Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологический анализ особенностей российского элитогенеза 14
1.1 Сущностные качества и функциональные характеристики политической элиты 14
1.2 Формирование современной российской политической элиты 19
1.3 Характерные черты российской политической элиты 27
Глава 2. Региональная политическая элита в условиях модернизации политической системы 41
2.1 Понятие и специфика региональной политической элиты в России 41
2.2 Взаимодействие федерального центра с региональными политическими элитами 56
2.3 Механизмы влияния федерального центра на региональные элиты и контроль за ними 65
Глава 3. Политическая элита Камчатского региона, основные аспекты трансформации 98
3.1 Формирование политической элиты Камчатского региона и её взаимодействие с центром в 90 – е гг. 98
3.2 Развитие политической элиты Камчатки и её взаимодействие с центром в условиях централизации государственной власти 120
3.3 Направления совершенствования механизмов взаимодействия федерального центра и региональных политических элит 185
Заключение 202
Список источников и литературы 206
Приложения 232
- Формирование современной российской политической элиты
- Механизмы влияния федерального центра на региональные элиты и контроль за ними
- Развитие политической элиты Камчатки и её взаимодействие с центром в условиях централизации государственной власти
- Направления совершенствования механизмов взаимодействия федерального центра и региональных политических элит
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сущностная трансформация политического строя начала 1990-х годов, привела к коренным изменениям в социально-экономической и политической архитектуре современной России. Общая трансформация политического ландшафта затронула, в том числе, систему взаимоотношений федерального центра с регионами.
В ситуации распада традиционных отношений между центром и субъектами РФ, власть была вынуждена искать новые механизмы взаимодействия с регионами.
Потребность концептуализации политики, направленной на оптимизацию
взаимодействия центра и регионов актуализирует изучение всего комплекса
проблем взаимоотношений федеральной и региональной элит. Применительно
к России это тем более значимо, что вследствие слабости институтов
гражданского общества доминирующими акторами современной российской
политики и основными субъектами принятия важнейших политических
решений выступают элитные группы. Поэтому центральным проблемным
узлом изучения политических отношений центр - регионы в современной
России выступает исследование содержательных и динамических
характеристик взаимодействия федеральной и региональных элит, ресурсов и возможностей политической интеракции сторон.
В связи с существенными изменениями взаимодействия федерального центра и регионов в условиях политико-экономических реформ сегодняшней России особый интерес представляет изучение процессов трансформации отношений между федеральной и региональными элитами, во многом определяющими повестку, формат и эффективность их реализации.
Объективный анализ взаимоотношений центра и «периферии» возможен только на основе изучения эволюции элит в российских регионах. Внимание к региональным элитам обусловлено важным положением этой социальной группы в актуальных политических процессах в том числе в федеральных избирательных кампаниях, результат которых зависят от их лояльности и корпоративных предпочтений.
Сущность и особенности роли элиты в политических процессах Камчатского края до сих пор не стало предметом политического исследования. Тем не менее этот регион играет особую геополитическую роль в национальной безопасности страны. В связи с этим, автор счёл необходимым обратиться к специальному изучению региональной политической элиты Камчатского края в постсоветский период.
Тема диссертации актуальна не только в академическом, но и в прикладном плане. Данный исследовательский ракурс позволяет раскрыть механизмы принятия политических решений, взаимодействия субъектов политики в Камчатском крае, мотивы политических ориентаций элитных групп, которые определяют дизайн политического ландшафта.
Степень научной разработанности проблемы. Рассмотрение вопроса институционализации региональной политической элиты базируется в том
числе на использовании исследовательского опыта западной элитологии, в которой функционирование и развитие общества напрямую связывается с характером властвующей и управляющей элиты. Основы создания современных теорий элит были заложены в трудах В. Парето, Г. Моска и Р. Михельса1 и получили дальнейшее развитие в трудах Ч. Миллса и др.2 Эти научные теоретические подходы составляют методологическую основу для изучения элитогенеза, в том числе важны с точки зрения уяснения его российской специфики. Проблемам самоидентификации и самоорганизации элиты, ее взаимосвязи с обществом посвящены работы М. Вебера, Дж. Сартори, А. Тойнби и др3.
Развитию политологии элиты посвящено значительное количество работ отечественных авторов. Проведенные к настоящему времени аналитические исследования можно разделить на три группы:
- работы, ориентированные на определение места и роли элиты в
обществе и ее социальной динамики (классификация основных элитных групп,
описание биографий членов элиты, выявление их социального происхождения
и способов рекрутации (О.В. Давыдов, Г.К. Ашин)4;
- исследования, рассматривающие отдельные элитные группировки (М.
Малютин, А.Н. Николаев)5;
- труды, выявляющие механизмы влияния региональной элиты на
социальные процессы (И.Е. Дискин, В.Я. Гельман)6.
Системный анализ современных элит проведен в работах О.В. Гаман-Голутвиной, А.В. Понеделкова, М.Н. Афанасьева, А.М. Старостина и других авторов.7 В их работах определяется историческая обусловленность элитогенеза, механизма функционирования внутриэлитных сообществ (патрон-клиентарных связей), условий социальной ротации элит. В работах В.П.
1 Парето В. Компендиум по общей социологии // Антология мировой политической мысли. В 5 т. Т II.
Зарубежная политическая мысль XX в. М.: Мысль, 1997. С. 59-67; Моска Г. Правящий класс // Указ. соч. Т II.
М.: Мысль, 1997. С. 118-134; Михельс Р. Демократия и железный закон олигархии // Указ соч. Т II. М.: Мысль,
1997. С. 189-197.
2 Миллс Р. Властвующая элита.- М.: Иностранная литература, 1959. - 544 с.
3 Вебер М. Политика как призвание и профессия. Избранные произведения / М. Вебер. – М.: Прогресс, 1990. –
808 с.; Сартори Дж. Вертикальная демократия // Политические исследования. – 1993. – №2. – С. 80-90; Тойнби
А. Постижение истории: Сборник / Пер. с англ. Е.Д. Жаркова. — М.: Рольф, 2001. 640 с.
4 Ашин Г.К. Элитология как комплексная научная дисциплина // Властные элиты современной России в
процессе политической трансформации. – Ростов н/Д, 2004. – С. 31-39; Ашин Г.К. Элитология в системе
общественных наук // Общественные науки и современность. – 2003. – № 4. – С. 124-134; Российская элита:
психологические портреты / Сост. О.В. Давыдов.- М.: Ладомир, 2000. 319 с.
5 Малютин М. «Новая элита» в новой России // Общественные науки и современность – 1992. – № 2 – С. 36-45;
Николаев А.Н. Становление технократической элиты в России: историко-социологические аспекты. – Саратов,
1995. 166 с.
6 Дискин И.Е. Элиты как субъекты российских реформ // Вестник Московского университета. Сер. 12.
Политические науки. – 1996. – № 1. – С. 10-17; Гельман В.Я., Рыженков С.И., Бри М. и др. Россия регионов:
трансформация политических режимов. М.: Весь мир, 2000. 376 с.
7 Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты в России. Вехи исторической эволюции. М.: Интеллект, 1998. -
415 с.; Игнатов В.Г., Понеделков, А.В. Политико-административная элита региона: методология и методика
исследования // Государственная и муниципальная служба: Методология, теория, технология, зарубежный
опыт. - Ростов н/Д – 1997. - С.30-44.; Понеделков А.В., Старостин А.М. Элитологи об элитах. – Ростов н/Д.
Северо-Кавказская академия гос. службы, 2007. 120 с.; Афанасьев М.Н. Правящие элиты и государственность
посттоталитарной России: курс лекций / М.Н. Афанасьев. Воронеж: Изд-во ин-та практ. психологии; Модэк,
1996. - 224 с.
Мохова, Д.В. Бадовского1 изучены общие и отличительные черты советской номенклатуры и современной российской элиты.
Стратификационные исследования постсоветских элит предполагают
анализ статусных позиций, каналов рекрутирования и ротации социального
состава элит, мобильности, источников и ресурсов влияния. На
общероссийском материале эти вопросы исследовали О.В. Крыштановская, А.В. Дука, Ю.Г. Коргунюк и другие авторы2.
Большое значение в совершенствовании методик исследований элиты имели работы Н.Ю. Лапиной и А.Е. Чириковой.3 Использованные в их исследованиях интервью и фокус-групп как источник политологического знания позволили выявить ресурсы влияния, политические ориентации и поведенческие установки властных групп, стили лидерства в элитарных сообществах.
Клановость, как явление фундированности элитных групп отражены в работах Р.Ф. Туровского, В. Дятликовича, Ф. Чапковского и др.4
Роль губернаторов – варягов и механизмов их взаимодействие с региональными элитами исследованы в трудах О.Б. Подвинцева, Р.Ф. Туровского и др.5 Особенности избирательного процесса в российских регионах с 2012 гг. описаны в работах Р.Ф. Туровского, А.В. Кынева и др6.
Проблемы институализации политических региональных элит вошли в круг актуальных вопросов политической регионалистики. Являясь феноменом динамичным, региональные элиты требуют постоянного мониторинга направлений их социальной мобильности. Тем не менее, этот ракурс элитологии пока не выделился в самостоятельный сюжет научного поиска. Специальные работы по элитам Камчатского края, как и многих других
1 Мохов В.П. Эволюция региональной политической элиты России (1950-1990 гг.). Пермь: Изд-во Пермского
государственного технического университета, 1998. - 256 с.; Бадовский Д.В. Трансформация политической
элиты России от «организации профессиональных революционеров» к «партии власти» // Полис. – 1994. – № 6.
С.42-58
2 Крыштановская О.В. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту // ОНС. – 1995. – № 1.
С. 51-65; Дука А.В. Институционализация политико-административной элиты в Санкт-Петербурге // Полития. –
2003. – № 2. С. 126-149; Радаев В.В., Шкаратан О.И. Социальная стратификация. Учебное пособие. М.: Наука,
1995. 237 с.; Коргунюк Ю.Г. Политическая элита современной России с точки зрения социального
представительства // Полис. – 2001. – № 1. С. 30-48; № 2. С. 24-39.
3 Лапина Н.Ю., Чирикова А.Е. Региональные элиты в РФ: модели поведения и политические ориентации /
РАН. ИНИОН. Центр научн.-информ. исслед. глобальных и региональных проблем. Отд. глобальных пробл.;
Отв.ред.: Микульский К.И. - М., 1999. - 192 с.
4 Туровский Р.Ф. Электоральная конкуренция на субнациональном уровне в России: легитимность,
централизация и клиентелизм // В кн.: XV апрельская международная научная конференция по проблемам
развития экономики и общества: в 4-х книгах / Отв. ред.: Е. Г. Ясин. Кн. 4. М.: Издательский дом НИУ ВШЭ,
2015. С. 449-458.; Дятликович В., Чапковский Ф. Клановость: польза и преодоление // «Русский репортер» №35
(213) [Электронный ресурс]: URL: (дата
обращения:31.05.2012);
5 Подвинцев О.Б. Губернаторы – «варяги» и региональные политические элиты в современной России.
[Электронный ресурс] - URL: (дата обращения 12.07.2014); Туровский
Р.Ф. Сравнительный анализ тенденций регионального развития России и Украины: [Электронный ресурс].
URL: (дата обращения: 04.03.2012)
6 Туровский Р.Ф. Электоральная конкуренция на субнациональном уровне в России: легитимность,
централизация и клиентелизм. М.: Издательский дом НИУ ВШЭ, 2015. С. 449-458; Кынев А.В. Выборы-2015:
как вертикаль справится с кризисом. [Электронный ресурс]: URL: (дата обращения: 17.12.2014)
регионов, фактически отсутствуют.
Исследования региональной политической элиты в Камчатском крае находятся в зачаточном состоянии. Его отправной точкой можно считать проведённый в 2010 году мониторинг эффективности работы органов государственной власти НП «Дальневосточным институтом социально-политических исследований» под руководством И.Ф. Ярулина, в котором была дана оценка внутриэлитных отношений в Камчатском крае1, и работы, опубликованные автором по результатам исследования.
Объект диссертационного исследования – постсоветская элита в России.
Предмет диссертационного исследования - механизм рекрутирования, место и роль Камчатской политической элиты в региональном политическом процессе, направления ее взаимодействия с центром.
Цель диссертационного исследования - выявить особенности
функционирования Камчатской региональной политической элиты в контексте политической модернизации общества и механизмы её взаимодействия с федеральным центром, и предложить направления совершенствования этих механизмов.
Для достижения поставленной цели решались следующие
исследовательские задачи:
раскрыть понятие, сущность, признаки политической элиты в контексте общего и особенного развития общества и государства;
раскрыть понятие и специфику региональной политической элиты;
- выявить механизмы влияния и контроля федерального центра в
отношении региональной элиты;
- исследовать основные этапы формирования и развития Камчатской
политической элиты на фоне общероссийского элитогенеза;
провести анализ взаимодействия федерального центра с региональной политической элитой Камчатки;
выявить векторы взаимодействия Камчатской политической элиты с федеральным центром;
- указать основные направления совершенствования механизмов
взаимодействия федерального центра и региональных политических элит на
примере Камчатского края.
Хронологические рамки исследования включают в себя период от распада СССР (1991 г.) по настоящее время. Выбор временного интервала обусловлен тем, что при смене советского строя произошло существенное изменение системы власти и условий её функционирования, а, следовательно, и факторов фундирования элитогенеза. Территориально исследование охватывает Камчатский край (до 2007 г. Камчатскую область), который, являясь субъектом Федерации, представляет интерес для проведения сравнительного анализа по выявлению особенностей региональных элит.
Теоретико-методологическая основа диссертации. Методологическая
1 Социальное самочувствие и оценка эффективности работы органов власти Камчатского края: отчет о НИР / Ярулин И.Ф. Хабаровск: НП «Дальневосточный институт социально-политических исследований» 2010. 13 с.
основа диссертации включает в себя два уровня: общенаучные принципы анализа, а также конкретнонаучные методы и подходы политологии. В работе применены общенаучные подходы исследования политических явлений: системный, структурный, функциональный, сравнительный. Они позволяют изучать региональную политическую элиту Камчатского края не изолированно, а в качестве одного из субъектов общенационального политического процесса.
Основы теоретического анализа элит заимствованы у классиков элитологии: Парето В., Моски Г., Михельса Р.
Конкретные методологические подходы к анализу политических элит определены на основе трудов Вебера М., Даля Р., Миллса Р. и многих других теоретиков политической науки.
Методы эмпирического анализа: наблюдение, контент-анализ,
математическая статистика позволили корректно исследовать эмпирические данные.
При написании диссертации автор реализовал позиционный
(альтиметрический) подход к анализу элит.
Эмпирическая база исследования включает в себя следующие виды источников: законодательные акты, документы политических партий, выступления представителей политической элиты, материалы общероссийской и региональной статистики. Особый раздел эмпирической базы работы составляют данные региональных и общенациональных периодических общественно-политических изданий: «Вести», «Вести плюс ТВ», «Камчатский край», «Камчатское время», «Рыбак Камчатки» и др. за период с 1991 по 2016 гг. Автором подробно изучены протоколы региональной избирательной комиссии с 1991 по 2016 гг., официальные интернет-сайты законодательной и исполнительной власти Камчатского края, информационные бюллетени и специализированные издания из других сайтов интернет-ресурсов.
Междисциплинарный аспект исследования, отражающий перспективы
синтеза современной политологии и социологии, отражен в информации,
полученной путем привлечения социологических данных. Для сбора
информации осуществлен специализированный анонимный опрос
представителей краевой политической элиты в форме анкетирования и
интервьюирования. Исследование проводилось с 2011 по 2016 гг. Определение
персоналий референтной группы осуществлялось методом неслучайной
целенаправленной выборки. В выборку вошли представители политической
элиты Камчатского региона, соответствующие следующим параметрам:
принадлежности к определенной функциональной субэлитной группе (члены
правительства, депутаты Законодательного собрания Камчатского края и
муниципальных парламентов, представители региональных отделений
парламентских политических партий, руководители муниципальных
администраций); наличию объема контролируемых властных ресурсов (возможность влияния на деятельность органов власти в регионе).
Автором проведены специальные социологические исследования, направленные на выявление степени влиятельности акторов региональной
политики (2011г.), оценки населением деятельности действующего губернатора (2014 и 2015 гг.).
Научная новизна диссертации определяется целью и задачами исследования и заключается в следующем:
- проведен сравнительный анализ теорий политических элит, выявлена
степень релевантности основных направлений теории элит к анализу
региональной политической элиты в постсоветский период;
- выявлен характер и содержание взаимоотношений между
федеральными и региональными политическими элитами России на материалах
Камчатского края;
- установлены особенности структуры и социальных характеристик
Камчатской региональной политической элиты постсоветской России на основе
системного подхода к оценке объекта исследования;
- намечена взаимосвязь между внутриэлитными изменениями
региональной элиты и её институциональной эволюцией в постсоветский
период;
- впервые системному политическому анализу и теоретическому
осмыслению подверглась политическая элита Камчатского региона;
проведен количественный анализ состава политической элиты Камчатского края, выявлены основные механизмы и каналы ее рекрутирования;
- установлен удельный вес представителей бизнеса в составе
политической элиты региона, увеличение которого ведет к слиянию
политической и экономической элит и формированию политико-финансовых
элитных сообществ.
Положения, выносимые на защиту:
1.Основными теоретическими подходами в концептуализации
политических элит являются позиционный (альтиметрический), репутационный и десизионнальный (контроль за принятием политических решений). Применительно к России наиболее адекватным является позиционный подход, объясняющий политическую роль элиты объемом ее ресурсов влияния и институциональными возможностями.
2. Специфика региональной политической элиты (в частности,
Камчатской) состоит в высоком уровне фрагментации и наличии высокого
потенциала конфликтности. Если в 1990-х гг. положение региональной элиты
характеризовалось значительной независимостью от федерального центра, то
политические реформы, проведенные в 2000 гг., привели к её вертикальной
интеграции и иерархизации.
3. Установлена зависимость механизмов и каналов рекрутирования
региональной элиты Камчатского края от преобладающих социокультурных
традиций региона, в то же время не исключающих общих для большинства
регионов России черт рекрутирования элит, которые строятся на отношениях
личной зависимости и преданности членов элитного сообщества своему
лидеру, иерархическом соподчинении его сегментов на основе неформального
обмена ресурсами влияния, традиционно сложившейся клановой структуры
общества, закрытости формирования властной структуры.
4. Основные тенденции эволюции региональной политической элиты
Камчатского региона постсоветского периода проявляются в качественных
социальных изменениях, а также в трансформации механизмов и каналов
рекрутации. В постсоветский период в составе политической элиты
Камчатского края, как и других регионов России, возрастает доля
представителей бизнеса.
5. В предпочтениях представителей постсоветской политической элиты
Камчатского края преобладают прагматические, иждивенческие,
краткосрочные цели и декларативные установки на более длительный период,
актуализирующие конфликтный потенциал её интересов с перспективой
социально-экономического развития региона.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного
исследования обусловлена возможностью использования его материалов и выводов в формировании полного представления о сущности и основных тенденциях эволюции региональных политических элит постсоветской России на примере Камчатского края.
Материалы диссертационного исследования могут применяться органами государственной власти в выстраивании стратегии регионального развития, в предвыборных кампаниях, а также в научно-исследовательской работе высших учебных заведений при разработке общих и специальных лекционных курсов, и учебных пособий по политической регионалистике и политической социологии.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были представлены на научных конференциях и семинарах, в том числе на региональных, всероссийских и международных.
Материалы и положения диссертационного исследования были
использованы при проведении занятий по следующим дисциплинам:
«Исследование социально-экономических и политических процессов», «Теория
управления», «Государственные и муниципальные финансы»,
«Государственная региональная политика» и др. в ФГБОУ ВО Камчатском государственном техническом университете.
Основные положения диссертации изложены автором в 17 научных публикациях, в том числе в 4 публикациях, размещенных в журналах, рекомендованных ВАК РФ для публикации итогов диссертаций, общим объемом 15,81 п.л.
Структура работы обусловлена предметом и задачами исследования и
подчинена проблемно-логическому принципу изложения материала.
Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на девять параграфов, заключения, списка источников и литературы и приложений.
Формирование современной российской политической элиты
Элита, как и другие страты общества, составляет неотъемлемый, составной элемент социальной организации общества. Её облик и сущностные качества имеют конкретно-исторический контекст.
Современная российская действительность обуславливает облик политической элиты, критерии ее профессионализма, активности, ориентированности на национальные интересы и адаптивности к динамично меняющейся реальности.
Как показал опыт советского периода, препятствием успешного функционирования политической элиты является приверженность абсолютным идеологическим постулатам.
Состав и структура политической элиты определяется опосредованными социальными условиями, механизмом ее формирования, который в свою очередь зависит от поставленных государством целей и задач, а также от культурных и иных особенностей общества. В современной России произошла смена его советской модели, в которой доминировал принцип служебно-номенклатурного формирования элиты, на модель элитообразования, в которой главную роль играет принцип элитного плюрализма, то есть агрегирования элиты из круга представителей основных государственных и общественных институтов.28
Практика замещения государственных и муниципальных должностей различного уровня посредством выборного процесса, стала применяться в РФ с начала 1990-х гг. Однако выборы так и не стали способом, который позволил бы войти в состав политической элиты представителям различных групп интересов. По мнению Крыштановской О. В., они не стали площадкой для конкуренции политических партий и кандидатов, выступающих от различных социальных групп и представляющих их интересы, а превратились в механизм жесткой бескомпромиссной борьбы между элитными группами и отдельными акторами внутри этих групп.29
Вместе с тем механизм рекрутирования элит, приспосабливаясь к меняющимся потребностям социально-политического развития российского общества, находится в динамичном состоянии, и способен при определенных условиях продуцировать конструктивный результат.
В истории России XX начала XXI вв. властвующая элита многократно подвергалась серьёзным трансформациям. Октябрьская революция привела, пожалуй, к наиболее полной, радикальной, быстрой смене элит.
Еще при жизни Ленина В.И. был создан прототип будущего правящего класса новой России – номенклатура. В дальнейшем именно Сталин И.В. смог довести до совершенства номенклатурный механизм формирования советской элиты.30
Номенклатура строилась на основе вертикальной иерархии с высоким уровнем внутренней интеграции, базирующейся на общей идеологии, обуславливающей низкий уровень конкуренции и потенциал конфронтации между различными группами внутри «единого организма».
Возглавивший вертикаль власти в 1985 г. Генеральный секретарь ЦК КПСС Горбачев М.С. начал перестройку не только идеологической, политической и экономической систем советского государства, но и номенклатурной. В течение всего периода правления он не прекращал поиски «подходящих» собственному политическому замыслу людей. Изменения на высшем уровне власти происходили постоянно, вследствие чего в рядах номенклатуры Горбачев М.С. получил репутацию «предателя».31 Кадровыми перестановками серьезным образом были ослаблены статусные позиции большинства знаковых руководителей того периода.
Процесс деконструкции номенклатуры сопровождался быстрым появлением контрэлиты, в составе которой оказались основоположники и активисты демократических движений, а также представители творческой и научной интеллигенции. В это же время проявились первые контуры нового механизма рекрутирования элиты. Постепенно доминирующим принципом его функционирования стал демократический принцип выборности.32
Политологи указывают на два основных этапа создания российской политической элиты: «ельцинский» и «путинский». Крыштановская О.В. указывает на то, что во время президентства Ельцина, ему не удалось собрать сплоченную команду верховной власти. Вследствие этого ни одна отдельная государственная структура не стала доминирующей. Кроме того, в условиях ослабления власти неформальные группировки и сформировавшиеся кланы стали брать на себя функции государства, конкурируя друг с другом за право выступать от имени Ельцина Б.Н. По её мнению, «в ельцинский период произошел распад верховной власти. Диффузия власти привела не к демократическому разделению властей, а к управленческому хаосу».33
«Путинский» этап обычно характеризуется тем, что в этот период новый глава государства устранял причины, которые привели к дезорганизации системы государственного управления при Ельцине Б.Н. Новому президенту удалось вернуть федеральному центру власть над регионами и их элитами, расширить и укрепить базу поддержки центра в регионах и обозначить направления для восстановления механизмов управления и контроля территорий, при этом формально не нарушая основных положений действующей Конституции и базовых демократических принципов.34
Уже к окончанию своего первого срока президентства Путиным В.В. была регенерирована вертикальная система управления государством. Если в ельцинский период власть в большей степени была децентрализованной, смещаясь от центра к регионам, то при Путине В.В. реальная власть стала возвращаться в центр.
В силу профессиональной принадлежности второго президента и сложности задач, выдвигаемых текущей повесткой, в российской политической элите значительно выросла доля представителей различных силовых структур: каждый четвертый рекрутированный представитель политической элиты ранее носил погоны. По мнению Баранова Н.А., эта тенденция совпала с ожиданиями населения страны, так как имидж военных как ответственных, честных, не имеющих ярко выраженных политических предпочтений, подчеркивал их отличие от бюрократии, репутация которой связывалось с демагогией, казнокрадством и коррупцией, таким образом Баранов Н.А. утверждал, что: «Массовое привлечение военных на государственную службу было вызвано также отсутствием кадрового резерва».35
Однако на наш взгляд, такие утверждения не совсем корректно отражают реальность. Такие качества, как честность, ответственность и многие другие, не всегда связываются в общественном сознании с представителями силовых структур. Об этом свидетельствуют социологические исследования, проводимые в России в период первого пятилетия 2000-х гг.
По мнению 53% опрошенных россиян, в 2002 г. ситуация в армии оказывала негативное влияние на общество, 18% полагали, что это влияние позитивное, 8% считали, что ситуация в армии вообще не оказывает влияния на общество.36
«Для внешнего наблюдателя, – пишет Гудков Л.Д., – здесь таится парадокс: слабость и разложение, низкая боевая эффективность современной российской армии, ставшие очевидными в ходе обеих чеченских кампаний и подтвержденные сообщениями прессы о регулярных катастрофах и отказах военной техники, никак не влияют на ее политическую роль и значение в обществе, доверие к ней населения».37
Если обратиться к работам Крыштановской О.В., то она видит несколько другие причины увеличения удельного веса «силовиков» в элитном сообществе.38
Система политических организаций, созданная в период СССР и поддерживающая связь между властью и населением, была разрушена, а на её месте образовался некий вакуум. При этом в меньшей степени деконструкция коснулась бюрократических и военных структур. Но бюрократия к тому времени, завладев значительными материальными ресурсами, сама составляла конкуренцию центральной власти. Тем более, что Путин В. В., скорее всего, не доверял старой советской номенклатуре. Военные же были той средой, представителем которой он сам являлся, и она была ему хорошо знакома. Армейские институты ослабли, но продолжали сохранять прежние принципы управления: единоначалие, строгую дисциплину, иерархичность, идеологию патриотизма. Они были меньше подвержены коррупции, легче управлялись, подчинялись приказам, в силовых структурах продолжала действовать эффективная система санкций за провинность, начальников можно было ставить на должность и снимать без объяснений и демократических процедур. Таким образом, начать укреплять вертикаль власти было проще с опорой на «силовиков».
Усиление роли представителей спецслужб и военных в государственных органах власти в начале 2000-х гг. отмечается во многих исследованиях экспертов и политологов.39,40
Механизмы влияния федерального центра на региональные элиты и контроль за ними
Россия в начальный постсоветский период представляла собой разрозненное политическое пространство, в рамках которого стали формироваться автономные территории, развивавшиеся в различных направлениях: от развитых Москвы и Санкт-Петербурга до патриархально-религиозного образования Чеченской республики. Можно сомневаться в формальной институционализации таких основополагающих различий, но их влияние на течение политических процессов, несомненно.152
Для России наивысшей точкой кризиса фрагментарности стал 1995 г., когда вследствие непрерывного ухудшения социально-экономической ситуации и деградации центральной власти произошел всплеск недовольства, в первую очередь в национальных регионах, спровоцировавший их на сепаратистские выступления.
В итоге в 1995 г. большинство национальных автономий оказались практически независимыми от центральной власти. Управляемость Татарстана, Башкирии, Дагестана, Ингушетии, Якутии и других национальных республик федеральным центром стала чисто номинальной.
Естественно, что у процесса государственной деградации были свои пределы, т. к. никакая из национальных автономий не могла объективно обрести независимость и международное признание. Руководство этих автономий не торопилось разрушать единое политическое пространство РФ. Пример разрушенной Чеченской республики останавливал от односторонних деструктивных решений. Финансово-экономическая зависимость от общего экономического пространства и центра была достаточно высока, а собственная независимость не имела материального основания.
В этой ситуации, закрепив свою собственную власть на фоне дезинтеграционных процессов, первый Президент РФ для сохранения территориальной целостности страны и единства системы управления начал поиск новых способов построения отношений между федеральным центром и регионами.153
Среди причин повышения уровня самостоятельности региональных политических элит наиболее значимыми154 являются следующие:
- резкая ликвидация централизованной государственной системы управления; «обвальный» неподготовленный переход к рынку;
- наличие «протопартий власти», т.е. представителей партийно-государственной номенклатуры СССР в регионах, сохранивших за собой властные полномочия;
- разрушение системы управления государством на общенациональном уровне;
- курс на развитие децентрализованного и асимметричного федерализма, который скрывал этнократический захват власти в национальных регионах;
- отсутствие на высшем уровне власти концепции региональной политики, сконцентрированной на модернизацию государственно-политической системы.
На протяжении 1990-х гг. взаимоотношения федерального центра и региональных элит в РФ прошли серьёзную трансформацию, в рамках которой произошли изменения в политико-правовых механизмах этих отношений. Если изменения политико-правовых механизмов были обусловлены отказом от унитарного построения государства в пользу федерации, то изменение в их содержании было определено рядом проявившихся тенденций. В начале 1990-х гг. центр отказался от долгосрочной федеративной стратегии в пользу ситуативных переменных и интересов центральной элиты. В этот же период произошла замена механизма всеохватного контроля федерального центра над регионами, реализуемого в режиме силовых и директивных принципов, на компромиссную стратегию политического «торга».155
В этих условиях федеральный центр стал применять новые принципы политического контроля над территориями, действуя в ситуации ограниченных силовых и материальных возможностей.
Одним из ключевых решений того периода стало образование института губернаторов, которые назначались Президентом РФ и возглавляли региональную исполнительную власть. Изначально обещанные прямые выборы глав регионов были заменены назначением. Такой порядок имплементации глав исполнительной власти реализовался в большинстве регионов за исключением национальных республик, в которых у власти остались элиты советского периода, лидеры которых стали президентами. Вне пространства назначения глав остались города федерального значения, где уже в 1991 г. прошли всенародные выборы.156 Для получения поддержки со стороны региональных элит на должность глав регионов в основном назначались действующие председатели облисполкомов. Это позволило Ельцину Б. Н. сохранить определенную преемственность региональной политики и заручиться поддержкой и лояльностью регионов.157
Еще одним новым способом контроля за регионами становится институт полномочных представителей президента, в функции которого входили контроль губернаторов и информирование центра о ситуации в регионе. На эти должности назначались либерально настроенные представители местного сообщества.158 Следующим шагом на пути выстраивания отношений с регионами стало подписание Федеративного договора в первой половине 1992 г. В результате подписания усилилась асимметрия Федерации, т. к. ее субъекты поделились на республики, края и области, автономные области и округа, обладающие различным набором полномочий.159
Еще одной немаловажной чертой политического процесса того периода стало обострение политической борьбы между двумя ветвями власти: исполнительной и законодательной.
Избранные в 1990 г. Верховный и региональные советы стремились защитить свои полномочия и политические амбиции. Конфликт между исполнительной и представительной ветвями власти был типичным не только для центра, но и для большинства регионов и завершился октябрьским кризисом в 1993 г., в результате которого вверх взяла исполнительная власть в лице Ельцина Б.Н. и губернаторов. Уже осенью 1993 г. по инициативе федерального центра были распущены региональные советы, после чего в регионах усилилась тенденция к созданию моноцентрической модели власти, возглавляемой губернаторами.160
В течение 1990-х гг. в российских регионах шел процесс перехода к прямым выборам руководителей регионов. Вследствие его обновленности группами влияния, уже во второй половине 1990-х гг. проходило укрепление позиций региональных политических элит. Губернаторы все более уверенно контролировали ситуацию, а заново сформированные представительные органы власти уже не располагали возможностями конкурировать с ними. Контроль за деятельностью исполнительной власти и их руководителями в регионах со стороны представителей президента и федеральных структур становится минимальным.161
Конституция, принятая в конце 1993 г., установила новые параметры отношений «центр – регионы» и фактически не предполагала каких-либо механизмов вмешательства в деятельность глав регионов. Поэтому представители федерального центра были вынуждены искать поддержку со стороны региональных политических элит, не вступая с ними в открытую конфронтацию. Выйдя победителем из конфликта с Верховным Советом в первой половине 1990-х гг. и усилив институт президентства на федеральном уровне, Ельцину Б.Н. пришлось уступать в отдельных случаях региональным сообществам взамен их лояльности.162
Развитие политической элиты Камчатки и её взаимодействие с центром в условиях централизации государственной власти
В 2000 г. произошла радикальная смена региональной политической элиты в Камчатском регионе. Действующий губернатор Бирюков В.А. решил не оставаться на очередной срок283 и предложил на пост губернатора одного из своих замов Синченко Б.И.,284однако намного раньше о своих амбициях на губернаторское место заявил другой представитель региональный элиты– действующий мэр региональной столицы Дудников А. К., начавший свою предвыборную кампанию, используя имеющийся административный ресурс, задолго до официального начала избирательной кампании.285 Пригласив профессиональных политтехнологов, он смог выстроить грамотную предвыборную кампанию. Имея сильные позиции в городе, он фактически гарантировал собственную победу. А так как губернатор Бирюков В.А. до последнего сохранял интригу по поводу его участия в предстоящих выборах, то у его официального преемника вице-губернатора Синченко Б.И. фактически не было шансов догнать Дудникова А.К. в предвыборной гонке., Но в результате политического и административного давления286 (как утверждают отдельные местные эксперты, имел место подкуп и использование компромата), а также закулисные переговоры, наиболее вероятный претендент на победу Дудников А.К. был вынужден снять свою кандидатуру с избирательного процесса в пользу Синченко Б. И.287 У городского избирателя (это 2/3 жителей Камчатской области) эти интриги вызвали отторжение, что в конечном итоге привело к дезорганизации электората и неожиданной для всех победе лидера местных коммунистов,288депутата областного совета Машковцева М. Б. 289 Придя в реальную власть, но не имея команды, опыта и реальной поддержки со стороны местной бюрократии, представителей федерального центра в регионе и бизнеса, новый губернатор был вынужден полностью довериться полномочному представителю президента РФ в ДФО Пуликовскому К.Б.290Именно аппарат полномочного представителя Президента РФ формировал команду новому губернатору. В своей хозяйственной деятельности новый губернатор делал ровно то, за что критиковал своего предшественника, но, не имея большого опыта административной работы, эффективность его деятельности оказалась значительно ниже.291 Изначальная поддержка со стороны Пуликовского К.Б. в конце концов обернулась серией конфликтных ситуаций и разногласий.292
Следующая избирательная кампания в представительные органы власти проводилась в 2000 г., а выборы в городскую Думу по ряду причин не состоялись, и депутаты, избранные в 1997 г., сохранили свои полномочия до 2003 г.
В 2001 г. вслед за губернаторскими выборами состоялись очередные выборы в Совет народных депутатов Камчатской области. Особенностью этих выборов можно считать появление нового явления использования предвыборных блоков.293 Несмотря на это большинство кандидатов по-прежнему участвовали как самовыдвиженцы294, в выборах приняла участие набирающая силу партия власти «Единство», однако больших успехов на этих выборах ей добиться не удалось, только один кандидат, поддержанный партией «Единство», из девяти стал депутатом.
Доля самовыдвиженцев была самой внушительной из всех выборов, проводимых на Камчатке. Среди политических объединений победителем стало Коммунистическое объединение, при этом следует иметь в виду, что избирательное объединение «В поддержку губернатора» не являлось оппозиционным и пользовалось поддержкой исполнительной власти.295
Соотношение полов показывает, что мужчины продолжали существенно доминировать в списках кандидатах на депутатские мандаты в Совет народных депутатов Камчатской области. Но тенденция увеличения их доли как в числе кандидатов так в числе избранных депутатов продолжилась на 4 и 3 % соответственно.
Выборы в городскую Думу прошли в 2003 г., всего в них приняли участие 73 кандидата. Доля женщин в общем числе кандидатов составила 21% (аналогичный показателю выборов в СНД в 2001 г.), но их доля в общем числе депутатов составила 50%, что представляется как определенный признак их привлечения в политику Приложение Г.
Возрастные характеристики кандидатов в принципе остались без существенных изменений, а вот возраст депутатского корпуса областного совета явно «сдвинулся» в сторону старшего, и доминирующей группой стали депутаты в возрасте от 50 до 60 лет. На городских выборах по сравнению с предыдущими выборами в группе кандидатов произошел явный сдвиг в сторону молодежи, но по-прежнему доминировала группа в возрасте от 40 до 50 лет. Средний возраст избранных депутатов фактически не изменился (таблица 12).
Как и на выборах 1997 г., образование не являлось сколько-нибудь важным для статистики показателем, поэтому полные данные об этой характеристике кандидатов и депутатов отсутствуют. Среди кандидатов в СНД, как минимум, треть представителей имело высшее образование, а среди депутатов, как минимум, 51%, соответствующие показатели на выборах в городскую Думу составили 26%, и 75%.
Партийная принадлежность кандидатов и депутатов областного совета и городской Думы представлена в таблице 13.
Специфика данных выборов заключалась в следующем.
Во-первых, группа «самовыдвиженцы» в материалах избирательной комиссии стала подразделяться на две подгруппы: «выдвинувшие свою кандидатуру самостоятельно» и «выдвинутые избирателями округа», но эти подгруппы мало чем отличались. В обеих подгруппах было достаточно много членов различных политических партий и объединений.
Во-вторых, политическая палитра на выборах 2001 г. была многообразна, однако в электоральной кампании преимущественно участвовали избирательные блоки (которые и отражены в таблице), при этом в одном блоке могли присутствовать представители различных партий;
В-третьих, отсутствие самовыдвиженцев от коммунистической партии на выборах 2001 г. было обусловлено тем, что в 2000 г. губернатором Камчатской области, стал лидер местных коммунистов Машковцев М. Б.298 Соответственно, на выборах в областной совет коммунисты шли блоком в его поддержку.299
Выборы в городскую Думу 2003 г. были проигнорированы большинством политических партий и общественных объединений Камчатской области. Своих кандидатов, в общем количестве 12 человек, выставили только три политических движения. В то время как два года назад в выборах в областной совет народных депутатов делегировали своих кандидатов пять политических партий и объединений. Примечательно, что выборы начала 21 века даже не заинтересовали набирающую силу партию власти «Единство», в дальнейшем получившую название «Единая Россия». Остальные кандидаты предпочли участвовать самостоятельно. В саму Думу прошла только одна политическая партия. В этой Думе впервые не стало представителей КПРФ, хотя еще девять лет назад они имели большинство депутатских мандатов, а в Думе 1997-2003 гг. имели три из семи депутатских мест. В какой-то мере это можно объяснить тем, что в 2000 г. в тандеме на пост главы области и города шли два представителя коммунистической партии: Машковцев М.Б. и Голенищев Ю.И., которые эти посты в конечном итоге и заняли. И если «красный» губернатор еще как-то со своими функциями справлялся, то «красный» мэр свою работу полностью «завалил». Да и сам тандем очень быстро распался. Этим объясняется выбор избирателей города.
Направления совершенствования механизмов взаимодействия федерального центра и региональных политических элит
Камчатский регион при построении своих взаимоотношений с центром прошел этапы, аналогичные другим регионам РФ. Но так как эти отношения накладывались на специфику Камчатского края, эффективность этих взаимоотношений оказывалась существенно ниже, чем в случаях с другими регионами страны. Исключение могут составлять 2007-2008 гг., когда действующим губернатором по максимуму использовались возможности неформальных отношений с представителями федерального центра, что позволило получить существенные преференции, обеспечивающие развитие Камчатского края. Однако стабильности в поступательном росте региона добиться не удалось, так как временный его всплеск был связан прежде всего с бюджетными вливаниями центра.
Период стабилизации социально-экономической обстановки был краткосрочным. Одной из причин, сдерживающей поступательное движение региона, стало отсутствие консолидированной элиты, ориентированной на социально-экономический результат. Не всегда стратегия центра способствовала сплочению местной элиты. С одной стороны, федеральная власть желала обеспечить всеобъемлющий контроль над деятельностью региональной политической элиты и, с другой, добиться лояльности по отношению к центру, что не всегда совпадало с обретением местной политической элитой созидательного потенциала, направленного на достижение результата.
Противоречия в отношениях «центр – регионы» стали особенно ощутимыми в периоды, когда главы регионов не справляются с растущим грузом проблем, а высшее руководство РФ сталкивается с проблемой резкого сокращения бюджетных возможностей, в 2008 и 2014-2017 гг. На федеральном уровне уменьшение капиталов ренты приводит к депривации лояльности элиты, а на региональные элиты окончательно утрачивают мотивацию на модернизацию.
В этой ситуации у федерального центра формируется осознание невозможности решения проблем дальнейшего развития исключительно администрированием территорий. Отсутствие стабильных тенденций роста экономики регионов негативно сказывается на материальном положении населения465.
В Послании Федеральному Собранию в 2011 г. Медведев Д.А. объявил: «В Государственную Думу будет внесён пакет законопроектов о децентрализации.
Его реализация позволит провести серьёзное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов и муниципалитетов. Я это обещал сделать - я это сделаю. Пора на деле приблизить к людям исполнение важнейших для них функций государства. Мы будем делать это, естественно, поэтапно в течение нескольких лет в рамках следующего политического цикла».466
В Послании Федеральному Собранию в декабре 2013 г. Президент Путин В.В. указал на возможные стимулы для развития территорий, обратив внимание на необходимость активизации инвестиционной политики, финансовым результатом которой стало бы возвращение сделанных инвестиций в виде межбюджетных ассигнований для регионов: «если регион вкладывает свои средства в создание индустриальных и технопарков, бизнес-инкубаторов, то дополнительные федеральные налоги, которые в течение трёх лет поступят от размещённых там предприятий, должны возвращаться в субъект Федерации в форме межбюджетных трансфертов».467 Отчасти осознанные центром новеллы во взаимоотношениях с регионами обусловлены опасениями локальных протестов.468
Таким образом, осознание федеральным центром необходимости выстраивать новые способы взаимоотношений с регионами, стимулируя расширение состава «развитых регионов», постепенно конвертируется в формирование обновленной архитектуры региональной политики. Поиск механизмов совершенствования взаимоотношений между федеральным центром и регионами формируется в реальные методы совершенствования федерализма и развития институтов гражданского общества.
Первое направление. Создание эффективного механизма сбалансирования интересов центральной и региональной элит, которые являются основными субъектами политики, определяющими социально-экономическое развитие.
Из используемых в настоящее время механизмах контроля федерального центра над регионами наиболее эффективными и часто используемыми являются финансово-бюджетные рычаги. Таким образом, существующая редистрибутивная система решает важную задачу изъятия сверхдоходов нефтегазовых регионов и мобилизации средств на решение актуальных проблем, но при этом не продуцирует механизма согласования интересов центра и регионов. Кроме того, агрегирование материальных ресурсов в одном центре принятия решений, в том числе по вопросам развития регионов, неизбежно приводит к конфликту интересов с местной элитой. Защитой от неконструктивных решений может быть только устойчивый механизм согласования интересов центральной и региональной элит.469
Как видно из социально-экономического развития Камчатского края и регионального бюджета (таблица 45), несмотря на многочисленные заявления федеральных и региональных чиновников о повышении самостоятельности регионов, бюджет Камчатского края по-прежнему остается дотационным. Фактически 70% доходов составляют трансферты из федерального центра.
Финансовая зависимость от центра лишает руководство региона какой-либо самостоятельности.471 Однако существуют и риски немедленной децентрализации отношений. Утрата централизации в отсутствии созданной «инфраструктуры» отношений центра и регионов и согласования интересов элит может обернуться хаосом территорий. На начальных этапах федерализации, отмечают Бусыгина И.М. и Филиппов М.Г., повышается вероятность нестабильности. Без создания системы согласования интересов государства и его субъектов будут функционировать неформальные институты, разрушающие мотивацию регионов, поэтому и дальше будет самовоспроизводиться неэффективное и затратное управление территориальным развитием, приводящее к сверхцентрализации, закулисной и коррумпированной борьбе за федеральные финансовые потоки, иждивенчеству территорий.472По данным фонда общественного мнения, 42% россиян уверены, что президент несет ответственность, в том числе за положение дел на местах, а 44% считают верным, что он занимается сугубо локальными проблемами473.
Развитие федерализма и смещение полномочий, ответственности и ресурсов в сторону регионов порождает конкуренцию. Это должно привести к раскрытию потенциала более развитых регионов, появлению и распространению наиболее эффективных механизмов управления регионами. При сложной структуре РФ возможна актуализация различных моделей развития регионов. Неэффективные региональные элиты, не справляющиеся с выстраиванием эффективной политики, должны сменяться путем прямых и конкурентных выборов, призванных заменить контроль со стороны федеральных властей, продемонстрировавший ангажированность и неэффективность.
Второе направление. Формирование институтов гражданского общества. Как утверждает Пантин В.И., отличием политической модернизации в РФ является комплексное использование как собственных институтов и традиций, так и заимствованных. В том числе из-за неразвитости гражданского общества и доминирующей роли государства модернизация российского общества постоянно подменяется модернизацией Российского государства – его военно-промышленного потенциала, бюрократического аппарата, надзирающих и контролирующих органов, государственного сектора экономики.474