Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы исследования выборов как института политической обратной связи 16
1.1. Парламент и парламентские выборы как важнейший институт современных демократических политических систем 16
1.2. Обратная связь как общий принцип управления и его применение к анализу социально-политических систем 28
1.3. Политическая обратная связь в социально-политическом управлении 47
Глава 2. Становление института парламентских выборов как важнейшего канала обратной связи в политической системе современной России 68
2.1. Выборы и избирательные системы. Их место и роль в обеспечении политической обратной связи 68
2.2. Институциональная эволюция избирательной системы России с точки зрения политической обратной связи 84
2.3. Специфика и направление институционализации парламентских выборов как формы политической обратной связи в РФ 109
Заключение 147
Список использованной литературы
- Обратная связь как общий принцип управления и его применение к анализу социально-политических систем
- Политическая обратная связь в социально-политическом управлении
- Институциональная эволюция избирательной системы России с точки зрения политической обратной связи
- Специфика и направление институционализации парламентских выборов как формы политической обратной связи в РФ
Обратная связь как общий принцип управления и его применение к анализу социально-политических систем
И в своей практике деятели Великой французской революции, как мы знаем, и действительно быстро превзошли «английский образец», — упразднив королевскую власть, которой в Англии того времени сдерживались притязания парламента. В ходе революции они передали всю власть именно парламенту (в лице, сначала Генеральных штатов с соединенными палатами, потом — Национального собрания и Конвента), который и продемонстрировал французам и всему миру все недостатки подобной формы правления. Наполеон и затем реставрация Бурбонов вернули Францию к системе ограниченной (дуалистической монархии). Но впоследствии на протяжении всего XIX века Францию сотрясали революции и перевороты, переводившие эту страну от монархической к республиканской форме правления и обратно. В настоящее время во Франции установилась наконец Пятая республика в ее президентской форме, но с расширенными полномочиями парламента.
Между тем, и в самой Англии (Великобритании), развивавшейся, скорее эволюционным, чем революционным путем, парламент (и в особенности его нижняя палата) постепенно отнял большинство прерогатив государственной власти и у монарха (превратившегося, практически, в декоративный элемент британской политической системы) и у верхней (наследственной) палаты лордов. Палата общин британского парламента действительно стала центральным и главнейшим институтом политической системы Великобритании. В то же время британская политическая система в настоящее время перестала восприниматься как самая передовая и удачная демократическая политическая система, в качестве каковой теперь воспринимается система американская. Но последняя, как мы видим, не пошла по британскому пути, сохранив (и даже усилив) полномочия исполнительной (правительственной, президентской) власти, оставив за парламентской властью лишь те ее полномочия, которыми она обладала в Великобритании до ее окончательной победы над властью монарха. Иначе говоря, в США не парламент, а именно Президент является центральным и главнейшим институтом их политической системы.
В результате, в настоящее время в мире конкурируют между собой две основных демократических политических системы — парламентская, классическим образцом которой является британская политическая система, и президентская, основным образцом которой признается система американская.
При этом парламентская форма правления в настоящее время принята в большинстве стран Западной Европы, включая, естественно, саму Великобританию, а также — Германию, Италию, Испанию, Норвегию, Швецию и другие государства. Франция тоже долгое время шла по этому пути, однако после кризиса 1958 года в ней был совершен возврат к президентской форме правления, что произошло затем (в 1976 году) также и в Португалии.
Президентская же форма правления, помимо самих США, утвердилась в настоящее время в большинстве американских стран, включая Аргентину, Бразилию, Мексику, Уругвай, Чили и другие государства этого региона, за исключением Канады, в которой сохранилась парламентская форма правления. Кроме того, президентская форма правления получила широкое распространение и в странах Азии, Африки, а также в странах Центральной и Восточной Европы, включая и Россию. Парламентская форма правления, и сам по себе парламент у нас традиционно пользуются, мягко говоря, не лучшей славой. Показательно в этом отношении относительно недавнее (в 2008 году) заявление тогдашнего Президента РФ Д.А. Медведева: «Я неоднократно об этом говорил, — сказал он, — я считаю, что, например, образование парламентской демократии на территории Российской Федерации будет означать гибель России как страны, при всем моем уважении к парламентской форме демократии. Россия на десятилетия, может быть, на столетия вперед должна оставаться президентской
республикой, для того чтобы сохраниться как единое государство»20. Достаточно очевидно, что Д.А. Медведев тогда просто выразил господствующее мнение (предубеждение) нашего народа
Исследуя обе эти политические системы, современные политологи давно уже выделили в каждой из них и описали как присущие им достоинства, так и характерные для них недостатки21. Однако классические представления о роли и месте парламента в демократическом государстве все еще сохраняют свой вес и авторитет в сознании большинства политологов, в том числе и российских, а среди них, особенно тех, кто придерживается либеральных взглядов. Так, например, известный российский экономист, политолог и либеральный государственный деятель Е.Г. Ясин в своей капитальной монографии, посвященной анализу становления и перспектив развития демократии в Российской Федерации, пишет на этот счет следующее. «Народное представительство, разделение властей и политическая конкуренция входят в число неотъемлемых, наиболее фундаментальных свойств демократического государства. Парламент реализует идею народного представительства и выполняет функции законодательной власти, образуя центральное звено (выделено нами — М.П.) в системе разделения властей. Исполнительную власть также возглавляют лица, избираемые через прямые выборы или через парламент, который, наряду с судебной властью, противостоит власти исполнительной — как институт общественного контроля, как противовес авторитаризму.
Политическая обратная связь в социально-политическом управлении
В отличие от социологической школы, марксистский подход рассматривает общественный контроль на уровне конфликта интересов, определяя диктатуру пролетариата как форму контроля сознательного меньшинства над большинством, тем самым, акцентируя наличие политической обратной связи в управлении. Понятие «социального контроля» не является тождественным понятию политическая обратная связь. Во-первых, следует отметить, что социальный контроль может осуществляться не только в политической сфере: процесс социализации сопровождается социальным контролем со стороны семьи, на уровне образовательных учреждений и иных групп, которые находятся вне сферы политического. Осуждение, порицание со стороны лидеров группы, не являющихся политическими деятелями, тоже относится к актам социального контроля, а не к политической обратной связи.
Во-вторых, понятие социального контроля содержательно сконцентрировано на субъектах, а не на механизмах и процедурах их взаимодействия. Некоторые исследователи67 считают политическую обратную связь частным случаем социального контроля, называя ее «общими процедурами контроля за государственной властью», однако, это весьма спорное утверждение, учитывая то, что параметры, которыми можно охарактеризовать политическую обратную связь не совсем применимы к понятию «социального контроля». Социальный контроль направлен на сравнение поведения или функционирования субъекта с ожидаемым — прописанным в нормативных правовых актах или являющимся неформальным правилом, традицией или нормой поведения. Политическая обратная связь — воздействие, которое нацелено не только на проверку соответствия и адаптацию, но и на агрегирование и артикуляцию интересов, а также на формирование новых требований и выражения поддержки.
Политическая обратная связь реализуется посредством общественных институтов, каждый из которых занимает определенную позицию в политическом пространстве.
Постоянно функционирующие формы политической обратной связи, выполняющие информационную, и побуждающую функции: — акции протеста/поддержки; — выборы в органы власти всех уровней; — обязательные консультации; — лоббизм; — обращения граждан (в формах, закрепленных федеральным и местным законодательством); — коррупционные действия; — систематическое уклонение от выполнения нормативных требований; — судебные иски. К этому перечню можно добавить еще действия самих органов власти, направленные на сбор и получение информации через каналы обязательной статистической отчетности, а также через заказы профессиональных опросов общественного мнения (и его постоянный мониторинг). Хотя эти действия и не рассматриваются самим обществом в качестве адекватных каналов обратной связи (в собственном смысле этого слова), тем не менее, государство может получать таким путем важную информацию, влияющую на выработку и корректировку его политики. Недостатком же этого способа получения информации является ее формальная и содержательная предзаданность (через формы отчетности, вопросы опросников и т.д.). Совокупность элементов политической обратной связи можно охарактеризовать, используя несколько взаимосвязанных параметров: уровень массовости формы, тип политической культуры (уровень развития гражданского общества), для которой характерны те или иные формы политической обратной связи, направленность политической обратной связи, которая присуща данной форме, а также интенсивность и жесткость политической обратной связи. С точки зрения массовости, формы политической обратной связи можно разделить на массовые, индивидуальные, а также коллективные. К массовым формам политической обратной связи следует отнести выборы в государственные органы всех уровней, а также акции протеста и поддержки. Термин «массовость» в данном контексте подразумевает не только количественный показатель (уровень электорального участия или количество людей, выразивших свой протест). Массовость предполагает наличие потенциала и возможности вовлеченности значительного числа граждан. Имеется в виду, что в большинстве государств вне зависимости от типа легитимации, данные механизмы институированы. С точки зрения направленности, политическая обратная связь, которая реализуется посредством выборов носит знак «-», при этом выборы являются достаточно жесткой формой политической обратной связи, потому как итоги голосования в соответствии с законодательством должны быть реализованы в назначениях на государственные должности определенных кандидатов. С другой стороны, политическая система с авторитарным или тоталитарным типом легитимации способна оказывать прямое или косвенное воздействие на результат выборов посредством злоупотребления административным ресурсом в ходе электорального процесса. Проведение массовых акций протеста или поддержки также регламентировано в большинстве государств мира. Данную форму политической обратной связи также следует отнести к массовым формам. Однако политическая обратная связь в этом контексте может иметь как положительный, так и отрицательный знак. Положительная обратная связь, направленная на усиление факторов рассогласования системы, будет проявляться в массовых акциях протеста, выражающих критику политического курса, а также в случае если это акции поддержки, например, оппозиции или движений, организаций, не разделяющих позицию инкумбента по основным экономическим, политическим и ценностным вопросам.
Тем не менее, массовые акции могут носить характер поддержки действующей власти. В таком случае знак политической обратной связи изменится на отрицательный и будет нивелировать факторы рассогласования.
Интенсивность политической обратной связи, реализованной в описанных выше формах, можно оценить с точки зрения количества участников или количества голосующих.
Уровень участия в данных мероприятиях характеризует доверие к власти, а также дает основания предположить тип легитимации в данном государстве. Так, высокий уровень электорального участия свидетельствует о том, что граждане видят перспективы представительства своих интересов в субъекте управления68. Активизация протестных движений, напротив, свидетельствует о нарушениях в иных элементах обратной связи, а также о низком уровне доверия к институту выборов69.
Институциональная эволюция избирательной системы России с точки зрения политической обратной связи
С принятием на референдуме в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации, хотя сам факт «всенародного голосования» сейчас трудно доказуем, поскольку бюллетени по голосованию за Конституцию официально уничтожены, и опровергается рядом исследователей94, стало формироваться избирательное законодательство95. Период с 1997 по 2006 гг. являлся временем совершенствования выборной модели, созданной на основе Конституции Российской Федерации 1993 г. Дважды в этот период обновлялись базовые избирательные законы, вводились новые редакции, дополнения и изменения в акты избирательного законодательства96. Сейчас мы являемся свидетелями нового этапа в развитии избирательной системы, который пока трудно охарактеризовать однозначно.
Будущие выборы вновь пройдут по смешанной системе с 5 % барьером. Согласно ст. 1 Конституции Российской Федерации Россия — это демократическое государство, т.е. «государство народовластия». Статья 2 Конституции страны признает права человека, гражданина, одним из которых является право граждан России на участие в референдуме (ч. 2 ст. 32), высшей ценностью, которое государство обязано признавать, соблюдать и защищать. Исходя из ст. 18 Конституции Российской Федерации это право является действующим и определяет смысл, содержание и применение законов, . деятельность законодательной и исполнительной власти и обеспечивается правосудием.
Без выборов, реализующих власть народа непосредственно, нет и не может быть народовластия. В этом плане выборы — такой же атрибут демократии, как и референдумы. И те, и другие — не только высшие, но и, по сути, безальтернативные формы народовластия. Статья 3 (ч. 3) Конституции Российской Федерации называет выборы «свободными». Между тем сама природа выборов, как и любого выбора, предполагает свободу такого выбора. Несвободных выборов не может быть — это уже не выборы. Поэтому термин «свободные выборы» в ч. 3 ст. 3 Конституции, разработанной в 1993 г., может быть истолкован исторически и как антитеза безальтернативным выборам в СССР вплоть до конца 1980-х гг., на которых фактически происходило утверждение всеми избирателями (при близком к стопроцентному участию избирателей) выдвинутых и согласованных с партийными органами кандидатов97.
С принятием Конституции 1993 года все выборы в РФ формально признаются альтернативными. Не случайно конституционный термин «свободные выборы» в базовом законе о выборах — Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных …» — упомянут лишь однажды в преамбуле ч. 3 ст. 3 Конституции. В дальнейшем Закон использует понятие «выборы» без слова «свободные». В соответствии с п. 9 ст. 2 Закона, выборы определяются как «форма прямого волеизъявления граждан». Однако такое определение является чрезмерно узким, не отражающим их социально-правовой природы, которая состоит в том, что выборы — одно из высших проявлений народовластия, эффективность которого зависит не только от самого права участия в них, но и от политической активности самих граждан. Посредством выборов народ не только делегирует своих представителей в органы власти (в отличие от референдума), но и передает им свое право на управление государством на определенный срок. У самого же народа это право безусловно и бессрочно. Проведение свободных выборов придает всем органам государственной власти их демократический характер. Поэтому многие авторы подчеркивают, что выборы представляют собой «социальную ценность, выступают способом демократической самоорганизации гражданского общества, реальным механизмом воспроизводства представительных органов власти и коррекции политической системы страны»98. Народ обладает властью не потому, что он наделяется ею каким-нибудь законом или даже самой Конституцией, а в силу естественного и неотъемлемого права, присущего ему в силу самой природы общества и государства. При этом государство в лице той или иной элиты, правящей политической партии или отдельной личности может попытаться отнять это право у народа, но этот акт будет представлять собой акт узурпации власти, последствия которого нам хорошо известны из истории всех народных революций. Поэтому историческое развитие привело большинство современных обществ к признанию того, что государство должно исходить из признания безусловной власти народа и призвано охранять и гарантировать эту власть конституционными, юридическими, политическими и всеми иными средствами.
Поэтому во всех современных развитых государствах признается, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через назначенных и избранных представителей в государственных органах и в местного самоуправления, которым делегируются полномочия народа для осуществления деятельности по управлению государством и обществом.
В этом отношении заслуживают особого внимания концепция А.А. Джагаряна о социально-правовой природе выборов. Автор справедливо
98 подчеркивает, что функциональное значение выборов не исчерпывается одним лишь воспроизводством представительного органа власти, но имеет и более широкое значение в рамках определения через народный суверенитет демократического целеполагания в развитии государства. Функционирование системы выборов должно обеспечивать удовлетворение интересов народа как единственного источника власти и субъекта «первичного властенаделения». Располагая естественным и безусловным правом определять свою судьбу, народ, посредством выборов, решающим образом воздействует как на состояние самих государственных и общественных дел, так и на поведение избранных им лиц, реализующих его волю
Специфика и направление институционализации парламентских выборов как формы политической обратной связи в РФ
Формы политической обратной связи, действующей в рамках демократической политической системы, многообразны. При этом каждая из них характеризуются двумя важными параметрами — интенсивности и жесткости. Степень интенсивности и жесткости каждой из таких форм играет важную роль в системе легитимации государственной власти. При недостаточном уровне институционализации, а также степени жесткости и интенсивности функционирования таких форм обратной связи на первый план выходят теневые механизмы воздействия граждан на власть, что создает условия для апроприации большинства форм обратной связи политическими и экономическими элитами.
Важнейшее место в системе форм политической обратной связи, действующих в демократической политической системы занимают те из них, которые представлены в механизме демократических выборов. При этом на разных этапах избирательного процесса действуют разные формы политической обратной связи и, следовательно, — разные формы воздействия граждан на государственную власть. К основным формам такого воздействия (кроме самого голосования) можно отнести и прочие акции протеста/поддержки, обязательные консультации, лоббизм, коррупционные действия, обращения граждан (петиции) и судебные иски.
Процесс становления института выборов в Российской Федерации в настоящее время еще не завершен; постоянные изменения избирательного законодательства, отсутствие преемственности при формировании корпуса значимых политических сил, ограниченный интерес граждан к деятельности партий свидетельствуют в пользу необходимости дальнейшего совершенствования выборов как важнейшего демократического института. Хотя идущее в последние годы постоянное изменение избирательного законодательства и обеспечивает в некоторой мере политическую стабильность в стране и вместе с тем отражает особенности российской политической культуры (этатизм, ориентированность граждан на поддержку личности, а не системы ценностей и целей), однако все это сильно снижает эффективность самих выборов и работу участвующих в них политических партий, так как препятствует нормальной агрегации и адекватному представлению в парламенте интересов граждан. Политическая стабильность, обеспеченная таким способом, имеет своими неизбежными последствиями постоянное накопление ошибок в управлении, что может, с высокой степенью вероятности, привести к росту социальной напряженности и даже к дестабилизации политической системы.
Конкретная конфигурация и функциональность политической обратной связи в каждый данный момент (или период времени) зависит от соотношения и степени задействованности различных форм. В последние годы в Российской Федерации эта система претерпевает изменения, направление которых остается постоянным. В этой связи можно подвести промежуточные итоги и определить перспективы.
С помощью такого параметра, характеризующего выборный процесс, как уровень электорального участия, можно получить количественное представление на порядковом уровне об интенсивности обратной связи, в то время как иные формы обратной связи свидетельствуют лишь о ее наличии или отсутствии. Так, количество обращений граждан в исполнительные органы может говорить об уровне интенсивности обратной связи, однако, оно имеет свои особенности. Уровень заинтересованности граждан в выборах, уровень доверия к выборам, который коррелирует с явкой избирателей и уровнем протестного голосования, свидетельствует о работе важнейшего механизма обратной связи в политической системе. Систематичность проведения выборов становится причиной появления возможности регулярного отслеживания обратной связи.
При комплексном подходе, с учетом функционирования альтернативных форм политической обратной связи, задействованных в избирательном процессе — возможность подачи жалоб, задействованность СМИ, акции поддержки/протеста, неповиновение, которое может проявляться в форме неявки на выборы, — можно заключить, что при рассмотрении избирательного процесса, выборов одной из форм, можно получить срез знаний и понимание специфики политической обратной связи.
В российском обществе в настоящее время нет единого мнения в вопросе о методах определения степени легитимности действующей модели политической власти. Одни авторы указывают, например, на ее патернализм, значительную утрату действующей властью политической обратной связи с обществом и т.д. Другие авторы склонны апеллировать к высоким рейтингам президента и правящей партии, определяемым путем проведения опросов независимыми организациями (в том числе и иностранными). Наиболее разумным представляется использование обоих подходов.
И в этой связи, конечно, необходимо уделять самое пристальное внимание рассмотренному в нашем исследовании значительному «отрыву» государства от общества, потере некоторых одних важных каналов политической обратной связи и значительному затруднению в использовании других. Одним из факторов, способствующих этим процессам, является отмечаемое многими учеными отставание России в формировании в ней активного гражданского общества, что, в свою очередь определяется традиционной для нашей страны идеологией патернализма в отношениях между гражданами и государством. Привычка российских граждан полагаться главным образом на инициативы самой власти в деле реформирования политической системы, негативно сказывается на развитии политической активности самих граждан.
С другой стороны, органам государственной власти Российской Федерации следует обратить внимание и на то, что недостаточное развитие институтов гражданского общества способствует проявлению в обществе сил несистемной оппозиции, способных в определенных условиях перехватить управление народными протестами и увести их в русло теневых действий и теневых акторов, проявляющих активность вне рамок легального диалога общества с государством и прибегающих к нелегальным средствам воздействия на него.