Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические аспекты анализа региональной политики 18
1. Понятие и сущность региональной политики 18
2. Соотношение политики и права в управлении регионами 35
Глава II. Концептуальные основы реализации региональной политики федерального уровня 54
1. Принципы и приоритеты федеральной региональной политики 54
2. Институциональный потенциал и правовые механизмы реализации региональной политики 70
3. Политическая роль регионов в обеспечении вертикали государственной власти 88
Глава III. Формирование политико-правового потенциала региональной политики в субъектах Российской Федерации 101
1. Специфика формирования законодательной базы в субъектах Российской Федерации 101
2. Проектирование региональной политики в субъектах РФ 116
Заключение 133
Список использованных источников и литературы
- Соотношение политики и права в управлении регионами
- Институциональный потенциал и правовые механизмы реализации региональной политики
- Политическая роль регионов в обеспечении вертикали государственной власти
- Проектирование региональной политики в субъектах РФ
Соотношение политики и права в управлении регионами
Как показывает практика последних десятилетий, успешный опыт региональной политики демонстрируют Европейский Союз, США, Китай и другие страны. Европейский регионализм осуществляется в рамках европейской интеграции, предполагающей «развитие снизу», с опорой на региональную власть и внутренние источники финансирования. Соединенные Штаты активно поощряют развитие регионов. Благодаря такой политике Калифорния, например, превратилась из удаленного штата в мировой центр высоких технологий. Немалую роль в развитии регионов играет финансовая помощь из Федерального бюджета. Региональная политика Китая характеризуется поэтапностью включения китайских провинций в международное разделение труда с опорой на авторитарную государственную власть. Поскольку в России разграничение полномочий все еще характеризуется незавершенностью и противоречивостью, соответственный опыт Бразилии может способствовать более четкому распределению ответственности центра и регионов в различных сферах жизнедеятельности.
Задача современных властных структур России состоит в том, чтобы, используя зарубежный опыт и собственные традиции, особенности регионального развития, создать эффективную региональную политику, способную обеспечить достойную жизнь человека и гражданина. С принятием Указа Президента от 3 июня 1996 года «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» впервые была заложена основа федеральной политики в отношении регионов. Ее целями стали: обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства; выравнивание уровней социально-экономического развития регионов, обеспечение максимальных стандартов социальной защиты граждан; приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение; максимальное использование природно-климатических особенностей регионов; становление и обеспечение гарантий местного самоуправления1. Приоритетными направлениями в развитии федеративных отношений были признаны: сохранение и укрепление единства и правового пространства российского государства.
Несмотря на данный документ и конституционные положения об устройстве Российской Федерации, авторы оценивают становление в России асимметричной федерации. Как подчеркнул Л. Смирнягин, в Интернете каж-дая четвертая статья по проблеме асимметрии посвящена России . Автор убедительно доказал, что Россия выстраивает федерализм на принципе строгой симметрии прав субъектов федерации. С таким подходом следует согласиться. Тем более, что с избранием в марте 2000 г. Владимира Владимировича Путина Президентом страны начался поиск механизмов, с помощью которых можно было бы сделать региональные процессы управляемыми из центра. В этой связи начала выстраиваться так называемая «вертикаль власти». Выборы глав регионов были отменены, утверждался новый порядок выборов в федеральные и региональные представительные органы власти. Были упорядочены отношения центра и регионов, они были введены в правовое русло, что создало возможность контроля федеральной власти над регионами.
По мнению некоторых авторов, «такая политика позволила воссоздать единое правовое и экономическое пространство, дисциплинировала региональных лидеров и в целом изменила всю конфигурацию институтов вла-сти» . С подобным утверждением вряд ли можно согласиться. На наш взгляд, центр находился в поиске новых механизмов обеспечения региональной стабильности. Далеко небесспорными были вопросы отмены выборов глав субъектов федерации. В 2004 г. позитивное влияние новой политики признавали лишь около 40 % представителей региональных элит4. Практика показала, что отмена выборов губернаторов не дала ожидаемых результатов. В большинстве случаев прежние губернаторы и модели их власти сохранялись. Как известно, такая политика продержалась недолго, и волевым усилием Президента В.В. Путина выборы губернаторов были восстановлены. Таким образом, перед развитием региональной политики субъектов федерации были открыты новые возможности, состоящие в легитимации губернаторской власти, в сосредоточении внимания на реальных проблемах региона, в поиске путей модернизации.
Для многих регионов, особенно приграничных, новый политический статус губернаторов будет способствовать не только поиску внутренних ресурсов, но и внешних. Использование зарубежных инвестиций в рамках международных связей позволит расширить возможности экономического и социального развития регионов. Однако такая сфера деятельности потребует совершенствования правовых инструментов регулирования этого противоречивого процесса как со стороны центра, так и регионов.
Наиболее уязвимым и несамостоятельным уровнем региональной политики является местное самоуправление. Основной задачей органов местного самоуправления является решение вопросов обслуживания населения. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. открыл возможности выбора различных моделей управления в муниципальных образованиях, однако складывающаяся практика свидетельствует о доминировании исполнительной власти над законодательной.
Институциональный потенциал и правовые механизмы реализации региональной политики
Группы интересов в политическом формате России действуют во всех регионах, но их влияние на политику и право неоднозначно. В Ямало-Ненецком автономном округе огромное влияние имеет «Газпром», в Хакасии - Сальский алюминиевый завод. Эти предприятия являются главными донорами региональных бюджетов, а потому существенно влияют на властные структуры. В 1996 г. «Газпром» использовал свои ресурсы для выдвижения и поддержки собственных кандидатов. В качестве ведущих политических субъектов в регионах выступали «Сибнефть», «МДМ-банк», группа «Норильский никель», РАО ЕЭС России, «Лукойл», «Роснефть» и другие. В качестве наиболее распространенных методов влияния этих организаций на власть принято считать поддержку действующего губернатора, консолидацию ресурсов для избрания губернатора, выдвижение собственного кандидата и др2.
Сотрудничество с властными региональными структурами осуществляется в основном по следующим направлениям: работа над совместными проектами, согласование кадровых решений, проведение экономической политики в регионах, согласование интересов при формировании верхней и нижней палаты российского парламента. Особое место в деятельности групп интересов занимает лоббизм. Своеобразие лоббизма в современной России, как справедливо подчеркнул Р.Ф. Туровский, состоит в «найме столичного лоббиста» в расчете на его работу в интересах делегировавшей его территории или же в интересах конкретных региональных групп влияния1.
Мобилизация сил для упрочения позиций региональной власти привела к активизации политических партий. Политическое противостояние, характерное для 90-х годов, в 2000-е годы трансформировалось и приобрело упорядоченные законом черты. Принятие в 2001 г. федерального закона «О политических партиях»2 лишило права участия в выборах в органы государственной власти региональные объединения, так как статусом политических партий наделены только общероссийские объединения. Конечно, запрет на деятельность региональных партий значительно ослабил возможность формально-институционального представительства интересов регионов во взаимоотношениях с центром. Замена смешанной избирательной формулы на пропорциональную на выборах в Государственную Думу РФ в 2005 г. привела к повышению вертикальной интегрированности самих партийных структур и к усилению зависимости нижестоящих партийных организаций от центрального руководства3.
По сравнению с политическими партиями, которые в основном занимались партийным строительством и выборами, в политике-правовом поле наиболее активно отстаивала интересы регионов политике-управленческая элита. На региональном уровне она состояла из таких слоев как: бывшая партийная номенклатура, представители демократического блока, хозяйственные работники, бывшие комсомольские и советские работники. Ее подпитывал широкий слой интеллигенции. В Поволжском регионе он составлял в 90-е годы прошлого века 35 % занятого населения4. Региональные элиты развернули борьбу за повышение правового статуса своих территорий. Татар стан, Башкортостан, Чечено-Ингушетия пытались закрепить за собой статус суверенных государств. В конце 1992 г. Конституция республики Татарстан объявила о статусе суверенного государства, субъекте международного права. Вслед за ней появились Ямальская, Мансийская и Хантыйская республики. В середине 1993 г. сессия Свердловского облсовета объявила область Уральской республикой. 30 субъектов федерации использовали тактику финансового неповиновения. Лишь провозглашение Конституцией 1993 г. принципа равенства субъектов федерации приостановило центробежное движение. Политические элиты регионов во многом предопределили характер регионального законотворчества и выбора модели развития регионов.
На протяжении девяностых годов в процессе происходившей политической и экономической регионализации страны власть субъектов РФ была достаточно самостоятельна и независима от центра. Эту независимость не следует преувеличивать, однако она, бесспорно, обладала значительным властным потенциалом. Правда, этот потенциал имел слабое юридическое обеспечение. А. Чирикова, характеризуя властный потенциал региональных руководителей периода второй половины девяностых годов, называет экономические, административные, политические, информационные ресурсы, но даже не упоминает ресурсов правового, законодательного содержания1. Действительно, законодательные основания региональной власти были слабо проработаны. Правовой потенциал не имел в региональной политике системного использования и большого влияния.
В двухтысячные годы ситуация в этом отношении быстро менялась в пользу возвышения роли законодательства в региональном политическом процессе. Но полное господство федерального законодательства обеспечивало усиление роли центра в отношениях с регионами, очерчивало жесткие рамки деятельности региональных структур власти, фактически зауживая политическое пространство регионов. Тем самым ослаблялись властные ресурсы.: Чирикова А. Региональная власть: новые процессы и новые фигуры // Региональные процессы в современной России: экономика, политика, власть. М., 2003. С. 96-104. сы руководителей регионов, деятельность которых вводилась в очерченные федеральным центром законодательные нормы. Всякая независимость регионов от центра исчезала, а относительную самостоятельность сохраняли лишь отдельные субъекты РФ. А. Николаев, проведя анализ исторической трансформации региональной системы управления в России, констатирует, что, как и в иные политические периоды, в настоящее время они по прежнему характеризуется значительной зависимостью от центра, жесткой централизацией и очень малой зависимостью от населения региона1. Однако законодательная база региональной политики стала более разработанной, а правовой потенциал региональной власти существенно усилился.
Можно утверждать, что третий этап политического процесса по определению вариантов управления регионом на основе политике-правовых решений состоялся. Основными критериями такого вывода являются:
Таким образом, соотношение политики и права в управлении регионами достигнуто на основе Конституции и других законодательных актов. Оно является своеобразным компромиссом между центральной властью и региональными элитами. Расширение правового пространства способствует более высокому уровню легитимации властных полномочий на местах. В регионах в основном утвердилась демократическая модель управления. Вместе с тем, политика в некоторых регионах по-прежнему преобладает над правом. Не все политические лидеры овладели механизмами правового регулирования как
В целом соотношение политики и права в управлении регионами представляет собой дискурс, эволюционирующий от подчинения права политике к появлению критериев правового государства. Однако политические факторы по-прежнему преобладают. В этом плане не является эталоном и сама Конституция РФ, и многие законы, регулирующие отношения субъектов федерации, и политике-управленческая деятельность элит. В конечном итоге политика должна стать искусством управления на основе закона. В таком случае будет обеспечен баланс интересов государства, регионов и граждан на правовой основе. Демократический выбор общества предопределяет развитие права в этом направлении. Только право способно служить противовесом политике. Именно оно способно удержать деятельность политиков в рамках закона, открыто и справедливо. Четкость нормативно-правовых актов, определяющих распределение предметов ведения между центральной и региональной властью в стране во многом определяет успешность проведения региональной политики еще на этапе целеполагания.
Политическая роль регионов в обеспечении вертикали государственной власти
В условиях федеративного государства политическая роль регионов существенно значительнее, чем в унитарной стране. Регионы осуществляют собственный политический процесс, конечно, вписанный в федеративную политику, но сообщающий ей многие особенности, проблемы и направления. Россия - федеративное государство, но с сильной центральной властью, с большими полномочиями федеральной администрации. Все это делает региональную политику, сильно зависимой от центра по своему характеру, направленности и масштабам.
Вопрос о новой роли регионов в вертикали власти современной России часто связывают со вторым сроком президентства В.В. Путина, в ходе которого проводилось выстраивание федеративного воздействия на регионы. 13 сентября 2004 г. на расширенном заседании правительства Президент озвучил новые подходы к государственному управлению в связи с усилением терроризма1. По мнению И.М. Бусыгиной, суть этих подходов состояла прежде всего в отказе от прямого избрания глав исполнительной власти регионов, избрании глав исполнительной власти региональными законодательными собраниями по представлению Президента. Однако позволим себе не согласиться с суждением И.М. Бусыгиной, поскольку ограничение всевластия губернаторов началось уже в 2000 году. 13 мая 2000 г. был подписан указ № 849, преобразовавший институт полномочных представителей Президента РФ в субъектах федерации в институт полномочных представителей в федеральных округах.
Новизна в определении роли регионов после распада СССР может быть охарактеризована как двусторонний процесс. Часть регионов склонилась к
Бусыгина И.М. Политические партии и федерализм в России // Федерализм и этническое разнообразие в России. М., 2010. С. 143. идее сепаратизма. Другая - к развитию регионов в рамках РФ. Естественно, что перспектива в первом случае вела к сецессии, отделению регионов, что в значительной степени подталкивало к распаду страны. Главы многих регионов стали действовать в духе полной самостоятельности. Губернаторы Ставропольского края, Псковской, Новгородской, Ленинградской, Тамбовской, Тульской и других областей ввели контроль за ценообразованием. В Приморском крае, Чувашской республике и Санкт-Петербурге создавались банковские и платежные системы. Алтайский край и республика Якутия приступили к созданию собственных золотовалютных резервов1. Другая часть регионов не была чужда «свободе», но курс там был взят на развитие в рамках России. Такая позиция во многом объяснялась критериями экономического характера.
Процессу дезинтеграции страны активно «способствовала» приватизация государственной собственности. Во-первых, в результате приватизации десятков тысяч предприятий, в том числе и многих крупных индустриальных производств, уже к середине девяностых годов фактически было подорвано влияние всех отраслевых министерств. А они являлись мощными скрепами единого экономического и политического пространства. Во-вторых, внезапно появившиеся собственники большинства частных предприятий искали поддержки у региональных властей и обычно находили ее, что естественным образом приводило к сращиванию региональной власти с бизнесом. И тогда власть действовала в интересах крупных собственников своего региона и стремилась к большей экономической и политической самостоятельности от федерального центра. В-третьих, в результате варварски, преступно в отношении интересов большинства населения и страны в целом проведенной приватизации была разрушена огромная часть национальной экономики. Не только отдельные люди, но целые регионы были поставлены на грань выживания. Одним из следствий такого состояния оказалось возведение множе Следзевский Н.В. Регионализм в Российской Федерации как новая социокультурная реальность // Современное Поволжье. Региональное развитие в ситуации социокультурного пограничья. Саратов, 1999. С. 9. ства ограничений, запретов, барьеров в экономических отношениях между регионами. Разрывались традиционные хозяйственные связи между регионами, создавалась искусственная изоляция их друг от друга. Единое пространство страны разрывалось на части, стимулируя сепаратистские настроения, и политику регионального обособления. Г.Н. Долгова, подробно исследовавшая политическое содержание российской приватизации, показала большую заинтересованность региональных элит в ее осуществлении. Прежде всего это характеризовало настрой исполнительной власти большинства субъектов РФ, которая активно обеспечивала организацию всего приватизационного процесса1. В результате взаимоотношения федеральной и региональных властей ослабевали, подвергались большим испытаниям из-за многих разногласий и противоречий.
Дезинтеграционные процессы в российской экономике в 90-е годы привели к реальной опасности распада единого экономического пространства. Первейшими атрибутами последнего служат, как известно, не только общие внутренний рынок и денежно-кредитная система, но и единство ключевых инфраструктурных систем - энергетики, транспорта, связи. Координация действий центральных и региональных властей должна быть направлена на сохранение общих принципов функционирования рынка на всей территории федерации, контроль налоговой и кредитной политики, централизацию экономического механизма природопользования и т.д.
Проектирование региональной политики в субъектах РФ
Современная политология достаточно конструктивна в определении этапов политического проектирования. Первый этап - это составление плана работы над проектом, определение мер, дел и действий, ориентированных на достижение результата. Второй этап предполагает детализацию плана по ресурсам, исполнителям и срокам. Третий этап характерен составлением ка-лендарного плана с указанием стоимости работ .
Качество политического проектирования во многом зависит от субъектного состава разработчиков и исполнителей проекта. В политологии утвердилась концепция межсекторного взаимодействия. Так, В.М. Якимец предложила идею взаимодействия двух или трех секторов: государства, бизнеса и некоммерческих организаций4. Чтобы обеспечить реальное партнерство указанных субъектов, необходимо его выстраивать на основе интересов, целей, влияния ключевых фигур, грамотного использования ресурсов и механизмов. Наиболее плодотворным является партнерство, основанное не только на объединении финансовых ресурсов, но и на использовании таких качеств субъектов, как деловая активность, техническое и кадровое обеспечение. Немаловажным фактором является опора на активистов, лидеров идеологов, экспертов1. Не всегда разработчики проектов могут быть и их конкретными исполнителями. В Саратовской области, например, основными исполнителями проектов являются профильные подразделения регионального правительства2.
Имеющийся в регионах опыт показывает, что в ходе разработки программ субъективный состав имеет тенденцию к расширению, поскольку идет выбор приоритетов, распределения ресурсов. Проводятся слушания публикаций в средствах массовой информации, консультирование, экспертиза. Непосредственное руководство по реализации проекта, как правило, осуществляют определенные управленческие структуры. В Оренбургской области, например, комитет по международным отношениям, в Волгоградской области - комитет по делам национальностей и казачества, в Астраханской области - управление по работе с общественно-политическими объединениями граждан и национально-культурными обществами, в Самарской области -отдел по взаимодействию с общественными организациями .
Весьма интересным представляется опыт Калининградской области. Эта область стала одной из первых в числе регионов, установивших законодательно процедуру участия территориального сообщества в процессе стратегического проектирования. Правда, называлось оно не проектирование, а планирование, хотя по сути это было именно проектирование. Согласно современным исследованиям, проект должен отвечать следующим требовани Ветренко И.А. Социальное проектирование как эффективный инструмент межсекторного партнерства в современной
В соответствии с законом «Об общих принципах организации стратегического планирования» в Калининградской области была поставлена задача создания механизма общественного диалога между различными социальными группами, общественными объединениями, хозяйствующими субъектами, органами местного самоуправления и органами государственной власти. Для решения этой задачи в области были созданы организационные структуры стратегического планирования: Совет по стратегическому планированию, Центр стратегического планирования, тематические комиссии по направлениям, иные организации. Основная роль была отведена Совету по стратегическому планированию. Совет формировался сроком на три года в количестве 30 членов. Областные органы власти, бизнес, общественность и местные органы власти были признаны равноправными субъектами стратегического прогнозирования. Избрание членов Совета от общественности и бизнес-сообщества осуществлялось на областной конференции .
Данная система представляется действенной, однако вызывает ряд вопросов. В частности, если исходить из общепринятого деления субъектов: власть - бизнес - общество, то совершенно очевидно, что структуры государственной власти в Совете превалируют. Возникает и проблема периодического обновления состава Совета, причем в разные сроки. Так, состав трех субъектов - областной Думы, Администрации и местных властей будет периодически обновляться, что может осложнить результативность проекта.
Анализ опыта регионального политического проектирования позволяет сделать вывод о том, что виды или уровни его чрезвычайно различны. Региональные проекты условно можно подразделить на стратегические, региональные, отраслевые, социальные, культурные, этнические и иные.
Особую значимость играют стратегические проекты, поскольку они во многом определяют вектор и приоритеты проектов, разрабатываемых в регионах. В рамках системы государственного проектирования предусмотрены разработки концепций социально-экономического развития, определены целевые приоритеты, выявлены пути и средства достижения намеченных ориентиров. Примером такого подхода могут служить и «Стратегия 2020» и разнообразные программы, скажем, «Дети России» и др.
Благотворно влияют на развитие регионов проекты образов будущего России. В этом плане заслуживает внимание экспертный опрос в рамках проекта «Будущее России - взгляд из центра и регионов; политическая сфера», проводившийся в Саратове 3 мая 2006 года. В опросе приняли участие 20 экспертов, в числе которых представители политической элиты, средств массовой информации, бизнес-структур, политологического сообщества1. Оценивая возможные альтернативы политического режима в России на долгосрочную перспективу, эксперты предпочли «развитую демократию»2. В качестве наиболее влиятельных институтов в регионах тогда были отмечены: губернатор - 3,8 балла, законодательное собрание региона - 3,1 балла, региональные бизнес-группы - 2,8 балла. Политические партии оказались на чет-вертом месте (2,6 балла) по оценке экспертов . На данный момент в Саратовской области официально действуют: Стратегия социально-экономического развития Саратовской области до 2025 года, и конкретная Программа социально-экономического развития Саратовской области до 2015 года, принятые в 2012 году новой командой областного правительства и Саратовской областной Думой4.