориентируется на качество институтов региональной власти. Осуществленная в первом параграфе первой главы концептуализация предполагает трактовку качества функционирования посредством четырех аспектов: верховенства права, эффективной бюрократии, отсутствия коррупции и информационной открытости.
Верховенство права измерить наиболее сложно: данные, охватывающие все регионы России за несколько лет, отсутствуют как таковые. К сожалению, итоговый индекс качества функционирования институтов региональной власти не будет включать показатели верховенства права напрямую, однако три других направления (особенно коррупция) все же косвенно способны его учитывать. Эффективность бюрократии. С 2007 г. и вплоть до реорганизации замеры эффективности органов региональной исполнительной власти предоставляло Министерство регионального развития. В качестве бесспорного достоинства здесь необходимо отметить наличие в открытом доступе всей базы данных, охватывающей все регионы. С другой стороны, в значительной степени эффективность по методике Минрегиона представляет собой способность региональной власти выполнять нормативы федеральной власти, в то время как удовлетворенности населения отводится незначительное место. К тому же, сама методика часто подвергалась коррективам.
Представляется более целесообразным выбор оценок эффективности, полученных в рамках одной методики и с ясным пониманием эффективности, отдающим приоритет не только одному аспекту. Этим требования отвечают оценки эффективности управления социальной сферой, полученные А.С.Ахременко с помощью Data Envelopment Analysis [Ахременко, 2014]. Эффективность здесь разделяется на два вида: результативность и эффективность расходования бюджетных средств, которые представляется целесообразным усреднить. Так как оценки измеряются по шкале от 0 до 1, то стандартизировать их не нужно.
Отсутствие коррупции. Операционализация данного аспекта является проблематичной ввиду недоступности оценок, измеряющих коррупцию непосредственно. “Transparency International Russia” осуществил подобное исследование в 2002 г, но только по 40 регионам, а проект «Quality of Government» университета Гетеборга, наоборот, приступил к изучению российских регионов на предмет качества институтов только в 2014 г.
Тем не менее, уровень коррупции возможно операционализировать через официально зарегистрированные должностные преступления, используя данные Генпрокуратуры: а) зарегистрированные преступления по ст. 285 УК РФ - злоупотребление должностными полномочиями; б) зарегистрированные преступления по ст. 290 УК РФ (получение взятки). Из-за наличия ряда «выбросов», переменные слабо коррелируют друг с другом, поэтому субиндекс отсутствия должностных злоупотреблений представляет собой средневзвешенное (после линейного масштабирования и инвертирования).
Недостаток официальной правовой статистики заключается в том, что вместо уровня коррупции она может отображать уровень раскрываемости должностных преступлений. В связи с этим, дополнительно для измерения коррупции используются данные «Национального рейтинга прозрачности государственных закупок». Его первый недостаток состоит в нерегулярности: в открытом доступе имеются данные за 2006-07 и 2009, 2012 гг. Второй недостаток изменение методики расчета, произошедшее в 2009 г. Поэтому используются данные после 2009 г. и сделано допущение о равенстве показателей для заполнения пропусков: данные за 2008 и 2010 г. приравнены к 2009 г..
Информационная открытость оценивается с помощью рейтингов информационной открытости региональных исполнительных и законодательных органов власти Фонда свободы информации, а также уровня удовлетворенности населения информационной открытостью (ЕМИСС). В первом случае доступны данные за 2007-09 и 2011-13 гг. В качестве итогового показателя выступает среднее значение по законодательной и исполнительной власти (за 2011 г. представлено исследование только по ОИВ). Так как панельный анализ данных требует отсутствия пропусков, то для 2010 г. применена процедура аппроксимации в виде усреднения показателей за 2009 и 2011 гг. Итоговый индекс качества функционирования институтов региональной власти представляет собой средневзвешенное субиндексов эффективности бюрократии, отсутствия коррупции и информационной открытости. Всего доступные данные позволяют сформировать временные ряды за 2008-2011 гг.
Независимые и контрольные переменные Факторы влияния федерального центра. Данный блок переменных отражает экстрарегиональную составляющую трансформации региональных политических режимов, так как представляет собой политические решения федерального руководства.
Федеральная финансовая помощь рассчитывается не только как доля безвозмездных поступлений из федерального бюджета в консолидированном бюджете региона (transf%), но и как безвозмездные поступления в расчете на одного жителя (transf_pc_log). Кроме того, дополнительно оцениваются целевые трансферты, представляющие собой безвозмездные поступления за вычетом средств на выравнивание бюджетной обеспеченности: как доля от доходов регионального бюджета (targ%) и на душу населения (targ_pc_log). По причине скошенного распределения применяется процедура логарифмирования.
Второй кластер экстрарегиональных факторов на ряду с показателем генетической аффилиации губернаторов с регионом (gov) учитывает ротацию глав регионов, принимающая значение «1» в случае, если данное решение зафиксировано в соответствующем году (repl). Детализацией этого показателя является учет смены типа аффилиации: «местный-варяг» (replNV), «местный-местный» (replNN), «варяг-варяг» (replVV) и «варяг-местный» (replVN). Дополнительно применяется показатель ротации, совпадающий с региональными выборами (repl elect). За исключением четырех случаев, совпадение ротации с парламентскими выборами в одном году означало назначение нового губернатора за несколько месяцев до дня голосования.
Генетическая аффилиация глав федеральных структур в регионах оценивается по двум переменным (mvd; prosec), то есть за исключением глав УФСБ, которые в подавляющем большинстве случаев являются выходцами из других регионов, и переменная представляет собой константу.
Качество функционирования региональных режимов
Единственным устойчивым внутрирегиональным структурным фактором определяющим региональное многообразие остается, как и в 1990 е гг., - этнокультурный фактор. Этнические республики в составе Российской Федерации представляют собой отдельную группу политически консолидированных регионов. С другой стороны, по итогам политики рецентрализации почти потерял свою значимость аргумент теории модернизации. Уже в начале 2000-х гг. К.МакМанн и Н.Петров указывали на отсутствие влияния экономического развития на демократичность, хотя урбанизация все еще оставалась значимой. Относительно второй половины 2000-х – начала 2010-х гг. данное исследование продемонстрировало, что влияние социально-экономического развития в регионах России проявляет себя только в экстремальных случаях: либо если регион очень богат, либо предельно политически консолидирован (фактически до уровня монополии). В первом случае изобилие ресурсов стимулирует политическую конкуренцию, а во втором, скорее, определяет границы возможностей поддержания политической монополии. Немаловажной здесь является электоральная мобилизация – чем беднее регион, тем дешевле она обходится, поэтому к стратегии мобилизации чаще прибегают именно небогатые регионы.
С точки зрения политической консолидации региональных режимов в данной работе было отведено небольшое место внутрирегиональным процедурным факторам, как правило, в виде иллюстраций некоторым выявленным закономерностям. Во многом это сделано ввиду их достаточной изученности, например, в работе «Россия регионов…» В.Я.Гельмана и др. Однако данное диссертационное исследование в определенной мере полемизирует с подходом и выводами этого известного российского политолога, фактически не учитывавшего влияние структурных и процедурных факторов по отдельности, не говоря уже про сведенное к нулю влияние федерального центра.
Наоборот, проведенный анализ показал, что кадровые решения федерального центра относительно замен губернаторов в целом способствовали росту политической консолидации, несмотря на проблемы, с которыми столкнулись «варяги» в ходе осуществления политического курса в соответствующих регионах. Анализ указывает на устойчивое влияние замен в губернаторском корпусе, однако эффект здесь проявляется не сразу, а по истечении как минимум одного года, что представляется достаточным для установления нового институционального равновесия в регионе. Только в случае совпадения выборов, являющихся в электоральных режимах своеобразными критическими точками, и замены губернатора новый межакторный баланс, смещенный в сторону нового главы региона, возможно зафиксировать сразу. Данная закономерность в целом подтверждает результаты исследования Дж.Ройтера и Г.Робинсона на данную тему, однако вносит уточнение, касающееся необходимости учета временного лага.
Исследование фактора федеральных трансфертов выявило закономерность, согласно которой они имеют значение как поддерживающее политическую консолидацию средство для губернаторов-«варягов». При этом имеет значение учет общих межбюджетных поступлений в регион, а не только, например, целевых трансфертов, которые не влияют на уровень политической консолидации, но способны снижать качество функционирования институтов региональной власти. В данной связи, как уже отмечалось, возможно спорить с выводами А.Бонвеччи и Г.Лодола о «бесполезности» целевых трансфертов, являющихся недискреционными для региональной власти. Да, в российских регионах, как и субнациональных АТД федераций Латинской Америки они почти бесполезны в электоральном плане, так как в первом случае важна способность региональной власти соблюдать социально-экономические обязательства, имеющие довольно широкий спектр - от своевременной индексации зарплат до поддержания бюджетного баланса в рамках приемлемого «коридора». Для этого необходима общая консолидация средств, как целевых, так и нецелевых, как федеральных поступлений, так и собственных региональных доходов.
В свою очередь, целевые трансферты «небесполезны», точнее не являются нейтральными относительно качества региональных институтов власти. Здесь находит свое подтверждение концепция «царя горы», разрабатываемая А.Ю. Мельвилем и др. на кросс-национальном материале, с тем уточнением, что стратегии федеральных и региональных акторов относительно качества институтов могут быть и являются в случае России противоположными: в то время как федеральный центр предпринимает усилия по укреплению институтов в регионах (разработка инструментов по оценке эффективности региональной власти, кампания по борьбе с коррупцией и пр.), сами региональные акторы ориентированы в первую очередь на возможность получения ренты, в частности в виде чувствительных к политическим решениям целевых трансфертов из федерального бюджета. Последствия такой стратегии региональных акторов относительно качества институтов являются негативными.
Сравнение общей режимной динамики в России и по имеющимся исследованиям за рубежом показывает, что в то время как в демократизирующихся странах Латинской Америки практики взаимодействия Центра и регионов могут иметь в качестве последствий консервацию политического монополизма в отдельных регионах, то в случае России, наоборот, кадровые решения и межбюджетные отношения направлены на поддержание процессов трансформации.
Обнаружение «троп зависимости» в эволюции региональных режимов имеет двойное значение. С одной стороны, являясь результатом долгосрочного равновесия внутрирегиональных факторов, они определяют границы возможностей влияния федерального центра. Исследование показало, что качество институтов региональных режимов в меньшей мере изменяется в соответствии с воздействием финансовой помощи и кадровой политики федерального центра. С другой стороны, наличие зависимости от собственного пути развития как неотъемлемой и теоретически ожидаемой характеристики эволюции политических режимов выполняет и своеобразную техническую функцию: частичное подтверждение валидности используемых инструментов.