Введение к работе
Актуальность темы исследования. Понятие «политико-административное» достаточно давно используется представителями современной социальной, в первую очередь, правоведческой, науки. Начинается оно использоваться и политологией применительно к элитам, управлению, отношениям. За понятием «политико-административное» стоят определенные процессы и взаимодействия, которые сопутствуют функционированию исполнительной власти, придавая ей некое специфическое содержание, определенную направленность. Пока что за новым понятием не всегда можно уловить новое содержание, выходящее за рамки традиционного для отечественного обществознания представления об органическом единстве политики и государственного управления, о естественном для государственной службы участии в политике, посредством реализации того политического курса, который выражает волю правящих в стране сил.
Переживаемый российским государством и обществом транзиторный
переходный период, характеризуется радикальной сменой политической
системы, ценностей и принципов государственного управления. Это
заставляет иначе взглянуть на природу и характер функционирования
исполнительной власти, содержание понятия «политико-
административное», получающего новое измерение в условиях реального разделения властей, введения института президенства, формирования многопартийности и т.д.
Актуальные в современных условиях задачи строительства и укрепления нового, дееспособного государства, становления эффективной системы исполнительной власти требуют серьезного научного осмысления новых условий и способов ее функционирования. Подобное исследование особенно своевременно в настоящий период, поскольку старой исполнительной власти, существовавшей в недрах авторитарного государства уже нет, а новой, дееспособной исполнительной власти, и соответствующей политико-административной системы еще не сформировано. Наша страна нуждается в сильной власти, ибо ключ к возрождению и подъему России, как подчеркивалось в программной статье Президента РФ В. Путина, находится сегодня в государственно-политической сфере.1
1 Путин В. Россия на рубеже тысячелетий // Независимая газета. 30.12.1999.
В этом контексте закономерен интерес к раскрытию изменившегося содержания понятия «политико-административное», достаточно полно характеризующего систему исполнительной власти. Представляется, поэтому, своевременным обращение отечественных исследователей к зарубежному анализу организации и функционирования политико-административных систем исполнительной власти. Это даст возможность определить, какие из существующих в мире моделей наиболее близки традициям России, а потому имеют наибольшее для нее значение. Сравнение отечественных реалий с зарубежными позволит понять тенденции развития исполнительной власти в Российской Федерации, определить пути повышения эффективности государственной службы, ее профессионализма и ответственности как перед политической властью, так и перед обществом.
Степень научной разработанности проблемы. Западная политическая наука давно и успешно занимается изучением наиболее распространенных политико-административных систем исполнительной власти. Наиболее полно эта проблема представлена в трудах представителей англо-американской политологической школы - Н. Боулса, Ф. Хиди, Г. Хекло, Г. Смита, Д. Ровата и др.2 Осуществленный ими анализ функционирования исполнительной власти, государственного аппарате ведущих демократий мира позволил сделать вывод о существование политико-административных систем исполнительной власти, дать и> типологизацию, понять природу взаимоотношений политики и госслужбы политической и административной власти. В результате проведенньп этими авторами исследований удалось более точно определить и сблизиті понятия политико-административное управление, государственно административное управление, исполнительная власть."
-Bowles N. Government and politics of the United States. London, 1998; Kaminsky E. On th Comparison of Presidential and Parliamentary Government II Presidential Studies Quarterly 1997; Heady F. Public Administration: A Comparative Perspective. 4- th edn, NY. 1991 Heclo H. A Government of Strangers. Washington. 1977; Rowat D. The Ombudsman Plat Lanham. 1985; Stevens A. The Government and Politics in France. London, 1996; Shugai M.S., Carey J.M. Presidents and assemblies: Constititional design and electoral dynamic Cambridge, 1992.
' Aberbach J. D., Putnam R. D. and Rockman B.A. Bureaucrats and Politicians in Westei Democracies. Cambridge. 1981; Svara J. H. The Politics-Administration Dichotomy Model : Aberration II Public Administration Review. 1998. Vol. 58. N. 1; Barzelay M. Breakir through bureaucracy: a new vision for managing in government. Berkeley, 1992; Greenwoc J.R., Wilson D.J. Public administration in Britain. London, 1994; Smith B.S. Bureaucracy ar
Особый интерес диссертанта привлекли труды французских
правоведов, политологов и административистов - М. Крозье, М. Дюверже,
Ж. Блонделя, П. Авриля, Л. Рубана, М. Пикемаля и др., уделяющих
большое внимание исследованию политических и административных
институтов современной Франции - президентско-парламентской
республики, которую квалифицируют также как республику
«полупрезидетскую», «квази-президетскую», «республиканскую
монархию» и т.д.4
Важную группу источников составили работы Ж. Тимсита, И. Мени, Б. Зильбермана, Р. Хейга, М. Хэрропа и др. исследователей, осуществивших компаративный анализ политической и административной систем государств Северной Америки, Западной Европы и Юго-Восточной Азии.5
Благодаря высокой степени научной разработанности проблем организации и функционирования политико-административных систем исполнительной власти ведущих демократических государств, интересующие диссертанта проблемы находят свое отражение в новейшей учебной и энциклопедической литературе.6
political power. New-York, 1988; Wilson J.Q. Bureaucracy: what government agencies do and why they do it. Harper, 1989; West W.F. Controlling the bureaucracy: institutional contrains in theory and practice. London, 1995; Lassere В., Lenoir N., Stirn B. La transparance administrative. Paris, 1987; etc.
4 Crazier M. The Bureaucratic Phenomenon. Chicago. 1964; Duverger M. Les institutions
franchises. Paris, 1962; Duverger M. La nostalgie de Г impuissance. Paris, 1989; Blondel J.
Executives. Encyclopedia of Government and Politics. London, New-York, 1992; Avril P. La
V-e Republique: Histoire politique et constitutionelle. Paris, 1987; Rouban L. La fonction
publique. Paris, 1996; Piquemal M., Lecot F. Les nouvelles fonctions publique. Paris, 1986;
Massot J. Chef de Г Etat et chef du gouvernement: Dyarchie et hierarchie. Paris, 1993; Dreyfus
F., D' Arcy F. Les institutions politiques et administratives de la France. Paris, 1985; Bonini F.
L' histoire d' une institution coutumiere: Le secretariat general du governement de la
Republique Frangaise. Paris, 1993; Leruez J. Gouvernement et politique en Grande-Bretagne
Paris, 1989.
5 Timsit G. Administration et etats: Etude comparee. Paris, 1987; Meny Y. Government and
politics ill Western Europe: Britain, France, Italy, West Germany. Oxford, 1990; Silberman
B.S. Cages of reason: the rise of the rational state in France, Japan, the United States and
Great Britain. Chicago, 1993; Hague R., Harrop M., Breslin Sh. Comperative Government and
Politics. Chatnam, 1992.
s Heywood A. Politics. London, 1997; Encyclopaedia Americana. N.Y., Chicago. 1950; Encyclopaedia Britannica. Chicago. 1993; Grand Larousse encyclopedique. Paris. 1960; Encyclopedia of Government and Politics. London, New-York, 1992.
Отечественная политологическая литература не располагает еще
значительным количеством исследований по проблемам
функционирования исполнительной власти, современных политико-административных систем. Наибольший интерес к указанной проблематике проявляет российская правовая наука. В работах Г.В. Атаманчука, Д.Н. Баглая, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.Ф. Ноздрачева, и других авторов глубоко рассмотрены вопросы организации исполнительной власти в Российской Федерации, ее характеристики, определяемые Конституцией РФ 1993 г., актуальные моменты взаимоотношений представительных и исполнительно-распорядительных органов власти.7 При этом следует отметить, что в отечественной административистике не совсем адекватно отражены природа и функции российской исполнительной власти, переоценена значимость либеральных моделей, не соответствующих специфическим условиям России.
Большим подспорьем автору настоящей диссертации стали труды ведущего отечественного специалиста по сравнительному государствоведению В.Е. Чиркина,8 а также, посвященные сравнительному анализу института президента публикации Н.А. Сахарова, Л.А. Окунькова.9
Из политологических исследований отметим работы Г. Дилигенского, В.И. Пантина, A.M. Салмина, М.А. Чешкова, Л.Ф.
7 Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М.,1996; Баглай
MB. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998; Бахрах Д.Н.
Административное право. М, 1996; Исполнительная власть в Российской Федерации.
Проблемы развития / Под ред. Проф. Бачило И.Л. М., 1998; Исполнительная власть в
Российской Федерации. Научно-практическое пособие. М, 1996; Исполнительная
власть в России / Под ред. Ноздрачева А.Ф., Тихомирова Ю.А. М., 1996; Ноздрачев
А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции РФ 1993 г. //
Государство и право. 1996. № 1; Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий //
Государство и право. 1997. № 1; Исполнительная власть: сравнительно-правовое
исследование. Сборник статей и обзоров. М, 1995; Бапиев АС. Актуальные вопросы
взаимоотношения представительных и исполнительно-распорядительных органов
власти. М, 1997; Вельский КС. О функциях исполнительной власти // Государство и
право. 1997. №2. ;
8 Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М, 1997; его же. Основы
государственной власти. М, 1997; его же. Основы сравнительного
государствоведения. М., 1997; его же. Конституционное право: Россия и зарубежный
опыт. М, 1998; его же. Конституционное право зарубежных стран. Практикум. М ,
1999.
9 Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М, 1994; Окуньков Л.А.
Президент РФ: конституция и политическая практика. М, 1998.
Шевцовой и других авторитетных исследователей проблем
функционирования институтов государственной власти Российской
Федерации.10 Российская политологическая литература, изучающая
вопросы государственно-административного и политико-
административного управления, государственной службы, политико-административной элиты, бюрократии и ее роли в политической жизни включает труды таких известных ученых, как Л.Н. Алисова, М.Г. Анохин, М.Н. Афанасьев, Г.К. Ашин, И.А. Василенко, О.В. Гаман-Голутвина, B.C. Комаровский, В.А. Кулинченко, А.В. Оболонский, А.В. Понеделков и др.11 Особый акцент на проблему взаимоотношений чиновничества с гражданским обществом, моделей сотрудничества политической и административной власти поставлен в работах О.П. Золотых, В.А. Лепехина, Е.Г. Морозовой, Г.В. Пушкаревой, В.В. Разуваева, Л.Н.
'" Днлигенский Г. Что мы знаем о демократии и гражданском обществе? // Pro et Contra. 1997. Т.2. № 4; Лапкин ВВ., Пантин ВИ. Политические ориентации и политические институты в современной России: проблемы коэволюции // Полис. 1999. № 6; Салмин A.M. О некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и законодательной власти в Российской Федерации // Полис. 1996. № 1; Салмин A.M. Политические институты и политический процесс//Московская школа политических исследований. 1997. № 7-8; Чешков М.А. «Вечно живая» номенклатура? // МЭиМО. 1995. № 6; Шевцова Л.Ф. Дилеммы посткоммунистического общества // Полис. 1996. № 5; Мусихин Г. Россия в веймарском зеркале, или соблазны легкого узнавания //Pro et Contra. 1998. Т. 3. № 3; Моисеев С. Искушение суперпрезидентской системой //Pro et Contra. 1998. ТЗ. № 3 и др.
" Алисова Л.Н. Взаимодействие политических партий как фактор реформирования общества. М., 1996; Анохин М.Г. Политические системы: адаптация, динамика, устойчивость (теоретико-прикладной анализ). М., 1996; Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М., 1997; Ашин Г.К. Рекрутирование политико-административной элиты // Власть и управление: Сборник докладов Всероссийской научно-практической конференции. Р/ на Д., 1997; Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998; Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России. М., 1998; Голосов Г.В. Сравнительная политология. Новосибирск, 1995; Комаровский B.C. Бюрократия и ее роль в политической жизни / Политическое управление. Курс лекций. М., 1999; Политическое управление: сборник научных трудов / Под ред. Кулинченко В.А. М., 1998; Оболонский А.В. На государевой службе: бюрократия в старой и новой России. М., 1997; Государственная служба / Под ред. Оболонского А.В. М., 1999; Охотский ЕВ. Бюрократия и бюрократизм. М., 1996; Понеделков А.В. Элита (политико-административная элита). Р/на Д., 1995; Политико-административная элита и государственная служба в системе властных отношений: Тезисы докладов и сообщений Всероссийской научно-практической конференции. Р/на Д., 1996.
Тимофеевой и др.12 Этими авторами сделана также попытка осмыслить содержание новых форм российской государственности, политической роли чиновничества и способов его взаимодействия с правящими элитами.
Вопросы политико-административной системы исполнительной власти РФ, тенденции ее развития рассматриваются также в рамках научной дискуссии по конституционной и административной реформам. Ее участники - известные российские аналитики С. Марков, М. Рац, В. Третьяков и др. исследуют развитие российской политической системы в целом, отдельных ее компонентов, обсуждают стратегию укрепления вертикали исполнительной власти, деятельность российского чиновничества.'3
Несмотря на достаточно большой объем научной литературы, посвященной отдельным аспектам организации исполнительной власти, функционирования политико-административного процесса в нашей стране и за рубежом, целостное и компаративное рассмотрение политико-административных систем исполнительной власти, национально-государственных моделей и тенденций их развития, остается недостаточно исследованной проблемой современной российской политологии. Состояние изученности проблемы в сочетании с актуальностью последней
12 Золотых О.П. Исполнительная власть и общественные объединения России. М, 1997; Лепехин В.А. От административно-политической диктатуры к финансовой олигархии // Общественные науки и современность. 1999. № 1; Морозова Е.Г. Государственная служба как предмет политической науки // Ежегодник 97. Государственная служба России. М, 1998; Пушкарева Г.В. Государственная бюрократия как объект исследования // Общественные науки и современность. 1997. № 5; Разуваев В.В. Власть в России: бюрократическое измерение // Кентавр. 1995. № 4-5; Тимофеева Л.Н. Политическая власть: проблемы реализации в системе госслужбы // Становление госслужбы в России и подготовка высшего административно-управленческого персонала. М., 1998; Комаровский B.C., Тимофеева Л.Н. Конфликты граждан с чиновниками: почему и зачем? // Государственная служба. 1997. № 10; Они же. Чиновник: профессионал или службист // Наука - Политика Предпринимательство. 1997. № 2.
" Марков С. Манипулятивная демократия // Независимая газета. 02. 03. 2000; Рац М. Административная реформа// Независимая газета. НГ-сценарии. 1998. № 9; Третьяков В. Россия: последний прыжок в будущее // Независимая газета. 24.02 2000; Белов В. Задача - реформирование институтов власти // Независимая газета. 23. 02. 2000; Самойленко В. Семь шагов. Как сделать реформы осмысленными и окончательными // Независимая газета. 14. 03. 2000; Баженов А. и др. Государственный ремонт. О стратегии и политических инициативах // Независимая газета. 16. 03. 2000 и др.
предопределило необходимость настоящего диссертационного исследования.
Цель исследования: Компаративный анализ политико-административных систем исполнительной власти в ведущих демократиях мира и Российской Федерации, изучение национально-государственных моделей их функционирования и тенденций развития.
Данная цель конкретизируется в следующих исследовательских задачах:
-исследование трактовок понятий «политико-административная
система» и «исполнительная власть» в зарубежной и отечественной
научной литературе; определение типов и функций данных систем;
изучение моделей исполнительной власти при президентской и
парламентской формах правления;
-анализ, обусловленный потребностями российской политической науки, особенностей взаимодействия политики и госслужбы в рамках политико-административных систем США и Великобритании;
-рассмотрение опыта функционирования политико-
административной системы исполнительной власти в президентско-парламентской республике (на примере Франции); выявление особенностей политической практики «бицефальной» исполнительной власти в V-й Республике;
-изучение наиболее близкой отечественной политико-правовой ситуации французской модели взаимоотношений политической и административной власти;
-исследование политико-административных аспектов развития системы исполнительной власти в Российской Федерации; анализ законодательных основ и практики функционирования исполнительной власти в РФ;
-определение характера и проблем становления политико-административной системы в России.
Объектом диссертационного исследования выступают политико-административные системы исполнительной власти развитых зарубежных демократий и Российской Федерации.
Предметом исследования являются модели функционирования политико-административных систем исполнительной власти и тенденции их развития.
Основная гипотеза исследования заключается в предположении о том, что функционирование исполнительной власти в современном правовом государстве зависит от тех связей и взаимоотношений, которые складываются: во-первых, между структурными элементами системы государственного управления (исполнительная власть - законодательная власть - президент); во-вторых, внутри самой системы исполнительной власти, между политической и административными ее компонентами.
Диссертант предполагает, что совокупность этих связей и
взаимоотношений может рассматриваться как политико-административная
характеристика исполнительной власти, и, что сравнительное изучение
политико-административных систем исполнительной власти в
современных демократиях позволит более точно спрогнозировать перспективы развития исполнительной власти в России, понять эволюцию отечественной политической и государственной системы в целом сквозь призму взаимодействия ее политической и административной подсистем.
Теоретико-методологическая база исследования представлена идеями одного из основателей современной политической науки М. Вебера о рациональном, деполитизированном чиновничестве. Особую методологическую ценность для настоящего исследования представляет веберовское положение о том, что основным конфликтом политической жизни является противостояние политиков и бюрократического чиновничьего аппарата. Важнейшее значение для рассмотрения проблематики политико-административных систем исполнительной власти имели положения и выводы одного из основателей социологии знания К. Мангейма о взаимосвязи политической и административной сфер, управленческого и политологического знания.
Исключительно важное методологическое значение также имели концепции М. Крозье, внесшего большой вклад в анализ механизмов функционирования организационных структур современного общества, давшего глубокое толкование бюрократии и управленческого кризиса. Теоретико-методологическая база включает также идеи М. Дюверже, уделившего большое внимание анализу политических режимов, доказавшему преимущество сочетания представительной демократии с эффективным управлением. Серьезное значение для диссертанта имели выводы о существовании связи между государственной службой и политикой, сделанные такими авторитетными политологами и административистами как Ж. Эбербах, Б. Рокман, Д. Роват, Л. Рубан, Ж.
Тимсит и др. Ими достаточно обстоятельно описаны национальные модели взаимосвязи и взаимовлияния государственной службы и политики -британская, североамериканская (США и Канады), французская и др.
Методы исследования. В диссертации использовались такие методы как: системно-функциональный, нацеливающий на выявление элементов взаимодействия (например, взаимовлияния и взаимозависимости между государственной службой и политикой); компаративисткий, предполагающий сравнение однотипных политических институтов и процессов; культурологический, ориентирующий на детерминированность политических процессов политической культурой; правовой, делающий акцент на изучении законодательной базы функционирования исполнительной власти. Осуществлялся также вторичный анализ данных социологических исследований современного политического процесса в России.
Эмпирическую базу исследования составили: Конституции и законодательства Российской Федерации и ряда зарубежных стран, данные социологических исследований, публикации периодической печати, результаты политологических исследований, проведенных известными информационно-аналитическими центрами (Всероссийским центром изучения общественного мнения, Фондом «Общественное мнение» и др.).
Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна заключаются в том, что:
1.Обоснован тезис о ключевом значении понятия «политико-административное» для изучения средствами политической науки проблем функционирования исполнительной власти современных демократических государств. Использование понятия «политико-административное», исследование стоящей за ним реальности позволяет рассматривать средние и нижние уровни иерархии исполнительной власти (аппарат государственного управления) как вполне самостоятельный, политический институт, в деятельности которого огромную роль играют не только формальные, но и неформальные контакты и взаимодействия.
2. Предложено, учитывающее теоретические наработки российских и зарубежных исследователей, определение политико-административной системы исполнительной власти как синтеза сущностных черт, модусов, условий и правил функционирования исполнительной власти в контексте отношений и связей, объединяющих центры принятия политических решений и органы реализации политики.
Политико-административные аспекты функционирования систем исполнительной власти проявляются в том сочленении, которое устанавливается между осуществлением публичной политики и функционированием бюрократического аппарата.
З.Дана оценка политико-административной системы как важной характеристики природы и способа функционирования исполнительной власти. Эта характеристика дает понимание того, что исполнительная власть не только исполняет законы, но и принимает участие в разработке государственной политики, выступает в качестве главного посредника интеракции государства и общества, а также влиятельного политического актора. Этот вывод особенно актуален в современном российском контексте.
4.Выявлено, что политико-административная сущность зарубежных моделей исполнительной власти в значительной степени определяется сложившимися формами правления. Так, президентская модель исполнительной власти (США) отмечена простотой и рациональностью, концентрацией всей полноты исполнительных полномочий в руках президента, высокой степенью политизированности государственной службы; парламентская модель исполнительной власти (Великобритания) более стабильна и менее политизирована.
Президентско-парламентская модель исполнительной власти (Франция) может иметь «бицефальный» характер; политико-административные характеристики этой модели сводятся к активной политической роли государственной службы в силу ее связей с существующей партийной системой и парламентским большинством.
5.Предложена типологизация существующих политико-административных систем исполнительной власти. В основание типологии положен формально административный, а по сути политический, принцип назначения и продвижения кадров государственной службы: «spoil system», «merit system», либеральный клиентелизм («мандаринат»), традиционный клиентелизм.
6.Проанализированы особенности становления политико-административной системы исполнительной власти в Российской Федерации, связанной как с управленческими традициями, так и с уровнем политико-правовой культуры нашей страны. К этим особенностям относятся:
- высокая степень взаимопроникновения госслужбы и политики;
растущая «функционаризация» политики и политизация госслужбы;
устойчивость традиций клиентелизма (отношений политической и личной преданности и покровительства между вышестоящими и нижестоящими);
политическая гибкость, угодничество чиновников перед властью;
высокая политическая роль элитных административных подразделений и их прямое участие в формировании институтов государственной власти и государственной политики;
- высокая степень закрытости, нетраспарантности госслужбы.
7.Обоснован тезис о российской исполнительной власти как ведущем, определяющем и обеспечивающем руководство и выполнение политики звене государственного механизма. В нашей стране, именно исполнительная власть была и остается властью номер один, местом сосредоточения важнейших рычагов государственного управления.
8.Дана характеристика складывающейся в настоящее время российской политико-административной системы исполнительной власти. Ее характер в гораздо меньшей степени, нежели на Западе, зависит от существующих форм правления и институциональных факторов. В России существующая и набираемая силу тенденция к укреплению исполнительной власти, повышению ее эффективности, сосуществует с контртенденцией к усилению ее самодостаточности и определенными попытками выйти за рамки правового поля и уже установившихся правил политической «игры».
9.Компаративный анализ современных политико-
административных систем исполнительной власти дает российской политико-правовой науке возможность использования накопленного западными демократиями опыта для более глубокого анализа сути и характера функционирования российского государства, его политических и административных структур. Знание закономерностей и тенденций развития политико-административных систем исполнительной власти позволяет более адекватно оценивать национальные особенности и специфику российских политико-административных связей и взаимодействий (в частности, доминирование управленческих традиций и социокультурных факторов над институциональными). Основные положения, выносимые на защиту:
1. Важным для современного политического анализа является понятие политико-административной системы исполнительной власти, под
которая определяется как устойчивая совокупность отношений и связей, складывающихся: а) между исполнительной властью и обществом; б) внутри государственной власти: во-первых, между структурными элементами системы государственного управления (исполнительная власть - законодательная власть - президент); во-вторых,. между тем слоем правящей элиты, который сформировался в результате демократических выборов (а также включает высших должностных лиц, назначаемых главой государства и/или избираемых парламентом), и административным аппаратом, состоящим из чиновников и государственных служащих.
2.Исследование эндогенных политико-административных
взаимодействий, которым и посвящена настоящая диссертация, придает феномену исполнительной власти новое, политологическое измерение, позволяет судить о ее реальном влиянии на политический процесс, состояние политической системы, степень ее эффективности и демократичности.
3.Характер моделей политико-административных систем исполнительной власти в значительной степени определяется сложившимися системами правления. Президентская форма правления придает политико-административной системе исполнительной власти политическую «отзывчивость»; парламентская форма правления приводит к большей политической нейтральности политико-административной системы исполнительной власти. Более глубокое понимание сущности, особенностей и специфики политико-административной системы предполагает учет таких, определяемых уровнем культуры и управленческими традициями, факторов, как:
-степень политизации или деполитизации государственной службы;
-характер политической культуры;
-политическая роль административной элиты и ее участие (или неучастие) в формировании государственной политики;
-степень открытости, прозрачности, легитимности
государственной службы;
-уровень доверия и контроля над аппаратом управления со стороны гражданского общества и политических структур.
4.Современные политико-административные системы
исполнительной власти типологизируются, главным образом, по принципу назначения и продвижения кадров государственной службы. Речь идет о
таких принципах, как:
- «spoil system» (распределение административных должностей
только среди сторонников пришедшей к власти партии); эта система
(существующая, в частности, в США) отмечена высокой степенью
политизированности госслужбы, отождествлением ее с властью; низкой
степенью изолированности административной власти от политической;
сильным влиянием политики на госслужбу; широкими возможностями
перехода кадров из административной элиты в политическую и наоборот;
- «merit system» (распределение административных должностей в зависимости от личных заслуг, профессионализма); эта система (существующая, в частности, в Великобритании) отличается относительной нейтральностью и деполитизированностью госслужбы, значительной степенью независимости административной власти от политической, ее способностью самой себя формировать, контролировать, продвигать.
5.Особо актуальным для современного этапа развития российской государственности является изучение модели функционирования политико-административной системы исполнительной власти в президентско-парламентской республике, каковой является Франция. Характерными особенностями французской модели являются:
- «бицефальный» характер, под которым подразумевается
юридическое и фактическое разделение власти между избираемым
всенародно президентом и назначаемым им же, но с учетом мнения
сложившегося парламентского большинства, премьер-министром;
- активная и многоаспектная политическая роль исполнительной
власти, ее узаконенный политический характер, определяемый влиянием
партийной системы, парламентского большинства, политических симпатий на
состав и способ функционирования исполнительной власти;
политический опыт т.н. «сосуществования» - мирного институционального взаимодействия оппозиционных друг другу и принадлежащих к разным политическим силам президента и правительства.
6.Политико-административная система исполнительной власти Франции, и это также сближает ее с Россией, не может быть адекватно описана в понятиях «spoil system» или «merit system». Для характеристики этой системы наиболее подходит понятие «мандарината», т.е. клиентелизма, угратившего в ходе демократического общественного развития свои наиболее одиозные черты, но сохранившего непотизм, политический фаворитизм, элитарный характер государственной службы, политизацию чиновничества,
доходящую до своеобразного слияния правящей партии и ее лидера с государством, что выражается в характеристиках, даваемых французскому государству политологами - «жискаровское», «шираковское», «миттерановское» государства.
Либеральному французскому «мандаринату» свойственны:
обязательная лояльность чиновников государству в сочетании с их достаточно большими политическими правами и свободами (например, правом баллотироваться на любых выборах, не порывая при этом с госслужбой);
гарантии карьеры, жалования, пенсии всем чиновникам независимо от их политической позиции и политической ситуации в стране;
необязательный характер вступления чиновника в правящую партию, публичной поддержки проводимого ею курса.
7. Складывающаяся в Российской Федерации политико-
административная система исполнительной власти более всего схожа с
французской моделью, хотя по реальному объему полномочий российский
президент сопоставим с американским президентом, юридически
являющимся главой государства, главой правительства и полномочным
представителем всей федеральной исполнительной власти.
Отличительной чертой исполнительной власти в России является большая концентрация власти в руках президента. Несмотря на то, что по Конституции РФ исполнительную власть осуществляет правительство, именно президент является фактическим главой всей исполнительной власти. Доминирующее положение президента в структуре власти позволяет квалифицировать Россию как «суперпрезидентскую» республику или «суперпрезиденциализм».
Просматривающаяся с конца 1999 г. и все более усиливающаяся после президентских выборов 2000 г. тенденция к укреплению исполнительной власти и усилению ее политического компонента в Российской Федерации находит свое конкретное выражение в таких политических инициативах, как предложения об отмене выборности глав исполнительной власти субъектов РФ, о введении прямого президентского правления в Чеченской республике и т.д.
8. «Суперпрезиденциализм» неизбежен и благотворен в ситуации
затяжного социально-экономического кризиса, низкого уровня жизни,
наличия на территории государства очагов военно-политической
нестабильности. В то же время неоправданная пролонгация подобногс
режима функционирования исполнительной власти может сделать политическую систему хрупкой и уязвимой. Недостатками «суперпрезидентской» системы являются:
чрезмерная зависимость положения в стране от одного человека, его компетентности, физического и психического состояния и т.д;
искушение принципом «победитель забирает все» при распределении государственных должностей после убедительной победы на президентских выборах;
автоматическое выталкивание соперников в «политическое небытие», что может заставить последних прибегнуть к подтасовкам и бесчестным приемам борьбы;
опасность усиления коррупции при отсутствии жесткого государственного и общественного контроля за расходованием бюджетных средств;
- препятствование укреплению многопартийной системы как
непременного условия развития демократии.
9. Становление политико-административной системы
исполнительной власти РФ неразрывно связано не только с изменениями, происходящими на протяжении последнего десятилетия, но и с укоренившимися в стране управленческими традициями, характером политической и правовой культуры. В условиях России малопродуктивно использование веберовской модели государственной службы, формируемой по принципу «merit system». Нет пока оснований говорить и о существовании «spoil system», неразрывно связанной с чередованием различных политических сил у власти.
Взаимодействие политической и административной власти в России характеризуется:
- отсутствием «перегородок» между политической властью и
административной; огромным влиянием политики на госслужбу и
возможностью перехода из административной элиты в политическую и
наоборот;
- сильным, сохраняющим свой традиционный характер,
клиентелизмом (отношениями политической и личной преданности и
покровительства) во взаимоотношениях руководителей и подчиненных;
- наличием опасной для демократического развития тенденции
политизации госслужбы и «фупкционаризации» политики (т.е. активного
перехода чиновников в законодатели и наоборот);
политической гибкостью, угодничеством чиновничества перед политической властью; значительной политической ролью сотрудников президентской администрации, их прямым участием в политической жизни страны, формировании государственной политики;
высокой степенью закрытости, нетранспарантности госслужбы; низким уровнем доверия и контроля со стороны гражданского общества в отношении аппарата управления.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов органами государственной власти федерального и регионального уровней, сотрудничающими с ними научно-аналитическими центрами, органами политического консалтинга. Положения диссертации могут найти применение при чтении курсов политологии и теории государственного управления в высших учебных заведениях РФ, структурах поствузовского образования для государственных служащих, а также стать основой для подготовки соответствующего спецкурса и научно-методического пособия.
Апробация работы. Основные моменты исследования прошли апробацию на кафедре политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте РФ, в выступлении диссертанта на научно-практической конференции «Российское государство и государственная служба на современном этапе», состоявшейся в 1998 г., а также в подготовленных им публикациях.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.