Содержание к диссертации
Введение
Глава I Противодействие политической коррупции в Европе общие положения 21
1 Противодействие политической коррупции в Евросоюзе 21
2 Противодействие политической коррупции в рамках Совета Европы 46
Глава II Политико-правовое регулирование политического финансирования в государствах Евросоюза 68
1 Проблемы политико-правового регулирования политического финансирования в Финляндии 68
2 Проблемы политико-правового регулирования политического финансирования в Эстонии 89
Глава III. Предотвращение политической коррупции в государствах ЕС 102
1 Предотвращение коррупции в системе гражданской службы в государствах ЕС 102
2 Предотвращение коррупции в системе политического финансирования в государствах ЕС 123
Глава IV Имплементация в государствах ЕС норм европейского права о контроле, санкциях и ответственности за политическую коррупцию 142
1 Имплементация в государствах ЕС норм европейского права о контроле, санкциях в сфере политического финансирования 142
2 Имплементация в государствах ЕС норм европейского права об ответственности за нарушения в сфере гражданской службы 157
Заключение 176
Список использованной литературы 186
- Противодействие политической коррупции в рамках Совета Европы
- Проблемы политико-правового регулирования политического финансирования в Эстонии
- Предотвращение коррупции в системе политического финансирования в государствах ЕС
- Имплементация в государствах ЕС норм европейского права об ответственности за нарушения в сфере гражданской службы
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Коррупция представляет собой серьезную угрозу государству, демократии, правам человека, равноправию и социальной справедливости. Она сдерживает экономическое развитие государства, создает опасность для устойчивости демократических институтов и подрьшает нравственные устои общества. Одной из разновидностей коррупции является так называемая «политическая коррупция». Это понятие широко используется в политологии и юриспруденции для обозначения коррупции в системах: а) гражданской (государственной и муниципальной) службы; б) финансирования политических партий; в) финансирования избирательных кампаний.
В современном мире феномен политической коррупции приобретает все более выраженный международный характер. Этот факт объективно обусловливает необходимость сотрудничества государств в сфере противодействия данному виду коррупции. С этой целью создаются соответствующие международные инструменты и механизмы. Две основные европейские организации - Европейский Союз и Совет Европы - уделяют большое внимание противодействию коррупции, в том числе политической.
Европейское право содержит большой массив антикоррупционных норм, которые регулируют отношения в сфере гражданской службы и политического финансирования (финансирование политических партий и избирательных кампаний). Основой антикоррупционных норм Евросоюза являются меры, разработанные Советом Европы. Важно учесть - все государства-члены Евросоюза входят и в Совет Европы, поэтому нормы по противодействию политической коррупции фактически образуют единое правовое поле, следовательно, государства Европы одновременно проводят имплементацию норм указанных международных организаций. Поэтому в работе рассматривается внутригосударственная реализация норм как Совета Европы, так и Евросоюза.
Мы проиллюстрировали в диссертации проблемы противодействия политической коррупции на национальном уровне государств ЕС на примере Финляндии и Эстонии. Согласно Индексу восприятия коррупции 2008 года, опубликованному Transparancy International, Финляндия занимает пятое место, Эстония - двадцать восьмое (для сравнения: Россия на сто сорок седьмом из ста восьмидесяти). Одной из причин столь низкого уровня распространения коррупции - четкое национальное антикоррупционное законодательство, многие правила которого пришли из европейского права.
Опыт данных государств в противодействии политической коррупции может оказаться весьма полезным и для России. В своем выступлении 19 мая 2008 года Президент России заявил: «Коррупция превратилась в системную проблему, и этой системной проблеме мы обязаны противопоставить системный ответ». В ответ на указанные вызовы 25 декабря 2008 года в России
был принят Федеральный закон «О противодействии коррупции». В законе устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Закон сопровождается другими нормативными актами, обеспечивающими его реализацию в различных сферах отношений (конституционных, административных, финансовых, уголовно-правовых). Однако закон не учитывает многих положений норм европейского права, посвященных предотвращению и наказанию именно политической коррупции. Поэтому мы считаем, что России следует изучать успешный зарубежный опыт, чтобы внести соответствующие коррективы в национальное законодательство.
При указанных обстоятельствах тема исследования приобретает особую актуальность.
Цель и задачи исследования
Целью исследования является выявление общих и специфических черт современного европейского антикоррупционного права и особенностей реализации его норм в отдельных странах ЕС, выявление пробелов иностранного законодательства в свете обязательств, вытекающих из норм европейского права, формулирование предложений по совершенствованию законодательства Финляндии и Эстонии.
Указанной целью обусловлена постановка и решение следующих научных задач:
исследовать проблемы противодействия политической коррупции в рамках Евросоюза;
охарактеризовать противодействие политической коррупции в Совете Европы;
изучить проблемы регламентации политического финансирования в рамках ЕС и на национальном уровне;
выявить специфику предотвращения коррупции в системе гражданской службы в Финляндии и Эстонии;
классифицировать виды и формы политического финансирования в Финляндии и Эстонии;
выявить проблемы имплементации в Финляндии и Эстонии европейских норм о контроле и санкциях в сфере политического финансирования;
исследовать проблемы гармонизации законодательства Финляндии и Эстонии об ответственности за политическую коррупцию с нормами европейского права.
Объект и предмет диссертационного исследования Объектом диссертационного исследования является деятельность институтов Евросоюза и Совета Европы по регламентации национальных инсти-
тутов гражданской службы, политических партий, избирательных кампаний, правовое регулирование в сфере предотвращения и наказания политической коррупции в Финляндии и Эстонии.
Предмет диссертации образуют: во-первых, институт противодействия политической коррупции в европейском праве; во-вторых, национальное право Финляндии и Эстонии, внутригосударственная имплементация документов Евросоюза и Совета Европы, а также практика применения указанных правовых норм.
Степень научной разработанности темы исследования
Характеризуя степень разработанности проблематики, заметим, что исследования противодействия политической коррупции в странах Европы активно ведутся лишь в зарубежной науке.В области противодействия борьбе с данной разновидностью коррупции в отдельных государствах Евросоюза известны работы таких ученых, как Von Alemann U., Alt E., A. W. Bradley, I. Luc, A. Miguet, M. Pinto-Duschinsky, G. R. Sullivan и др. В последнее время в зарубежной науке вышло большое количество работ, посвященных функционированию политических партий в государствах бывшего СССР (В. Drweski, W. Hetzer и др.). Значительное внимание уделяется общим вопросам политической сферы, политическим партиям и гражданской службе в отдельных странах ЕС, в частности в Финляндии (Mikko Elo, J. Nousiainen M. Hiden, I. Saraviita) и Эстонии (R. Narits, K. Merusk, Ulle Madise и др.). Вместе с тем проблемы противодействия политической коррупции с точки зрения имплементации международных обязательств в указанных государствах недостаточно изучены и в европейской науке.
Существенное внимание уделяет политической коррупции зарубежная социология. Коррупция рассматривается как отношение, угрожающее гражданскому обществу, подрывающее демократию и свободу, анализируются причины коррупции, выявляются сопутствующие ей факторы, характеризуются общественные инициативы по снижению ее уровня (М. Pinto-Duschinsky, М. Walecki, С. Rosy-Akkerman и др.).
В российской юридической науке исследования проблем политической коррупции в Евросоюзе и отдельных его членах ведутся менее активно.
В международном и европейском праве рассматриваются лишь отдельные аспекты борьбы с политической коррупцией. Так, например, исследуется коррупция в сфере гражданской службы отдельных стран ЕС (П. Н. Бирюков, Д. В. Галушко и др.), коррупция в процессе финансирования политических партий (М. А. Долгов и др.). В конституционном и административном праве изучается опыт совершенствования законодательства о политических партиях, выборах, гражданской службе в отдельных странах (В. В. Бойцова, А. В. Оболонский, Ю. Н. Старилов, А. А. Шевелевич и др.). Однако проблемы
противодействия именно политической коррупции в ЕС и гармонизации норм европейского права с зарубежным законодательством указанными авторами практически не рассматриваются.
В российской политологии зарубежным политическим партиям уделяется большое внимание (В. Гельман, М. Н. Марченко, В. И. Тимошенко, М. X. Фарукшин, К. Г. Холодковский и др.). Коррупция анализируется с нескольких точек зрения. С одной стороны, подчеркивается, что коррупция представляет серьёзную угрозу основным принципам и ценностям гражданского общества, подрывает веру граждан в демократию, разрушает правление закона, нарушает права человека, препятствует социально-экономическому развитию государства (Б. И. Зеленко, И. Н. Клюковская и др.). С другой стороны, указывается, что заострение общественного внимания на вопросах предупреждения коррупции и борьбы с ней в области финансирования политических партий является необходимым условием исправного функционирования демократических институтов (И. Клямкин, Л. Тимофеев и др.).
Подчеркивается, что политические партии являются основополагающим элементом демократических систем государств и основным инструментом политического волеизъявления граждан (Ю. Г. Коргунюк, Я. А. Пляйс и др.). Финансирование политических партий и выборных кампаний должно регулироваться, в том числе и антикоррупционными нормами (В. В. Журавлева, О. В. Волобуева, М. К. Горшкова, С. В. Кулешова, Л. К. Сорокина, В. В. Шелохаева). Значительное внимание уделяется деятельности СМИ как института гражданского общества, нацеленного на выявление преступлений, в том числе коррупционных, в политической сфере (В. П. Макаров, О. И. Власов, И. Г. Ясавеев, В. С. Басин).
В последнее время защищены несколько диссертаций по различным аспектам борьбы с коррупцией (Л. 3. Мачаладзе, А. И. Шедоев и др.).
Вместе с тем опыт противодействия политической коррупции именно в рамках ЕС, имплементация Финляндией и Эстонией международных антикоррупционных обязательств остаются вне поля зрения российских исследователей.
Таким образом, несмотря на изучение частных аспектов противодействия политической коррупции в ЕС и их практическую ценность, в российской и зарубежной науке не исследованы нормы европейского права о противодействии политической коррупции и их реализация в отдельных государствах-членах Евросоюза.
При указанных обстоятельствах исследование европейских и национальных проблем в сфере противодействия политической коррупции становится все более актуальным.
Методологическая и эмпирическая базы исследования
Методологической основой диссертации является системный подход к анализу проблем взаимодействия европейского и национального права. При подготовке диссертации использовались: научные методы анализа и синтеза, формально-юридический, логический, системный, метод сравнительного правоведения и другие методы. Вместе с логическим методом при анализе процесса эволюции правового регулирования в сфере распространения политической коррупции, участия партий в парламентских и местных выборах использовался исторический метод. Институциональный метод применялся при исследовании гражданской службы, определении роли политических партий в жизни отдельных государств ЕС.
Теоретической основой диссертации являются исследования, проведенные представителями:
международного и европейского права (К. А. Бекяшев, М. М. Бирюков, П. Н. Бирюков, Р. М. Валеев, Д. В. Галушко, Л. И. Глухарёв, М. А. Долгов, Г. В. Игнатенко, А. Я. Капустин, С. Ю. Кашкин, А. В. Клемин, Ю. М. Колосов, Л. X. Мингазов, Г. И. Курдюков, И. И. Лукашук, С. Ю. Марочкин, О. И. Тиунов, С. В. Черниченко и др.);
науки уголовного права и процесса (Б. В. Волженкин, А. И. Гуров,
A. И. Долгова, О. Л. Дубовик, С. В. Дьяков, Б. В. Здравомыслов, В. Н. Куд
рявцев, Н. Ф. Кузнецова, В. В. Лунеев, А. В. Наумов, А. И. Рарог, А. М. Яков
лев и др.);
наук конституционного и административного права (Д. Н. Бахрах, Е. Л. Болдырева, А. А. Демин, С. А. Денисов, И. А. Иванников, В. А. Коз-баненко, А. И. Козлов, П. Н. Панченко, Ю. Н. Старилов и др.);
политической науки и социологии (В. Н. Абрамов, Т. Б. Бекназар-Юзбашев, И. А. Васильев, К. С. Гаджиев, Б. А. Грушин, В. Н. Даниленко,
B. Б. Евдокимов, Б. Г. Капустин, С. Г. Климова, И. М. Клямкин, М. И. Кодин,
К. С. Кожеурова, А. Кулик, В. Н. Лысенко, М. Н. Марченко, Н. П. Медведев,
А. А. Мишин, Л. Б. Москвин, В. Ю. Павлова, С. А. Поршаков, В. А. Тазманов,
Р. X. Усманов, В. Е. Федоринов, М. X. Фарукшин, А. X. Халитова и др.);
зарубежной юриспруденции и политической науки: Финляндии (Н. Halila, М. Hiden, Е. Lagerspetz, М. Muukkonen, Н. Nurmi, P. Pesonen, I. Poihonen, I. Saraviita, К. Tuori, P. Hallberg и др.); Эстонии (A. Lileorg, I. Teder, R. Maruste, K. Merask, M. Morlok, R. Narits, V. Olle, Ulle Madise, Emits Madis и др.), представителей других государств (S.-R. Akkerman, Н. Н. von Arnim, P. Hodgkinson, H. Leyendecker, L. de Sousa, M. Walecki и др.).
Нормативную базу диссертации составили международные договоры, документы международных организаций (Совета Европы, ГРЕКО (GRECO),
Европейского Союза, Европола, Евроюста, ОЛАФ (OLAF) и др.), законодательство государств ЕС (в частности, Финляндии и Эстонии).
Научная новизна исследования
Диссертация представляет собой первое в отечественной науке комплексное монографическое исследование проблем противодействия политической коррупции в Евросоюзе и государствах-членах. В работе анализируется роль Евросоюза и Совета Европы в предотвращении и наказании именно политической коррупции, характеризуется законодательство Финляндии и Эстонии о гражданской службе, о политических партиях и выборах в свете международных антикоррупционных обязательств. Выявляются лакуны и противоречия, предлагаются варианты восполнения пробелов и решения коллизий (подробно изложены в заключении).
Существенная новизна работы, по мнению автора, определяется следующими основными положениями, выносимыми на защиту:
Институт противодействия политической коррупции эволюционировал неравномерно. Хронологически первыми были нормы о борьбе с коррупцией в сфере гражданской (государственной и муниципальной) службы. Дальнейшее развитие получили антикоррупционые правила финансирования избирательных кампаний. Лишь после этого регламентации подверглось финансирование политических партий. В настоящее время указанные институты в европейском праве разработаны примерно в одинаковой степени, международное сотрудничество направлено на совершенствование частных аспектов антикоррупционного регулирования и обеспечение функционирования соответствующих институтов.
Европейское право допускает как государственное, так и частное политическое финансирование. Нормы европейского права регламентируют субсидирование политических партий и кандидатов, закрепляют ограничения на объем расходов в рамках избирательной кампании, определяют правила прозрачности поступлений и расходов, устанавливают обязанность партий публиковать отчёты о своём финансировании и связанных с ними структурах.
Центральным элементом системы политического финансирования в Евросоюзе являются обязательства по раскрытию информации. Чтобы гарантировать высокую степень прозрачности политического финансирования, обязательства по раскрытию отчетов партий, кандидатов и избирательных кампаний должны дополняться: во-первых, независимым национальным контрольным органом с адекватными полномочиями и ресурсами, и, во-вторых, законодательно закреплёнными санкциями. Отсутствие соответствующей структуры, формальная проверка сообщений партий и кандидатов, ограничение контроля финансирования предвыборных кампаний, неадекватные сан-
кции за нарушения установленных правил - факторы, способствующие коррупции в системе политического финансирования.
Вся сфера публичного управления в Финляндии и Эстонии, которые эффективно противодействуют политической коррупции, открыта и прозрачна. Ключом к успешности национальной государственной и муниципальной службы является система открытого доступа к информации. Положения о прозрачности действуют на всех ступенях публичного управления и предусматривают не только доступ к индивидуально-правовым актам, но и обязывают власти превентивно снабжать общественность информацией.
Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства Финляндии по противодействию политической коррупции в свете норм европейского права. В частности, предложено:
а) дополнить УК статьей «Торговля влиянием»;
б) в закон «О государственных гражданских служащих», в закон «О
муниципальных служащих» включить правила: об обязанности публичного
служащего сообщать в полицию о ставших ему известных фактах корруп
ции; о переходе публичных служащих в частный сектор;
в) в закон «Об обнародовании источников финансирования предвыбор
ных кампаний» внести нормы, предусматривающие ужесточение отчетных
обязательств в отношении детализации доходов и расходов; оценки коммер
ческой стоимости нефинансовой помощи политическим партиям и внесении
ее в бухгалтерский отчет; снижение размера пожертвования, требующего об
народования источника; суммирование размеров пожертвований, требующих
обнародования источника, полученных от одного и того же жертвователя в
каждом календарном году, а также распространить на кандидатов правила
обнародования источников пожертвований, действующие в отношении поли
тических партий, и применять к финансированию предвыборных кампаний
кандидатов надлежащие процедуры аудита.
6. Сформулированы предложения по совершенствованию законодатель
ства Эстонии по противодействию политической коррупции в свете норм ев
ропейского права. В частности, предложено:
а) в закон «О публичной службе» внести нормы об обязанности публич
ных чиновников информировать свое руководство и полицию о взяточничес
тве; о защите чиновников, сообщивших о коррупции;
б) в закон «О политических партиях» внести нормы об ограничении
количества частных пожертвований политическим партиям; установлении
общей суммы расходов, которые может понести политическая партия в из
бирательную кампанию. Распространить правило о возврате «запрещенных
пожертвований» дарителю или передаче их в государственный бюджет, на из
бирательные коалиции и независимых кандидатов;
в) в законы «О выборах в парламент», «О выборах в Европарламент»,
«О выборах в Совет местного самоуправления» внести нормы о сроках и
содержании сообщений о финансировании избирательной кампании и конт
роле за счетами политических партий в период финансирования кампании;
г) внести изменения в УК Эстонии, увеличив срок давности для соот
ветствующих преступлений и предусмотрев эффективные наказания за на
рушения правил политического финансирования кандидатов на выборах и
избирательных коалиций.
Теоретическое значение диссертационного исследования определяется системным анализом международных и национальных проблем противодействия политической коррупции. Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, представляют новое направление в политической науке, а также юриспруденции (европейского права, конституционного и административного права, уголовного права). Некоторые положения работы могут быть использованы в процессе совершенствования российского антикоррупционного законодательства.
Основные положения диссертации могут применяться при чтении курсов: «Политология», «Европейское право», «Уголовное право зарубежных стран», «Служебное право». Кроме того, полученные результаты могут основой учебных и учебно-методических пособий по указанным дисциплинам.
Апробация исследования
Материалы исследования используются в учебном процессе при преподавании курса на выбор «Европейское право», спецкурса «Международное уголовное право» в Воронежском государственном университете, а также при преподавании курсов «Правоведение» и «Политология» в Воронежском государственном архитектурно-строительном университете.
Важнейшие положения диссертации, аргументы и выводы излагались на научно-практических конференциях (международных, республиканских и региональных). В их числе: заседания Российской ассоциации международного права (Москва, июнь 2007 года), научно-практические конференции Воронежского госуниверситета (Воронеж, октябрь 2006 года, октябрь 2008 года, апрель 2009 года), круглый стол «Актуальные проблемы государства и права Европы» (Воронеж, ноябрь 2007 года, декабрь 2008 года), круглый стол «Проблемы совершенствования законодательства Финляндии» (апрель 2009 года, Рованиеми, Финляндия), Научно-практический семинар «Страны ЕС и коррупция как фактор угрозы национальной безопасности» (апрель 2009 года, Таллин, Эстония).
По проблемам диссертационного исследования опубликовано шесть научных работ общим объемом 3,7 печатных листов.
Структура диссертации
Противодействие политической коррупции в рамках Совета Европы
Важное место в противодействии политической коррупции на европейском континенте играет Совет Европы и связанные с ним структуры. По образному выражению премьер-министра Люксембурга Жан-Клода Юнкера, Совет Европы «остаётся школой для демократии - тем местом, откуда политический диалог распространяется по всей Европе»116. Совет Европы рассматривает коррупцию как международную проблему, характерную в той или иной степени для всех государств-членов, имеющую транснациональные элементы и подрывающую основные ценности этой международной организации117.
С 1994 года в рамках Совета Европы на регулярных встречах, посвященных противодействию коррупции, большое внимание уделяется борьбе именно с политической коррупцией. Отмечая это, Конференции министров Совета Европы с 90-х годов прошлого века разрабатывают меры, затрагивающие административные, уголовные, гражданские и финансовые аспекты предотвращения и пресечения коррупционных деяний1 . Одной из важнейших сфер деятельности Совета Европы является международное сотрудничество в применении мер правовой помощи по уголовным делам о коррупции. Отдельно была обозначена проблема коррупции должностных лиц международных организаций1 .
При отсутствии существенного давления со стороны гражданского общества, СМИ и негосударственных организаций нереально ожидать начала реформ в системе финансирования политических партий или их поддержки. Для того чтобы преодолеть сопротивление, нужно разработать стратегию, включающую в себя сконцентрированные усилия международного сообщества и компонентов гражданского общества. В течение последних лет Совет Европы проводит как на парламентском, так и на правительственном уровнях важную работу в этой области, определяя неотложные проблемы, признавая взаимные интересы и обсуждая различие в подходах. Совет Европы выпускает согласованные стандарты в форме общих правил по вопросу финансирования политических партий и кампаний по выборам, которые способствуют дальнейшим согласованным реформам в этой чувствительной области.
Деятельность Совета Европы в сфере борьбы с политической коррупцией определяется рядом характерных черт.
Первое. В рамках Совета Европы, наряду с главными органами этой организации, действует специализированный институционный механизм. Его образуют несколько органов и структур, которые занимаются проблемами борьбы с преступностью, включая коррупцию.
Так, в 1958 году был учрежден Европейский комитет по уголовным проблемам (The European Committee on Crime Problems - CDPC). Комитет министров СЕ наделил эту структуру полномочиями по надзору и координации действий Совета Европы в сфере предупреждения преступности и контроля за ней. Согласно п. 4 Положения о Комитете он определяет приоритеты для межправительственного сотрудничества, вырабатывает предложения Комитету министров СЕ в сфере уголовного права, процесса и криминологии, а также внутригосударственной имплементации международных документов.
Пленарные сессии Комитета проводятся ежегодно. В них участвуют национальные делегации от государств-членов СЕ, представители ПАСЕ и Конгресса местных и региональных властей Европы, Европейской комиссии и Совета ЕС, наблюдатели от Канады, Святейшего Престола, Японии, Мексики и Соединённых Штатов Америки, а также делегации различных международных и неправительственных организаций. Комитет формирует Бюро (состоящее из председателя и восьми других членов), а также совещательный орган - Совет по пенологической кооперации (Council for Penological Со operation)120.
Комитет разрабатывает конвенции (например, Европейскую конвенцию о выдаче 1957 года, Европейскую конвенцию о взаимной правовой помощи по уголовным делам 1959 года) и рекомендации (например, 20 прин-ципов по борьбе с коррупцией ). Он организует криминологические исследовательские конференции и симпозиумы. Так, например, в 1996 году под эгидой Комитета была проведена международная конференция «Страны в переходный период: последствия политических, социальных и экономических изменений на преступность и уголовную юстицию» . Регулярно проводятся криминологические коллоквиумы и исследовательские конференции, в том числе посвященные и проблемам коррупции.
В сфере борьбы с политической коррупцией Комитет участвует в выполнении совместной Программы Совета Европы и Европейской комиссии против коррупции и организованной преступности «Спрут»123. Старт данной Программе был дан в июне 1996 года. Программа была разбита на несколько фаз. После окончания второй фазы в 2000 году, которая была увенчана подготовкой сообщений и рекомендаций для каждого государства из Восточной и Юго-Восточной Европы, Программа «Спрут» стала исключительной сферой деятельности Совета Европы. Действия в рамках Программы «Спрут» включали проведение обучающих семинаров, научных конференций, круглых столов. С 2002 года из-за увеличившейся активности ГРЕКО Программа «Спрут» была сосредоточена на государствах постсоветского пространства — Армении, Азербайджане, Грузии, Украине и Российской Федерации124.
Проблемы политико-правового регулирования политического финансирования в Эстонии
Конституция Республики Эстония2 была принята 28 июня 1992 года. Она вступила в силу 29 июня 1992 года235. В эстонской Конституции (ст. 123) зафиксирован принцип приоритета норм международных договоров, которые заключены Эстонией или к которым она присоединилась, перед нормами национальных законов: «Если законы или иные акты Эстонской Республики противоречат ратифицированным Государственным Собранием международным договорам, применяются положения международных договоров».
В эстонском обществе признается, что политические партии - инструмент демократии. Они являются каналом, по которому заботы, идеи и предложения отдельных личностей и групп поступают для политического обсуждения и в повестку дня институтов, обеспечивающих политическую репрезентативность, и, в конечном счете, для выражения воли людей, главным инструментом чего является Парламент. Поэтому финансирование политических и выборных кампаний - необходимость, присущая демократии. Однако эта законная необходимость финансироваться может при определенных обстоятельствах сделать политические партии и кандидатов более уязвимыми для коррупции. Торговля политических партий влиянием и фаворитизм или незаконное финансирование- серьезная угроза демократии. «Коррупция в политике, — пишет Я. Су-так, — превращает тех, кто принимает решения в слуг тех, кто платит взятки»2 .
В настоящее время создание и функционирование политических пар-тий в Эстонии регулируется законом «О политических партиях» 1994 года , законом «О некоммерческих ассоциациях» 1996 года и другими законами, отдельные положения которых относятся к политическим партиям. Закон «О политических партиях» регламентирует лишь общие положения относительно регистрации, имущества и фондов политических партий.
В числе специальных нормативных актов, регулирующих различные аспекты деятельности партий, закон «О бухгалтерском учете» 2002 года , закон «О парламентских выборах» 2002 г.240, закон «О выборах в Совет местного самоуправления» 2002 года241, закон «О выборах в Европейский Парламент» 2002 года242.
Согласно ст. 1(1) закона «О партиях» политическая партия - «добровольное политическое объединение граждан Эстонии, которое зарегистрировано в соответствии с процедурой, предусмотренной в этом законе и цель которого состоит в том, чтобы выразить политические интересы ее участников и сторонников и осуществлять власть на государственном и местном уровнях». По состоянию на декабрь 2008 года в Эстонии было зарегистрировано пятнадцать политических партий.
В соответствии со статьей 48 (1) Конституции Эстонии право быть членом политической партии и основывать политические партии является конституционным правом эстонских граждан. Граждане государств-членов ЕС, постоянно проживающие в Эстонии, могут быть членом эстонской политической партии на основании статьи 5(1) закона о политических партиях.
Как указано в ст. 1 (2) закона «О партиях», политическая партия является некоммерческим объединением. Согласно ст. 2 (1) закона «О некоммерческих ассоциациях» в частных отношениях партия выступает в качестве юридического лица.
Правосубъектность партия получает с момента внесения в Регистр некоммерческих ассоциаций и фондов (The Non-profit Associations and Foundaions Register) . Указанный Регистр ведется регистрационными отделами районных судов общей юрисдикции.
Политические партии в Эстонии создаются на основании меморандума об объединении, заключаемого физическими лицами-учредителями. Указанные граждане также должны одобрить устав партии.
Для внесения политической партии в Регистр некоммерческих ассоциаций и фондов ее руководство должно представить: ходатайство, содержащее название партии, ее местонахождение и адрес, даты одобрения устава, имен и личных идентификационных номеров членов партийного руководства, требований для права на представление лидерства и в случае необходимости срока политической партии (ст. 8 закона «О некоммерческих ассоциациях»). Если ходатайство и приложенные документы соответствуют юридическим требованиям, и если у политической партии есть, как минимум, 1000 членов, она должна быть внесена в регистр (ст. 6 (2) закона «О политических партиях»).
Согласно статье 4 закона «О выборах в парламент» каждый эстонский гражданин, который достиг восемнадцатилетнего возраста, имеет право голосовать на выборах в национальный парламент, если он не был лишен дееспособности судом или заключен в тюрьму по приговору суда за преступление. При тех же условиях эстонские граждане, достигшие двадцати одного года, вправе выдвигаться в качестве кандидата в парламент .
Политические партии могут участвовать в парламентских выборах лишь после регистрации в Национальном Избирательном Комитете (ст. 26 закона «О выборах в парламент»).
Национальный избирательный комитет (НИК) состоит из двух судей, советника Канцлера Правосудия, чиновника государственного Ревизионного учреждения, прокурора, чиновника Канцелярии Riigikogu и чиновника государственной Канцелярии (ст. 14 закона «О выборах в парламент»).
Согласно статье 15 (1) закона «О выборах в парламент», главные функции НИК состоят в проверке результатов голосования и результатов выборов, чтобы гарантировать законность проведения выборов парламента, инструктирование избирательных комитетов более низкого уровня и осуществлении наблюдения за их действиями.
Кандидаты регистрируются Национальным избирательным комитетом за сорок дней до выборов. Прежде чем представить кандидатов на парламентские выборы, политические партии должны внести залог за каждого кандидата в размере двух МРОТ 5 на счет НИК в банке. В случае победы на выборах залог возвращается.
В соответствии со статьями 62 (2) и (3) закона «О выборах в парламент» мандаты делятся между политическими партиями, которые получают, по крайней мере, 5 % голосов, и индивидуальными кандидатами, для которых число голосов превышает или равняется простой доле, вычисленной для соответствующего избирательного района.
Предотвращение коррупции в системе политического финансирования в государствах ЕС
Финляндия известна использованием принципов прозрачности и ответственности при ведении государственных дел. В ходе парламентских выборов 2007 года вопрос о финансировании партий и кандидатов вызвал широкий резонанс. Средства массовой информации сообщали о нескольких лазейках в действующем законодательстве .
Правила государственного финансирования политических партий подробно урегулированы в законе «О политических партиях» и в декрете «О субсидиях для обеспечения деятельности политических партий» 1973 года3 .
Закон «О политических партиях» обязывает политические партии вести надлежащую бухгалтерскую отчетность в соответствии с законом «О бухгалтерском учете» 1973 года341 и проводить последующий аудит согласно закону «Об аудите» 2007 года342.
В соответствии со статьей 8 закона «О политических партиях» нормы закона «О бухгалтерском учете» распространяются как на центральные офисы партий, так и на их окружные отделения.
Органы, связанные с политической партией (например, группы, представляющие чьи-либо интересы, государственные образовательные учреждения, профсоюзы, исследовательские институты, которые тесно связаны с партией или находятся под ее влиянием), обязаны вести бухгалтерскую отчетность. В то же время отчетность партий не является государственной документацией, общественности трудно проконтролировать поступление частных средств от таких органов в фонды партии и установить степень финансового влияния жертвователя на политическую партию.
Согласно ст. 8 закона «О политических партиях» политические партии и их соответствующие окружные отделения должны ежегодно представлять в Министерство юстиции в течение трех месяцев с момента утверждения своего финансового отчета заверенную копию отчета о прибылях и убытках и бухгалтерского баланса, в том числе копию их приложений, а также аудиторского отчета. Если часть выделенных партии государственных средств была передана другому подразделению (женскому или окружному отделению партии), партия также должна направить в Министерство юстиции заверенную копию отчета о прибылях и убытках и бухгалтерского баланса, в том числе копию их приложений, а также аудиторского отчета данного подразделения. При этом доходы и расходы, связанные с предвыборной деятельностью политических партий и их окружных отделений, а также женских отделений партии, которые получают часть от предоставляемых партии государственных средств, должны быть представлены в отчете отдельно.
В Декрете Министерства юстиции о регулировании контроля за использованием политическими партиями денежных средств 1990 года343 определены виды доходов и расходов от предвыборных кампаний, которые необходимо указывать в отчете.
Согласно закону «Об обнародовании источников финансирования предвыборных кампаний» 2000 года в избирательные органы представляют уведомление об источниках финансирования своей предвыборной кампаний. В их числе: избранные члены парламента и назначенные заместители членов парламента, избранные члены Европейского парламента и назначенные заместители членов Европейского парламента, партии, выдвинувшие кандидатов на президентских выборах или выдвинувшие представителей избирательных союзов или заменяющих их организаций, а также лица, избранные членами Совета или заместителями членов Совета на муниципальных выборах.
Участники муниципальных выборов представляют уведомление в избирательный комитет муниципалитета, а участники всех других выборов - в Министерство юстиции в течение двух месяцев с момента подтверждения результатов выборов. В уведомлении должен быть указан совокупный размер расходов кандидата на предвыборную кампанию. Статьи доходов должны быть подробно расписаны после указания личных средств кандидата и внешней помощи со стороны физических лиц, юридических лиц, отделений партии и т. д. (статья 3 закона «Об обнародовании источников финансирования предвыборных кампаний»).
Согласно декрету «О регулировании контроля за использованием политическими партиями денежных средств» от 21 ноября 1990 года доходы и расходы, связанные с предвыборной деятельностью политических партий, должны указываться раздельно. Кроме того, по закону «Об обнародовании источников финансирования предвыборных кампаний», избранные члены парламента и назначенные заместители членов парламента, избранные члены Европейского парламента и назначенные заместители членов Европейского парламента, партии, выдвинувшие кандидатов на президентских выборах или выдвинувшие представителей избирательных союзов или заменяющих их организаций, а также лица, избранные членами Совета или заместителями членов Совета на муниципальных выборах, представляют постфактум (в течение двух месяцев с момента подтверждения результатов выборов) уведомление об источниках финансирования своей предвыборной кампании.
Вместе с тем ни в законе «О выборах», ни в законе «Об обнародовании источников финансирования предвыборных кампаний» не указана продол жительность предвыборной кампании. Отсутствие четкого определения предвыборной кампании делает невозможным установление в полной мере расходов кандидата на предвыборную кампанию и вносит неопределенность в различие между расходами на деятельность в целом и расходами политической партии на предвыборную кампанию в частности.
В 2007 году Министерство юстиции выпустило стандартную форму отчета об источниках финансирования предвыборной кампании зарегистрированной политической партии.
В отчете предусмотрены следующие статьи доходов предвыборной кампании: партийные субсидии; субсидии самой организации (денежная помощь от партии, отделений партии или членов партии); прочие субсидии на предвыборную деятельность (полученные не от членов партии); доходы от продаж (например, лотереи); доходы от публикаций (например, реклама); прочее финансирование предвыборной кампании (резервы и средства, займы, иные источники финансирования).
Расходы на предвыборную кампанию включают в себя следующие статьи: реклама в газетах; реклама на радио и на телевидении; открытый маркетинг; прочие предвыборные рекламные материалы (например, афиши, видеозаписи, брошюры, которые не включены в вышеуказанные статьи); субсидии на предвыборную деятельность; предвыборные мероприятия; прочие расходы на предвыборную деятельность (например, платежи по займам, затраты на финансирование, затраты на обучение, приобретение материалов, выплата заработной платы и гонораров и т. д.).
Указанный инструмент позволяет сравнить данные по политическим партиям и кандидатам на выборах за несколько лет. Думается, однако, общий характер стандартной формы ограничивает количество публикуемых данных. Как видим, количество статей доходов и расходов сравнительно невелико. В этих формах содержится информация самого общего плана об общей сумме, полученной от каждой категории жертвователей, и об общей сумме, относящейся к той или иной категории расходов. В них не указывается ни личность жертвователя и размер соответствующих пожертвований, ни имя физического или юридического лица, которому, было сделано это пожертвование (в том числе, в отношении займов, когда не предоставляется информация о коммерческих или некоммерческих условиях их выдачи и о выдавших их физических или юридических лицах).
Следует согласиться известным британским политологом М. Пинто-Дашинским, что отчет об источниках финансирования предвыборной кампании не может сводиться к указанию совокупных данных о доходах и расходах. Ограниченное количество сведений, которые необходимо отражать в отчете, значительно снижает истинное значение информации, предоставляемой широкой общественности, и, следовательно, препятствует эффективному контролю над политическим финансированием345.
Имплементация в государствах ЕС норм европейского права об ответственности за нарушения в сфере гражданской службы
Уголовный кодекс Финляндии был принят в 1889 году и является одним из старейших в Европе. Он вступил в силу только в 1894 году вследствие споров Сейма с Правительством Российской империи (в частности, по формулировке состава государственной измены) и небрежно выполненного перевода на русский язык со шведского оригинала397. В УК 1889 года, действующем с соответствующими изменениями по настоящее время, выражены либеральные идеи классической школы буржуазного уголовного права399.
Кодекс отличает простота и краткость изложения, отсутствие общих определений. Важным дополнением к УК служит закон «Об опасных рецидивистах» 1932 года (с последующими изменениями), усиливший их наказание, вплоть до интернирования на неопределенный срок. В 1940 году издан закон «О несовершеннолетних правонарушителях». Существенную роль в борьбе с преступностью также играют законы «Об алкоголе» (1968) и «О наркотиках» (1972). В 2002 и 2004 годах в УК были внесены изменения, им-плементирующие положения европейского права о борьбе с коррупцией.
В настоящее время в стране ведутся работы по подготовке реформы системы уголовного законодательства. Ответственность за коррупцию финских должностных лиц установлена главами 16 и 40 УК. Содержание термина «должностное лицо» раскрывается в УК Финляндии. Согласно главам 16 (секция 20 (3 и 5)) и 40 (секция 12 (1-3 и 5), секция 13) УК Финляндии понятие «должностное лицо» относится к лицам, избранным в публичные органы власти, служащим государственных корпораций, иностранным должностным лицам, лицам, осуществляющим полномочия органов власти, и к военнослужащим. Кроме того, в Финляндии к должностным лицам относят министров, мэров, судей, судебных заседателей, прокуроров и других лиц, выполняющих публичные полномочия400. УК Финляндии не относит к «должностным лицам» членов парламента Финляндии. Закон о внесении изменений в УК в главу 16, секции 13 и 14 № 604/2002 содержит специальные нормы об ответственности парламентариев за коррупционные действия.
Активная коррупция финских должностных лиц криминализирована в главе 16 УК Финляндии. Закон № 563/1998402 внес изменения в УК в главу 16 (Преступления против органов государственной власти). Закон № 604/2002 изложил в новой редакции статью о взяточничестве без отягчающих обстоятельств. Данный закон имплементировал положения европейской конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, которую Финляндия ратифицировала 3 октября 2002 года403.
В УК Финляндии закреплено два вида активной коррупции должностных лиц. Секция 13 главы 16 УК раскрывает термин «взяточничество»:
«1. Лицо, которое обещает, предлагает или дает представителю органа государственной власти имущественную выгоду, предназначенную ему или другому человеку, за действия или бездействие в пределах служебной компетенции должностного лица, наказывается денежным штрафом или тюремным заключением на срок до двух лет.
2. Лицо, которое взамен на свои действия или бездействие в рамках служебной компетенции обещает, предлагает или берет взятку, также наказывается за взяточничество».
По данным Министерства юстиции Финляндии404, за период с 1996 по 2005годы было сообщено о семидесяти восьми случаях неквалифицированного активного взяточничества должностных лиц. В тридцати трех случаях лица были признаны виновными и судом были вынесены наказания. Четырнадцать дел окончились оправдательными приговорами. В трех случаях преступники были приговорены к условному наказанию; в 1997году к четырем месяцам, в 2001— к двум месяцам и в 2004 — к трем месяцам условно. В 2005 году был вынесен приговор о сорока пяти часах общественных работ. Секция 14 криминализирует взяточничество с отягчающими обстоятельствами. «Если при взяточничестве: 1) имущественная выгода предназначена для того, чтобы побудить должностное лицо свершить действия, противоречащие его служебным пол номочиям, с результатом значительной выгоды для взяткодателя или причи нением вреда другому лицу; 2) имущественная выгода представляет значительную ценность, а так же при совершении преступления в особо крупном размере. Наказание - ли шение свободы на срок от четырех месяцев до четырех лет».
Как видим, УК Финляндии не определяет, что «преимущество» (подарок или другая выгода) должно быть неправомерным. Любой подарок / выгода может считаться преступлением, если он имеет целью повлиять на действия должностного лица 5.
В 1996-2005 годах было рассмотрено пять дел о взяточничестве с отягчающими обстоятельствами. В 1996 году (2 дела) - выплата суточных пеней, в 1999 году (одно дело) - условное наказание на семь месяцев и два дела в 1999 году приговор отклонили. В двух случаях преступники были осуждены к условному наказанию (в 1996 и в 1999 годы), в одном случае было назначено наказание в виде семи месяцев лишения свободы (1996) и в двух случаях лица были признаны виновными, но от наказания освобождены (1999). В главе 40 УК Финляндии (Должностные преступления) закреплено три вида пассивной коррупции должностных лиц. Глава 40 была изложена в новой редакции законом № 604/2002. Секция 1 Главы 40 содержит квалификацию понятия преступления «Получение взятки»: «Если должностное лицо, для осуществления действий в рамках его должностных обязанностей: 1) просит имущественную необоснованную выгоду406 или иначе берет инициативу в целях получения имущественной выгоды; 2) принимает имущественную выгоду, которая влияет или предназначена влиять или способствует влиянию на его действия; 3) соглашаются на принятие подарка или имущественной выгоды; оно должно наказываться денежным штрафом или тюремным заключением сроком до двух лет». За период с 1996 по 2005годы полицией Финляндии407 было зарегистрировано пятьдесят шесть случаев неквалифицированного пассивного взяточничества должностных лиц. В четырнадцати случаях дела были переданы в суд; девять из них окончились обвинительными приговорами.
