Влияние глав субъектов Российской Федерации на эволюцию институтов региональной и местной власти Кононенко Павел Борисович

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1 Методологические рамки анализа российской региональной политики 19

1.1 Подходы к изучению российских формальных институтов субнационального уровня 19

1.1.1Этапы изучения конституционного дизайна регионов РФ 25

1.1.2 Исследования реализации реформы местного самоуправления в РФ 29

1.2 Новый институционализм: рациональность акторов и формальные институты 40

1.3 Главы субъектов РФ и трансформация формальных институтов56

Глава 2 Конституционный дизайн субъектов РФ в сравнительной перспективе 63

2.1.1 Квантификации конституционного дизайна в политической науке 63

2.1.2 Методика Шугарта-Кэри и ее применение в исследованиях российской политики 73

2.2 Конституционное строительство и интересы глав регионов в 1990-е гг. 79

2.3 Эволюция конституционного дизайна субъектов РФ в 1991-2014 гг.: тенденции и закономерности 111

Глава 3 Анализ реформы местного самоуправления и влияния на нее глав регионов РФ 134

3.1 Развитие местного самоуправления в постсоветской России 134

Вся власть – Советам (1988–1991) 135

Вся власть – администрациям (1991–1993) 138

Муниципальная революция (1993) 140

Долгий путь к закону (1993–1995) 141

Большие маневры (1995–1998) 144

Муниципальная контрреволюция (1998–2001) 148

3.2 Федеральный закон № 131 и его последствия 155

3.3 Начальный этап реформы местного самоуправления: старые региональные режимы и новые возможности глав субъектов РФ 164

Теоретические предпосылки 165

Дизайн исследования: метод, переменные, гипотезы 170

Результаты статистического анализа 176

3.4 Институт «сити-менеджера» и интересы глав субъектов РФ 181

Дизайн исследования: выборка, метод, переменные, гипотезы 183

Результаты статистического анализа 194

Заключение 209

Библиография 214

Приложения 231

• Исследования реализации реформы местного самоуправления в РФ
• Конституционное строительство и интересы глав регионов в 1990-е гг.
• Муниципальная контрреволюция (1998–2001)
• Дизайн исследования: метод, переменные, гипотезы

Введение к работе

Актуальность темы исследования

Система формальных институтов, на которую опирается российская политическая система, начала складываться относительно недавно. С принятием первых конституирующих деклараций и документов в 1990-е гг. процесс становления политической системы в России только начался и в силу различных причин пока еще далек от своего завершения. Большинство исследователей отказались от описания российской политики в терминах транзитологической парадигмы, убедившись, что никакого «перехода» в заранее установленную точку не происходит. Тем не менее, процесс постоянной институциональной трансформации, непрекращающегося реформирования и пересмотра формальных правил политической игры являются очевидным фактом для любого наблюдателя за российской действительностью. Обнаружение основных тенденций данного процесса, анализ закономерностей и раскрытие их каузального механизма составляют важнейшую часть исследований российской политики.

Постоянные институциональные преобразования происходят в России не только на уровне федерального центра. Полноценное понимание российской политики невозможно без анализа процессов, происходящих на субнациональном уровне. Субъекты Российской Федерации обладают своими системами формальных институтов, на эволюцию которых влияют как федеральный центр, так и внутри-региональные политические процессы.

Одной из влиятельных групп политических акторов в России являются главы субъектов федерации. В 1990-е годы несколько региональных лидеров входили в группу «политических тяжеловесов» и оказывали значительное влияние на повестку дня и политическое развитие страны в целом. В 2000-е годы, с началом радикального укрепления позиций федерального центра и развитием центростремительных тенденций во всей политической системе страны, влияние региональных лидеров на общенациональную политику стало ослабевать, но оно по-прежнему остается важнейшим фактором региональной политической жизни.

Обладая достаточно большими ресурсами, главы российских регионов, как и любые другие политические акторы, стремятся, прежде всего, к сохранению

собственной власти и постоянно ведут борьбу за увеличение объема своих
полномочий. Эта борьба прямым образом связана с процессами

институционального строительства, с возникновением и последующей

трансформацией всей системы социально-политических институтов, в том числе и формальных.

Таким образом, несмотря на высокий уровень централизации российской
политики и бесспорное доминирование федерального центра над субъектами
Российской Федерации, изучение эволюции политических институтов

субнационального уровня остается актуальным для политической науки. Большое количество субъектов федерации, в свою очередь, позволяет проводить сравнительные исследования и получать результаты, способствующие лучшему пониманию не только российской специфики, но и общих закономерностей политического процесса.

Представляется, что полноценное изучение влияния губернаторов на
трансформацию формальных политических институтов невозможно без

включения в анализ той роли, которую сыграли главы российских регионов в
реализации реформы местного самоуправления. Инициированная в 2003 году
федеральным центром, данная реформа привела к утрате местным

самоуправлением значительной доли своей автономии и его включению в «вертикаль власти». Реформа реализовывалась субъектами РФ в течение полутора десятков лет, и одним из принципиальных ее элементов был отказ от прямых выборов мэров и введение поста назначаемого «сити-менеджера». Повсеместная реализация этого нововведения к концу 2016 года придает данному исследованию дополнительную актуальность.

Степень научной разработанности темы

В федеративных государствах, таких как Россия, вопрос об установлении и выборе конституционного дизайна решается не только на федеральном, но и на региональном уровне: помимо конституции государства принимаются основные законы субъектов федерации. Так, после распада Советского Союза в силу федеративной структуры в России на протяжении 1990-х годов принимались как Конституция РФ, так и конституции республик в составе РФ и уставы остальных

регионов. Учрежденные институты оказались весьма разнообразны, так как отражали особенности региональных политических систем. На сегодняшний день различий в конституционном дизайне регионов намного меньше, что связано с проводимой центром политикой централизации и унификации: многие аспекты конституционного дизайна регламентируются федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».¹ Однако даже в такой ситуации определенная вариативность в конституционном дизайне присутствует – на нем отражается региональная специфика и желание участников политического процесса законодательно закрепить и расширить собственные права и полномочия.

Изучение конституционного дизайна, в частности его эффектов, является
популярной темой исследований современных демократических государств,
особенно после появления методик квантификации полномочий глав

исполнительной власти, позволяющих проводить количественный анализ.²
Российский же случай, напротив, изучен меньше: работы чаще посвящены
федеральному уровню и основаны на качественных методах анализа. Так,
исследования Т. Ремингтона³ посвящены анализу взаимоотношений

исполнительной и законодательной властей в 1990-е годы и институциональному устройству более позднего периода. В работе М. Макфола⁴ рассматриваются факторы, способствующие успешному становлению институционального дизайна на примере российского случая. Федеральному уровню также посвящены

¹ Закон РФ от 06.10.1999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. Т. 42

² См, например: Shugart M. S., Carey J. M. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics.
New York: Cambridge University Press, 1992. Van Cranenburgh O. ‘Big Men’Rule: Presidential Power, Regime Type
and Democracy in 30 African Countries // Democratization. 2008. Vol. 15, № 5. P. 952-973. Зазнаев О. И. (2005)
Измерение президентской власти [Электронный ресурс] // Учен. зап. Казанского университета. Сер.
Гуманитарные науки. №1. URL: (дата обращения:
02.09.2017). Siaroff А. Comparative Presidencies: The Inadequacy of the Presidential, Semi-Presidential and
Parliamentary Distinction // European Journal of Comparative Research. 2003. Vol. 42, № 3. P. 287-312. McGregor J.
The Presidency in East Central Europe // RFR/RL Research Report. 1994. Vol. 3, № 2. P. 12-16. Frye T. A. Politics of
Institutional Choice: Post-Communist Presidencies // Comparative Political Studies. 1997. Vol. 30, № 5. P. 548.
Хеллман Д. Конституции и экономическая реформа в переходный период // Конституционное право:
восточноевропейское обозрение. 1996. -№. 2. С. 15.

³ Remington T. Patronage and the party of power: President–Parliament relations under Vladimir Putin // Europe-Asia
Studies. 2008. Vol. 60, № 6. P. 959-987.

⁴ McFaul M. Institutional design, uncertainty, and path dependency during transitions: Cases from Russia //
Constitutional Political Economy. 1999. Vol. 10, № 1. P. 27-52.

некоторые работы российских политологов, например, В. Я. Гельмана⁵, а также представителей правовых наук, например, М. А. Краснова и И. Г. Шаблинского.⁶

Региональный конституционный дизайн несколько реже выступает в качестве объекта исследования. Отдельно стоит отметить исследования специалистов по конституционному праву в российских регионах⁷: подобного рода исследования посвящены анализу правовых аспектов разделения властей и конституционного строительства и ставят перед собой отличные от политологических работ цели и задачи. Исследования же региональных политических режимов при помощи кросс-регионального сравнения и применения унифицированных методик проводились, в основном, в начале 2000-х годов и, соответственно, были посвящены периоду 1990-х годов. Так, Г. В. Голосов в работе «Российская партийная система и региональная политика, 1993–2003»⁸ описывает историю развития институционального строительства и его влияние на партийные системы в регионах и вводит собственный индекс, рассчитанный на основе широты прав ассамблей в области административных назначений, и применяет его ко всем регионам.

Другие исследователи обращаются к методам, применявшимся в западной литературе, в частности, к классической интервальной методике оценки законодательных и незаконодательных полномочий президента, разработанной М. С. Шугартом и Дж. Кэри.⁹ Данная методика используется в нескольких работах: так, П. Б. Кононенко¹⁰ проводит анализ моделей конституционного дизайна республик в составе РФ в 1990-е годы. Предполагая влияние присутствия доминирующего актора (предварительно избранного губернатора) на соотношение формальных полномочий в конституции, он показывает, что не менее важным

⁵ Гельман В. Я. Из огня да в полымя: российская политика после СССР. СПб: БХВ-Петербург., 2013.

⁶ Краснов М. А., Шаблинский И. Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М: Институт права
и публичной политики, 2008.

⁷ См., например: Ишеков К. А. Конституционный принцип разделения властей в субъектах Российской
Федерации // Дисс. … Саратов: [Сарат. гос. акад. права], 2004.

⁸ Голосов Г. В. Российская партийная система и региональная политика, 1993–2003. СПб: Издательство
Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2006.

⁹ Shugart M. S., Carey J. M. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. New York:
Cambridge University Press, 1992.

¹⁰ Кононенко П. Б. Политические факторы конституционного строительства в республиках Российской
Федерации // Полис. Политические исследования. 2003. T. 6, № 6. C. 135-143.

является и изначальная включенность этого губернатора в региональную политическую элиту.

В. Д. Нечаев, А. С. Кузьмин и Н. Д. Мелвин¹¹ также применяют методику
Шугарта и Кэри: на основе различных критериев, в том числе и формальных
полномочий глав исполнительной власти, они выделяют 8 режимов, анализируя 31
регион. В то время, когда проводилось это исследование, такая вариативность
действительно была возможна благодаря отсутствию строгих федеральных
«директив». Другое исследование с использованием интервальной методики было
проведено К. А. Пуниной.¹² Работа была посвящена органам представительной
власти в регионах, и в ней, кроме всего прочего, приводятся результаты
проведенной автором квантификации незаконодательных полномочий

губернаторов всех регионов в двух временных точках: в конце 1990-х и 2004–2005 годы. Для анализа полученных данных была использована преимущественно описательная статистика.

В другом, проведенном также в середине 2000-х годов, исследовании, посвящённом бюджетному процессу и конфликтам ветвей власти вокруг него, А. Н. Шириков прибегает к использованию одного из пунктов индекса Шугарта и Кэри, включая его в более детальный индекс бюджетного процесса, разработанный им самостоятельно.¹³ Из работ, вышедших в последнее время, можно выделить исследование Г. В. Голосова и М. В. Константиновой¹⁴, посвященное факторам конституционного дизайна российских регионов в 2002– 2014 годах. На основе результатов квантификации формальных полномочий губернаторов в 2002 и 2014 годах авторы при помощи регрессионного анализа оценивают влияние различных факторов на конституционный дизайн в 2014 году, а также на изменения в конституционном дизайне, определенном через разницу между показателями индекса в 2014 и 2002 годах. Среди значимых факторов оказываются статус республики, доля мест депутатов «Единой России» в

¹¹ Кузьмин А. С., Мелвин Н. Д., Нечаев В. Д. Региональные политические режимы в постсоветской России:
опыт типологизации // Полис. Политические исследования. 2002. T. 3, № 3. С. 142-155.

¹² Пунина К. А. Органы представительной власти как акторы политического процесса в регионах современной
России // Автореферат дисс.… канд. полит. наук. Пермь, 2006.

¹³ Шириков А. С. Анатомия бездействия: политические институты и бюджетные конфликты в регионах России
// СПб: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2010.

¹⁴ Golosov G., Konstantinova M. Gubernatorial powers in Russia: the transformation of regional institutions under the
centralizing control of the federal authorities // Problems of Post Communism. 2016. Vol. 63, № 4.

региональном парламенте, абсолютная доля депутатов, избранных по партийным

спискам на первых выборах после реформы. Кроме того, расчеты авторов показывают расширение объема формальных полномочий с 2002 по 2014 годы.

Таким образом, характеризуя этапы исследования российских региональных политических систем, можно сказать, что рассмотрение формальных институтов, и в частности региональных конституций, как исключительно «фасада» для неформальных внутриэлитных отношений сменилось представлением о том, что формальные институты выполняют иные функции, например, используются участниками политического процесса для создания «стабильной основы для доминирования»¹⁵, способствующей аккумулированию и сохранению власти.¹⁶ Это взаимоотношение между акторами и институтами воспроизводится как на общенациональном, так и на региональном и местном уровнях. Например, принятие федерального закона о местном самоуправлении в 2003 году позволило губернаторам увеличить формальный объем своих полномочий за счет местного самоуправления.

Реформа системы местного самоуправления, а именно исполнительной
власти муниципалитетов, позволявшая отменять прямые выборы мэра и вводить
должность сити-менеджера, а также ход ее реализации представляют
значительный академический интерес, но к настоящему моменту исследований,
посвященных данной теме, не так много. Большинство академических работ носят
описательный характер.¹⁷ В них рассматривается развитие местного

самоуправления в России в исторической перспективе¹⁸, подробно изложены основные положения соответствующего федерального законодательства, описан процесс его разработки и принятия, высказаны общие идеи о причинах проведения

¹⁵ Slater D. Iron cage in an iron fist: authoritarian institutions and the personalization of power in Malaysia //
Comparative Politics. 2003. Vol. 36, № 1. P. 83.

¹⁶ Schedler A. The New Institutionalism in the Study of Authoritarian Regimes // SSRN Scholarly Paper ID 1451602.
Rochester, NY: Social Science Research Network, 2009.

¹⁷ См., например: Moses J. C. Russian Local Politics in the Putin–Medvedev Era // Europe-Asia Studies. 2010. Vol.
62, № 9. P. 1427-1452. Moses J. C. Russian Mayors Embattled // Russian Analytical Digest. 2013. № 139. P. 12-14.
Ross C. Municipal Reform in the Russian Federation and Putin’s ‘Electoral Vertical’ // Demokratizatsiya: The Journal
of Post-Soviet Democratization. 2007. Vol. 15, № 2– P. 191-208. Wollmann H., Gritsenko E. Local Self-Government in
Russia: Between Decentralisation and Re-centralisation. In: C. Ross, A. Campbell (eds.), Federalism and Local Politics
in Russia. London and New York: Routledge, 2009. P. 227-248. Young J. F., Wilson G. N. The View from Below:
Local Government and Putin’s Reforms // Europe-Asia Studies. 2007. Vol. 59, № 7. P. 1071-1088.

¹⁸ Нечаев В. Д. Институциональная организация местного самоуправления в постсоветской России. //
диссертация на соискание ученой степени доктора политических наук / Московский государственный
университет им. М.В. Ломоносова (МГУ). Философский факультет. Москва, 2008.

реформы исполнительной власти на местах¹⁹. Однако анализа факторов, повлиявших на проведение реформы на местах, в данных исследованиях не проводится.

В то же время есть несколько научных работ, в которых предпринимается попытка анализа и выявления причин реформы городской исполнительной власти. Первое подобное исследование²⁰ основывалось на выборке из 76 региональных столиц. Результаты логистической регрессии показали, что на отмену прямых выборов мэров оказывали влияние высокий процент голосов в регионе, отданный за «Единую Россию» на федеральных парламентских выборах 2003 года, и низкий уровень экономической помощи региону от Европейского Союза за 1992–2005 годы. Авторы также выявили влияние такой переменной, как наличие соседнего региона, где реформа уже была проведена. То есть в регионах с большей вероятностью будут отменены прямые выборы мэра, если это уже было сделано в непосредственно граничащих с ним регионах.

Недавнее исследование группы авторов²¹ проводилось также с применением метода логистической регрессии, но на большей выборке из 207 российских городов. Анализ показал, что прямые выборы мэра с наибольшей вероятностью сохранялись в городах, мэры которых смогли создать сильные политические машины, но при этом были готовы «делиться» своим электоральным ресурсом с партией власти, «Единой Россией», во время выборов в региональные парламенты.

Один из наиболее актуальных анализов реформы местного

самоуправления²² рассматривает отмену/сохранение прямых выборов мэра как прокси выживания региональной, а не городской демократии, так как региональные власти играли одну из ключевых ролей в процессе реализации реформы. Полученные результаты показали, что на выживание демократии на региональном уровне положительно влияли следующие факторы: высокое

¹⁹ Нечаев В. Д. Территориальная организация местного самоуправления в регионах России (сравнительный
анализ Курского и Белгородского случаев) // Полис. Политические исследования. 2004. № 2. С. 20 – 31.

²⁰ Gel’man V., Lankina T. Authoritarian Versus Democratic Diffusions: Explaining Institutional Choices in Russia’s
Local Government // Post-Soviet Affairs. 2008. 6Vol. 24, № 1. P. 40- 62.

²¹ Buckley N., Garifullina G., Reuter O. J., Shubenkova A. Local Elections in Authoritarian Regimes: An Elite-Based
Theory with Evidence from Russian Mayoral Elections // Comparative Political Studies. 2016. Vol. 49, № 5. P. 662-
697.

²² Golosov G., Gushchina K., Kononenko P. Russia’s Local Government in the Process of Authoritarian Regime
Transformation: Incentives for the Survival of Local Democracy // Local Government Studies. 2016. Vol. 42, № 4. P.
507-526.

экономическое развитие региона, отсутствие политического «уважения» к федеральному центру и территориальная диффузия регионов. Такой фактор, как долгосрочное наследие посткоммунистической трансформации, выраженное как определенный тип соглашения между региональными элитами, оказывал отрицательный эффект на сохранение демократии в регионах.

Последнее из рассмотренных исследований, так же, как и первые два, выявляет факторы реализации реформы местного самоуправления, деля исследовательскую выборку городов на две группы: сохранивших прямые выборы мэра и отказавшихся от них. Однако развитие ситуации после введения в Федеральный закон о местном самоуправлении поправок в 2014 году показывает, что основной вопрос состоит не в том, введет ли город должность сити-менеджера или нет, а в том, когда это будет сделано. Именно срок реализации реформы системы местного самоуправления в каждом конкретном случае продолжает представлять интерес в ситуации, когда регионов, продолжающих проводить прямые выборы главы городской исполнительной власти, практически не осталось.

Таким образом, мы видим, что оба процесса: эволюция конституционного дизайна субъектов федерации и реализация реформы местного самоуправления – становились предметом исследовательского интереса как российских, так и западных ученых. Однако оба этих процесса рассматриваются, как правило, изолированно друг от друга. Предлагаемое диссертационное исследование не только дополняет уже опубликованные работы по схожей тематике и отчасти полемизирует с ними, но и предлагает достаточно новый подход к изучению процесса трансформации важнейших формальных институтов субнациональной политики России. Новизна этого подхода состоит в предпринимаемой попытке рассмотрения процессов трансформации формальных институтов регионального и муниципального уровня как разных аспектов одного политического процесса – последовательной борьбы губернаторов за максимизацию собственной власти.

Исследовательский вопрос:

Учитывая вышесказанное, можно сказать, что исследовательский вопрос данной работы состоит в том, как трансформировались формальные институты

субнационального уровня в контексте консолидации политического режима РФ, и как отразились интересы глав регионов на этой трансформации.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы выявить аспекты процесса трансформации формальных институтов субнационального уровня, которые отражают интересы глав региональной исполнительной власти, и показать, что эти аспекты являются неотъемлемой и одной из определяющих черт российской субнациональной институциональной эволюции на всем этапе постсоветского развития.

Объектом исследования является процесс трансформации

институционального дизайна региональной и местной властей в Российской
Федерации. Исследовательская стратегия предполагает анализ текстов

региональных конституций и уставов в нескольких редакциях, а также процесса реализации реформы местного самоуправления в столицах субъектов Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования является влияние, которое оказывали главы российских регионов на систему субнациональных политических институтов, реализуя стратегию максимизации собственной власти. В исследовании анализируется, как региональная исполнительная власть влияла на процесс конституционного строительства в субъектах Российской Федерации в 1990-е годы, на дальнейший процесс конституционного развития и использовала общефедеральную реформу местного самоуправления для консолидации региональных политических режимов в 2000-е и 2010-е годы.

Хронологические рамки работы – 1991–2015 гг., что оставляет за пределами анализа Республику Крым и город федерального значения Севастополь. Все остальные субъекты федерации дизайном исследования охвачены. Эмпирический анализ трансформации системы местного самоуправления в столицах субъектов Российской Федерации охватывает период с 2003 по 2015 год, и по ряду причин из него исключены автономные округа, утратившие статус субъекта в результате процесса укрупнения регионов, проходившего в середине нулевых годов.

Достижение поставленной цели осуществлялось через постановку и решение следующих исследо ват ельских задач:

- приводится критический обзор существующей исследовательской
литературы, посвященной взаимовлиянию действий политических акторов и
системы формальных политических институтов;

- разработана модель субнационального политического процесса,
позволяющая описывать эволюцию формальных институтов как регионального,
так и муниципального уровня в рамках единой аналитической схемы;

- изучен процесс создания системы формальных институтов: конституций и уставов – субъектами РФ в 1990-е годы;

с помощью методики Шугарта и Кэри определено направление эволюции конституционного дизайна в российских регионах в 2000-е и 2010-е годы;

при помощи количественного метода, а именно т-тестов, выявлена степень универсальности выявленных тенденций эволюции регионального конституционного дизайна в 2000-е и 2010-е годы;

выявлены основные этапы развития института местного самоуправления в столицах субъектов РФ в 1991–2015 гг.;

проанализирован ход реформы системы местного самоуправления в РФ и особенности ее реализации в столицах субъектов РФ в 2003–2015 гг.;

с помощью логистической регрессии выявлены и проанализированы стимулы глав субъектов РФ в выборе определенной модели местного самоуправления в региональных столицах;

с помощью пропорциональной регрессии Кокса, а также регрессии Вейбулла, выявлены и проанализированы факторы, влиявшие на время осуществления реформы местного самоуправления в региональных столицах;

- проанализировано развитие стратегии максимизации власти глав
российских регионов в контексте эволюции политического режима РФ, а также
определены и проанализированы роль и влияние региональной исполнительной
власти на процесс трансформации системы формальных политических институтов
на региональном и местном уровнях.

Гипотеза исследования

Как уже было сказано, совмещая понятие института как правила игры и теорию рационального выбора, я предполагаю, что именно собственные интересы

ключевых акторов определяют, как изначальный выбор формальных институтов, так и направление их реформирования и преобразования. Общая гипотеза диссертационного исследования состоит в том, что направление эволюции ключевых формальных институтов субнационального уровня будет определяться стратегией максимизации собственной власти, реализуемой главами субъектов Российской Федерации. Структурные элементы диссертационного исследования посвящены тестированию этой общей гипотезы в более частных видах.

Для одного из анализируемых типов формальных институтов – региональных конституций и уставов – тестируются следующие гипотезы:

- конституционный дизайн, устанавливаемый первоначальной версией
регионального основного закона, будет зависеть от того, как соотносились во
времени принятие этого закона и проведение первых выборов главы региональной
исполнительной власти;

- дальнейшая эволюция конституционного дизайна будет отражать
реализацию главами субъектов российской федерации стратегии на увеличение
объемов своих полномочий.

В главе, посвященной анализу реформы местного самоуправления в столицах субъектов Российской Федерации, тестируется следующая гипотеза:

- ход реформы и время введения института сити-менеджера в региональной
столице зависит от того, насколько сильны стимулы главы конкретного региона
для скорейшей реализации политического курса, позволяющего использовать
возможности, созданные федеральным центром, для максимизации собственной
власти.

Эти стимулы могут быть как внешними, так и внутренними. Внешние стимулы определяются тем, насколько «близок» (экономически, политически и буквально географически) регион к федеральному центру. Внутренние стимулы связаны с определенными характеристиками политического ландшафта самого региона, порождающими риски для губернатора, стремящегося к демонстрации лояльности федеральному центру. Чем «ближе» регион к федеральному центру, тем быстрее будет введен институт сити-менеджера в его столице, но чем больше в региональной политической системе выражена моноцентричность, тем позднее в

региональной столице появится институт сити-менеджера. Научная новизна работы состоит в следующем:

исследование предлагает комплексно смотреть на уровень региональной и местной политики, показывая теоретическую и методологическую ограниченность строгого разделения регионального уровня власти и местного самоуправления в Российской Федерации;

в диссертации предложено рассматривать глав субъектов федерации как рациональных акторов, стремящихся максимизировать собственную власть, вне зависимости от институционального контекста;

- впервые вводятся в научный оборот тексты всех региональных
конституций субъектов РФ в пяти редакциях (первоначальные версии
конституций и уставов, принятые субъектами до 1996 года, версии на 1998, 2004,
2012 и 2014 года);

впервые введена в научный оборот база данных по избираемым и назначаемым мэрам региональных столиц 79 субъектов РФ за период 2003–2015 гг.;

доказана зависимость «выживания» избираемых мэров региональных столиц от конкретных политических факторов, связанных с интересами глав регионов.

Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что его результаты расширяют базу для дальнейших теоретических и практических разработок в области изучения проблемы взаимоотношений уровней власти в современной России, а также роли глав субъектов РФ в политических процессах последнего десятилетия.

В работе проанализирована эволюция конституционного дизайна в российских регионах: изначально несимметричные отношения между субъектами федерации, обусловленные в том числе и советским прошлым, привели к существенным различиям в институциональном устройстве регионов, отражавшем региональную специфику и интересы локальных акторов. После 2000 года можно наблюдать «колебание маятника» от децентрализации к усилению влияния федерального центра, которое привело к унификации институционального

устройства и политической жизни российских регионов, в том числе и их конституционного дизайна. В целом, наблюдаются две тенденции: «сходимость» изначально разнообразных конституционных дизайнов к примерно одному варианту распределения полномочий между исполнительной и законодательной властями; равномерное смещение конституционных дизайнов в сторону увеличения объемов полномочий исполнительной власти.

Проведен анализ реформы местного самоуправления в РФ, а именно системы организации городской исполнительной власти – введение должности сити-менеджера и практически повсеместная отмена прямых выборов мэров. Результаты статистического анализа показали, что «отдаленность» региона от Москвы помогала замедлять проведение данной реформы в его столице. Низкий уровень зависимости экономики региона от федеральных субсидий и низкий процент голосов, полученных правящей партией, «Единой Россией», замедляли институциональные изменения на местном уровне. Политическая слабость мэров региональной столицы также благоприятствовала «выживанию» прямых выборов мэра и местной демократии. Губернатору было легче заменить мэра, который ему противостоит, чем инициировать полную реорганизацию местной исполнительной власти. Более высокий уровень неподконтрольной региональным властям местной политики, в свою очередь, ускорял отмену прямых выборов мэра и введение института сити-менеджеров взамен.

Сделанные выводы могут быть использованы для определения направлений дальнейшего развития политического режима в России как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях власти.

Материалы исследования могут использоваться в преподавании курсов политологии, теории государства и права, а также написании монографий, учебников и учебных пособий.

Проведенное исследование может быть использовано в научной деятельности для системного изучения региональных и местных формальных политических институтов, для уточнения понятийного аппарата, изучения современных представлений о региональной политике и местном самоуправлении

в России и способствовать новому пониманию взаимодействия ветвей власти федеративного государства на современном этапе их развития.

Теоретико-методологической основой исследования служит

неоинстиуционализм рационального выбора, который строится на допущении о наличии у актора определенных целей и способности постоянного соотнесения этих целей с выбором средств для их достижения. Выбор средств определяется лишь калькуляцией максимальной полезности их использования. Для политиков из этой универсальной схемы делается одно существенное уточнение. Исследователи сходятся в том, что главными целями человека, занимающегося политикой, являются его карьера и сохранение должности. Это определяется не особой эгоистичностью политиков в сравнении с другими людьми, а прежде всего связано с зависимостью достижения всех остальных целей от успешности реализации этих двух задач.²³

Таким образом, губернаторы рассматриваются как ключевые акторы регионального политического процесса, обладающие наибольшим объемом ресурсов (по сравнению с иными акторами) и нацеленные на максимизацию своей власти.

Методологически диссертационное исследование выполняется в

конвенциональной для политической науки сравнительной перспективе.

Конкретные исследовательские задачи решаются с помощью

количественных методов и статистического анализа. Эмпирические разделы работы выполнены с применением дескриптивной статистики, т-тестов и трех видов регрессионного анализа: использованы множественная логистическая регрессия, пропорциональная регрессия Кокса («анализ выживания», или «survival

analysis»)²⁴ и регрессия Вейбулла.²⁵

Вспомогательную роль в исследовании играют интервальная методика Шугарта-Кэри, с помощью которой производится анализ региональных основных

²³ Geddes B. Initiation of New Democratic Institutions in Eastern Europe and Latin America. In: Lijphart A., Waisman
C. H. (eds.), Institutional Design in New Democracies. Eastern Europe and Latin America. WestView Press, 1996. P. 8.

²⁴ Cox D. R. Regression Models and Life-Tables // Journal of the Royal Statistical Society. Series B (Methodological).
1972. Vol. 34, № 2. P. 187-220.

²⁵ См., например: George B., Seals S., Aban I. Op. cit. Zhang Z. Parametric Regression Model for Survival Data //
Annals of Translational Medicine. 2016. Vol. 4, № 24. P. 1-8.

законов, а также экспериментальный метод, с помощью которого проводился сбор необходимых данных для анализа хода реформы местного самоуправления в каждом конкретном городе.

Для решения конкретных исследовательских задач в работе использованы как данные, рассчитанные самостоятельно (индекс Шугарт-Кэри для всех региональных основных законов в нескольких редакциях, индекс эффективного числа партий для региональных легислатур и т.д.), так и статистика, полученная из конвенциональных источников, таких как Росстат и ЦИК РФ.

Выбранные методология и методы анализа данных позволяют

проанализировать общие сюжеты трансформации субнациональных формальных институтов, однако за пределами анализа остается механизм воздействия глав региональной исполнительной власти на данные процессы эволюции институтов региональной и местной властей в каждом конкретном случае.

Эмпирическая база диссертационной работы представлена несколькими группами источников.

Первую группу составляют тексты конституций (уставов, основных
законов) субъектов РФ, которые используются для анализа динамики
распределения формальных полномочий между исполнительной и

законодательной властями в регионах.

Вторую группу источников составляют материалы с официальных сайтов региональных и местных администраций и парламентов: данные о мэрах региональных столиц с 2003 по 2015 гг., о рассмотрении и принятии регионального или местного закона, регламентирующего систему органов местной власти в региональной столице.

Третью группу источников составляют статистические данные по регионам.
Они включают данные по ряду социально-экономических, географических и
политических (электоральных) показателей. Последние характеризуют

особенности партийной и избирательной систем регионов.

Положения, выносимые на защиту:

1. Главы субъектов РФ стремятся максимизировать свою власть,

используя стратегию «отъема» полномочий у более слабых акторов. В 1990-е годы

основной мишенью губернаторов были региональная законодательная власть и федеральная власть. В 2000-х годах, с началом политики «укрепления вертикали власти», губернаторы заключили с федеральным Центром «пакт»: возврат многих полномочий Кремлю взамен на усиление контроля губернаторов над уровнем местного самоуправления. Установка на максимизацию власти объясняет отказ губернаторов от борьбы с Центром в начале 2000-х годов.

1. Анализ конституционного (формального) разделения властей в регионах показывает, что многообразие институциональных дизайнов, закреплявшее позицию глав исполнительной власти по отношению как к федеральной власти, так и к региональным парламентам в начале 1990-х годов, сменяется относительным единообразием конституционного дизайна в субъектах РФ к началу 2000-х годов. Это означает, что процесс борьбы губернаторов за расширение своих полномочий, протекавший в каждом субъекте федерации по-разному, завершился, что отразилось в стандартизации системы формальных институтов. За редкими исключениями можно говорить, что в Российской Федерации появились некие универсальные правила взаимодействия глав субъектов федерации и с Центром, и с региональной легислатурой.

2. «Наступление» губернаторов на полномочия муниципальной власти на законодательном уровне, поддержанное федеральным Центром, привело к массовой смене модели местного самоуправления в региональных столицах. Повсеместно избираемые мэры были заменены на назначаемых сити-менеджеров, что усилило политический контроль губернаторов над местной властью и внутрирегиональной политикой.

3. Способность местного самоуправления сохранять свою автономию и независимость через сохранение старой модели организации исполнительной власти, а именно – прямых выборов мэра, перед натиском глав субъектов зависела прежде всего от того, насколько регион в целом был отдален (экономически, географически и политически) от федерального центра и насколько уверенно глава региона контролировал политическую ситуацию в своем регионе.

Апробация результатов работы

Основные положения диссертации изложены в научных публикациях автора и выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах:

1. Девятая ежегодная международная научная конференция «ВДНХ-9: Знание и технологии: производство, трансферы и циркуляции», НОУ ВПО «Европейский Университет в Санкт-Петербурге», 13-14 ноября 2015 г. Секционный доклад «Конституции имеют значение? Слово российским регионам!».

2. XVII Апрельская Международная научная конференция по проблемам развития экономики и общества, НИУ ВШЭ Москва, 19-22 апреля 2016 г. Секционные доклады:

1. «Эволюция конституционного дизайна субъектов Российской Федерации»;

2. «Реформа местного самоуправления в РФ: “анализ выживания” мэров в 2003-2015 гг.»

3. Первая ежегодная тартуская конференция по российским и восточноевропейским исследованиям, Университет Тарту, Эстония, 4-6 июня 2016 г. Секционный доклад: «Local Self-Government Reform in Russian Regions 2003-2015: Factors of Mayors’ Survival».

4. Пятая ежегодная научная конференция «Октябрьские чтения», НИУ «Высшая школа экономики», Санкт-Петербург, 20-22 октября 2016. Секционный доклад: «Факторы правового разнообразия в регионах Российской Федерации: институты имеют значение?»

5. XI Общая конференция Европейского Консорциума Политических Исследований, Университет Осло, Норвегия, 6-9 сентября 2017 г. Секционный доклад: «Local Self-Government Reform in Russian Regions in 2003-2015: Factors of Mayors’ Survival».

6. Выступление на Регулярном научном семинаре Лаборатории сравнительных социальных исследований, НИУ ВШЭ СПб, 24 сентября 2015 г. Тема выступления: «Local Self-Government in Russia: Endangered Mayors».

7. Выступление на Междисциплинарном семинаре факультета

сравнительных политических исследований, Северо-Западный институт

управления, ФГБОУ ВПО РАНХиГС, 28 октября 2015 г. Доклад: «Реформа местного самоуправления в РФ: анализ выживания мэров в 2003-2015 гг.».

Структура работы

Диссертация состоит из введения, трех глав заключения, списка источников и литературы, а также приложений.

Исследования реализации реформы местного самоуправления в РФ

Упомянутая реформа системы местного самоуправления и ход ее реализации также представляют значительный академический интерес, но к настоящему моменту исследований, посвященных данной теме, не так много.

После принятия в 2003 году нового федерального закона № 131 о местном самоуправлении, Россия начала заменять свои прежние, довольно беспорядочные, модели местного самоуправления более унифицированной институциональной структурой. Первоначально, однако, реформа оставила возможность институционального выбора на местном уровне. С одной стороны, населенные пункты могли свободно придерживаться ранее преобладавшей модели, предполагавшей наличие институционально сильного главы местной исполнительной власти. С другой, - среди остальных вариантов наибольшее внимание было обращено на модель «совет-менеджер».

В процессе осуществления реформы данное институциональное устройство, хотя и входящее в стандартный репертуар форм местного самоуправления в установившихся демократиях, отнюдь не недемократическое изначально,60 становилось все более синергетическим с общей тенденцией перехода общенационального режима к авторитаризму. Тем не менее, нам необходимо учитывать интересы глав субъектов Российской Федерации, чтобы понять, почему в последние годы данная модель почти полностью заменила напрямую избранные мэрии на уровне городов и поселков.

В целом, существуют два научных подхода к изучению основополагающих мотивов принятия федерального закона о местном самоуправлении в 2003 году и последствий его реализации. С одной стороны, некоторые ученые с самого начала стали помещать этот закон в более широкий контекст усилий В. Путина по ре-централизации власти,61 которые они считают показателями ранних авторитарных тенденций в российской национальной политике.62 С другой стороны, исследователи российской политики, критикуя только отдельные аспекты закона 2003 года, рассматривают его как своевременный документ, который не только отвечал общественному требованию времени, но также содержал ряд положений, которые, хотя бы потенциально, могли повысить качество субнационального управления в России.63

Говоря о содержании закона в отношении основной темы нашего интереса – института исполнительной местной власти – можно выделить три возможные модели ее организации, предусмотренные в законе. Одна из них, модель с напрямую избранным мэром, уже существовала в большинстве регионов России. В двух других моделях роль избранного мэра сводилась либо к просто церемониальной, поскольку члены местного парламента должны были нанять главу исполнительной власти, городского менеджера. Закон предоставил право решать, какую модель выбрать, региональным властям. Более подробно о каждой модели организации местной исполнительной власти будет сказано в Главе 3.

Очевидно, что ни одна из моделей, предусмотренных законом, по своей сути не недемократична. В то время как существует большой поток исследований, предлагающий не только нормативные, но и эмпирически обоснованные аргументы в пользу напрямую избранных глав, особенно в новых демократиях,64 другие ученые считают, что назначенные технократы могут лучше сдерживать государственные расходы и осуществлять ориентированную на рост экономическую политику.65

Аргументы о том, что сити-менеджеры помогут повысить эффективность управления экономикой городов, дополненные ссылками на опыт Соединенных

Штатов и Западной Европы,66 часто цитировались сторонниками модели совет-менеджер в публичном обсуждении, которое сопровождало принятие закона 2003 года. Действительно, озабоченность по поводу повышения эффективности местного самоуправления имела первостепенное значение в публичной риторике членов так называемой комиссии Козака, которая разработала закон.67 Таким образом, можно предположить, что авторы реформы местного самоуправления в России знали о достоинствах организации местной власти по модели «совет-менеджер» и оглядывались на эту практику при разработке нового федерального закона в начале 2000-х годов. Само использование термина «сити-менеджер» в публичных и официальных дискурсах, что звучало довольно странно для России, очевидно показывает источники вдохновения. Однако через столетие после первого успешного внедрения института сити-менеджеров в США российская версия данной модели оказалась прямо противоположной изначальному примеру.

Общая логика трансформации российского режима превратила модель «совет-менеджер» в средство борьбы с напрямую избранными (при этом в значительной степени независимыми) мэрами. Региональные власти, когда они не могли контролировать местную политику или просто старались минимизировать свои политические риски, предпочли отменить прямые выборы в местные исполнительные органы власти, заменив их назначением. Сити-менеджеры в российских регионах не подотчетны населению и не повышают эффективность управления городами, а лишь лояльны региональным властям. Изобретенная как инструмент борьбы с политическими машинами модель «совет-менеджер» стала в России одной из их частей.

Описание работы комиссии Козака, представленное Т. Ланкиной,68 не оставляет сомнений в том, что в значительной степени мотивация составителей закона была политической. Модель совет-менеджер, ранее неизвестная в России, была имплантирована в закон и стала предпочтительной моделью для его авторов, поскольку в отличие от доступных альтернатив она предложила окончательное решение проблемы продолжающихся конфликтов между региональными губернаторами и мэрами городов, уничтожив последний офис в целом. Более того, эта модель предусматривала непосредственное участие губернаторов в выборе городских менеджеров, которые, с учетом превосходящих политических ресурсов губернаторов, фактически попадали под их полный контроль.69

Таким образом, модель совет-менеджер наиболее соответствовала основному намерению федеральных властей централизовать политическую систему. Это намерение было быстро описано в политическом идиоме как построение «вертикали власти», то есть иерархической пространственной организации власти с единой цепочкой указаний, распространяющихся от федерального центра через региональных губернаторов до уровня местного самоуправления.70 Конечно, централизованные системы правления не чужды демократии. Негативные последствия реформы 2003 года для демократического развития России не неизбежно вытекали из положений нового закона, а следовали вслед за все более авторитарным национальным политическим контекстом конца 2000-х годов.

Так, благодаря принятию федерального закона о местном самоуправлении в 2003 году, местная политика в России потеряла свою независимость и стала формироваться в первую очередь конкретными полномочиями, переданными ей федеральными и региональными властями.71 Федеральный закон превратил местное самоуправление в третий, местный, уровень государственной власти и сдвинул баланс сил между региональными и местными органами власти в сторону первых.

В связи с этим, по-видимому, институт сити-менеджеров следует рассматривать как инструмент федерального центра по подрыву автономии местного самоуправления и принципа представительной демократии на местном уровне. Выборы в местные органы власти стали символическими, и на практике местные власти лишились административной автономии, так как их исполнительные и законодательные органы могут быть «уничтожены» региональными властями.72

При этом важно отметить, что в ситуации, когда большинство высших должностных лиц назначаются федеральным центром благодаря их лояльности, измеряемой способностью доставлять высокий процент голосов правящей партии, мы можем предположить, что одни и те же «правила» соблюдаются во всей политической системе. В этом случае нет никаких сомнений в том, что большинство сити-менеджеров, назначенных при активном участии региональных властей, не обладают компетенцией в управлении местной экономикой и не являются профессионально подготовленными администраторами.73 Весьма вероятно, что ключевым критерием отбора кандидата на должность сити-менеджера является его/ее будущая лояльность как региональным властям, так и российскому политическому режиму.

Конституционное строительство и интересы глав регионов в 1990-е гг.

Принятие субъектами РФ в середине 1990-х годов конституций и уставов является почти лабораторно чистым случаем появления большого количества основных законов «в одно время, в одном месте». Перед исследователем разворачивается уникальная ситуация, когда имеется возможность сравнительного исследования фундаментальных политических институтов, в процессе которого до известной степени можно пренебречь контекстами: историческим, культурным, экономическим, внешнеполитическим и т.д. Безусловно, все субъекты федерации обладают определенной спецификой, но ее проще оставить «за скобками», чем при анализе конституций разных стран.

Представляется, что применение ко всему массиву данных единообразной методики сбора первичных данных делает компаративный анализ полностью адекватным. Отсечение на первом этапе анализа региональных политических практик определенным способом служит унификации объекта исследования, лишая формальные институты местных особенностей, которыми они «обрастают» в процессе взаимодействия с локальными формальными и, прежде всего, неформальными институтами. Как уже было сказано, в данном исследовании унифицированной методикой выступает предложенный М. Шугартом и Дж. Кэри интервальный метод, описанный в предыдущей части данной главы.

Предметом исследования выступает система разграничения полномочий между исполнительной и законодательной региональными властями. Прочие положения конституций и уставов не анализируются, хотя они тоже могут отражать результаты торга между различными акторами регионального политического процесса.

Сразу отметим, что не все субъекты Российской Федерации в 1990-е годы обзавелись основным законом, соответствующим национальному по широте проблематики и однозначности формулировок. Например, Степное Уложение, состоявшее из 44 статей и заключительных и переходных положений, схематично определяет объем полномочий исполнительной и законодательной властей Республики Калмыкия. В этом и подобных случаях отсутствие четкой регламентации объемов полномочий двух ветвей власти будет однозначно трактоваться в пользу главы исполнительной власти.

Кроме того, во многих субъектах РФ региональная легислатура не может отправить высший исполнительный орган (администрацию, правительство) в отставку, но при этом обладает правом выражения недоверия главе региона (президенту, губернатору, главе администрации), что означает отставку и главы, и органа исполнительной власти. В таких случаях данная процедура будет рассматриваться как возможность контроля ассамблеи над исполнительным органом.

Заметим, что в региональных конституциях отсутствует понятие эксклюзивной законодательной инициативы. Однако в них практически содержится норма, устанавливающая, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств регионального бюджета, рассматриваются по представлению главы региональной исполнительной власти либо при наличии соответствующего заключения от него. Наличие такой нормы будет считаться эксклюзивной законодательной инициативой.

Также, зачастую в региональных основных законах в качестве условия тех или иных действий либо в качестве необходимого этапа процедуры фигурируют федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Президент Российской Федерации (и его указы) часто выступает важным звеном в осуществлении, например, роспуска региональной легислатуры. В таких случаях неизбежные следствия федерализма будут игнорироваться. Альтернативой могла выступить сложная система коэффициентов, которая, несомненно, способствовала бы более адекватному описанию, но, с другой стороны, существенно осложнила бы методику анализа.

Таким образом, адаптация применения интервальной методики Шугарта и Кэри к субнациональному уровню достигается через единую для всех случаев операционализацию понятия «эксклюзивная законодательная инициатива» и универсальную трактовку лакун в региональном законодательстве в совокупности с игнорированием норм, регламентирующих участие федеральных органов власти в политическом процессе республики.

Конституционное строительство в субъектах РФ и интересы доминирующих акторов В данном разделе рассматривается первоначальный этап конституционного развития субъектов Российской Федерации. Специфика этого этапа заключалась в том, что процессы разработки и принятия региональных основных законов шли в условиях фундаментальной трансформации всех институтов власти. Это был период высокой неопределенности, когда во всей стране институциональное строительство шло параллельно с проведением выборов, итог которых очень часто был непредсказуем.

В связи с этим, ключевым фактором, определявшим конституционный дизайн вновь создававшихся конституций, являлась простая последовательность событий. В данном разделе будет анализироваться взаимовлияние процессов разработки и принятия региональных основных законов и обретения субъектами федерации легитимных глав исполнительной власти.

Очевидно, что на всем протяжении 1990-х годов Россия была федерацией, в которой достаточно ярко была выражена асимметричность. Республики отличались от всех остальных субъектов федерации намного большей самостоятельностью как в отношениях с федеральным центром, так и в вопросах внутри-регионального политического развития.

Поэтому в данном разделе региональные конституции и уставы будут разделены на две группы. В качестве отдельной выборки будут проанализированы тексты конституций 18 республик в составе РФ, которые были приняты в период с апреля 1992 года по март 1996 года. Тексты конституций взяты по состоянию на 1996 год без учета изменений и дополнений, внесенных в последующих редакциях. В силу ограничений, накладываемых методом, на данном этапе не рассматриваются: а) Конституция Удмуртии, которая до 2000 года не предусматривала прямых выборов главы исполнительной власти, что является ключевым основанием для применения методики Шугарта и Кэри;

б) Конституция республики Дагестан, где институт прямых выборов главы республики отсутствовал.

Далее будут проанализированы основные законы 52-х субъектов РФ нереспубликанского статуса, также принятые до 1996 года и взятые в редакции этого года.

Конституции и уставы, принятые субъектами Российской Федерации после 1996 года, на этом этапе не рассматриваются.

Итак, какие гипотезы можно сформулировать о том, какое влияние оказывает хронологическая последовательность событий «выборы главы региона» и «принятие региональной конституции» на конституционный дизайн?

Совмещая понятие института как правила игры183 и теорию рационального выбора, Б. Геддес справедливо отмечает, что собственные интересы акторов являются главным доводом при выборе формальных институтов нового режима.184 Это положение является основой для перехода к сравнениям «второго порядка». Полученный в результате «взвешивания» региональных конституций результат мы будем толковать как реализацию участниками политического процесса своих интересов. Основной закон, который принимается в условиях институционального строительства, служит, прежде всего, максимизации ожидаемой полезности и минимизации издержек акторов, создающих данный закон.

В соответствии с таким представлением об институтах вообще и конституции в частности можно сформулировать исследовательскую гипотезу:

- если создание и принятие основного закона проходило при наличии в республиканской политической игре доминирующего актора, то его преобладание будет отражено в конституционном дизайне;

- если доминирующий актор отсутствует, то конституционный дизайн будет симметричен, наделяя главу исполнительной власти и парламент примерно равным объемом полномочий.

Муниципальная контрреволюция (1998–2001)

Данный период характеризуется новым электоральным циклом 1999–2000 годов. В связи с этим Центр дистанцировался от проблем местного самоуправления, позволив регионам самостоятельно решать вопросы, касающиеся реформирования местной власти. «В силу этого характеристики региональных политических процессов, а отнюдь не федеральная политика в сфере местного самоуправления, все в большей мере предопределяли развитие местной автономии или отсутствие таковой в различных регионах и городах России».277 В результате формировались разные типы муниципальной организации власти. Кроме того, в этот период усилились конфликты между регионами и муниципалитетами, принимая различные формы в зависимости от специфики констелляции акторов и социально-экономических характеристик, как региональных столиц, так и субъектов РФ.278

Ситуация изменилась в связи с завершением электорального цикла, в результате которого к власти пришли новый Президент – В. Путин – и подконтрольные ему Государственная Дума и Правительство. Глава государства начал процесс по рецентрализации власти, то есть укреплению позиций федерального Центра. Подобный подход Президента отразился и на политике в сфере местного самоуправления. Ее можно охарактеризовать следующим образом: «Центр стремился по возможности контролировать основные решения в этой сфере (включая кадровые), при этом переложив ответственность за содержание и последствия реализации этих решений на региональные и местные органы власти».279

Действуя в данном направлении, Президент внес на рассмотрение в Государственную Думу пакет законопроектов в рамках «федеральной реформы». В частности, был предложен закон, согласно которому «мэры городов с населением свыше 50 тысяч жителей должны были назначаться на должность и сниматься со своих постов по решению глав исполнительной власти регионов».280 Принятие этого законопроекта означало бы ликвидацию местной автономии. Однако по ряду причин представители Президента сняли его с обсуждения в нижней палате Парламента. Во-первых, он противоречил статье 12 Конституции. Во-вторых, данный законопроект не вписывался в логику Европейской хартии местного самоуправления. Кроме того, он был нерационален для самого Главы государства, увеличив внутренние издержки и поставив его в положение, «если тротуары не чистят – виноват Президент».281

Тем не менее, Президент внес несколько поправок в ФЗМСУ от 4 августа 2000 года, ограничивающих местную автономию, но не напрямую. В частности, были предусмотрены следующие нововведения:

1) Региональные парламенты наделялись правом распускать законодательные органы местного самоуправления;

2) Президент и главы исполнительной власти субъектов РФ наделялись полномочиями отрешать от должности глав муниципалитетов;

3) При этом право отрешать от должности мэров региональных столиц было закреплено за Президентом;

4) В целом, досрочное прекращение полномочий как законодательных, так и исполнительных местных органов власти было возможно только при неисполнении судебных решений об отмене нормативных правовых актов муниципальных образований, противоречащих Конституции РФ.282

Как отмечает В. Гельман, политика Центра по отношению к местному самоуправлению принимала достаточно абстрактные очертания и могла быть выражена формулой «дальнейшее развитие и повышение эффективности».283 После завершения электорального цикла деятельность Конгресса муниципальных образований России стала постепенно сходить к нулю. Совет по местному самоуправлению при Президенте был упразднен в июне 2000 года. «На смену радикальному проекту восстановления “вертикали власти” вскоре пришел проект мягкого сворачивания местной автономии».284

Аналогичная ситуация наблюдалась в сфере экономики. К 2001 году финансовая зависимость муниципалитетов достигла практически максимального значения. В результате, около 95% от их общего числа были убыточными. Такая ситуация была вызвана тем, что к этому году доходы местных бюджетов в консолидированном бюджете России составляли 17%, в то время как объем расходных полномочий, которые должны финансироваться из местных бюджетов, вырос до 32%. Положение усугублялось налоговыми законами от 2001 года, согласно которым налоговая база муниципалитетов была урезана.285

На парламентских слушаниях в нижней палате законодательного органа власти 19 января 2001 года администрация Президента и Министерство Федерации выступили с предложением пересмотреть статью 12 Конституции. В частности, предлагалось встроить местные органы власти в государственные, заменив понятие «местное самоуправление» на «местную власть» или «местное управление». Однако, на тот момент предложение не было поддержано и не получило дальнейшего развития.286

Концентрируясь на изменениях, происходивших в сфере исполнительной власти городов с начала 1990-х годов до 2003 года, можно условно выделить несколько периодов и характеризовавших их особенностей. В начале 1990-х годов система мэрства только начинала складываться в связи с переходом от системы коллегиальных исполнительных комитетов к системе глав администраций.

Последние, в свою очередь, были наделены меньшим объемом полномочий по сравнению с местными советами и, в целом, находились под их контролем.

Следующий период был связан с началом выстраивания исполнительной вертикали власти, инициированным Б. Ельциным примерно в 1991 году. В рамках этой логики отныне Президент назначал и снимал с должности глав администраций регионов России и глав администраций региональных столиц как наиболее стратегически важных городов. Губернаторы имели такие же, как глава государства, права, но только по отношению ко всем остальным муниципалитетам. После ликвидации системы советов в 1993 году основной объем полномочий от местных легислатур перешел к усиливавшим свои позиции мэрам. С этого же времени в некоторых регионах начали проводиться первые прямые выборы глав городов.

В связи с повышением роли глав администраций региональных столиц губернаторы стали пытаться взять их действия под контроль, что вылилось в противостояние по линии глава региона – мэр. Одновременно с этим, начиная примерно с 1995 года, политика Президента по отношению к главам муниципалитетов становилась амбивалентной. С одной стороны, он был заинтересован в союзе с ними в противовес влиянию губернаторов. С другой стороны, в свете происходивших тогда событий, например, федеральных выборов, выстраивания отношений между Центром и регионами и др., интерес главы государства к делам и акторам местного значения постепенно падал. В результате начала формироваться система, при которой многие вопросы, касающиеся деятельности и организации муниципалитетов, переходили в руки региональных властей. Это привело к дифференциации моделей местного самоуправления по регионам.

Победа В. Путина на президентских выборах 2000 года ознаменовала начало политики ре-централизации власти, то есть сосредоточения основного объема властных полномочий в руках Президента. В связи с этим были предприняты шаги по продолжению выстраивания исполнительной вертикали власти, начатого Б. Ельциным. В частности, Путин в начале своего первого срока правления предлагал ввести, а точнее вернуться к системе, согласно которой мэры региональных столиц назначаются и снимаются с должности Президентом. В остальных городах с населением более 50 тысяч человек данные функции должны были исполнять губернаторы. Однако, как было сказано ранее, на тот момент эта реформа не была реализована.

После рассмотрения основных событий, связанных с развитием местного самоуправления в России в 1990-х годах, можно сделать несколько выводов. Советская модель местного самоуправления, допускающая некоторую степень автономии местных элит, по своей сути была недемократичной.287 Ранний вклад в возрождение местной демократии внес Закон Российской Федерации (РСФСР) о местном самоуправлении, который был принят в 1991 году, в последний год существования Советского Союза. Разрабатывая концептуальные рамки для местного самоуправления, закон не был очень четок в отношении институционального и функционального описания субнациональных органов государственной власти. Таким образом, в начале 1990-х годов Россия прошла через период, который Янг и Уилсон288 назвали «административный хаос», еще более ухудшившийся острыми политическими конфликтами между региональными политическими деятелями и сопровождаемый общей политической нестабильностью, вызванной политической борьбой на федеральном уровне.

Дизайн исследования: метод, переменные, гипотезы

Таким образом, в данном анализе зависимая переменная – «региональное выживание демократии» – дихотомична. Те регионы, которые ввели институт сити-менеджеров в своих столицах в 2003–2011 годах, кодируются как ноль, а те, которые не вводили ее по состоянию на декабрь 2011 года, как один. Реформа местного самоуправления, предусмотренная законом 2003 года, безусловно, не ограничивалась региональными столицами. Главная причина внимания к региональным столицам в данном исследовании является существенной. Как упоминалось выше, политическая борьба между губернаторами и избранными мэрами региональных столиц стала основным аспектом политической жизни на субнациональном уровне в предыдущий период политического развития, в результате чего политическая составляющая реформы местного самоуправления была выражена на этом уровне намного лучше, чем в городах и деревнях. Для исследования, касающегося прежде всего политических аспектов местного самоуправления, региональные столицы являются определяющими, в то время как расширение исследования до более низких уровней местного самоуправления потребует сложной проблемы изоляции неполитических факторов в весьма разнородной выборке.

Основной причиной выбора декабря 2011 года как важного хронологического порога является то, что после национальных парламентских выборов, проведенных в этом месяце, структура политических стимулов в России резко изменилась. На национальном уровне новая конфигурация власти была создана как послевыборными протестами, так и последующей реакцией властей.326

На региональном уровне серьезные изменения в политическом и институциональном устройстве были вызваны восстановлением прямых губернаторских выборов, предложенных тогдашним президентом Дмитрием Медведевым в декабре 2011 года и поспешно осуществленных в 2012 году.327

Рисунок 3.8 иллюстрирует географический масштаб реформы, показывая 48 регионов, которые ввели модель совет-менеджер к концу 2011 года, 31 регион, который этого не сделал, и четыре региона (два федеральных города и смежные провинции), которые не имеют региональных столиц, поэтому они не были включены в выборку для данного исследования.

Из-за дихотомической зависимой переменной и того факта, что независимые переменные являются как продолжительными, так и категориальными, для анализа использована множественная логистическая регрессия. Для всех расчетов указаны только робастные стандартные ошибки. Ниже приводятся операционализация независимых переменных и связанных с ними гипотез.

Концепция соглашения элит теоретически сложна, и нет единого способа ее операционализации в виде числовых показателей. При построении этой переменной, состоящих из двух, необходимо выразить как хронологически затянувшиеся, зависящие от прошлого (path-dependent) аспекты соглашения элит, так и его наблюдаемые в настоящее время результаты. Зависимость от предшествующего развития отражается в первой переменной – «победа оппозиции» на губернаторских выборах. Переменная является дихотомической, кодирующей как единицу те области, в которых в любой момент времени в посткоммунистическом политическом развитии России в 1995–2004 годах кандидаты, связанные с оппозиционными политическими партиями и / или движениями, как определено Туровским,328 выигрывали у инкумбентов или их преемников на прямых губернаторских выборах. Все остальные регионы кодируются как ноль. Широко признано, что губернаторские выборы, до их отмены в 2005 году, служили главной ареной внутриэлитных конфликтов в регионах России, следовательно, электоральное поражение инкумбента на выборах явно указывает на отсутствие модели соглашения элит.

Для того чтобы выразить наблюдаемые в настоящее время результаты соглашения элит с привлечением особого внимания к положению дел в органах местного самоуправления, вводится продолжительная переменная – «сменяемость мэров», определяемая как общее число мэров региональных столиц, которые занимали этот пост на протяжении всего периода с 2003 по 2011 год. Являясь прямым свидетельством уровня политической стабильности в органах местного самоуправления, эта переменная служит хорошим показателем концепции соглашения элит, потому что она означает готовность губернаторов сожительствовать с избранными мэрами, если значение переменной мало, указывая на конфликтные отношения в противном случае. В соответствии с теоретическими рассуждениями, представленными в предыдущем разделе этой части исследования, предполагается, что как победа оппозиции на губернаторских выборах, так и сменяемость мэров негативно связаны с «выживанием» местной демократии.

Определение наличия региональных ресурсов довольно традиционно: региональный валовой внутренний продукт (ВРП) на душу населения (в тысячах рублей) по состоянию на 2008 год. Эта хронологическая точка выбрана из-за ее местоположения примерно в середине хронологического отрезка, анализируемого в этой части исследования. Ожидается, что эта переменная будет положительно связана с «выживанием» местной демократии.

Концепция регионального уважения операционализируется двумя способами. Во-первых, с использованием хорошо разработанной процедуры ее операционализации через межрегиональную вариацию электоральных результатов на национальных выборах, через стандартный количественный показатель. В частности, используется переменная, обозначенная как «эффективное число партий» и рассчитанная по формуле Голосова329 на основе результатов национальных выборов в парламент 2007 года. Возможная альтернатива – эффективное число партий», рассчитанное по формуле Лааксо и Таагепера,330– не использовалось, поскольку индекс Голосова превосходит индекс Лааксо-Таагепера при описании партийных систем с однопартийным доминированием, что, безусловно, было фактом на национальных парламентских выборах 2007 года в России. По методологической причине, а именно потому, что принято избегать ограниченных мер, если это возможно, не приводятся результаты регрессии, полученные с другой очевидной альтернативой – долей голосов за «Единую Россию», хотя эти результаты существенно не отличаются от полученных.

Дополнительная переменная, связанная с региональным «уважением», используемая в этой части исследовании, направлена на то, чтобы описать те ситуации, в которых у региональных элит есть основания рассматривать политику национальной исполнительной власти как угрозу их жизненным интересам, что, естественно, снижает стимулы для «уважения». Хотя такие ситуации, как правило, специфичны для регионов и основаны на разных локальных факторах, удалось идентифицировать одну межрегиональную переменную, которая соответствует искомому желанию.

В первой половине 2000-х годов федеральные власти России начали комплексную кампанию «регионального расширения», направленную на объединение небольших регионов в более крупные под административной поддержкой последних.331 Кампания, встреченная с довольно высоким беспокойством в большинстве малых регионов, преуспела в ликвидации многих автономных округов. Также ожидалось, что бывшие автономные области, большинство из которых были преобразованы в республики в 1990 году, станут объектами этой реформы. В конце концов, все они «выжили», но воспринимаемая угроза сильно повлияла на недоверие местных элит к федеральному центру.332

Соответствующая переменная, «автономная провинция», была построена с использованием следующей двухэтапной процедуры. На первом этапе были закодированы как «1» те регионы, которые по состоянию на 1990 год были конституционно определены как автономные провинции, и как «0» все другие регионы. Необходимость второго шага была вызвана тем фактом, что малые размеры бывших автономных провинций обычно назывались основной причиной их слияния в «более жизнеспособные» территориальные единицы. Следовательно, в небольших регионах стимулы для неуважения были сильнее. В соответствии с этой логикой переменная «автономная область» определяется как произведение введенной выше дихотомической переменной и обратной логарифмированной величины регионального населения (разделенное на логарифмированный размер населения). Ожидается, что переменные «эффективное количество партий» и «автономная провинция» будут положительно связаны с «выживанием» местной демократии.