Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Решение проблемы труднодоступности как задача региональной политики государства 20
1.1. Теоретико-методологические основания решения проблемы труднодоступности .20
1.2. Осмысление категории «труднодоступность» и принципы ее решения в мировой практике 48
Глава 2. Парадигма развития российской региональной политики по отношению к труднодоступным регионам 88
2.1 . Опыт развития труднодоступных регионов в исторической ретроспективе: уроки для современности .88
2.2. Современные подходы к решению проблемы труднодоступности: нормативные основания и реальная практика .122
Заключение .190
Список литературы .195
- Теоретико-методологические основания решения проблемы труднодоступности
- Осмысление категории «труднодоступность» и принципы ее решения в мировой практике
- . Опыт развития труднодоступных регионов в исторической ретроспективе: уроки для современности
- Современные подходы к решению проблемы труднодоступности: нормативные основания и реальная практика
Теоретико-методологические основания решения проблемы труднодоступности
Решение проблемы труднодоступности должно стать приоритетным в повестке дня регионального и государственного развития. Актуальность и релевантность затрат ресурсов и инвестиций в решение проблемы труднодоступности диктуется комплексом причин, связанных с внутриполитическим развитием и ролью государства во внешней политике. С позиций внутриполитического развития: необходимостью экономического (привлечение инвестиций, развитие конкурентных производств, диверсификация экономики, развитие рекреационного и туристического потенциала территорий), инфраструктурного (строительство дорог, предприятий, расширение сферы услуг и сервиса), социокультурного (создание новых рабочих мест, снижение налогов, увеличение заработной платы, поддержание традиционного образа жизни коренных народов) и политического (обеспечение политического единства государства, его целостности и безопасности) развития. С позиций укрепления внешнеполитических позиций государства: это - проведение военно-политических интересов государств на международной арене, реализация приграничного межгосударственного сотрудничества, налаживание многостороннего диалога на уровне международных организаций для решения общих проблем, встающих перед человечеством. Таким образом, решение проблемы труднодоступности будет производить кумулятивный эффект. Диалектика труднодоступности заключается в том, что при должном подходе проблемы регионов могут перейти в возможности для них, напротив - при отсутствии эффективных принципов и механизмов реализации государственной региональной политики по преодолению труднодоступности потенциал этих регионов может быть не реализован, что приведет к усугублению существующих проблем или появлению новых.
Политика управления региональным развитием в труднодоступных регионах является приоритетным направлением региональных политических исследований; в этой области требуется фундаментальная работа по изучению и накоплению знаний. Настоящее исследование – один из шагов на пути к такой работе.
Аргументация данного положения исходит из анализа систематических явлений в региональном развитии и региональной политике: вызовов пространственно-природного фактора, с которыми сталкивается Россия и другие государства, которые также вынуждены решать проблему труднодоступности.
Обобщение опыта таких государств позволяет скорректировать принципы и механизмы решения проблемы труднодоступности. К их числу, на наш взгляд, относятся: расширение полномочий труднодоступных регионов; проведение политики протекционизма; реализация бюджетной политики, ориентированной на потребности регионов; развитие социальных программ; формирование постоянного населения и регулирование миграционной политики; поддержка коренных народов и их традиционного образа жизни; развитие науки и научное обоснование стратегической важности развития удаленных регионов; принцип диверсификации экономики и привлечения инвестиций; транспортное освоение удаленных регионов; техническое и инфраструктурное освоение удаленных регионов; использование рекреационного потенциала и развитие туризма. При формулировании этих аспектов мы пытались максимально абстрагироваться от актуальных потребностей конкретных страны, но выйти на уровень обобщений более универсального порядка.
В политике управления региональным развитием необходима чёткая управленческая стратегия, в основании которой должен лежать систематизированный опыт решения проблем труднодоступных регионов. На сегодняшний день в своем оптимальном виде она отсутствует, а практикующиеся ранее методы решения проблем следует признать далеко не вполне эффективными, так как они мало учитывают накопленный опыт и сложную, многоэтапную историю развития труднодоступных регионов и политики по разрешению проблем этих регионов.
Необходимо отметить, что до современного этапа не практиковалось выделения разных векторов в проблематике развития таких регионов, региональная политика (насколько уместно о ней говорить в ретроспективе) представляла собой некий комплекс реформирования, направленный на все территории по мере их присоединения – Север, Урал, Сибирь, Дальний Восток.
На сегодняшний день такой подход уже не оправдан в силу сложившейся специфики каждого макрорегиона. При реализации современной региональной политики должен реализовывать многовекторный подход, который будет предлагать не столько общие, сколько конкретные принципы и механизмы решения проблемы труднодоступности, исходя из специфики каждого макрорегиона.
Существует ряд регионов, которые требуют на сегодняшний день решения проблемы труднодоступности, прежде всего это Крайний Север и Дальний Восток. С распадом СССР и, по сути, превращением России в северную державу необходимость геостратегической переориентации акцентов развития на Север и Восток и конструктивной программы работы с труднодоступными территориями данных макрорегионов как никогда актуальна. Также, принимая во внимание актуальную политическую практику, следует добавить в этот список город Калининград, город федерального подчинения Севастополь и республику Крым. Ретроспективный и компаративный анализ, проведенный в исследовании, позволяет сформулировать следующие рекомендации:
Необходимость сегментации законодательно-правовой базы с учетом потребностей макрорегионов. Для законодательной базы, распространяемой на регионы Крайнего Севера, Калининграда и Крыма, необходима ориентация на создание и поддержку льготно-преференциального режима, стимулирование инновационных процессов в экономике, расширение социальных программ для населения. Для Дальнего Востока - на создание кластерных высокотехнологичных производств, формирование постоянного населения.
Необходимость выравнивания институционального развития. Важным представляется создание общефедерального органа управления развитием и освоением Российского Севера в виде соответствующего министерства по делам Севера или государственно-рыночной корпорации. В отношении Крыма - поддержание соответствующей правительственной активности на должном уровне.
Необходимость реализации приоритета транспортного развития и решения сопутствующих задач: решение проблемы «северного завоза», интеграция региона в международные торговые процессы, модернизация Северного морского пути, БАМа и Транссиба; форсирование решения проблем интеграции Крыма с пространством Российской Федерации.
Осмысление категории «труднодоступность» и принципы ее решения в мировой практике
В налоговых доходах консолидированных бюджетов северных субъектов Российской Федерации в целом основную часть составляют налог на прибыль организаций - 37,3 % и налог на доходы физических лиц - 35,3%. Доля первого из них меньше, чем в целом по всем субъектам Российской Федерации (42,3%), второго -несколько выше (34,98%). Ситуация, при которой Север «кормит» Россию, выгодна в краткосрочной перспективе, но совершенно не оправдана в долгосрочной. Создание некоего прообраза Резервного Фонда северных регионов, аналогичного Постоянному фонду Аляски – необходимая мера, позволяющая строить горизонты планирования развития регионов на несколько поколений вперед.
Принцип финансового и экономического протекционизма в управлении региональным развитием в той или иной мере реализуется в курсе всех государств, в составе которых есть регионы, относящиеся к крайнему Северу. Примечателен в данном случае опыт правительства Канады, с его специфическим подходом к управлению северными территориями государства.
В случае Канады Дальний Север это «государственный» Север Канады. Юкон и Северо-Западные территории являются землями, которые управляются непосредственно из центра Федеральным министерством по делам Севера. Труднодоступные северные территории Канады получают существенную финансовую и экономическую поддержку из центра, их бюджеты до 70% обеспечиваются Федеральным казначейством. Государство обеспечивает решение производственных вопросов и вопросов, касающихся развития социальной инфраструктуры. Кроме того, северные территории Канады не обременены налоговой системой, а напротив, имеют целый ряд льгот, там отсутствуют торговые сборы и канадским кампаниям представляется ряд государственных субсидий, в частности по Федеральное казначейство // Электронный ресурс (http://www.roskazna.ru) представляются как перспективные для освоения, как регион будущего, и этой позицией определяется отношение данному региону.
На Аляске официальный девиз штата: «На Север, в будущее». В практике управления регионом реализация принципа протекционизма коррелирует с принципом бюджетного федерализма, а также комплексом социальных программ. В России обоснование и продвижение подобного мышления, разработки соответствующих проектов в отношении труднодоступных северных территорий - это совместная задача правительства и научного сообщества.
Развитие программ социального обеспечения и занятости Помимо уже упомянутых механизмов политики регионального развития в социальной сфере, таких как практически полное освобождение населения от налогов на Аляске стоит обратить внимание ещё на ряд мер, предпринимаемых региональными и федеральными правительствами в управлении развитием регионов. К ним относятся развитие бытовой инфраструктуры (развитие водопроводов и систем ЖКХ на удалённых территориях), что, например, на Аляске в силу сурового климата представляется довольно сложной задачей, но, тем не менее программы такого рода реализуются. Правительства также стимулируют развитие местной продовольственной базы за счёт разноплановой поддержки (кредиты, дотации) овощеводческих, молочных и птицеводческих хозяйств. Максимально стремятся обеспечить необходимый уровень образования и здравоохранения (40% и 70% услуг соответственно являются бесплатными, в сравнении с 54% и 23% в других штатах США).
Развитие региона находится в фокусе федеральной и региональной публичной политики. Так в 2001 году в штате был создан общественный «Комитет 20», ответственный за разработку программ социального развития штата. Декларируемые Комитетом цели: «выявить, каковы в целом жизненные устремления, жизненные ценности аляскинцев; определить механизмы стабилизации экономики Аляски и повышения уровня жизни ее населения; определить, что сделать для интенсификации системы образования; для сохранения окружающей среды и укрепления здоровья людей; а также что предпринять для повышения участия населения в общественной жизни штата» 96.
Рассматривая принцип развития программ социального обеспечения и инфраструктуры, стоит также уделить внимание вопросам занятости, где мы также можем обратиться к опыту регионального планирования Норвегии, который является в этом отношении достаточно репрезентативным. В Норвегии в рамках политики регионального развития (district policy or regional policy) и решения проблем труднодоступных регионов в кризисные периоды, с 1994 по 2003 гг. реализовывалось 10 программ по реструктуризации экономики (restructuring programmes, RPs), а в период с 1983 по 2010 – более 70.
Ранее было отмечено, что на обеспечение этих программ из государственного бюджета были выделены и отправлены в региональные фонды значительные средства, эти средства были предназначены в том числе и для поддержания социальной сферы в вопросах занятости. Основные цели программ формулировались в трёх пунктам: создание доходных рабочих мест, достижение локальными экономиками диверсифицированной структуры и создание условий для развития бизнеса; по нынешним оценкам долговременных эффектов программы (2014 г.) по всем пунктам, особенно в плане обеспечения рабочими местами был достигнут прогресс (увеличение занятости до 13 %).97
. Опыт развития труднодоступных регионов в исторической ретроспективе: уроки для современности
Осложняют региональное развитие низкая активность регионов в конкуренции за инвестиции, моноотраслевой характер экономики и слабая диверсификация ее структуры, низкий уровень развития малого и среднего предпринимательства, наличие ветхого жилья и изношенных коммунальных сетей, технологическая изолированность энергосистем отдельных регионов, значительные расстояния между населёнными пунктами.
В основе этих «минус-факторов» лежат как объективные условия (наименее благоприятные природно-климатические условия), так и субъективные, в частности политика государства в 90-е гг. прошлого века. Хотя советский период освоения труднодоступных территорий не лишен противоречий, именно тогда были сформированы механизмы федеральной политики для такого рода регионов. Также следует учитывать, что экономическое функционирование этих территорий в 90-е годы основывалось на резервах советского периода, когда финансирование этих территорий имело приоритетный характер161.
При этом российская экономика в целом удержалась на плаву, в том числе благодаря сырьевой промышленности Севера. Хотя этот период характеризуется минимизацией деятельности государства в области экономического и социального развития этих регионов. Реформы 90-х гг. были ориентированы на краткосрочное получение прибыли, поэтому крайне болезненно ударили по северным и дальневосточным территориям, специфика которых в ходе проводившихся преобразований абсолютно не учитывалась.
В результате этого был разрушен сложившийся механизм жизнеобеспечения регионов Крайнего Севера и Дальнего Востока, а новый не был создан. В первую очередь это негативно сказалось на функционировании северного завоза – обеспечении городов и поселков Крайнего Севера топливом и продовольствием – основы хозяйственного освоения удаленных регионов.
Проведенное в ходе рыночных реформ акционирование всех структур (авиация и морской транспорт), которые ранее обеспечивали северный завоз, привело к тому, что вместо государственных интересов на данных территориях возобладал частный, ориентированный на максимизацию собственной прибыли. В результате обострились социальные, экономические, демографические проблемы региона: население сократилось на 20%, северный завоз осуществлялся со срывами сроков и в сокращенном объеме, некоторые отрасли промышленности пришли в упадок.
Особенно остро пострадала социальная сфера: строительство экономических и социальных зон осуществлялось вокруг градообразующих предприятий, как правило, далеко расположенных друг от друга; упадок таких предприятий означал упадок и всех систем жизнеобеспечения, особенно малых городов и поселений на Севере и Востоке страны.
Резко упали такие показатели жизнедеятельности населения, как: уровень охвата детей дошкольными образовательными учреждениями, ограниченность доступа к медицинской помощи для жителей труднодоступных регионов, низкий уровень материально-технической базы образовательных учреждений, в ряде поселений - нехватка теплоснабжения и обеспечения населения водой питьевого качества.
Региональная политика не носила системного характера, и позитивные моменты по отдельным направлениям не могли полностью повлиять на развитие труднодоступных территорий. Эти проблемы должна была решить новая власть.
Политическая элита, пришедшая к власти в начале нового столетия, осознала необходимость формирования в первоочередном порядке основ государственной политики и государственного регулирования в Арктическом регионе и на Дальнем Востоке; в 2001 году в ходе визита в Мурманскую область Б.В. Грызлов заявил, что «последние десять лет исполнительная власть не уделяла проблемам российского Севера должного внимания».
С приходом В.В. Путина был выработан новый курс в направлении развития труднодоступных регионов, была подчеркнута важность этих регионов 162 , произошел частичный возврат к протекционистской роли государства. Вектор, заданный Президентом для развития труднодоступных регионов, предусматривает меры по ускоренному росту нефтегазовой и электроэнергетической отраслей, по увеличению научно-технического потенциала, а также применение стратегии «полюсов роста», призванной обеспечить точечное развитие Сибири, Севера и Дальнего Востока.
Эти направления были закреплены в принятой в 2005 году Концепции регионального развития,163 в основу стратегии развития, предложенной этой Концепцией, положен ряд принципов: в частности: принцип поляризованного «сфокусированного» развития, принцип синхронизации, принцип дифференцированности государственной политики регионального развития, принцип субсидиарности.
Современные подходы к решению проблемы труднодоступности: нормативные основания и реальная практика
Также следует упомянуть работы по модернизации портовой инфраструктуры, которая на момент принятия Подпрограммы была существенно ограничена в том, что касается наличия резервов для дальнейшего развития наиболее технологичных и эффективных – контейнерных и интермодальных - видов перевозок. Они включали следующие мероприятия: - строительство грузового терминала; - реконструкцию причалов Владивостокского морского порта; - реконструкцию учебно-спортивного центра парусного спорта; - реконструкцию здания рейдового поста на полуострове Голдобина под размещение центрального пункта системы управления движением судов в заливе Петра Великого и подразделений службы морской безопасности, обеспечивающих контроль за акваторией морского порта241. Высшее руководство государства и ответственные за подготовку саммита лица неоднократно заявляли о том, что создаваемая во Владивостоке и Приморском крае инфраструктура будет использоваться и после саммита и окажет позитивное влияние на инвестиционный климат в регионе. Министр по развитию Дальнего Востока Александр Галушка так охарактеризовал потенциал созданной инфраструктуры: «Это инфраструктура мирового уровня, и мы рассчитываем, что размещение части подразделений министерства во Владивостоке, в том числе, позволит гораздо более результативно использовать эту инфраструктуру с учетом того, что те подразделения министерства, которые будут во Владивостоке, будут выполнять роль фронт-офиса во взаимодействии с инвестиционным сообществом»242. Несомненно, что проведение Саммита АТЭС во Владивостоке позитивно сказалось не только на развитии транспортной и инфраструктурной отраслей, но имело и более мультипликативный эффект. Цитируя высказывание Директора Тихоокеанского центра стратегических разработок, доктора экономических наук Михаила Терского, основной итог Саммита для Приморского края заключается в том, что ключевые фигуры международного финансового рынка оценили край как пространство, в которое можно инвестировать 243 . По словам бывшего полномочного представителя Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе Виктора Ишаева: «Саммит АТЭС имеет очень хороший эффект. Недели не проходит без поступления новых предложений о сотрудничестве. Это создает хороший моральный и экономический климат, когда действительно может произойти толчок к развитию Дальнего Востока»244.
Будущее отдаленных регионов страны также связывается с реализацией ряда мегапроектов, что стало особенно актуально в свете успешного проведения Саммита АТЭС во Владивостоке. Опыт наиболее удачных кейсов должен быть изучен и экстраполирован. Например, удачным представляется схема функционирования никелевого завода в Норильске, работа которого во многом спровоцировала возрождение Северного морского пути. К разряду наиболее перспективных для запуска и последующей эксплуатации мегапроектов отнесем минерально-сырьевой центр газоконденсатного профиля на основе Штокмановского месторождения, нефтяной минерально-сырьевой центр на базе Приразломного месторождения, расширение нефтяного Варандейского минерально-сырьевого центра и пр.
Данные проекты перспективны не только с точки зрения освоения сырьевого потенциала шельфа, но и с позиции создаваемого кумулятивного эффекта: строительство перерабатывающих производств на новой технологической основе, создание логистических цепочек, развития смежных отраслей, в частности судостроение, машиностроение, металлургия и др. Развитие этих и других мегапроектов по сути представляют собой одну из парадигм решения проблемы труднодоступности. Причем, перспективных инвестиционных проектов на Севере и Дальнем Востоке достаточно. Часть проектов в настоящее время успешно реализуется: трубопроводная система Восточная Сибирь – Тихий Океан, газопровод Сахалин-Хабаровск-Владивосток.
В самой ближайшей перспективе – реализация программы газификации Дальнего Востока, создание крупного промышленного проекта в Южной Якутии. Большое значение для макрорегиона будет иметь реализация таких проектов, как образование Ванинского транспортно-промышленного узла в Хабаровском крае, создание ОЭЗ портового типа на базе порта Восточный в Приморье. Принципиальное значение для макрорегиона имеет увеличение пропускной способности Байкало-Амурской железнодорожной магистрали с одновременным развитием восточных портов.
Отечественная традиция знает различные способы и формы реализации инфраструктурных проектов. На сегодняшний день одним из наиболее эффективным представляется кластерный подход. Например, своевременное создание Западно-Сибирского нефтегазового кластера способствовало экономическому процветанию Тюменской области. Развитие нефтегазовой отрасли способствовало становлению целого комплекса обрабатывающих производств по переработке газа и конденсатов, сервисных отраслей в транспорте, строительстве, энергетике.