Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования института государственной службы в условиях политических изменений 22
1.1. Концептуализация базовых понятий исследования 22
1.2. Методология и источниковая база исследования 47
Глава 2. Отечественные и зарубежные концепции трансформации государственной службы в контексте политических изменений 67
2.1. Подходы к интерпретации взаимосвязей политических изменений и процессов институциональной трансформации государственной службы 67
2.2. Классические и современные концепции государственной службы и ее институциональных трансформаций 92
Глава 3. Опыт формирования моделей государственной службы в условиях различных политических систем 119
3.1. Модели государственной службы зарубежных стран и политические факторы их институциональной трансформации 119
3.2. Политические аспекты становления и развития института отечественной государственной службы 142
Глава 4. Особенности трансформации института государственной службы в условиях советской и постсоветской России 166
4.1. Политические факторы институциональной трансформации советской государственной службы 166
4.2. Влияние политических изменений в постсоветской России на институциональное состояние государственной службы 187
Глава 5. Проблемы и перспективы развития государственной службы России в условиях политических реалий современности 205
5.1. Проблемы и противоречия стратегического курса трансформации института государственной службы в России 205
5.2. Перспективные сценарии политики изменений институциональной модели российской государственной службы 222
Заключение 246
Список использованных источников и литературы 251
Приложения 271
- Концептуализация базовых понятий исследования
- Классические и современные концепции государственной службы и ее институциональных трансформаций
- Политические факторы институциональной трансформации советской государственной службы
- Проблемы и противоречия стратегического курса трансформации института государственной службы в России
Введение к работе
Актуальность темы исследования вызвана тем, что сегодня, в условиях внутренней экономической напряжённости и внешнеполитического давления, повышаются требования к аппарату власти. Президент России в своих выступлениях неоднократно указывал на то, что низкое качество власти является тормозом на пути реформ в различных сферах общественной жизни.1
Трансформации государственной службы относятся к числу ключевых структурных реформ. К настоящему времени этап правового оформления института государственной службы пройден, и на повестке дня находится вопрос о повышении его эффективности. При этом наблюдается стагнация реформы государственной службы: доверие граждан к институтам власти не повышается, как показывают исследования.2 Причиной может являться недостаточное осознание политическими и административными акторами институциональных особенностей госслужбы. Политическая наука призвана выработать инструментарий, позволяющий обеспечить адекватность реформы государственной бюрократии потребностям современного общества.
Эксперты подчёркивают, что совершенствование данного института должно быть встроено в курс политического руководства страны.3 Но для действенного реформирования необходимо уметь прогнозировать влияние политических факторов на трансформацию института государственной службы. Современная государственная служба должна быть, в первую очередь, инструментом для достижения национальных приоритетов. Необходимо установить связь между процессами внутри института государственной службы и конечным эффектом для общества от его функционирования. Поиск в этом пространстве имеет как теоретическую, так и практическую ценность.
Система государственной службы является инерционной, ввиду чего изменения в ней происходят замедленно. Политические изменения оказывают
1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию. 01.03.2018 // Российская газета. 2018. № 46.
2 См.: Российское общество и вызовы времени / под ред. М.К. Горшкова. М.: ФНИСЦ РАН, 2017.
3 См.: Маслов Д.В., Дмитриев М.Э., Айвазян З.С. Отдельные аспекты трансформации государственного
управления: процессы и качество (доклад). М.: Центр стратегических разработок, 2018.
определяющее, но далеко не мгновенное, воздействие на свойства государственной службы, чем обосновано включение в горизонт исследования продолжительного временного периода. Важно не только видеть следствия, но и понимать причины изменений, закономерности развития анализируемого института. Современный уровень политической науки позволяет обобщить накопленный эмпирический материал, выявить общие закономерности и выработать на этой основе подходы для решения задач реформирования.
Противодействие системным дисфункциям государственной службы, которые глубоко укоренились, требует понимания факторов, определяющих характеристики института. Неоинституциональная теория позволяет выявить эти факторы, узкие места, «точки роста» и лучшие практики.
Таким образом, изучение трансформаций института государственной службы России в условиях политических изменений является актуальным, что обусловило обращение к данной теме в рамкахдиссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. К настоящему времени предприняты многочисленные исследования проблем государственной службы.
Трансформации государственной службы исследуются в рамках концепции политико-административного управления (Л.В. Сморгунов, В.С. Комаровский).1 Подчеркивая решающую роль исполнительной власти и государственной гражданской службы в реализации любых преобразований, авторы указывают, что госслужба выступает агентом изменений и одним из ключевых субъектов национального политического лидерства. На основе указанной методологии оформились школы политического анализа бюрократии ведущих научных центров: РАНХиГС, МГУ, СпбГУ, МГИМО. Предметом исследований становятся политическое управление (А.И. Соловьев, О.Ф. Шабров, Г.В. Пушкарева, Е.Г. Морозова),2 политико-административные элиты
1 См.: Smorgunov L.V. Inclusive Growth and Administrative Reform in the Brics Countries // Public Administration
Issues. 2018. No 5; Комаровский В.С. Формирование национально- государственной идентичности России:
вызовы и риски // Россия и мусульманский мир. 2016. № 9.
2 См.: Соловьев А.И. Политический лидер в административной среде государственного управления, или “Кто в
доме хозяин?” // Полис. 2017. № 2; Шабров О.Ф. Модернизация в эпоху постмодерна // Власть. 2017. № 11;
Пушкарева Г.В. Идейно-ценностный механизм реформирования государственной службы // Государственное
(А.В. Понеделков, О.В. Гаман-Голтувина),1 этика (А.В. Оболонский, Ю.В.
Ирхин),2 инновации (И.А. Василенко),3 политические коммуникации (Л.Н.
Тимофеева).4 Эффективность политического управления в динамике
рассмотрена В.Б. Слатиновым, а также В.И. Якуниным и С.С. Сулакшиным.5
До 1990-х гг. в нашей стране исследования государственной службы в основном имели правовой характер. В дореволюционный период они связаны с именами Н.К. Нелидова, А.Д. Градовского,6 в советский – С.С. Студеникина, В.М. Манохина,7 в постсоветский – Д.Н. Бахраха, Ю.Н. Старилова.8 Период становления законодательства о государственной службе отмечен дискуссией сторонников политического (деятельностного) иправового (институционального) подходов. В рамках первого из них (В.Д. Граждан) 9 госслужба понимается как обеспечивающая деятельность при политических лидерах, в рамках второго (Г.В. Атаманчук)10 утверждается, что свобода политиков в принятии решений ограничена ныне нормами закона и влиянием гражданского общества. В этой связи значение административной власти – бюрократии – в планировании, регулировании и организацией общественных процессов стала определяющей.
А.Г. Барабашев, А.В. Оболонский, Ю.А. Нисневич исследуют реформы бюрократии в исторической динамике и делают методологически важный
управление (эл. вестник). 2017. № 63; Морозова Е.Г., Фалина А.С. Исполнительная власть: на стыке политики и администрирования // PolitBook. 2015. № 4.
1 См.: Вилков А.А., Воронцов А.С., Понеделков А.В. Политико-административные элиты: генезис, проблемы
развития на современном этапе // Известия СарГУ. 2017. № 2; Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты как
объект исследований в отечественной политической науке // Политическая наука. 2016. № 2.
2 См.: Оболонский А.В. Этика публичной сферы и реалии политической жизни. М., 2016; Ирхин Ю.В.
Эффективность современных моделей государственного управления // Соц.-гуманитарные знания. 2017. № 3.
3 См.: Василенко И.А. Инновационные технологии в процессе российской административной реформы:
возможности и границы использования // Государственный советник. 2015. № 1(9).
4 См.: Тимофеева Л.Н. Политическая коммуникативистика // Политическая наука. 2016. № 2.
5 См.: Слатинов В.Б. Трансформация приоритетов политического управления государственной гражданской
службой России в ситуации режимных изменений: от «реформирования» к «развитию» // Среднерусский
вестник общественных наук. 2017. № 3; Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э., Орлов И.Б., Строганова
С.М. Качество и успешность государственных политик и управления. М., 2012.
6 См.: Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1874;
Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1887.
7 См.: Студеникин С.С. Советская государственная служба // Вопросы административного и военно-
административного права. М., 1948; Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966.
8 См.: Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие // Государство и право. 1996.
№ 6. Старилов Ю.Н. Государственная служба и служебное право. М., 2015.
9 См.: Граждан В.Д. Какая модель управления гос. гражданской службой нам нужна? // Власть. 2005. № 12.
10 См.: Атаманчук Г.В. Идейно-нравственный потенциал в предупреждении кризисов и повышении
эффективности государственного управления // Право и управление. XXI век. 2015. № 1 (34).
вывод о том, что сопротивление объекта реформирования блокирует их и порождаетнеадекватностьполитико-административныхсистемновымвызовам.1
Политическому анализу развития государственной службы посвящены
лишь три докторских диссертации. Автор наиболее ранней работы В.В.
Воробьев приводит свидетельства отсутствия четкой политики в сфере
реформирования государственной службы в постсоветский период, вследствие
чего имело место не ее целенаправленное становление, а беспорядочная
эволюция советских форм бюрократии.2 С учетом этого вывода диссертант в
настоящей работе обозначает переход от советской к постсоветской модели
бюрократии не как становление нового института, а как реформирование. В
работе Х.А. Валеева суть института государственной службы определена как
посредничество между обществом и политической властью. 3 В то же время,
диссертант находит спорными ряд позиций данного автора, касающихся
приоритетов организационно-правового регулирования госслужбы. В работе
В.Б. Слатинова трансформация государственной службы рассматривается как
политически обусловленный процесс и элемент политико-административных
реформ.4 Прежний опыт автор характеризует как попытки частичной
рационализации, ограниченной поведением политических акторов.
Доказывается связь между требованиями к институциональным изменениям государственной службы и динамикой социально-экономического развития.
В.Э. Бойков, А.И. Турчинов, К.О. Магомедов проводят социологические исследования бюрократии, создающие эмпирическую базу для новых работ.5 Предпринимаются попытки (Е.А. Васильева)6 изучить взаимосвязь между
1 См.: Барабашев А.Г. Эволюция государственной службы в России (2000–2010 гг.). М., 2013; Оболонский А.В.
Очерки истории российско-советской бюрократической номенклатуры // Вопросы ГМУ. 2015. № 3; Нисневич
Ю.А., Рябов А.В. Постсоветский авторитаризм // Общественные науки и современность. 2017. № 4.
2 См.: Воробьев В.В. Государственная служба: проблемы становления и развития: дис. … д.п.н. М., 1999.
3 См.: Валеев Х.А. Институт государственной службы РФ: политико-правовое исследование: дис. д.п.н. М., 2011.
4 См.: Слатинов В.Б. Трансформация института государственной гражданской службы в условиях политико-
административных реформ в постсоветской России: дис. … д.п.н. Курск, 2011.
5 См.: Бойков В.Э. Реформа государственной службы: предпосылки проблемы: социологический анализ //
Социология власти. 2003. № 1; Турчинов А.И. Кадровая политика и риски консолидации общества //
Управление персоналом и интеллектуальными ресурсами в России. 2016. № 6; Магомедов К.О.
Государственное управление и гражданские служащие в предметном поле социологии // Гос. служба. 2017. №3.
6 См.: Vasilieva E., Rubtcova M. A self-awareness of public servants: an introduction in methodology // International
Journal of Public Sector Performance Management. 2017. № 1.
частотой и тональностью упоминания о государственной службе в СМИ и электоральными циклами на региональном уровне.
Экономисты обогатили исследования бюрократии институциональным подходом. Так, В.И. Кушлин указывает, что «влияние государства на экономику осуществляется, прежде всего, через механизмы функционирования государственной службы».1 А.В. Клименко, Н.Н. Клищ, В.Н. Южаков, Е.И. Добролюбова изучают механизмы оценки эффективности государственной службы.2 Некоторые их положения применимы в настоящем исследовании.
Ученые-институционалисты создали основы для исследования бюрократии
в институциональной структуре общества. Для института государственной
службы продуктом деятельности являются производство общественных благ,
обеспечение коммуникации власти и общества, участие в выработке и
исполнении государственных решений и правоприменение. Наряду с
экономистами (Д. Норт, А.Е. Шаститко, В.Л. Тамбовцев, А.А. Аузан),3 данное
направление активно разрабатывают политологи (Д. Аджемоглу, Дж. Робинсон,
В.Я. Гельман, С.В. Патрушев, П.В. Панов, Г.Л. Купряшин).4
Институционализация может осуществляться в форме создания, эволюции или импорта институтов. Ситуация неэффективного равновесия характеризуется как институциональная ловушка или хреодный эффект (В.М. Полтерович).5
Большое влияние на развитие бюрократии оказывают политические изменения. В рамках контекстного подхода (Р. Даль) определяющим фактором
1 См.: Кушлин В.И., Устенко В.С. Реформирование государственной службы как фактор управления социально-
экономическим развитием (опыт развитых стран) // Современные технологии управления. 2015. № 5.
2 См.: Клименко А.В., Клищ Н.Н. Можно ли сэкономить на бюрократии? // Вопросы ГМУ. 2013. № 3; Южаков
В.Н., Добролюбова Е.И., Александров О.В., Татаринова Л.Н., Масленникова Е.В. Практика и перспективы
развития мер материального стимулирования государственных гражданских служащих. М., 2016.
3 См.: Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997; Шастико
А.Е. О методологии институциональных исследований // Вопросы экономики. 2016. № 8; Тамбовцев В.Л.
Институты в социологии, политологии и правоведении: взгляд экономиста // Общ. науки и современность.
2015. № 1; Аузан А.А. Развитие и “колея” зависимости // Мировая экономика и межд. отношения. 2017. № 10.
4 См.: Аджемоглу Д., Робинсон Дж. Почему одни страны богатые, а другие бедные. М., 2016. Гельман В.Я.
Politics versus Policy: технократические ловушки постсоветских реформ // Полития. 2017. № 2; Панов П.В.
Институциональная устойчивость фрагментированых политий // Политическая наука. 2012. № 3; Патрушев
С.В., Филиппова Л.Е. Институциональные основания массовой политики: контуры исследования // Политика и
наука на перекрестке современности. М., 2016; Купряшин Г.Л. Институциональные ловушки и кризисы
государственного управления // Государственное управление. Электронный вестник. 2017. № 60.
5 См.: Полтерович В.М. Институциональные реформы и гражданская культура // Историческая и социально-
образовательная мысль. 2016. Т. 8. № 2-2.
политических изменений считаются социально-экономические условия.1 В цивилизационном подходе (С. Хантингтон) политические изменения выводятся из необходимости согласования позиций различных акторов.2 Представители социологии развития (Т. Парсонс, П. Штомпка) рассматривают политические изменения как переход от традиционного общества к обществу модерна и постмодерна.3 Применительнокбюрократииэтитеорииразвил Ш. Эйзенштадт.4
Классические теории взаимодействия политики и бюрократии заложены в XIX в. Г. Гегель, предвосхищая теорию рациональной бюрократии, утверждал, чточиновники – это экспертная власть. От политического произвола их должны защищать воля монарха, законы, общественный контроль и собственное правосознание. Полемизируя с Гегелем, К. Маркс указывал, что единственный собственный интерес бюрократии состоит в самосохранении, а во всем прочем чиновничество служит правящему классу, т.е. участвует в реальной политике.5
В мировой литературе ХХ – начале ХХI вв. разработаны три концепции государственной службы. Теория рациональной бюрократии М. Вебера и В. Вильсона основана на разделении функций принятия и исполнения решений (политико-административная дихотомия).6 Идея «безличной» бюрократии подверглась резкой критике в работах М. Крозье.7 К середине ХХ в. стало очевидно, что карьерная бюрократия нерациональна и выступает в качестве самостоятельного политического актора. Попытки повышения рациональности аппарата предприняты сторонниками концепции New Public Management, или государственного менеджмента (У. Нисканен), основанной на включении бюрократии в конкурентную рыночную среду.8 В свою очередь, издержки менеджеризма выявились в ходе реформ, проведенных во многих странах. Критикуя менеджеризм, Б.Г. Питерс указывает, что лишенная этики и
См.: Dahl R.A. On Political Equality. New York, 2006.
См.: Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М., 2004.
См.:Штомпка П. Социология социальных изменений. М., 1996; Парсонс Т. О социальных системах. М., 2002.
См.: Эйзенштадт Ш. Срывы модернизации // Неприкосновенный запас». 2010. № 6 (74).
См.: Гегель Г. Философия права. М., 2007; Маркс К. К критике Гегелевской философии права. Т. 1. М., 1957.
См.: Sager F., Rosser C. Weber, Wilson, and Hegel: Theories of Modern Bureaucracy // PAR. 2009. No 6.
См.: Crozier M. Le Phnomne bureaucratique. Paris: Editions du Seuil, 1963.
См.: Niskanen W.A. Bureaucracy and Public Economics. Cheltenham: Edward Elgar, 1996.
идеологии служения бюрократия действует разрушительно для общества. Им же предложена типология политико-административных моделей.1
В последние годы оформилась неовеберианская концепция, возрождающая идеи рациональной бюрократии с добавлением идей компетенций, мотивации и этики (Public Service Motivation) (Дж. Перри).2 Демократизация привела к появлению парадигмы Good Governance, или общественно-государственного управления,3 основанной на совместном производстве благ государством и обществом (Р. Денхард, К. Политт, С. Осборн, К. Худ).4 Идеи, присущие данной концепции – партнерство, сетевая организация, публичные ценности – активно разрабатываются политологами и в России.5 Усиливается конвергенция между институтами гражданского общества и традиционными структурами управления, одной из которых выступает государственная служба.
Современные российские исследователи пытаются осмыслить феномен бюрократии в условиях политических изменений, но убедительного подхода здесь, по мнению диссертанта, еще не сформировано.6 То же можно сказать и о концептуализации политических факторов: в имеющихся трудах7 отсутствует фундаментальное определение и исчерпывающая классификация политических факторов. Этот пробел диссертант стремится устранить в данной работе.
Таким образом, к настоящему времени вопросы госслужбы прочно вошли в круг политологических исследований и изучаются как элемент политико-административного управления. Доказана политическая обусловленность
1 См.: Peters B.G. Institutional theory in political science: the new institutionalism. N.Y., 2012.
2 См.: Perry J.L. Civil Service Systems and Public Service Motivation. L., 2015.
3 См.: Popa M. What do Good Governments actually do? // European Political Science Review. 2017. No 1; Graaf G.,
Paanakker H. Good Governance: Performance Values and Procedural Values in Conflict // American Review of PA.
2015.N45; Sjoberg F.M., Mellon J. The Effect of Bureaucratic Responsiveness on Citizen Participation //PAR.2017.N3.
4 См.: Denhardt J.V., Denhardt R.B. The New Public Service Revisited // PAR. 2015. No 75; Pollitt C. Bureaucracies
Remember, Post-Bureaucratic Organizations Forget? // Public Administration. 2009. No 87; Osborne S., Radnor Z.,
Strokosch K. Co-Production and the Co-Creation of Value in Public Services // Public Management Review. 2016. No
18; Hood C., Dixon R. A Government that Worked Better and Cost Less? Oxford, 2015.
5 См.: Сморгунов Л.В., Шерстобитов А.С. Политические сети. М., 2014; Михайлова О.В. Сети в политике и
государственном управлении. М., 2013; Мирошниченко И.В. Краудсорсинговая деятельность в публичной
политике: новые возможности гражданского общества // Политэкс. 2012. №3; Публичные ценности, кадровая
политика и политико-административные процессы: / под ред. Л В. Сморгунова, А.В. Волковой. М., 2014.
6 См.: Дама И. Проблема бюрократии в условиях политических изменений в постсоветской России:
концептологический подход: дис. … к.п.н. Р-н/Д., 2015.
7 См.: Шульман Е.М. Политические условия и факторы трансформации законотворческого процесса в
современной России: дис. … к.п.н. М., 2013.
трансформаций государственной службы и указано, что ее проблемы нельзя изучать изолировано от проблем конкретного общества. При этом следует констатировать отсутствие инструментария политической оценки связей между развитием бюрократии и результатами ее функционирования, недостаточное использование количественных методов и сопоставительного анализа. Данные аспекты актуализируют проблематику настоящей диссертации.
Объектом выступает институт государственной гражданской службы.
Предмет: трансформации (реформирование, развитие) государственной гражданскойслужбы(бюрократии) России в условиях политических изменений.
Цель исследования состоит в рассмотрении процессов институциональной трансформации государственной службы и влияния на них политических изменений, а также в разработке методологических подходов и сценариев изменений института государственной гражданской службы в России.
Для достижения цели предусмотрено решение следующих задач:
-
осуществить концептуализацию базовых понятий исследования;
-
систематизировать источники и предложить методологию исследования;
-
обобщить интерпретации взаимосвязей политических изменений и процессов трансформации госслужбы в отечественной и мировой литературе;
-
изучить классические и современные концепции государственной службы и ее институциональных трансформаций;
5) проанализировать модели государственной службы зарубежных стран и
политические факторы их институциональной трансформации;
6) выявить политические факторы становления и развития института
отечественной государственной службы;
7) рассмотреть политические факторы институциональной трансформации
советской государственной службы;
8) охарактеризовать влияние политических изменений в постсоветской
России на институциональное состояние государственной службы;
9) сформулировать проблемы и противоречия стратегического курса
трансформации института государственной службы в современной России;
10) выработать перспективные сценарии политики изменений
институциональной модели российской государственной службы.
Гипотеза. Исследования последних десятилетий убедительно говорят о наличии тесной взаимосвязи между происходящими в мире политическими изменениями и трансформациями, переживаемыми, начиная с последней трети XX века, институтом государственной службы. В этой связи представляется важным выяснить, как политические изменения влияют на состояние и развитие государственной службы, каков эффект влияния института государственной службы России на общественно-политические процессы в отечественном социуме. Диссертант предполагает, что происходящие политические процессы пока не способствуют снижению институциональной автономии государственной службы, а, скорее, поддерживают состояние неэффективного равновесия в ее реформировании. Выход госслужбы из институциональной ловушки возможен, по мысли автора, посредством конвергенции с теми публичными акторами, которые так же, как и госслужба, заняты различными видами деятельности по производству общественных благ.
Научная новизна исследования выражается в следующих результатах:
1. Диагностировано, что действующее российское законодательство
регулирует госслужбу как вид деятельности, а не как публичный институт, что
затрудняет реформирование. Выработаны меры по приведению правовых норм
в соответствии с научными требованиями к общественным институтам.
2. Разработан политический индекс развития государственной службы,
позволяющий количественно оценить динамику официальных программных
заявлений политических лидеров, посвященных бюрократии. Выявлена
устойчивая взаимосвязь данного индекса с интенсивностью реформ госслужбы,
демонстрирующая зависимость реформ от изменений в политическом дискурсе.
3. Сформулированы институциональные характеристики государственной
службы и осуществлена концептуализация этапов ее институционализации в
виде целостной циклической модели, позволяющей исследовать данный
процесс в условиях различных политических и правовых систем.
4. Введена и апробирована новая политико-ретроспективная модель
государственной службы, описывающая трансформации данного института
через изменение культурных ценностей, политических приоритетов общества и
организационно-правовых основ функционирования бюрократии на различных
этапах ее трансформации.
5. Доказано наличие эмпирической взаимосвязи между трансформациями
госслужбы и политическими изменениями в обществе, происходящим под
влиянием социально-экономических процессов. Данная связь проявляется во
всех странах, но везде с учетом влияния национальной политической культуры.
6. Классифицированы политические факторы, воздействующие на
развитие института государственной службы, и предложен способ оценки их
влияния на различных этапах политического цикла.
7. Обосновано утверждение о преемственности развития государственного
аппарата в советский и современный период, актуализирующее
целесообразность политологического изучения принципов и механизмов
функционирования советской государственной службы.
8. Впервые изучена динамика развития российской государственной
службы на фоне политических изменений последних четырех десятилетий,
включая трансформацию органов политического управления бюрократией,
концептуальные документы по развитию государственной службы,
качественные и количественные изменения ее кадрового состава.
9. В качестве решения проблемы зависимости института бюрократии от
траектории неэффективного развития постулирована необходимость перехода к
новому инклюзивному институту – публичной службе, который призван
объединить в себе существующие структуры по производству общественных
благ (гражданская и муниципальная служба, бюджетный и некоммерческий
сектор). Это согласуется с парадигмой общественно-государственного
управления.
10. Установлено, что реформа государственной службы мало согласуется с
другими реформами. Ее запаздывание блокирует изменения в других сферах и
тормозит развитие страны. Спрогнозированы сценарии дальнейшей
трансформации российской государственной службы с учетом таких факторов, как: стабильность внутриполитической системы, тенденции регуляторной политики, ориентация элит на изменения, внешнеполитические процессы.
Теоретическая значимость исследования состоит в формулировании
требований к реформе бюрократии, ее ограничений и критериев
эффективности, развитии неоинституциональной методологии исследования
политико-административных процессов, формулировании институциональных
особенностей государственной бюрократии. Исследование вносит
определенный теоретический вклад в развитие политической науки посредством интерпретации процессов институциональных изменений в системе государственной службы и выявления несоответствия правовых рамок российской государственной службы критериям общественного института.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования собранных и описанных диссертантом эмпирических данных для дальнейшего изучения процессов трансформации государственной службы, а также новых методик изучения и оценки влияния политических факторов на развитие государственной службы. Исследование ориентировано на создание эмпирического инструментария для изучения трансформаций государственной службы в условиях политических изменений. Выводы и рекомендации могут быть использованы в ходе подготовки проектов правовых актов, мероприятий стратегического планирования и в прикладном политическом анализе, а также для подготовки и профессионального развития руководителей и специалистов в сфере государственной службы и политического управления в России.
Методология и методы исследования. Исследование базируется, главным образом, на методологии неоинституционализма и факторном анализе.
Институциональный подход является важным методологическим
основанием диссертации. Теоретические начала институционализма состоят в исследовании деятельности общественных групп и объяснении их поведения институциональными нормами. Применение институционального подхода
обусловлено тем, что он позволяет рассматривать госслужбу одновременно как систему, процесс, совокупность функций, коллективное действие, социальную организацию, политического актора и элемент дискурса.
В исследовании задействован ряд направлений нового институционализма:
нормативный, структурный, международный, эмпирический, а также
организационный, тяготеющий к феноменологии и символическому
интеракционизму, и дискурсивный, связанный с теориями постмодернизма.
Предложен политический индекс развития государственной службы, расчет которого построен на анализе интерпретаций роли и функций государственной службы на разных этапах ее реформирования. Проведен контент-анализ текстов выступлений руководителей страны, содержащих критику бюрократии либо предложения по ее оптимизации. Ставилась задача выяснить, какие именно проблемы бюрократии привлекали внимание лидеров и как их высказывания корреспондировали с реальными изменениями.
Использование интент-анализа позволяет выявлять скрытый смысл высказываний, который влияет на дискурс.1 Таким образом, получено знание о связи между политическими импульсами и реальной управленческой практикой с применением семиотических методов анализа политического дискурса.2
Факторный анализ связан с применением количественных методов и еще недостаточно распространен в отечественной политической науке. В рамках настоящего исследования предпринята классификация политических факторов, влияющих на трансформации института государственной службы, и попытка оценить значение каждого фактора с применением метода главных компонент, регрессионно-корреляционного анализа, методов математической статистики. Политические факторы трансформации института государственной службы увязаны с известными элементами институционального дискурса (социальная миссия института, нормативная модель, система базовых ценностей,
1 См.: Радина Н. К., Кудрявцева Е. Н. Референциальные объекты в структуре интент-анализа онлайн-
комментирования политических новостей // Вестник РФФИ. 2018. № 1.
2 См.: Ильин М.В. Методологический вызов. Как вообразить еще не познанное? // Метод. 2016. № 6.
прецедентные тексты, дискурсивные формулы и т.д.).1 Кадровые и правовые
трансформации бюрократии описаны в количественном виде с помощью
расчета административного индекса реформирования государственной службы.
Данный индекс отражает социально-демографические характеристики
госслужащих, расходы на бюрократию, объем реализуемых ей полномочий.
Важным методологическим основанием исследования является
рассмотрение внешнего для института бюрократии социально-экономического контекста. Изучены такие политические факторы, влияющие на реформу бюрократии, как планирование и уровень эффективности управления, совокупность которых составляет индекс социально-экономического развития.
Системный подход в политологических исследованиях основан на рассмотрении социальных систем как совокупности взаимосвязанных элементов, качества которых не сводимы к сумме составляющих элементов. Оценка институциональных трансформаций государственной службы от советского периода к современности построена на изучении степени согласованности политических, социально-экономических и административных факторов. Структурно-функциональный подход связан с изучением внутренней организации и функций института государственной службы.
Кроме того, применяется ряд специальных методов, которые предполагают анализ конкретных политических ситуаций; сравнительно-исторический метод, интерпретацию документов и вторичный анализ социологических данных.
Положения, выносимые на защиту.
1. В российском законодательстве наблюдается несоответствие понятия государственной службы критериям общественного института, что затрудняет ее институционализацию. Диссертант предлагает определять государственную службу как институт, деятельность которого направлена на удовлетворение потребности общества в исполнении политических решений во всех отраслях на высоком профессиональном уровне. Предложен перечень задач бюрократии,
1 См.: Кузнецов А.М. «Новый институционализм»: Взгляд через призму дискурсивного анализа. В сб.: МЕТОД: Московский ежегодник трудов из обществоведческих дисциплин / под ред. М.В. Ильина. М., 2014.
соответствующих целям публичной политики, каждой из них соответствует латентная задача, отражающая собственные интересы бюрократии.
2. Предложен политический индекс развития госслужбы, основанный на
изучении программных высказываний политических лидеров. На массиве
данных, собранных за четыре десятилетия, выявлено наличие эмпирической
взаимосвязи между политическими циклами и этапами реформирования
бюрократии. Доказано, что институт госслужбы реагирует на изменения в
политическом дискурсе: проявления политического внимания к бюрократии
сопровождаются повышением качества ее функционирования. Вместе с тем,
проблемы госслужбы интересуют политических лидеров лишь в контексте
борьбы элит, служат поводом для критики предыдущего руководства и
элементом предвыборной риторики. В высказываниях лидеров с полярной
идеологией присутствует общая идея о необходимости постепенного
замещения бюрократии структурами гражданского общества. Практическая
имплементация этого намерения, однако, наталкивается на парадокс
лояльности: даже демократически избранные лидеры в своей кадровой
политике ориентируются на политический патронат, а не на подотчетность
бюрократии общественности. В результате, чем слабее в обществе
демократическое представительство, тем теснее связь политиков и бюрократов.
3. В силу эффекта запаздывающих новаций и высокой ригидности
бюрократии изучать ее трансформации на фоне политических изменений
целесообразнолишьвдлительной динамике. Для этого разработана циклическая
модель институционализации, представляющая в концептуальном единстве
этапы формирования институциональной структуры общества, переговорного
процесса, институционального выбора, формирования институциональных
норм и институциональных эффектов. Указанная модель позволяет оценить
степень соответствия между внутренними процессами в бюрократической
системе и способностью данной системы осуществлять приоритеты
политического руководства в различных сферах государственного управления.
4. Предложена политико-ретроспективная модель государственной
службы, элементами которой являются: общественные ценности, приоритеты
политического руководства и организационно-правовые рамки органов власти.
Если культурные ценности определяются национальной спецификой, то
политические приоритеты и организационно-правовые рамки зависят от
исторического этапа, в котором находится общество, и уровня экономического
развития. Таким образом, модель бюрократии уникальна в каждой стране и в
каждый рассматриваемый период, однако на сопоставимых стадиях развития
наблюдается близость моделей государственной службы.
5. Рассмотрены модели государственной службы ряда англосаксонских,
континентально-европейских и постсоветских стран. Государства «новой
Европы», последовательно и радикально проводящие разгосударствление, не
демонстрируют успехов в экономической и социальной политике, а Китай и
ряд постсоветских стран - например, Казахстан - разумно сочетают традиции с
модернизацией. Выявлены «точки роста» для России: программно-целевое
планирование развития госслужбы; централизованная система политического
управления кадрами; активное этическое регулирование; проведение кадровой
политики в масштабах всего публичного сектора, а не только органов власти.
-
Предложено определять политической фактор как условие, отражающее особенности политической системы, подлежащее наблюдению, измерению и использованию для описания характеристик общества. К числу политических факторов институциональной трансформации бюрократии диссертант относит: программные выступления политических лидеров; государственное планирование; систему предписаний, политические ценности и правовые нормы; кадровую политику; механизм оценки эффективности управления.
-
На основании изучения корпуса архивных данных, выявленных автором и впервые введенных в научный оборот, доказано, что аппарат советской государственной службы был эффективен в достижении политических приоритетов. Проблема профессионализма существовала в советский период на уровне высшего политического руководства, а не чиновничества. С распадом
СССР российская бюрократия стала сочетать в себе худшие черты советского (политический патронат, закрытость, административный нажим) и рыночного (имущественное расслоение, ориентация на обслуживание элит, слабость морали) типов. Эти факторы необходимо учитывать при ее реформировании.
-
Развитие госслужбы не встроено в общий контекст структурных реформ постсоветского периода. Оно попало в область институциональной ловушки, так как интересам влиятельных акторов отвечает сохранение бюрократии в состоянии, стимулирующем извлечение ренты. Развитие законодательства не положило конец патрон-клиентским практикам. Чем больше времени проходит с начала политического транзита, тем к большим политическим издержкам приводит незавершенная реформа. В настоящее время в рамках политики авторитарной модернизации проводятся умеренные технократические реформы. Национальный лидер вынужден в ходе их опираться на бюрократию, которая приобрела черты политического актора в вертикали власти, но не получила импульса для повышения своей эффективности. Это усиливает недоверие общества к власти в целом; легитимность концентрируется на уровне первого лица, а весь госаппарат воспринимается гражданами как его антагонист.
-
В ситуации санкций и режимных изменений озвученная президентом в Послании Федеральному Собранию 2018 г. установка на экономический рост, может быть реализована силами бюрократии лишь экстенсивными мерами и с высокими издержками. Предлагаемое диссертантом комплексное решение этой проблемы состоит в создании инклюзивного (по терминологии Д. Аджемоглу и Дж. Робинсона) института публичной службы, объединяющего работников органов власти и местного самоуправления, бюджетных и некоммерческих организаций. Обоснованы принципы построения института публичной службы: партнёрство государства со структурами гражданского общества; ориентация его деятельности на ценности служения и высокие этические стандарты; производство общественных благ как цель государственного управления; сетевая организация, предполагающая сочетание штатных служащих с привлечением экспертов и волонтеров. Принципы основаны на конвергенции
неовеберианской теории, политического менеджмента и общественно-государственного управления. В деятельности публичной службы необходимо преодолевать наметившуюся тенденцию к превалированию над стратегическим управлением «управления по поручениям», формируемым по итогам заседаний общественных советов и комиссией при политических лидерах.
10. Предложены сценарии дальнейшей трансформации: оптимальный – включение реформы госслужбы в число политических задач верхнего уровня; нейтральный – модернизация технологий без повышения эффективности кадровой системы; негативный – отказ от курса на модернизацию госуправления. Специфика бюрократии заключается в том, что она выступает в качествеи субъекта, и объекта реформирования, поэтому попытки игнорировать рефлексии бюрократии вызывают саботаж с ее стороны. В качестве факторов успеха реформы видятся ее встраивание в стратегический курс президента и поиск сторонников внутри системы. Следует привести систему оценки органов власти и служащих, начиная с высших руководителей, в зависимость от достижения общественно значимых результатов их работы.
Достоверность результатов обеспечивается использованием правовых актов и аналитических материалов; введением 200 архивных источников в научный оборот; привлечением материалов официальной статистики, ряд из которых ранее не публиковались; учетом результатов исследовательских работ, в том числе 16 НИР, проведённых при личном участии диссертанта; материалов политических кампаний и партий; мемуаров и периодических изданий; использованием выводов диссертации в учебных курсах и в экспертной работе государственных органов, включая участие в антикоррупционной экспертизе правовых актов, совершенствовании требований к должностям гражданской службы и подготовке Стратегии социально-экономического развития России до 2030 г.; докладами на 33 международных и 35 всероссийских конференциях; публикацией более 150 работ, включая статьи ВАК, монографии и учебники.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, 5 глав и 10 параграфов, заключения, списка литературы, приложений.
Концептуализация базовых понятий исследования
Категориальный аппарат является важным элементом каждого исследования. Особенно важна концептуализация категорий и понятий в исследованиях, область которых не имеет универсального и неизменного содержания, как например, государственная служба. В таких исследованиях многое зависит от того, каким значением наполнено то или иное понятие.
Необходимость исследования трансформаций института государственной службы на значительном промежутке времени, на котором происходили существенные политические изменения, требует четкого и единообразного применения понятий, так как разночтения могут отразиться на корректности применения методологии и точности полученных выводов.
Разработку категориального аппарата исследования начнем с базовой категории политического. Обобщая положения широко известных теоретических подходов (субстанционального, институционального, социологического, телеологического, консенсусного и конфронтационного), можно сделать вывод, что категория политического: 1) связана с феноменом власти и управления в обществе, 2) направлена на удовлетворение в той или иной форме потребностей, целей и интересов и 3) реализуется в деятельности людей, социальных групп, институтов.
В зарубежной практике используются близкие, но не синонимичные понятия polity, politics и policy. Первое определяется как совокупность институтов, формирующих государственное устройство общества. Второе означает сферу общественного выбора, т.е. пространство публичной политики, а третье – совокупность мероприятий, направленных на достижение политических приоритетов.1 Широко употребляется выражение programs and policies, обозначающее нормативное закрепление приоритетов государственной политики в программных документах, предназначенных для исполнения конкретными ведомствами.
Вопрос о соотношении понятий политики и управления и, в частности, политической власти и государственного управления является предметом давней научной дискуссии, не законченной до сих пор. Детальное рассмотрение данной дискуссии выходит за рамки настоящего исследования. Разделение функций принятия решений и их исполнения (политико-административная дихотомия) лежало в основе классических концепций, но к настоящему времени граница здесь стирается.1 Политическая природа государственного управления обусловлена тем, что цели и направления для системы управления задают политические институты.
Понятие управления шире понятия власти, так как оно подразумевает любое целенаправленное субъект–объектное взаимодействие и может присутствовать не только в социальных системах, но и в технических. Власть же реализуется только в обществе, при этом политическая власть требует наличия политически организованного общества. Власть связана с набором общественных ценностей, целей управления, и основанной на них идеологией. Существование форм общественной организации до появления политической власти указывает на первичность самоорганизации по отношению к политической организации.
Политическая власть зависит от свойств конкретного общества, т.к. она предполагает постоянную реакцию политических субъектов на обратную связь, поступающую от общества, и соответствующую подстройку системы управления. 2 Политическая власть не исчерпывает политические функции государства, т.к. в его структуре находятся также не имеющие властного характера механизмы обратной и горизонтальных связей.
Ряд авторитетных исследователей (Х. Арендт, Ю. Хабермас, М. Фуко, Э. Гидденс) указывают на то, что особенностью власти в обществе является ее коммуникативный характер; это означает, что политическая власть реализуется как результат убеждения. 1 Таким образом, в современных условиях политическая власть воспринимается не как воплощение господства одной части общества над другими, а как следствие некоторого компромисса между ними. Самоорганизующееся общество выступает по отношению к политической системе как система высшего порядка.
Политическая подсистема общества охватывает такие его элементы, как организация политической власти, взаимоотношения между государством и гражданским обществом, политические процессы, институты власти, политическое участие и пр.
Государство понимается как центральное звено политической системы общества; оно связано с функционированием ряда институтов, порождающих и воплощающих в себе политическую власть. В свою очередь, механизмы самоорганизации воплощает в себе гражданское общество. Тип общества можно определить по характеру взаимоотношений государства и гражданского общества, т.е. сочетанием управления и самоорганизации.
Первичный элемент общества и государства – это человек. Поэтому взаимодействие государства и гражданского общества характеризует специфику самоидентификации человека в обществе, что видно даже на терминологическом уровне. Так, наш термин «государство» и производные от него зачастую переводятся на иностранные языки не как state (государство как территория), а как nation (государство-нация) или public (общество).
Государство может изменять характер взаимодействия с гражданским обществом, однако существующий в обществе тип самоидентификации людей лимитирует возможность подобных изменений. Иными словами, инициативы, исходящие от государства, могут быть реализованы лишь при условии, что общество способно правильно их воспринять. Государственная политика, таким образом, может быть определена как результат взаимодействия государства и гражданского общества, сформулированный в виде набора приоритетов по ключевым направлениям развития общества на определенную перспективу. В свою очередь, под государственной отраслевой политикой профессор С.С. Сулакшин предлагает понимать властную и административно-управленческую практику в установленной сфере ответственности и целеполагания.1
В свою очередь, государственное управление есть совокупность институтов, механизмов и мер по реализации государственной политики. Сущность государственного управления определяется универсальными функциями, такими как: планирование (например, разработка программ); организация (создание и функционирование органов власти); контроль (включая надзор и аудит); мотивация (например, нормотворчество); координация (взаимодействие с институтами общества).2
Важно подчеркнуть, что все эти функции вторичны по отношению к ключевой функции, состоящей в сохранении и развитии самоуправляемой системы общества, увеличении внутреннего разнообразия ее элементов и адаптивных свойств по отношению к внешнему окружению. Из этого следует, что собственные цели системы госуправления являются вторичными по отношению к сохранению жизнеспособности общества в целом.
Существует большой ряд определений государственного управления, согласно которым оно является: областью знаний, специальным видом деятельности, набором технологий, группой людей, совокупностью общественных отношений и т.д. Зарубежная практика также предлагает широкий спектр подходов. Термином Public Policy обозначается процесс принятия государственных решений, который в демократических странах происходит открыто (публичная политика). В противоположность ему классиками школы государственного управления употреблялся термин Public Administration – управление как администрирование, исполнение решений.
Впоследствии появился термин Public Management для обозначения функций государства как участника конкурентного рынка услуг, по аналогии с менеджментом фирм – деятельностью по извлечению прибыли. Наконец, в последние годы получило широкое употребление понятие Governance, которое имеет безличный оттенок и переводится ка «руководство» или «правление». В этом проявляется отказ от противопоставления власти и управления в современном открытом демократическом обществе.
Наиболее очевидно взаимовлияние политики и управления проявляется в концепции политико-административного управления.1 Политико административное управление определяется как совокупность устойчивых отношений и связей в системе исполнительной власти, в ее взаимодействии с центрами принятия политических решений, с одной стороны, и с институтами гражданского общества, с другой.
Классические и современные концепции государственной службы и ее институциональных трансформаций
Изучение трансформации государственной службы во взаимосвязи с политическим процессом еще с периода античности составляло предмет научных исследований. В настоящей работе мы остановимся на концепциях институциональных изменений государственной бюрократии, разработанных в индустриальную и постиндустриальную эпохи, т.к. это представляется наиболее обоснованным, исходя из цели нашего исследования.
Государственная служба с развитием капиталистических отношений перестала быть сословной службой дворянства. В странах с парламентским строем сложилась система, при которой победившая на выборах партия получала право сменить административный аппарат, распределяя должности между своими ставленниками (англ. spoils system – «система добычи»). Эта система политического патроната порождала коррупцию, нестабильность управления, приводила к кризисам и снижала доверие к власти в обществе.
На фоне развития фабрично-заводского способа производства к концу XIX – началу ХХ вв. произошло становление науки управления. Управление стало пониматься как особая профессия, требующая специальных знаний, первоначально на уровне предприятия (Ф.У. Тейлор, А. Файоль, Г. Форд)1, а впоследствии уже в масштабах государства (М. Вебер, В. Вильсон).2
Функции принятия решений были отделены от их профессионального исполнения (так называемая политико-административная дихотомия). За первое отвечали владельцы предприятий, а также политики, за второе – наемные менеджеры и государственные служащие.
Применительно к государственной службе эта концепция получила название рациональной бюрократии. Ряд экспертов считают данную концепцию производной от учения Гегеля об общественной природе государства.1 В рамках концепции аппарат бюрократии действует безлично, профессионально, политически нейтрально, регламентировано и непрерывно. Карьера госслужащих стабильна, а сами они занимают положение в элите общества. В систему трудно попасть, но в дальнейшем она обеспечивает планомерный должностной рост и стабильность. В системе преобладают корпоративные нормы морали и ценности служебной этики.
На теоретическом уровне концепция работает следующим образом. Население через механизм всеобщих выборов делегирует политическому руководству право на реализацию публичной власти на определенный срок. Далее политическое руководство конвертирует публичную власть в административное управление с помощью профессионального и несменяемого корпуса чиновников. Политики не вмешиваются в текущую деятельность бюрократии, а взаимодействуют с ней через постановку задач и одобрение результатов. В следующем политическом цикле запросы общества меняются, и в результате выборов к власти приходит иное политическое руководство. Оно меняет законодательство в соответствии со своей программой, а корпус чиновников также профессионально и беспристрастно исполняет эти новые законы, как ранее исполнял прежние.
Внутренне противоречие данной парадигме состоит в том, что несменяемая карьерная бюрократия постепенно аккумулирует наиболее профессиональные кадры и приобретает в обществе большее влияние, чем выборные политические лидеры. В этих условиях бюрократия сама начинает планировать и принимать политические решения, осуществлять власть. Принцип «политико-административной дихотомии», заложенный Вебером нарушается, что приводит к конфликту между политиками и бюрократией. В этих условиях стабильность института оказывается под угрозой, а поведение системы становится нерациональным, что отметил еще в середине ХХ в. нобелевский лауреат Г. Саймон.1 На уровне рядовых исполнителей можно обеспечить рациональность, разбив весь процесс труда на простые стандартизированные операции, введя штрафы за нарушение регламентов и премии за их образцовое выполнение.
На уровне руководителей сделать это намного сложнее: кадровые чиновники накапливают за свою карьеру ценный опыт управления и постепенно становятся компетентнее политических лидеров не только в техническом, но и в концептуальном плане (на это указывают многие исследователи, в частности, К. Сикстон).2 Аппарат государственной службы становится самостоятельной политической силой, вносящей элементы бюрократической организации в политический процесс.
В условиях несменяемости элиты при авторитарных политических режимах верхушка бюрократии сращивается с политической элитой в единый властвующий класс, изолированный от общества и действующий в собственных интересах. При демократических режимах возможности бюрократии превышают потенциал сменяемых политических лидеров, и она способна добиваться принятия подготовленных ей решений и блокировать исполнение тех решений, которые не поддерживает. При существовании карьерной бюрократии вне зависимости от политического строя и общественной идеологии реальная политическая власть смещается из области публичной политики в область интересов и деятельности бюрократии. Формальное существование в обществе институтов народовластия не решает проблему.
Вместе с тем, концепцию рациональной бюрократии можно считать научно-теоретическим аттрактором (точкой притяжения) реформ государственной службы на протяжении всего ХХ века. На деле сделать бюрократию полностью рациональной ни в одной стране не удалось, процесс ограничился становлением более или менее сильной карьерной бюрократии.
В каждой стране реализация реформ имела особый вектор, т.к. реформаторы не столько осознанно внедряли теоретическую концепцию рациональной бюрократии, сколько подстраивали систему управления под конкретные общественно-экономические условия. Также оказывал влияние опыт других стран, реализовавших данные реформы ранее; здесь речь шла о заимствовании не теорий, а лучшей практики.
Вследствие этого сложился ряд моделей государственной службы, каждая из которых дает представление о наиболее общих характеристиках государственной службы в определенных условиях.
Одна из наиболее авторитетных классификаций национальных моделей принадлежит Б.Г. Питерсу. Он выделяет ряд административных моделей, каждая из которых отражает особенности взаимодействия государственной службы с политической властью и обществом с учетом исторически сложившихся ценностей, внутреннего устройства аппарата и норм права.1
Питерс и его последователи В. Лапуенте, К. Данхлстром, П. Ким выделили англо-американскую, наполеоновскую, скандинавскую, германскую, китайскую, японскую и корейскую административные модели. Подобная классификация находит сторонников и в нашей стране.2
Недостатком административных моделей является их статический характер, не соответствующий реальному процессу реформирования политических систем и систем государственной службы. Кроме того, объединяются страны с различными политическими традициями (например, Франция и Италия отнесены к наполеоновской модели).
Для преодоления указанных недостатков нами предложено выделять политико-ретроспективные модели государственной службы. Они определяются как совокупность характеристик, которые определяют уникальную особенность государственной службы каждой страны в конкретную историческую эпоху. Модель позволяет осуществлять сопоставления института государственной службы поверх правовых различий и национальных границ.
Каждая модель включает три элемента:
1) Ценности – морально-этические нормы конкретного общества, разделяемые представителями бюрократии, а также совокупность собственных корпоративных норм данного института. Специфика норм в каждой модели определяется как особенностями национального менталитета, так и степенью обособленности института госслужбы от прочих институтов общества, а также уровнем фрагментации, стратификации общества. Чем меньше ценностный конфликт между нормами иных институтов и института государственной бюрократии, тем выше степень ее открытости, интеграции в общественную структуру. Это обстоятельство определяет способность института бюрократии к саморазвитию и восприятию политических импульсов к реформированию извне.
Политические факторы институциональной трансформации советской государственной службы
Как уже указывалось, в СССР существовала оригинальная модель государственной службы, отвечавшая требованиям своего времени. Ее трансформация связана с политическими реформами в годы перестройки, приведшими к началу переходного периода, продолжающегося по сей день.
В постсоветские годы сложилась тенденция начинать исследование госслужбы с 1990-х гг., когда появилось законодательство о ней.1 Такой подход приводит к отсутствию преемственности с предыдущим периодом.2
Система государственного управления и госслужбы в годы развитого социализма еще недостаточно изучена. Работы советского периода нуждаются в переосмыслении, 3 а труды последнего времени касаются этого периода, как правило, поверхностно; акцент в них делается на структуре государственных органов и персоналиях руководителей.4 Исключение составляют исследования региональный или отраслевых систем управления.5
Данные факторы обусловили обращение нами к архивным материалам. В ходе проведенного исследования были выявлены документы из фондов Российского государственного архива новейшей истории и Государственного архива РФ. Впервые введено в научный оборот около 300 единиц хранения.6 Объектом изучения стали центральные органы управления СССР и РСФСР в период с 1981 по 1991 гг. Сопоставление союзного и российского аппарата управления необходимо ввиду того, что круг полномочий, реализуемых сегодня федеральными органами власти России, до 1991 г. осуществляли республиканские и союзные органы, действовавшие на территории РСФСР. Опыт их взаимодействия представляет интерес для современной России как федеративного государства.
Деятельность системы государственного управления в анализируемый период была направлена на исполнение политических решений, принятых на прошедшем в 1981 г. XXVI съезде КПСС. На нем по докладу председателя Совета Министров СССР Н.А. Тихонова (1980-1985) был принят 11-й пятилетний план,1 установившийцелевыепоказатели развития всех отраслей, которыми руководствовались в своей деятельности органы власти.
Большое внимание на съезде было уделено повышению эффективности управления. В своем докладе Л.И. Брежнев назвал бюрократические барьеры препятствием для решения народнохозяйственных задач.2 В решениях съезда зафиксированы поручения по сокращению расходов на аппарат управления, устранение в немдублирующих звеньев,внедрениювычислительной техники. Повышение эффективности управления экономикой было обозначено как политический приоритет.
По важнейшим вопросам социально-экономического развития началась разработка комплексных программ.3 Роль Госплана в управлении программами увеличивалась, для чего применялась вычислительная техника.4
Примером комплексной программы, принятой уже после утверждения заданий пятилетки, стала Продовольственная программа до 1990 г.5
В ноябре 1982 г. к руководству страной приступил новый генеральный секретарь ЦК (с июня 1983 г. председатель Президиума Верховного Совета) Ю.В. Андропов. По его инициативе был сокращен аппарат ЦК, заменены 18 министров и 37 первых секретарей обкомов партии; в состав Политбюро ЦК введены будущие руководители перестройки М.С. Горбачев и Е.К. Лигачев.
Была анонсирована программа экономических преобразований. К их проектированию были привлечены члены Политбюро М.С. Горбачев и Н.И. Рыжков при участии академиков А.Г. Аганбегяна, Г.А. Арбатова, профессора Л.И. Абалкина. Летом 1983 г. в порядке эксперимента предприятия ряда министерств переведены нахозрасчетсправомраспоряжатьсяприбылью.1
В период руководства К.У. Черненко (февраль 1984 – март 1985 гг.) завершалось выполнение 11-й пятилетки. На октябрьском (1984) Пленуме ЦК новый генсек подтвердил курс на ускорение в промышленности; он же сформулировал термин «перестройка» («в серьезной перестройке нуждаются система управления страной, весь наш хозяйственный механизм»).2
Таким образом, приоритеты на 1981-1985 гг. были сформулированы политическим руководством как обеспечение сбалансированного развития всех отраслей с повышенным вниманием к промышленности и межотраслевой кооперации, что требовало усилий всего аппарата управления.
В исследуемый период основными формами центральных органов государственного управления в СССР были министерства и государственные комитеты, существовали главные управления, управления, и инспекции.
Конституция СССР относила ряд вопросов к ведению союзных органов, часть к ведению республик, а часть к их совместному ведению. Союзно-республиканские органы действовали в системе союзного и республиканского управления. По вопросам исключительного ведения республик действовали только республиканские ведомства. Положения о госорганах, содержавшие перечень реализуемых ими функций, разрабатывались согласно Общему положению о министерствах.3
По поводу численности работников аппарата в исследуемый период существует ряд публикаций, в которых приводятся данные о 18 млн,1 10 млн,2 2,4 млн работников.3 Подобный разброс объясняется различиями в методологии. В настоящем исследовании определена численность штатных служащих в центральных органах управления СССР и РСФСР без учета обслуживающего персонала. Такой подход позволяет корректно сравнивать численность госслужащих в СССР и в современной России. Аппарат партийных и общественных органов в рамках исследования не учитывался, т.к. эти органы, согласно закону, не входили в систему госуправления СССР.
К 1985 г. система советских государственных органов достигла своего полного развития накануне радикальных реформ. В системе центральных органов управления на союзном уровне действовали 95 ведомств, 4 включая 64 министерства, 23 госкомитета и 8 иных ведомств. Министерства составляли две трети от всех ведомств. Среди всех органов 48% исполняли союзные полномочия, а 52% - совместные полномочия центра и республик.
Система государственных органов РСФСР стояла особняком от других республик. Пониженная самостоятельность РСФСР выражалась в отсутствии собственной компартии (до 1990 г.), что отличало ее от прочих союзных республик СССР. Также РСФСР не имела собственных МВД (до 1989 г.) и КГБ (до 1991 г.). Совет Министров РСФСР, даже в рамках собственных полномочий, действовал по указаниям союзного правительства. В конце 1984 г. в РСФСР существовали 50 центральных органов управления, включая 31 министерство, 14 госкомитетов и 5 иных органов. Союзно-республиканскими были 78% органов, республиканскими 22%; министерства составляли 62% от всех органов. Видно, что лишь пятая часть ведомств действовала в сфере исключительной компетенции республики, что свидетельствует о высокой централизации системы управления.
Проблемы и противоречия стратегического курса трансформации института государственной службы в России
Реформирование государственной службы в 2000-е гг. было встроено в институциональные реформы, охватившие многие отрасли. В.В. Путин в конце 1999 г. выступил с программой, строившейся на следующих тезисах: 1) переживаемые трудности вытекают из тяжелого прошлого, 2) лимит на потрясенияисчерпан, 3) выход – в сочетании идеи патриотизма, эффективной экономики и сильного государства. Последнее строится на ответственности и профессионализме госслужащих, отборе в госаппарат лучших специалистов.1
Детальное развитие данные идеи получили в Основных направлениях социально-экономической политики в долгосрочной перспективе (Стратегия-2010), подготовленных Центром стратегических разработок, ЦСР. Документ был структурирован по отраслям экономики и содержал контрольные цифры развития отраслей на ближайшее десятилетие. После выборов он был утвержден правительством и послужил идеологической основой для разработки отраслевых программ.2 Руководители ЦСР Г.О. Греф, О.В. Вьюгин, А.В. Дворкович, М.Э. Дмитриев, Д.Ф. Мезенцев, Э.С. Набиуллина, А.В. Улюкаев были назначены на ведущие государственные посты для реализации разработанных ими предложений.
Снижение налоговой нагрузки на малый бизнес и физических лиц, увеличение налогооблагаемой базы сырьевого сектора, улучшение налогового администрирования и отчетности были названы в качестве приоритетов уже в первом Послании президента Федеральному Собранию.
В 2000 г. был проведен ряд политических преобразований: созданы федеральные округа во главе с полномочными представителями президента, изменен порядок формирования Совета Федерации. Совет безопасности утвердил военную доктрину; произведена реструктуризация военно-промышленного комплекса: созданы холдинги «Алмаз-Антей», «Сухой», «Созвездие», а также ФГУП «Рособоронэкспорт».
В Послании 2001 г. политическими приоритетами названы обновление пенсионного и трудового законодательства, пересмотр государственных функций, повышение эффективности судов, борьба с непрозрачностью естественных монополий.1 Во исполнение Послания в том же годы были приняты такие важные акты, как Трудовой, Уголовно-процессуальный и Земельный кодексы, законы «О государственном пенсионном обеспечении», «О политических партиях», «О приватизации», «О техническом регулировании». Создана Комиссия по разграничению полномочий органов власти РФ, субъектов РФ и органов самоуправления.
Принята программа развития судебной системы на 2002-2006 гг., программа развития бюджетного федерализма до 2005 г.,2 концепция модернизации образования до 2010 г., концепция демографической политики до 2015 г. Начаты структурные реформы в управлении энергетикой, транспортом, ВПК, ЖКХ.3 Утверждена Концепция реформы госслужбы.
Реформы продолжились в 2002 г.: вышли Арбитражный и Гражданский процессуальные кодексы, закон об акционерных обществах, пакет законов по электроэнергетике, разрешено инвестирование пенсионных накоплений.4 Подписаны основы политики в сфере науки и по военному строительству на период до 2010 г. Однако главное место в политической повестке в тот год заняла административная реформа. В Послании 2002 г. Президент заявил, что функции власти «не приспособлены для решения стратегических задач», министерства напоминают плановые органы эпохи социализма, госслужащие не владеют наукой управления. Было заявлено создание аппарата, который должен быть «работающим инструментом реализации экономической политики». Приоритетом была объявлена ориентация госаппарата на предоставление публичных услуг, эффективное управление госимуществом и создание условий для роста экономики. Причинами коррупции Путин назвал административные барьеры, непрозрачность и недостаток средств.1
В 2002 г. принята программа реформирования госслужбы до 2005 гг.
В Послании 2003 г. была заявлена необходимость удвоения ВВП к 2010 г. Констатировалось, что «слабость государства сводит на нет все реформы», объем полномочий бюрократии «не соответствует качеству власти», не хватает управленцев. Для завершения реформы «нужен политический импульс». 2 В программе административной реформы были предусмотрены такие меры, как сокращение вмешательства в экономику, поощрение саморегулирования, сокращение избыточных, дублируемых государственных функций, разделение функций управления, контроля и оказания услуг.3 Эти меры вписываются в принципы государственного менеджмента.
В 2003-2007 гг. функционировал Совет при президенте по борьбе с коррупцией, деятельность которого была связана с экспертизой проектов правовых актов и поощрение общественного контроля. Одновременно комиссии под руководством председателя правительства М.М. Касьянова и замглавы администрации президента Д.А. Медведева готовили проекты нового законодательства о государственной службе. В результате этой деятельности в2003г.принятзакон«Осистемегосударственнойслужбы РФ».
Таким образом, в течение 1-го президентского срока В.В. Путина реализован комплекс реформ, лучше подготовленных, чем радикальные реформы 1990-хгг., но продолжавших курс рыночных преобразований.
Успехи в этот период объясняются внутренними (стабильность команды реформаторов) и внешними факторами (рост мировых цен на энергоносители). Все это позволило получить быстрые позитивные результаты (приложение 6). Лучшая динамика наблюдалась в национально-государственном строительстве (реформа федеративных отношений) и безопасности (реформа ВПК и армии). Вместе с тем, благоприятная конъюнктура способствовала потере темпа реформ, ни одна из них не была завершена в намеченные сроки, что потребовало их продления. Население обеспечило поддержку президента и его переизбрание на новый срок
В Послании 2004 г. приоритетами стали улучшение инвестиционного климата, развитие бюджетного законодательства, повышение эффективности военных расходов и реформа ЖКХ и здравоохранения. Отставлено правительство М.М. Касьянова за «нерешительность в административных преобразованиях».1 Чтобы увязать результаты работы госорганов и расходование бюджетных средств, введены Доклады субъектов бюджетного планирования о результатах основных направлений деятельности (ДРОНД). 2
В 2004 г. принят закон о гражданской службе; изменена система федеральной исполнительной власти.3
В Бюджетном послании 2005 г. президент говорил о необходимости перейти от управления затратами к управлению результатами, что можно сделать, привязав ассигнования к государственным функциям.4 Начался переход к многолетнему бюджетному планированию. Важной частью совершенствования государственных расходов стало принятие закона «О размещении заказов на поставки товаров…». В том же году была начата реализация приоритетных национальных проектов. Реализацию проектов курировал 1-й зампред правительства Д.А. Медведев, для координации создан Совет по реализации приоритетных нацпроектов. Нацпроекты позволили сконцентрировать ресурсы на приоритетных направлениях и скоординировать действия участников.1
Программа реформы госслужбы продлена еще на два года – до 2007 г.
К 2006 г. президент в Послании анонсировал рост расходов на оборону. Вступила в активную фазу военная реформа: срочная служба сокращена до 1 года; созданы объединенные судостроительная и авиастроительная корпорации. Продолжались структурные реформы в ЖКХ и энергетике.2 Россией ратифицированы антикоррупционные конвенции ООН.