Региональный парламент в политическом пространстве субъектов Российской Федерации Рыбакова Светлана Сергеевна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты исследования регионального парламентаризма 21

1.1. Понятие парламентаризма в современной науке 22

1.2. Институциональные и функциональные особенности региональных парламентов .44

Глава 2. Российская специфика регионального парламентаризма

2.1. Политическое содержание регионального парламентаризма в Российской Федерации 67

2.2. Характер формирования парламентских структур в субъектах РФ 92

Глава 3. Современная практика деятельности региональных парламентов в РФ .112

3.1. Политическое положение и функциональность региональных парламентов в политическом пространстве субъектов РФ 114

3.2. Деятельность региональных парламентов в процессе реализации своей функциональности .126

Заключение 155

Список использованных источников и литературы

• Институциональные и функциональные особенности региональных парламентов
• Политическое содержание регионального парламентаризма в Российской Федерации
• Характер формирования парламентских структур в субъектах РФ
• Деятельность региональных парламентов в процессе реализации своей функциональности

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Российская Федерация является
страной, для которой региональный парламентаризм представляется
естественным и необходимым. Он является естественным политическим
состоянием для субъектов РФ для обеспечения своих специфических интересов
в отношениях с федеральным центром и другими субъектами государства. Он
необходим федеральному центру для организации эффективного управления
государством в целом на основе демократических принципов и механизмов. В
контексте данных суждений целесообразно отметить мнение Президента РФ
В.В. Путина, который в одной из своих статей 2012 года, характеризуя значение
российского федерализма, вместе с тем подчеркнул, «…что стране необходим
сильный, дееспособный, пользующийся уважением федеральный Центр –
ключевой политический стабилизатор баланса межрегиональных,

межэтнических и межрелигиозных отношений.»¹.

Федеральное устройство государств выступает важной мотивацией формирования и деятельности парламентов субъектов этих государств. Российская Федерация, являясь федеративной по своему устройству страной, имеет в своей политической системе институт региональных парламентов. Ими являются законодательные (представительные) органы государственной власти во всех субъектах РФ. Система регионального парламентаризма в данной форме существует в России почти четверть века и за это время накопила определенный политический опыт, который, конечно, нуждается в обобщении и научном осмыслении. Общеизвестно, что современное государственное управление имеет низкую эффективность, в том числе во взаимоотношениях между федеральным центром и регионами, между представительной и исполнительной ветвями власти. Но от качества государственного управления в решающей степени зависит успешность всего развития страны. В связи с этим остро актуальны научные исследования политических процессов в данной сфере, в том числе практики функционирования региональных парламентов, их места и роли в политическом пространстве страны.

Актуальность темы данного исследования определяется также

необходимостью дальнейшего демократического развития важнейших

институтов российской политической системы, в том числе региональных
парламентов. Историческая практика регионального парламентаризма в нашей
стране незначительна и протекает в условиях сложной конкуренции двух
постоянно действующих политических процессов: централизации и

регионализации. Политической реакцией на эти процессы является то усиление административной власти федерального центра в отношении регионов, то расширение полномочий субъектов РФ в пространстве государства. Воздействие каждой из этих тенденций на политический процесс весьма значительно. В частности, оно сильно отражается на положении региональных парламентов в политическом пространстве субъектов РФ, а значит на характере

Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсант. 2012. 6 февраля.

взаимоотношений народа и государственной власти. Анализ современного
состояния регионального парламентаризма позволяет выявить проблемы его
развития, оценить их значение для обеспечения эффективного

государственного управления на всем пространстве политической власти современной России.

Актуальность исследований проблем регионального парламентаризма
существенно возрастает на фоне обострившихся в современном мире процессов
интеграции и дезинтеграции государств. Во многих странах Европы
существуют регионы с мощными сепаратистскими настроениями населения и
стремлением к выходу из состава соответствующего государства.

Непредсказуемо в этом смысле положение Евросоюза, особенно после того, как
население Великобритании в большинстве проголосовало за выход из этого
межгосударственного объединения. Мощное движение народа к

народовластию, к демократической системе государственного управления продемонстрировало население Республики Крым, проголосовавшее на референдуме 2014 года за выход из состава Украины и вхождение в состав Российской Федерации. Все это подчеркивает возрастающее значение региональных парламентов в политическом процессе отдельных стран и мирового сообщества в целом.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы теории и
практики парламентаризма на протяжении многих лет находятся в центре
внимания российских ученых. Не смотря на хорошо исследованные
зарубежными историками, политологами, юристами базовые вопросы этого
общественного феномена, отечественные ученые изучают их применительно к
условиям России, ее разнообразным социальным и политическим

особенностям. Прежде всего речь идет о влиянии на парламентаризм специфичности российского федерализма, о существующих парламентских традициях, о практике парламентских институтов на региональном уровне. Эти направления исследований положены нами в основу структурирования научной разработанности проблемы диссертации.

Общественная природа парламентаризма, содержание его политических
ценностей и принципов, воплощение его сути в парламентских институтах на
примере многих стран исследованы в трудах первых теоретиков данного
явления Ж.Ж.Руссо, Ш.Л. Монтескье, Дж. Локк, Дж. Мэдисон и других. Они
обосновали справедливость и необходимость представительных структур
власти, предложили демократические механизмы формирования и формы
организации, заложили теоретический фундамент для осмысления всех
процессов, связанных с институтом парламентаризма. Их последователи М.
Вебер, Э. Дюркгейм, О. Конт, П. Сорокин, К. Шмитт, С. Хантингтон, другие
авторы осуществили всесторонний анализ практики и традиций

парламентаризма в отдельных странах, выявили и объяснили наличие общих черт и особенностей в парламентах разных государств. В частности, акцентировалось внимание на двухпалатной структуре парламента в государствах федеративного устройства.

Российские обществоведы современного поколения, опираясь на
разработки западных ученых, осуществляют собственный анализ реализации
теоретической концепции и международного опыта парламентаризма в
условиях Российской Федерации. В трудах С.А. Авакьяна, А.В. Автономова,
В.А. Ачкасова, Э.Я. Баталова, К.С. Гаджиева, Я.А. Пляйса, В.Н. Колесникова,
И.П. Рыбкина, В.Е. Усанова, некоторых других авторов² исследуются многие
вопросы становления парламентаризма в нашей стране, формирования,
развития и функционирования Федерального Собрания РФ,

институциональные, правовые, политико-культурные основания и

характеристики Государственной Думы Федерального Собрания РФ в
сравнении с парламентами западных стран. В некоторых работах исследуются
исторические традиции народовластия в нашей стране, оцениваются через
призму концепции парламентаризма. Специальной темой подобных

исследований является история I-IV Государственных Дум дореволюционной России. В меньшей степени исследуется практическая деятельность Государственной Думы или Совета Федерации Федерального Собрания, редко затрагивается аспект связанный с политической ролью Федерального Собрания в жизни Российской Федерации.

Значительный интерес ученых разных специальностей вызывает
проблема федеративного устройства нашей страны, а также воздействие,
оказываемое на российский парламентаризм особенностями государственного
устройства России. Это естественно, ибо федеративное устройство определяет
двухпалатную структуру российского парламента и необходимость

парламентских институтов в субъектах Российской Федерации. Во многих работах³ исследуются ассиметричность и централизм Российской Федерации, а в связи с этим особенности российского парламента.

Специальное внимание уделяется характеру взаимоотношений и механизмам взаимодействия между федеральным центром и субъектами РФ в политической и законодательной сфере, анализируются и оцениваются

² См.: Авакьян С.А. Федеральное Собрание – парламент России. М. 1999; Автономов А.В. Российский
парламентаризм. М. 2000; Парламент и общество. / Составитель А.В. Сморгунов. СПб. 2005; Представительная
власть в России: история и современность. М. 2004; Федосов П.А. Двухпалатные парламенты: европейский и
отечественный опыт.//Полис. 2001, №1-2; Колесников В.Н. Парламентаризм и политическая стабильность в
современной России: политологический анализ устойчивого развития переходных обществ. Дисс. д.п.н. СПб.
2010; Рыбкин И.П. Становление и развитие парламентаризма в России. Дисс. д.п.н. м. 1995; Пляйс Я.А.
Представительная власть в России в контексте общемировой практики парламентаризма// Парламентаризм в
России и Германии. История и современность. М. 2006; Романов Р.М. Российский парламентаризм. История и
современность. М. 2000; Крамской В.В. Институт парламентаризма в системе взаимоотношений государства и
общества: общетеоретическое исследование. Дисс. к.ю.н. Тамбов. 2014; Могунова М.А. Парламентаризм:
понятие, сущность, принципы. // Публично правовые исследования. 2008. т. 3. с.8-71; Моисеенко И.В.
Эволюция парламентаризма в России: политическое содержание и тенденции. Дисс. к. полит. н. Орел. 2013;
Баранова Н.П., Романов Р.М. Парламентаризм в России: история и современность М. 2009; Керимов А.А.
Парламент и парламентаризм в России. М. 2010; Усанов В.Е. Становление и развитие парламентаризма в
России: историко-правовое и критическое исследование. М. 2008.

³ См.: Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия.
М. 1997; Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб. 2004; Аринин А.Н. Российская государственность и проблемы
федерализма. М. 1997; Дзапшба Ф.З. Федерализм: современная теория и политическая практика. Саратов. 1999;
Галкин А.А., Федосов Л.А., Соловей В.Д. Эволюция российского федерализма // Полис. 2002. №3; Федерализм
и этническое разнообразие в России. М. 2010.

масштабы полномочий центра и регионов в системе государственного
управления страной. В этой группе работ особенно выделяются

фундаментальные монографии А.А. Керимова и В.Е. Усанова. Правда, роль Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных органов государственной власти субъектов РФ пока исследуется недостаточно. Примерно то же самое можно отметить относительно проблемы вписанности региональных парламентов в федеральное политическое пространство.

В отдельную группу научных трудов можно выделить публикации и
диссертации, посвященные региональным парламентам субъектов РФ.
Поскольку региональные парламенты в России не имеют исторического
прошлого, в исследованиях речь идет обычно о нескольких аспектах их
современного положения. Некоторые авторы⁴ рассматривают процесс
формирования законодательных (представительных) органов государственной
власти в субъектах РФ, возникающие при этом проблемы и особенности.
Другие исследователи⁵ сосредоточены на анализе функциональных

полномочий региональных парламентов, их специфике, правовой и
политической обусловленности положения региональных парламентов в
политическом процессе. При этом в отдельных работах затрагивается сфера
конкретной деятельности региональных парламентов, но чаще анализ
ограничивается общими подходами. В некоторых публикациях⁶

разрабатывается вопрос о взаимоотношениях региональных парламентов с органами исполнительной власти федерального и субъектного уровня.

Проведенный анализ научных исследований по проблематике данной диссертации позволяет говорить о трех уровнях ее разработанности. Во-первых, существует разнообразная литература, обеспечивающая теоретическое осмысление всех составляющих этой проблематики: парламентаризм, федерализм, регионализм, институциональность. Она позволяет рассмотреть проблемы регионального парламентаризма на глубоком научном уровне. Во-вторых, достаточно системно исследованы основные аспекты развития

⁴ См.: Дмитриев М.Н. Институт парламентаризма в региональном политическом процессе. Дисс. к.
полит. н. Саратов 2009; Слиска Л.К. Опыт становления представительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации. 1990 – 2000-е годы (На материалах Нижнего Поволжья). Дисс. к. ист. н.
Саратов. 2001; Зеленко Б.И. Партийно – электоральная система в России: региональные аспекты. М. 2003;
Федерализм и этническое разнообразие в России / Под ред. И. Бусыгиной, А. Хайнеманна – Грюдера. М. 2010.

⁵ См.: Курманов М.М. Законодательные(представительные) органы государственной власти республик
в системе органов государства (компетенция, взаимодействие, ответственность). Дисс. к. юрид. н. Казань. 2003;
Черная Э.С. Функциональность представительного органа власти субъекта РФ в контексте государственного
реформирования 1990-х – 2000-х гг. (На примере Саратовской областной Думы). Дисс. к. полит. н. Саратов.
2011; Макоев А.В., Хамуков А.В. Институт парламентского контроля над исполнительной властью в субъектах
Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №5. Романов Р.М.
Контрольные функции парламента по отношению к исполнительной власти // Власть. 2006. №2.

⁶ См.: Трофимов Е.А. Региональный парламентаризм как развивающийся институт российской
демократии. Дисс. канд. полит. н. Владивосток. 2009; Подосинников Е.Ю. Роль региональных законодательных
органов власти в региональном политическом процессе. Дисс. к. полит. н. М. 2005; Туровский Р.Ф. Центр и
регионы: проблемы политических отношений. М. 2007; Непрозванных А.Л. Региональная власть в России:
проблемы становления, трансформации и развития // Российские регионы в условиях трансформации
современного общества. Волгоград. 2006; Баев А.В. Российский парламент: региональный ракурс //
Обозреватель. 2009. №4; Пунина К.А. Органы представительной власти как акторы политического процесса в
регионах современной России. Дисс. канд. полит. н. Пермь. 2006.

парламентаризма в масштабе России: история и политическая обусловленность российского парламента, его разнообразные основания, система формирования, партийное структурирование, направления деятельности, характер законотворчества. Свой оригинальный вклад в разработку данной проблематики вносят представители разных наук: политологи, историки, юристы, социологи. В-третьих, осуществляется исследование сравнительно новой для отечественного обществознания проблемы возникновения, функционирования парламентских институтов в субъектах Российской Федерации. Научных исследований в данной сфере пока немного, но сформировано понимание большой политической важности региональных парламентов для демократического и федеративного развития нашей страны, что стимулирует ответственное отношение ученых к исследованию регионального парламентаризма в России. Во многом этим обусловлен выбор темы данной диссертации.

Цель диссертационной работы состоит в исследовании политического положения региональных парламентов и характера реализации ими своих функциональных полномочий в пространстве субъектов современной России.

Данная цель конкретизируется в исследовательских задачах:

определить политические и правовые основания регионального парламентаризма в современном мире, базовые функции региональных парламентов в государствах федеративного устройства;

выявить общественную обусловленность, политическое содержание и институциональную специфику законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации;

осуществить анализ процесса формирования региональных парламентов в политических условиях современной России;

оценить политическую и правовую функциональность региональных парламентов в субъектах Российской Федерации;

определить политическую роль региональных парламентов, характер реализации ими своих функциональных полномочий в политическом пространстве субъектов РФ.

Объектом настоящего исследования является региональный парламентаризм как политическое явление современной России.

Предмет исследования составляют институциональное положение и функциональность региональных парламентов в политическом пространстве субъектов Российской Федерации.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет совокупность научных подходов и методов, соответствующих содержанию исследуемой проблемы. Институт парламентаризма вообще, его проявление на региональном уровне, формирование и функционирование парламентских структур в субъектах Российской Федерации - сложное политическое явление, анализ которого требует использования разностороннего методологического аппарата. С помощью исторического подхода удалось выявить общественные условия, способствовавшие возникновению научных концепций

парламентаризма, а вслед за этим – парламента как политического института.
Применение сравнительного метода позволило определить общие и
специфические черты парламентских систем в разных странах, в том числе в
Российской Федерации. Важную роль в процессе исследования играл
нормативно-правовой метод, с помощью которого оценены конституции ряда
парламентских государств на предмет законодательного обеспечения
региональных парламентов, определение закрепляемых за ними функций и
полномочий, взаимоотношений со структурами центральной власти

государства. На основе этого принципа проводился анализ российского законодательства, посвященного системе государственной власти в субъектах РФ, в том числе региональным парламентом.

Широкое применение в ходе проводимого исследования получили
институциональный и структурно-функциональный методы.

Институциональный подход позволил всесторонне рассмотреть институт
регионального парламента, конкретнее представить характеристики

законодательных органов власти субъектов РФ в сравнении с теоретической
моделью, с характеристиками региональных парламентов в других странах.
Структурно-функциональный подход обеспечил возможность подробного
рассмотрения функциональности региональных парламентов, группировки и
выделения тех функций в их деятельности, которые в наибольшей степени
реализуют региональные интересы и соответствуют нуждам и потребностям
населения. Системный метод служил руководством при структурировании
диссертационного исследования, соблюдении логичности и

пропорциональности отдельных его фрагментов и всей совокупности проделанной работы.

Источниковую базу диссертации составили разнообразные

документальные, статистические, фактологические материалы, содержание которых обеспечило достоверность и логичность проведенного исследования, аргументированность и научность авторских обобщений и выводов.

Во-первых, конституции и законодательные акты конституционного уровня ряда государств мира, которые дают необходимые представления о политическом содержании парламентского устройства этих государств, характеризуют парламентскую систему власти, в том числе особенности региональных парламентов в той или иной стране.

Во-вторых, Конституция Российской Федерации, федеральные законы,
нормативно-правовые акты ряда субъектов РФ, обеспечивающие

законодательные основы организации и функционирования законодательных
(представительных) органов государственной власти в субъектах РФ.
Совокупность этих законодательных (представительных) органов

государственной власти в субъектах РФ. Совокупность этих законодательных
документов устанавливает политико-правовую функциональность

региональных парламентов, утверждает конкретные полномочия в структуре управления на уровне субъектов РФ.

В-третьих, разнообразные материалы, характеризующие деятельность региональных парламентов пяти субъектов РФ Приволжского Федерального

округа (Республики Татарстан и Мордовия, Оренбургская, Самарская,
Саратовская области). Среди этих материалов: доклады, отчеты, справки,
регламенты, законы, постановления, различная статистика. Некоторые из таких
материалов представлены в печатном виде, но большая часть почерпнута
автором с сайтов законодательных собраний субъектов РФ. Эти материалы
позволили проанализировать различные направления деятельности

региональных парламентов в сфере своей функциональности. К этой группе источников примыкают Интернет-ресурсы, публикации в печатных СМИ, в которых содержится фактология по вопросам проводимого исследования.

В-четвертых, ежегодные Послания Президента РФ Федеральному Собранию, с которыми выступали Б.Н. Ельцин, В.В. Путин, Д.А. Медведев, а также программные статьи В.В. Путина 2012 года, в которых изложена его политическая позиция по всем основным проблемам развития современной России. Содержание Посланий и отмеченных статей раскрывает отношение федерального центра к политическому положению и деятельности региональных парламентов РФ на протяжении почти четверти века.

Рабочая гипотеза. В современном мировом сообществе многие государства являются парламентскими по своему политическому устройству. Парламентаризм, как общественное явление, формировался под воздействием разных факторов и условий, но практически всегда в качестве целесообразного развития демократических основ общества и государства. Парламентское устройство государственной власти обеспечивало реальное представительство народа и разделение властей. Нередко парламентская система переходила и на региональный уровень. Обычно это происходило в государствах с федеративным устройством, в которых субъекты федерации нуждались в значительной самостоятельности от центральной власти.

Наличие региональных парламентов в субъектах РФ политически целесообразно также по причине многонационального состава населения и оседлости отдельных народов на территориях своего исторического проживания. Но парламентские институты в современной России испытывают мощное воздействие пережитков традиционных на протяжении веков элементов подданнической политической культуры, авторитарного характера государственной власти. И их развитие затруднено наличием именно таких пережитков в общественном сознании, в используемых механизмах государственного управления. С особенной очевидностью все это проявляется на региональном уровне парламентской системы.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, являющиеся региональными парламентами, имеют много общего с аналогичными институтами стран традиционной демократии. Их положение утверждено Конституцией РФ, подробно разработано в федеральном и субъектном законодательстве. Региональные парламенты формируются на демократической основе прямых, всеобщих, конкурентных выборов, функционируют в законодательно установленных рамках. Можно считать, что региональный парламентаризм в нашей стране утвердился. Однако реальное политическое положение региональных парламентов в политической

системе РФ, в политическом процессе субъектов РФ представляется как противоречивое и недостаточно действенное. Эффективность деятельности региональных парламентов еще далека от реальных потребностей и ожиданий населения. И на сегодняшний момент существенное повышение значения региональных парламентов в российском политическом процессе представляется одной из важнейших политических проблем развития России. Научная новизна_исследования состоит в следующем:

дана авторская трактовка регионального парламентаризма как реализации общей концепции парламентаризма, базирующейся на совокупности факторов общественного развития (социального, культурного, институционального) на уровне субъектов государства;

выявлены общие черты институционального и функционального характера различных моделей регионального парламента, существующих в государствах современного мира и законодательно вписанных в политические системы этих государств;

определены особенности регионального парламентаризма в Российской Федерации, обусловленные, как особенностями государственного устройства и политической системы, так и специфичностью формирования, функционирования в нашей стране политических институтов, принципиально воздействующих на развитие системы парламентаризма;

доказано реальное наличие и функционирование региональных парламентов субъектов РФ в полном соответствии с российским законодательством, но при сильном воздействии органов власти федерального центра на процесс их формирования и деятельности по исполнению своих политических функций;

выявлены и объяснены функциональные особенности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в сравнении с функциональностью Федерального Собрания РФ, обоснованные политическими и правовыми факторами современного развития страны;

определен круг политических проблем, ограничивающих реализацию региональными парламентами своих важнейших функций (законотворчества, контроля за исполнительной властью, представительства интересов населения региона), предложены возможности их демократического преодоления.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Явление парламентаризма носит цивилизационный характер в том смысле, что его появление и развитие обусловлены определенными факторами общественного масштаба, присущими конкретному цивилизационному состоянию общества. Его важнейшими основаниями являются: возникновение социальных групп населения с демократическими политическими и правовыми интересами, разработка теоретических концепций, основанных на ценностях демократии и либерализма, формирование политических институтов, обеспечивающих продвижение этих концепций в общественно-политическую

практику, утверждение отношений парламентского характера в виде общественной традиции, как элемента политической культуры. Наличие совокупности этих факторов обеспечивает естественно – исторический процесс формирования и утверждения парламентаризма, как общественного явления, и парламентов, как реализующих его политических институтов.

1. Реализация парламентаризма на региональном уровне государств создает региональный парламент. Обычно это происходит в федеративных государствах, субъекты которых обладают значительными политическими и правовыми полномочиями. Региональные парламенты содержат в себе все базовые признаки, хотя имеют некоторую специфичность, обусловленную региональным уровнем государственной власти и различными особенностями конкретных территорий. Эта специфичность проявляется в политическом положении региональных парламентов и в масштабе их функциональных полномочий. Характеристики региональных парламентов в традиционно парламентских политических системах близки, во многом совпадают, что позволяет говорить о существовании общей модели региональных парламентов в современном обществе.

2. Российская Федерация – федеративное государство с республиканской формой правления, чему соответствует наличие парламента на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. Созданные на основе Конституции РФ законодательные (представительные) органы государственной власти в субъектах РФ по всем формальным признакам соответствуют общепринятой в современном мире модели регионального парламента. Это относится к характеру их формирования, политико-правовому статусу в системе разделения властей и в региональной политической системе, к внутренней организации и регламентации, к набору их функциональных полномочий. Однако среди самих региональных парламентов субъектов РФ имеются некоторые статусные различия, вызванные ассиметричным характером российской федерации.

3. Институциональный статус и наличие функциональных полномочий обеспечивает региональным парламентам политически значимое положение в пространстве региональной политики, позволяет им активно влиять на политический процесс в субъектах РФ. Региональные парламенты реально представляют интересы населения, разрабатывают законодательство субъектов РФ, отражающее специфические условия и задачи их развития. Наряду с этим в функционировании региональных парламентов проявляет себя сильное регулирующее и контролирующее руководство со стороны властных структур федерального центра, что свидетельствует о пока еще не найденном балансе между централизмом и регионализмом, как базовых принципах управления в федеративных государствах. Первопричиной такого состояния, по нашему мнению, являются, с одной стороны, глубоко укорененные в общественном сознании и используемые современной властью традиции подданичества, авторитаризма, а с другой стороны, распространенные в обществе искаженные представления о демократии, суверенитете и федерализме, как о якобы преобладании личной свободы над коллективной, а

регионального суверенитета над государственным. Политическое ослабление этих крайних позиций в общественном сознании происходит вместе с развитием демократической политической культуры российского общества.

5. Функциональная деятельность законодательных

(представительных) органов государственной власти субъектов РФ значительна
по своим масштабам и предметной направленности, обеспечивает

законотворческие и представительские интересы регионов. Вместе с тем,
анализ современной практики их деятельности обнаруживает ряд проблем,
ограничивающих ее эффективность. Среди них: преимущественно

однопартийный состав депутатского корпуса, что не вполне представляет
региональное сообщество в условиях многопартийности; постоянная
зависимость от исполнительной власти и регионального и федерального
уровня; недостаточные возможности законодательного обеспечения

региональных налоговых систем и формирования бюджетов субъектов РФ; ограниченность непосредственных контактов депутатов с избирателями и представительства их интересов в парламентской работе. Некоторые из этих проблем превратились в традиции и для их разрешения требуются большие политические усилия общества и государства.

Теоретическая значимость исследования заключается в анализе
процесса возникновения парламентаризма как общественно – политического
явления определенной европейской цивилизации, в определении факторов,
обеспечивающих формирование парламентских структур в качестве

политических институтов, тем самым обосновано положение о том, что
парламентская система может формироваться и устойчиво функционировать
только при наличии в обществе демократической политической культуры,
социальных групп населения с интересами демократического политического
развития, политических институтов, обеспечивающих продвижение и
реализацию этих интересов: конституций, политические партии,

демократические выборы, независимые СМИ.

В диссертации на основе сравнения парламентских систем разных стран
мира с федеративным государственным устройством сделано теоретическое
обобщение о наличии общей модели парламентских структур регионального
уровня, доказана вписанность в такую модель законодательных

(представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Вместе с тем даны теоретические обоснования наличия ряда особенностей в российской системе регионального парламентаризма.

Практическая значимость диссертации обеспечивается проведенным анализом реальной практики региональных парламентов нескольких субъектов РФ Приволжского Федерального Округа. В процессе анализа характера формирования состава депутатов региональных парламентов и реализации ими функциональных полномочий определен круг, общих для всех, политических, правовых, организационных проблем, снижающих уровень эффективности их деятельности. Оценочные суждения и некоторые предложения по смягчению воздействия этих проблем на региональные парламенты и региональную политику могут быть использованы в практике работы федеральных и

региональных структур государственной власти, в деятельности политических партий современной России.

Некоторые результаты исследования могут быть использованы в системе высшего образования при теоретической подготовке студентов по направлениям «политология», «регионоведение», «право», «социология», при чтении учебных курсов «Основы парламентаризма в России», «Политическая регионалистика», «Федерализм», «Политические отношения и политические процессы в современной России» и других. Материалы диссертации могут использоваться в просветительской работе Всероссийского общественно-государственного общества «Знание».

Апробация результатов исследования. Основные положения,

обобщения и выводы, полученные в процессе исследования, докладывались
автором на внутривузовских научных конференциях Самарского

государственного университета, обсуждались на заседаниях кафедры
политических наук Поволжского Института Управления имени П.А.
Столыпина. Содержание главных научных результатов диссертации

докладывались на Второй Международной научной конференции «Актуальные
проблемы развития финансово-экономических систем и институтов» (Самара,
6-8 апреля 2011 г.), на XXVI Международной научно-практической
конференции «Наука и современность» (Новосибирск, 29-30 декабря 2013 г.),
на Международной научно-практической конференции «От земских

учреждений к местному самоуправлению в России: традиции, опыт,
перспективы (к 150-летию земской реформы)» (Саратов, 29 января 2014 г.); на
Всероссийской научно-практической конференции «Четверть века

политической науки в российской провинции» (Саратов, 14-15 мая 2015 г.).

По материалам диссертации соискателем опубликованы 10 научных статей, в том числе три статьи – в научных периодических изданиях, включенных в перечень ВАК Российской Федерации. Общий объем публикаций составляет 4,8 п.л.

Институциональные и функциональные особенности региональных парламентов

Возникновение партий, их все более активное участие в политической деятельности и, в первую очередь, в создании представительных органов государственной власти, меняло структуру политических отношений в государствах. Оценивая развитие партий и партийных систем в XIX – XX веках, А.Н. Медушевский отметил: «Возникнув как временные организации, имеющие целью мобилизацию масс для проведения выборов, партии приобрели затем устойчивый характер, став постоянным и неотъемлемым компонентом политической системы»2. Действительно, к началу XX века уже во многих странах партии представляли собой традиционный политический институт, базирующийся на парламентаризме и обеспечивающий парламентский процесс. На протяжении XX века такое положение партий распространилось на подавляющее большинство стран мира.

М. Дюверже прямо указали проанализировал основные воздействия политических партий на парламентские выборы. Они формируют и представляют общественное мнение, разрабатывают и пропагандируют программы, подбирают и выдвигают кандидатов в депутаты, организуют предвыборные кампании и контролируют ход самих выборов, управляют деятельностью парламентариев. Обобщая свой анализ М. Дюверже подчеркивал: «Парламентарии все больше и больше оказываются подчинены власти внутреннего руководства, а это означает, что над массой избирателей доминирует гораздо менее многочисленная группа членов и активистов партии, сама к тому же подчиненная руководящим органам». И дальше продолжал: «…Сами выборы крайне неудовлетворительно отражают подлинную сущность общественного мнения. Оно создается партиями ничуть не в меньшей степени, чем выражается ими: они формируют его посредством пропаганды, они навязывают ему предустановленные рамки»1.

Книга М. Дюверже увидела свет через полвека после книги М. Острогорского, но в обеих работах прослеживается процесс прямого влияния и даже воздействия партий на парламенты. Более того, в середине ХХ века такое воздействие было значительно мощнее и более системно. Политические партии существовали практически во всех странах, за исключением тех немногих, где господствовала военно-диктаторская власть. В остальных странах партии были очень разнообразны по своим социальным и идейным позициям2.

Во второй половине ХХ века в обществоведческих кругах возникла концепция «теледемократии», которая перечеркивала значение политических идеологий и партий, выборов и самих парламентов, предполагая, что все их функции выполнят СМИ с новыми техническими возможностями и информационными технологиями. В рамках этой концепции политические партии становились анахронизмом и должны были бы исчезнуть как политический институт. Однако этого не произошло. И в начале XXI века партии продолжают исполнять роль важного демократического института, на который опирается парламентаризм во всех цивилизованных странах мира. Об этом, в частности, свидетельствуют материалы обширного исследования Дж. Д. и Я. Дербишайров в той части, где речь идет об участии партий в парламентских выборах3.

Современная практика государств состоит в наличии двух и более партий, т.е. многопартийной системы, хотя не исключено существование и однопартийности. Но парламентаризм предполагает партийную конкуренцию, состязательность партийных программ, по этому однопартийная система фактически исключает возможность реального парламентаризма. Тем более, что она обычно сопутствует авторитарным режимам, в пространстве которых сложно говорить о возможности реального парламентаризма. В отдельных странах, причем с демократической политической системой, традиционно господствуют по две партии, иногда при наличии других, не имеющих большого веса в избирательном процессе. Среди таких стран – Великобритания, США, Австралия, Канада, Новая Зеландия. В условиях двухпартийной системы проще характер выборных кампаний и структура депутатского корпуса в парламенте. Более всего распространена многопартийная политическая система. К ней тяготеют, как индустриально развитые (Германия, Дания, Нидерланды, Япония, Швеция, Израиль), так и развивающиеся (Бразилия, Индия, Индонезия, Румыния, Пакистан) страны. Важным основанием формирования многопартийной системы является сложный, многонациональный состав населения, федеративное устройство государства, но существуют и другие причины. Многопартийная система существенно усложняет состав электората, содержание избирательного процесса, парламентскую фракционность, внутрипарламентскую деятельность.

Политическое содержание регионального парламентаризма в Российской Федерации

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году содержит законодательное утверждение всех базовых элементов парламентаризма и тем самым обеспечивает условия для осуществления парламентской деятельности во всей ее полноте. Следует подчеркнуть, что наша страна имеет столетний опыт конституционного развития1. Первая конституция была принята в 1918 году в качестве Основного закона РСФСР. Это был политический документ, утвердивший результаты Октябрьской революции 1917 года. Она была характерна тем, что провозглашая демократию, сразу же ее ограничивала классовым характером. По признаку классовости провозглашались права и свободы, утверждалась избирательная система, формировались органы государственной власти. Второй была Конституция СССР 1924 года. По основным позициям она повторяла Конституцию РСФСР, но еще включала и политическую концепцию союзного государства. Правда, без четких представлений о федеративном характере отношений между союзным центром и республиками. Парламентаризм осуждался как буржуазное явление. Обе эти конституции утверждали демократический центризм формирования и функционирования советского государства, а также соединение законодательной и исполнительной ветвей власти.

Многие ограничения демократии были сняты в тексте Конституции СССР 1936 года – третьей отечественной конституции. В ней провозглашались широкие права и свободы граждан, более демократичные, чем в большинстве европейских стран. Утверждалась избирательная система с выборностью всех органов государственной власти на основе всеобщего избирательного права и регулярно проводимых выборов. Конституция провозглашала законодательную власть государства в форме двухпалатного Верховного Совета СССР и исполнительную власть в форме Совета Народных Комиссаров СССР. Формально это выглядело как разделение властей, но в тексте Конституции содержалась статья (126), закреплявшая руководящую роль коммунистической партии во всей системе государственной власти и в . жизни советского общества. Политическая система СССР утверждалась не только, как однопартийная, но и руководимая одной партией. Места традиционному парламентаризму в такой системе, конечно, не было.

Четвертая Конституция – Конституция СССР 1977 года в принципиальных политико-правовых вопросах продолжала и развивала предыдущий Основной закон страны. Прежде всего это следует отнести к главам, посвященным политической системе, правам и свободам граждан, национально-государственному устройству, избирательной системе, структуре органов государственной власти, в том числе в субъектах государства. принципиальную роль в Конституции играла статья 6, которая определяла все содержание политической системы Советского Союза: «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза»1. Положения этой статьи делали невозможными многопартийность, политическую конкуренцию в масштабе общества, осуществление парламентаризма. По сути, парламентаризм в СССР был запрещен в конституционном порядке.

Анализ конституционной истории нашей страны позволяет говорить о том, что на протяжении трех четвертей ХХ века общество развивалось в условиях конституционного законодательства, что непременно формировало традицию восприятия общественных отношений и государственной власти через призму конституционных политико-правовых установлений. Нет сомнений в том, что в конце ХХ века в народе господствовала традиция конституционных отношений, уважительного отношения к конституции своего государства. Конституция, как политический институт, утвердилась в общественном сознании. В связи с этим в ходе реформации начала девяностых годов естественным было стремление граждан с отменой советской конституции получить новую, демократическую конституцию. В декабре 1993 года такая конституция была принята1. Она стала пятой конституцией страны.

Российская конституция демократична по всем важнейшим критериям. Первая статья Конституции провозглашает «демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Вторая статья определяет высшей ценностью человека, его права и свободы. А третья статья утверждает народ России носителем суверенитета и единственным источником власти. Совокупность содержания трех первых статей свидетельствует о том, что Конституция РФ является демократической, т.е. провозглашающей и обеспечивающей демократические ценности и нормы в качестве основы государства и отношений граждан с государством.

Конституция РФ утверждает систему государственной власти на основе принципа разделения властей, что также является важным элементом демократии. Об этом свидетельствует статья 10, в которой подчеркивается, что «органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». На демократический характер российской конституции работают также ее положения о гарантированности местного самоуправления, 0 признании идеологического многообразия и многопартийности, о равенстве граждан перед законом, также как и общественных объединений. Наличие в конституции всех этих положений обеспечивает возможность создания парламента и развития парламентских отношений

Характер формирования парламентских структур в субъектах РФ

Реализация политических функций региональных парламентов происходит в их деятельности в пространстве конкретных субъектов Российской Федерации. Политическое качество этого пространства во многом обуславливает возможности и масштаб деятельности регионального парламента. Но в то же время деятельность самих парламентов влияет на формирование политического пространства регионов, ибо политико-правовые рамки их функционирования четко связаны с населением и системой власти конкретного субъекта Российской Федерации. На это направлена вся деятельность института законодательной власти субъектов Российской Федерации, по результатам которой оценивается ее собственная эффективность, а во многом – и эффективность всей системы власти региона. Понятие регионального политического пространства обозначено в первой главе диссертации в качестве важного элемента нашего исследования. Здесь же акцентируем внимание на некоторых моментах непосредственной связи этого понятия с проблематикой регионального парламента.

Во-первых, политическое пространство любого региона является частью общегосударственного политического пространства и территориально очерчено административными границами субъектов Российской Федерации, а в правовом отношении – законодательством Российской Федерации и ее субъектов. В связи с этим все базовые характеристики политического пространства страны проецируются в пространстве регионов.

Во-вторых, политическое пространство регионов имеет самостоятельную структуру, объединяющую все политические институты субъекта Российской Федерации: законодательство, три ветви государственной власти, общественно-политические традиции, политические партии, СМИ. Региональные парламенты занимают в этой структуре ответственное положение, обусловленное, прежде всего, своей законодательной функцией, формированием правового поля для всех процессов, протекающих в регионе.

В-третьих, содержательной основой деятельности всех политических институтов субъектов Российской Федерации являются интересы его населения, территории, различных социальных групп. Фактически региональное политическое пространство формируется вокруг осознания содержания этих интересов и организации политики по их обеспечению. Интересы регионального сообщества – важнейшая цель и мотивация деятельности региональных властей, а представительной ветви власти, в первую очередь. Конечно, такой подход не освобождает региональные власти от решения разнообразных задач федерального уровня, от участия в реализации политической стратегии государства, но их базовые функции и основные направления деятельности все-таки реализуются в региональном политическом пространстве.

Данные характеристики политического пространства Российской Федерации позволяют конкретнее определить общественные условия деятельности региональных парламентов и объективнее оценить эффективность их функциональной деятельности. В рамках нашего исследования представляется рациональным выделить некоторые принципиально ответственные функции региональных парламентов и проанализировать характер и результативность их реализации в отдельных субъектах Российской Федерации. Исходя из оценок функциональности региональных парламентов, высказанных в предыдущем параграфе, выделим следующие три направления их деятельности на примере нескольких субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа. - Законотворческий процесс через призму региональных интересов и особенностей. - Осуществление парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти. В том числе за процессом формирования и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации. - Отношения с избирателями, характер деятельности депутатов с населением региона, что одновременно является важным элементом развития гражданского общества.

Анализ именно этих направлений деятельности региональных парламентов, по нашему мнению, позволяет получить достаточно полную картину реализации их политической функциональности. Но прежде оценим количественные параметры деятельности региональных парламентов, которые позволяют видеть масштаб и интенсивность их деятельности, провести сравнительный анализ хронологического и субъектного характера. При этом имеем в виду, что в периоды первых созывов деятельность региональных парламентов была еще недостаточно системной и организованной, фактически происходило становление структур, направлений, регламентов, методик всей парламентской деятельности. В связи с этим наш анализ осуществляется на материалах последних созывов законодательных органов субъектов Российской Федерации. Хронологически охватываются 2000-е годы.

Так, Самарская Губернская Дума третьего созыва (2002-2006 гг.) провела более 70 заседаний, на которых было принято 2779 постановлений, в том числе 928 законов Самарской области. Законотворческий процесс этой Думы был значительно активнее, чем в предыдущие два созыва. Если I Дума (1994-1998 гг.) в среднем за год принимала 9 законов, II Дума (1999-2003 гг.) – 44 закона, то III Дума – 185 законов Самарской области. В дальнейшем, когда основная законодательная база региона оказалась сформированной, количество принимаемых законов уменьшилось. К примеру, в 2012 г. принят 141 закон, в 2013 г. – 130, в 2014 г. – 138 законов Самарской области. Но и это – показатель интенсивной работы Думы. Интенсивность регионального законотворчества обеспечивалась большой предварительной работой депутатов в 10 постоянных Комитетах Думы, которые провели 507 заседаний с принятием 4,8 тыс. решений, а также более 600 совещаний на рабочих группах, где рассматривались все важнейшие вопросы, выносимые затем на комитеты и пленарные заседания Думы. Кроме того, при Комитетах работали общественных комиссий, осуществлявших предварительное изучение многих вопросов с привлечением специалистов и общественности. Постоянной практикой Самарской Губернской Думы при обсуждении общественно значимых вопросов и подготовке решений по этим вопросам было проведение «круглых столов» и думских слушаний с участием ученых, представителей общественных объединений, журналистов. За пять лет проведено 44 «круглых стола» и 11 думских слушаний

Деятельность региональных парламентов в процессе реализации своей функциональности

Как видим, практически все контрольные полномочия региональных парламентов имеют те или иные ограничения или по каким-либо причинам не могут быть исполнены в полном объеме. Вместе с тем, контрольная функция региональных парламентов осуществлялась во всех субъектах РФ. Рассмотрим ее содержание на примере работы Саратовской областной Думы за последние пять лет (2011-2015 гг.)1.

Непосредственной формой работы депутатов в реализации контрольной функции являются «правительственные часы», на которых заслушивалась информация ответственных областных чиновников (заместителей Председателя Правительства области, министров, председателей комитетов Правительства и других) по важным вопросам развития области, после чего она обсуждалась, давалась оценка работы правительственных структур, выдвигались рекомендации по ее улучшению. Такая форма депутатской деятельности готовилась в комитетах и комиссиях Думы и обеспечивала действительный контроль регионального парламента за работой исполнительной власти области. За пять лет Саратовская областная Дума провела 20 таких часов. В рамках каждого заседания обсуждалась только одна проблема при обязательном участии ответственных лиц из областного правительства. «Правительственные часы» готовились по несколько месяцев при тесных контактах правительственных сотрудников и депутатов, их помощников, а также экспертов-ученых, бизнесменов, представителей общественности.

Некоторые проблемы «правительственных часов» носили характер текущих вопросов управления областью: о регулировании тарифов на жилищно-коммунальные услуги; о мероприятиях по переселению граждан из аварийного жилья; о ходе реализации молодежной политики в Саратовской области; о проведении года культуры в Саратовской области; о состоянии пассажирских перевозок на территории Саратовской области и т.п. Их обсуждение по большей части проходило формально, почти не отражалось в СМИ. Но были и резонансные обсуждения, с серьезным воздействием на органы исполнительной власти, с дискуссиями в СМИ и общественных организациях. Среди подобных проблем следует выделить: О ходе реализации областной целевой программы по развитию сельского хозяйства Саратовской области (май 2011 г.); О состоянии окружающей среды на территории Саратовской области (июнь 2011; июнь 2013 г.); О формировании и использовании областного дорожного фонда (май 2014 г.); О реализации программы модернизации здравоохранения Саратовской области (февраль 2011 г.; июль 2013 г.). «Правительственные часы» способствовали лучшему пониманию состояния дел в области, обеспечивали улучшение динамики в развитии отдельных сфер социально-экономической жизни населения.

Второй формой коллективного депутатского контроля за деятельностью органов исполнительной власти являлись «депутатские слушания». За пять лет в Саратовской областной Думе было проведено 27 таких слушаний. Как правило, они касались обсуждения вопросов социального характера: о развитии гражданского общества и национальной политике на территории Саратовской области; о мерах государственной поддержки семьи, материнства и детства; о состоянии и развитии инфраструктуры учреждений культуры; о государственной поддержке малого и среднего предпринимательства; о законодательном обеспечении участия граждан в охране общественного порядка и другие. Ежегодно рассматривался вопрос о подготовке к весенне-полевым работам. Депутатские слушания, конечно, оказывали меньшее давление на исполнительную власть, чем «правительственные часы», но определенной эффективностью в этом смысле все-таки обладали.

Саратовская областная Дума, как и все региональные парламенты, каждый год заслушивала отчет губернатора. Однако обсуждение отчетов обычно проходило в некритичной обстановке, за исключением нескольких лет почти открытой конфронтации между Думой и губернатором П.Л. Ипатовым. Также спокойно протекало в Думе принятие бюджета области, что объясняется полным преобладанием депутатов от партии «Единая Россия». И предварительный анализ исполнения областного бюджета, проводившийся Думой в середине каждого календарного года, протекал в обстановке полного согласия, хотя известно, что уже больше десяти лет формирование и исполнение бюджета в Саратовской области протекает с большими трудностями.

Самарская Губернская Дума также широко использовала в своей работе такие формы как «круглые столы», думские слушания. За 2002 – 2006 гг. было проведено 55 заседаний различных комитетов в таком формате1. Обсуждались главным образом социальные вопросы, значимые для жизни населения области. В таких заседаниях участвовали чиновники областного правительства, журналисты, представители общественных организаций и различных учреждений социальной сферы. Большую заинтересованность вызвали заседания по проблемам развития Высшей школы и сельской школы, обеспечения лекарственными средствами льготных категорий граждан, реализации областной целевой программы «Молодой семье – доступное жилье», организации горячего питания в общеобразовательных учреждениях, состояния и перспективам развития животноводства в Самарской области, охраны окружающей среды и природопользования на территории Самарской области и другим. Но характерно, что в официальных документах Думы не отмечено обсуждение проблем, связанных с этнической миграцией, с этнорелигиозными отношениями, с деятельностью национальных культурных обществ. Эти проблемы стояли, конечно, в повестке политического процесса в регионе, но не удостаивались широкого общественного обсуждения. Выпускаемые региональными парламентами Информационные бюллетени, в которых публикуются все постановления, решения и иные документы, практически не содержат материалов по данной тематике.