Особенности муниципального реформирования в республиках юга России в постсоветский период (политологический анализ) Шустов Владимир Геннадьевич

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Политологический контекст муниципального реформирования: теоретико-методологический анализ 28

1.1. Муниципальная реформа как объект политологического исследования.28

1.2. Основные теории и модели самоуправления: теоретический анализ 55

1.3. Особенности муниципальной реформы в республиках Юга России 81

Глава 2. Этнополитический процесс и муниципальная реформа в условиях трансформации политической системы .107

2.1. Огосударствление местного самоуправления 107

2.2. Влияние мобилизованной этничности на процесс муниципального реформирования 132

2.3. Региональное правовое поле муниципального реформирования 157

Глава 3. Муниципальная власть, народное самоуправление в условиях нового российского федерализма 182

3.1. Муниципальная власть в региональном политическом пространстве 182

3.2. Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями и внутренний муниципальный контроль 208

3.3. Становление института территориального общественного самоуправления.. 235

Глава 4. Развитие институтов гражданского общества в ходе муниципального реформирования 262

4.1. Местные сообщества в муниципальном политическом пространстве..262

4.2. Роль и влияние национальных общественных организаций на процесс униципального реформирования 287

4.3. Освоение муниципального политического пространства партиями 311

Заключение .338

Список литературы .

• Основные теории и модели самоуправления: теоретический анализ
• Региональное правовое поле муниципального реформирования
• Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями и внутренний муниципальный контроль
• Роль и влияние национальных общественных организаций на процесс униципального реформирования

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Муниципальное реформирование является важнейшей составляющей процесса политической трансформации постсоветского общества, в результате которого сформировался новый уровень публичной власти, через который создаются необходимые условия для политического участия граждан в решении вопросов местного значения и отстаивании интересов местных сообществ: «Дальнейшее развитие сильного, независимого местного самоуправления, конечно, одна из наших важнейших задач»¹. В ходе муниципального реформирования стало формироваться муниципальное политическое пространство, в рамках которого теперь происходит согласование интересов между локальными, региональными и общенациональными политическими акторами. Местная публичная власть стала самой легитимной в рамках муниципального и регионального политических пространств с огромным общественно-политическим потенциалом, который позволяет наиболее эффективно реализовывать модели партиципаторной, делиберативной демократии.

Вместе с тем, муниципальное реформирование в республиках Юга России проходило и проходит сложно и противоречиво. На ход муниципальной реформы в республиках Юга России большое влияние оказывают дополнительные факторы, характерные для данного региона: слабые институты гражданского общества, высокий уровень этнизации регионального политического пространства, построение региональной государственности, консерватизм общества, традиционализм, недостаточный исторический опыт развития местного самоуправления. Исследований в научном сообществе муниципальной реформы республиках Юга России с учётом этих факторов практически не проводилось в полном объеме, хотя все эти факторы непосредственно влияли на муниципальное реформирование и привели к тому, что практически во всех республиках Юга России наметилось заметное отставание по всем направлениям муниципальной реформы по сравнению с краями и областями этого же региона. Поэтому в рамках данного научного исследования предлагаются теоретические разработки и практические предложения, которые позволят ликвидировать это отставание и придать новое ускорение всей муниципальной реформе. Но это возможно, основываясь на глубоком изучении существующих механизмов торможения этих процессов.

Анализ показал, что в республиках Юга России органы местного самоуправления долгое время не обладали автономным статусом, были практически нижним звеном государственной власти, муниципальная реформа в период 1991-2002 гг. блокировалась региональной властью.

¹ Путин В.В. Выступление Президента РФ на встрече с делегатами Всероссийского съезда муниципальных образований. 8.11.2013. М., .

Президент Российской Федерации (далее – РФ) В.В. Путин в этой связи отмечал: «По моим наблюдениям, самые ярые сторонники региональной самостоятельности подчас оказываются самыми жёсткими противниками местного самоуправления»¹.

В конце 2002 года муниципальная реформа активно началась и в республиках Юга России. Этому способствовало усиление позиций Федерального центра в регионе, образование сначала Южного федерального округа, а затем и Северо-Кавказского федерального округа, разработка и принятие в 2003 году Федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее Федеральной закон №131). Огромную роль в продвижении муниципальной реформы сыграл Конституционный Суд РФ, приняв несколько важных постановлений по республикам Юга России. Активная позиция прокуратуры РФ по защите конституционных прав граждан на местное самоуправление позволила в судах добиваться назначения и проведения выборов органов местного самоуправления и приведения регионального законодательства по муниципальной реформе в соответствие с требованиями федерального законодательства. Необходимо отметить, что институты местного сообщества, жители активно поддерживали новый уровень публичной власти. Все эти факторы способствовали продвижению муниципальной реформы.

Последние политические преобразования в России показывают, что механизм нового российского федерализма находится в процессе совершенствования, поэтому неизбежны структурные изменения и в самой муниципальной реформе. Процесс децентрализации, затрагивающий муниципальный уровень, неизбежно будет продолжен в ближайшее время. Муниципальное реформирование пока осуществляется только сверху, но в самое ближайшее время вектор данного направления изменится. Реализация демократического потенциала местных сообществ, ревизия компетенции и полномочий местного уровня власти приведёт к тому, что этот уровень публичной власти станет самым эффективным в экономическом поле и самым доступным в муниципальном политическом пространстве, а инициативы по его реформированию перейдут к местному сообществу. Автор связывает реализации этих инициатив с концепцией «нонцентрализма», но предшествовать этому будет принятие новой концепции местного самоуправления, которая обозначит основные направления новой муниципальной реформы, основными векторами которой будут эффективность, реальная автономность, финансовая обеспеченность, высокий уровень поддержки органов местного самоуправления со стороны местного сообщества, развитие общественного контроля через институты местного граж-

¹ Путин В.В. Выступление на заседании Государственного Совета по вопросам местного самоуправления. М., 23.10.2002. .

данского общества. Большинство выводов и предложений, сделанных автором в данной диссертационной работе, должны стать основой новой концепции местного самоуправления.

В отечественной политической науке данное диссертационное исследование тем более актуально и своевременно, поскольку в отечественной политической теории и практике имеются значительные заделы: 2015 год был годом 150-летия начала земской реформы в России и 25-летия начала муниципальной реформы в новой России. В рамках этого опыта остается слабо изученной роль всех политических акторов в рамках муниципального и регионального политических пространств, пронизанных этническими факторами и межнациональными отношениями. Совокупность всех перечисленных факторов предопределяет актуальность темы данного диссертационного исследования.

Степень разработанности темы исследования. В политическом и политологическом ключе проблемы исследования местного самоуправления имеют значительную традицию, первые научные исследования и теории самоуправления. В XVIII-XIX веках в Европе появляются в работах Р. Гнейста, Г. Еллинека, А. Токвиля, Л. Штейна¹ и других. В дореволюционной России теоретическими разработками в организации самоуправления активно занимались учёные: В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, И.В. Кириевский, А.А. Кизеветтер, М.М. Ковалевский, Н.М. Коркунов, А.А. Корнилов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, В.Ф. Матвеев, А.Г. Михайловский, Б.Э. Нольде, П.Н. Подлигайлов, Ю.Ф. Самарин, М.И. Свешников, Д.А. Столыпин² и другие. Первые политологические исследования института самоуправления в дореволюционной России появляются на рубеже XX века в работах А.Д. Градовского, Б.Н. Чичерина,

¹ Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992; Еллинек Г. Общее учение о государстве. Право совре
менного государства. М., 1908; Гнейст Р. История государственных учреждений Англии. Под ред.
проф. С.А. Венгерова. М., 1885; Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением
литературы и законодательства Франции, Англии, Германии. СПб, 1874.

² Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. СПб., 1882; Васильчиков А.И. О само
управлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т.
1-3. СПб., 1869-1871; Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. В 4-х томах. СПб., Тип.
М.М.Стасюлевича, 1909-1911; Градовский А.Д. История местного самоуправления в России. СПб.,
1899; Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. Исторический очерк. Журнал «Русская
Мысль». М., Тип. Императорского Московского Университета, 1910; Ковалевский М.М. От прямого
народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму. СПб., 1906.
Т.1-3; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.2. 7-е изд., СПб. Тип. М.М.Стасюлевича,
1913; Корнилов А.А. Из истории вопроса об избирательном праве в земстве. СПб., 1906; Лазаревский
Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910; Лешков В.Н. Опыт теории земства и
его земских учреждений по Положению 1864 г. января первого. М., 1865; Лешков В.Н. О праве само
стоятельности как основе самоуправления. М., 1871; Матвеев В.Ф. Теории самоуправления в современ
ной науке. Вестник права №1, 1905; Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления. М, 1909;
Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб., 1911; Подлигайлов П.Н. Местное само
управление в России. СПб., 1884; Самарин Ю.Ф. Общественное устройство г.Риги. СПб., 1852; Свеш
ников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб, 1882; Столыпин Д.А. Об организации нашего
сельского быта. Теория и практика. М., 1892; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. СПб., 1868.

С.Ю. Витте и других, которые указали на прямую связь статуса местного самоуправления и его организацию с типом политического режима.

Значительное влияние на настоящее исследование оказали научные работы учёных, связанных с концептуальными исследованиями муниципальных реформ в условиях трансформации политической системы: С.А. Авакьяна, Н.С. Бондарь, В.И. Васильева, Н.М. Добрынина, Н.А. Емельянова, А.Р. Ерёмина, Е.М. Ковешникова, М.А. Краснова, Н.В. Постового, В.А. Щепачева¹ и других.

Актуальные исследования по правовому обеспечению муниципальных реформ в новой России и имплементации норм Европейской Хартии местного самоуправления в правовую систему России внесли современные учёные: А.С. Автономов, А.А. Акмалова, С.В. Бондарев, И.В. Вы-дрин, С.Н. Мирошников, В.С. Мокрый, Е.Е. Некрасов, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, Н.С. Тимофеев, В.С. Тимченко, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугрина² и другие.

¹ Авакьян С.А. Местное самоуправление в РФ: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ.
М., 1996. №2; Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России.
М., 1997; Бондарь Н.С. Гражданская и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в
местном самоуправлении: учебное пособие. М. Городец, 2004; Бондарь Н.С. Местное самоуправление и
конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии. М., Изд-во Норма.
2008; Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999; Васильев В.И. Местное самоуправление: за
кон четвертый. Российское право. 2004. №1; Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной
реформы. М., Изд-во Формула права. 2005; Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего госу
дарственного устройства РФ: Монография. Новосибирск. Изд-во Наука. РАН, 2003; Добрынин Н.М.
Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства РФ. Дис. … докт. юрид. наук.
Тюмень, 2004; Емельянов Н.А. Местное самоуправление проблемы, поиски, решения. Монография.
М.,-Тула. Изд-во Тигимус. 1997; Емельянов Н.А. Местное самоуправление: международный опыт.
М., 1997; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в РФ. Дис. … докт. юрид. наук. М., 1998; Ерёми
на А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в РФ: конституционные
вопросы. Дис. … докт. юрид. наук. Саратов. 2003; Ковешников Е.М. Государство и местное само
управление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. Дис. … докт. юрид. наук. М.,
2001; Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное? // Советское госу
дарство и право. 1990. №10; Постовой Н.В, Местное самоуправление: история, теория, практика. М.,
1995; Постовой Н.В. Теоретико-правовые проблемы основ местного самоуправления в России. Дис. …
докт. юрид. наук. М., 2001; Щепачёв В.А. Формирование конституционной концепции местного само
управления и проблемы её реализации в законодательстве РФ. Дис. … докт. юрид. наук. М., 2014.

² Автономов А.С. Правовые и финансовые основы самоуправления в РФ. М.,2002; Автономов А.С. У
истоков гражданского общества и местного самоуправления. М.,2002; Акмалова А.А. Модели мест
ного самоуправления. М., Изд-во Прометей. 2001; Акмалова А.А. Особенности правового регулиро
вания и организации местного самоуправления в РФ. (Теоретико-методологический аспект). Дис. …
докт. юрид. наук. М.,2003; Бондарев С.В. Политико-правовая трансформация институционализация
местной власти в современной России. Дис. … докт. юрид. наук. Ростов н/Д., 2009; Выдрин И.В.
Местное самоуправление в РФ: от идеи к практике (конституционно-сравнительный аспект). Дис. …
докт. юрид. наук. Екатеринбург. 1998; Мирошников С.Н. Правовые основы местного самоуправления
в РФ. М., Изд-во Юриспруденция. 2007; Мокрый В.С. Местное самоуправление в РФ как институт
публичной власти и гражданского общества. Дис. … докт. юрид. наук. М.,2003; Некрасов Е.Е. Госу
дарственная власть и местное самоуправление в России (опыт историко-правового исследования).
Дис. … докт. юрид. наук М., 1999; Овчинников И.И. Теоретико-правовые основы местного самоуправ
ления в РФ. Дис. … докт. юрид. наук. М., 2000; Пешин Н.Л. Государственная власть и местное само
управление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотноше
ний. Дис. … докт. юрид. наук. М., 2007; Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление

Исторические аспекты муниципальных реформ в новой России исследовались в работах таких учёных, как: З.А. Ашинова, Г.В. Барабашев, А.Н. Буров, М.Н. Матвеев, А.В. Немтырёва¹ и другие.

Выделение политических аспектов муниципального реформирования в новой России, исследования по формированию муниципального политического пространства и его связи с региональным политическим пространством стали предметом научных исследований учёных: Е.В. Андрю-шиной, Н.В. Блиновой, В.Я. Гельмана, Т.Г. Голубевой, А.В. а, А.В. Кынева, М.И. Либоракиной, В.П. Ляхова, М.Ю. Мартынова, Д.Н. Матвеева, Н.П. Медведева, П.А. Минакова, В.Д. Нечаева, Л.А. Нудненко, А.Л. Парадиз, В.В. Пылина, С.И. Рыженкова, И.Н. Трофимовой² и др.

в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., Изд-во Статут. 2007; Тимофеев Н.С. Государство, местное самоуправление и гражданское общество: аспекты и пределы взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2005. №9; Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России: Основы и пределы: Конституционно-правовые аспекты. Дис. … докт. юрид. наук. М., 2008; Тимченко В.С. Сокращение средств на реализацию полномочий. Доклад на парламентских слушаниях // Муниципальная власть. 2009. №4; Хабриева Т.Я. Муниципальная реформа в РФ: правовое и экономическое исследование. М., 2010; Чиркин В.Е. Территориальный публичный коллектив и власть народа // Гражданин и право. 2006. №5; Шугрина Е.С. Некоторые особенности контроля внутри муниципального образования (муниципальный контроль) // Муниципальное право. №1. 2008.

¹ Ашинова З.А. Основные этапы вхождения адыгских народов в российскую систему местного само
управления. Дис. … канд. ист. наук. Майкоп. 2007; Барабашев Г.В. Совет и мэр в упряжке само
управления. Журнал Народный депутат. 1991. №11; Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и рос
сийская действительность // Государство и право. 1996. №11; Буров А.Н. Местное самоуправление в
России: исторические реалии и современные муниципальные образования. Дис. … докт. ист. наук.
Волгоград. 2000; Матвеев М.Н. Власть и общество в системе местного самоуправления России в
1977-2003гг. Дис. … докт. ист. наук. Самара. 2006; Немтырёва А.В. История становления и развития
местного самоуправления в России в период 1986-2008гг. Дис. … канд. ист. наук. Ижевск. 2009.

² Андрюшина Е.В. Местное самоуправление в современной России: драматизм становления // Власть.
2006. №1; Блинова Н.В. Муниципальное образование в политическом пространстве России. Дис. …
канд. полит. наук. М., 2007; Гельман В.Я. Десоветизация местной власти: политический контекст //
Власть. 1994. №8; Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. 1997. №9;
Гельман В.Я. От местного самоуправления - к вертикали власти // Pro et Contra. №1, 2007; Гельман В.Я.
Политические партии в России: от конкуренции - к иерархии. Полис. 2008. №5; Голубева Т.Г. Модер-
низационный и цивилизационный подходы к местному самоуправлению в политической теории и поли
тической практике: сравнительный анализ, пути синтеза. Дис. … докт. полит. наук. Ростов н/Д., 2010;
Кружков А.В. Реформа местного самоуправления в РФ: политические итоги. М., 2003; Кружков А.В. Ме
стное самоуправление и развитие гражданского общества в России. М., 2004; Местное са
моуправление как институциональный фактор становления гражданского общества в РФ. Дис. … докт.
полит. наук. М. 2005; Кынев А.В. Муниципальные выборы по новым правилам // Pro et Conta. 2007. Ян
варь-февраль; Либоракина М.И. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экс
пертиза реформы. М.: Изд-во ИЭГ. 2003; Ляхов В.П. Местное самоуправление как инструмент модер
низации современной России: перспективные направления развития, политико-управленческие ресурсы,
проблемы (политологический аспект). Дис. … докт. полит. наук. Ростов н/Д., 2015; Мартынов М.Ю. Ме
стное самоуправление в политической системе России: теоретико-прикладной аспект. Дис. … докт. по
лит. наук. М., 2003; Матвеев Д.Н. Дис. … канд. полит. наук. Институт местного самоуправления в поли
тической системе современной России. М., 2008; Медведев Н.П. Проблемы оптимизации регионального
и муниципального управления в современной России. М., 2006; Минаков П.А. Публичная власть: поли
тологический аспект. Дис. … канд. полит. наук. М., 2007; Нечаев В.Д. Институциональная организация
местного самоуправления в постсоветской России. Дис. … докт. полит. наук. М., 2008; Нудненко Л.А.
Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и прак
тики). Дис. … докт. юрид. наук. М., 2001; Парадиз Л.А. Местное самоуправление в политической системе

В рамках муниципального политического пространства стали формироваться новые институты местного сообщества. Среди них в своём исследовании автор выделяет общественные палаты муниципальных образований и институт территориального общественного самоуправления. Огромный вклад в исследование этих институтов внесли учёные: Н.А. Антонова, И.Б. Гойхман, А.М. Киселёва, М.М. Курячая, Т.И. Макогон, П.Н. Марков, М.Ю. Мартынов, И.В. Мерсиянова, И.И. Мелёхина, Л.П. Морозова, Н.А. Соловьёва, Ж.Т. Тощенко, А.В. Федотов, А.Г. Фёдоров, Е.В. Холодная, Г.А. Цветкова, Д.Ю. Шапсугов¹ и др.

В данном диссертационном исследовании были использованы материалы современных теоретических и прикладных исследований муниципальной реформы, которые отражены в работах учёных: Н.М. Великой, В.Б. Зотова, А.В. Понеделкова, В.В. Рудого, А.М. Старостина² и других.

общества. Дис. … канд. полит. наук. Саратов, 1994; Пылин В.В. Проблемы теории и практики народовластия в процессе становления местного самоуправления в России. Дис. … докт. юрид. наук. М., 1999; Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. №9; Рыженков С.И. Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. Материалы семинаров. М., Изд-во МОНФ. 1998; Трофимова И.Н. Институциональное развитие местного самоуправления в РФ. Дис. … докт. полит. наук. М., 2011.

¹ Антонова Н.А. Развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Кон
ституционное и муниципальное право. М., 2007. №4; Гойхман И.Б. Местное сообщество: субъектно-
объектный статус в системе социального управления. Дис. … канд. социол. наук. Волгоград. 2006; Киселё
ва А.М. Поведение местных сообществ в системе социального управления муниципальным образованием.
Дис. … докт. социол. наук. Екатеринбург. 2011; Курячая М.М. Местное сообщество как основа объедине
ния граждан // Конституционное и муниципальное право. 2007. №4; 2005; Макогон Т.И. Местные сообще
ства в социально-философском дискурсе о системе местного самоуправления в современной России. Дис.
… канд. филос. наук. Томск. 2009; Марков П.Н. Правовое регулирование и организация территориального
общественного самоуправления в субъектах РФ, расположенных на территории Южного федерального
округа. Дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь. 2007; Мартынов М.Ю. Местное сообщество и социально-
экономическая основа местного самоуправления // Социологические исследования. 2003. №8; Мерсиянова
И.В. Территориальное общественное самоуправление: способы решения организационных задач. Новоси
бирск: 2001; Мерсиянова И.В. Муниципальная реформа в России: продолжение, стагнация или финал? //
Власть. 2005. №12; Мелёхина И.И. Местное сообщество: Теоретико-правовой анализ. Дис. … канд. юрид.
наук. Краснодар. 2003; Морозова Л.П. Факторы развития местного сообщества в условиях современной
России. Дис. … канд. социол. наук. СПБ. 2009; Соловьёва Н.А. Право граждан на участие в территориаль
ном общественном самоуправлении: понятие и порядок реализации. Дис. … канд. юрид. наук. Тюмень.
2008; Тощенко Ж.Т. Развитие демократии и становление местного самоуправления в России // Социоло
гические исследования. 2003. №8; Федотов А.В. Территориальное общественное самоуправление: кон
ституционные основы, практика правового регулирования. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004; Фёдоров
А.Г. Организационно-правовое обеспечение территориального общественного самоуправления в РФ. Дис.
… канд. юрид. наук. СПб., 2000; Холодная Е.В. ТОС в РФ: правовые основы организации и деятельности.
Дис. … канд. юрид. наук. Саратов. 2003; Цветкова Г.А. Местное самоуправление и проблемы местных со
обществ // Социологические исследования. 2002. №2; Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и Герма
нии: Вопросы теории, истории и нормативного регулирования. Ростов н/Д.: Изд-во Полиграф. 1994.

² Великая Н.М. Основные тенденции политического участия в местном самоуправлении. Социологиче
ские исследования. 2003. №8; Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. Ростов н/Д., 2005; Ста
ростин А.М., Игнатов В.Г., Понеделков А.В. Государственная власть и местное самоуправление: эффек
тивность и ответственность. Ростов н/Д., 1998; Старостин А.М. Эффективность деятельности госу
дарственной власти и управления. Ростов н/Д., 2006; Понеделков А.В., Старостин А.М., Ляхов В.П.
Эффективность местного самоуправления в зеркале общественного мнения и экспертных оценок:
итоги исследований последнего пятнадцатилетия (2001–2015 гг.). Ростов н/Д., 2015.

Были использованы материалы научных исследований по освоению муниципального политического пространства партиями, общественными объединениями в работах учёных: Т.Н. Абалкиной, В.А. Головина, Л.Х. Дзаховой, Л.М. Карапетяна, Ю.Г. Коргунюка, В.В. Лапаевой, Е.О. Лисянской, Н.Н. Неровной, В.Б. Пастухова, П.В. Самыслова, В.А. Черникова¹ и других.

Значительный вклад в изучение этнополитических процессов и выявление их связи с муниципальным и региональным политическими пространствами республик Юга России внесли такие учёные, как: С.И. Ак-киева, Е.Х. Апажева, А.В. Баранов, З.О. Гаджиомаров, М.Н. Губогло, Г.С. Денисова, И.М. Ибрагимов, К.И. Казенин, Э.Ф. Кисриев, И.К. Ко-ломиец, А.В. Лубский, Р.Б. Мамаев, П.А. Ордеров, Э.Б. Салпагаров, А.А. Санглибаев, О.В. Симанова, И.В. Стародубровская, А.Н. Такова, В.А. Тишков, А.М. Хатаев, Л.Л. Хопёрская² и другие.

¹ Абалкина Т.Н. Проблемы организации выборов глав местного самоуправления. Государственное
управление. 1996. №5; Головин В.А. Должно ли местное самоуправление быть партийным? Муници
пальная Россия. №1. 2012; Дзахова Л.Х. Современные тенденции развития партийности в модернизации
политической системы России (политологический анализ). Дис. … докт. полит. наук. Ростов н/Д., 2011;
Карапетян Л.М. Конституция и партийно-политическая избирательная система в России // Конституци
онное и муниципальное право. 2006. №2; Коргунюк Ю.Г. Политические партии России и проблемы мест
ного самоуправления // Полития. 2003. №4; Коргунюк Ю.Г. Становление партийной системы в современ
ной России. М., Московский городской педагогический университет. 2007; Лапаева В.В. Право и много
партийность в современной России. М., 1999; Лисянская Е.О. Дис. … канд. полит. наук. Российские пар
тии как институциональный фактор развития регионального политического процесса. М., 2010; Неровная
Н.Н. Муниципальные выборы и российские политические партии: участвовать или не участвовать? // Го
сударственная власть и местное самоуправление. 2005. №9; Пастухов В.Б. Общественные движения в
эпоху перестройки. М., 1991; Пастухов В.Б. Новый федерализм для России: институционализация свобо
ды // Полис. 1994. №3; Самыслов П.В. Развитие системы местного самоуправления от советской модели к
современности: федеральный и региональный опыт. Дис … канд. ист. наук. Тула-Калуга. 2000; Черни
ков В.А. Муниципальные выборы: как выбирать достойных // Бюллетень Конгресса муниципальных
образований РФ. 1999. №39.

² Аккиева С.И. Развитие этнополитической ситуации в КБР: Постсоветский период. Дис. … докт. ист.
наук. М., 2002; Апажева, Е.Х. Межнациональные отношения в процессах общественной трансформа
ции в этнически родственных Республиках Северного Кавказа: Кабардино-Балкария, Карачаево-
Черкесия, Республика Адыгея. 1985-2000 гг. Дис … докт. ист. наук. Владикавказ. 2003; Апажева Е.Х.
Национально-государственный статус Республики Адыгея: пути становления. Научная мысль Кавка
за. Ростов н/Д. 2003. №1; Баранов А.В. Акторы региональных политических процессов в постсовет
ской России. М.,- Краснодар. Изд-во КГУ. 2005; Гаджиомаров З.О. Дис … канд. полит. наук. Особен
ности становления и развития муниципальной власти в Республике Дагестан. М., 2009; Губогло М.Н.
Становление государственности Адыгеи. М., Изд-во института этнологии и антропологии РАН. 1997.
Т.1; Денисова Г.С. Этнический фактор в политической жизни России 90-х годов. Ростов н/Д., 1996;
Денисова Г.С. Социальная субъектность этноса (концептуальный подход). Ростов н/Д. Изд-во РГПУ.
1997; Денисова Г.С., Радовель М.Р. Этносоциология: этнические конфликты на Северном Кавказе.
Ростов н/Д., Изд-во ООО ЦВВР. 2000; Денисова Г.С., Уланов В.П. Русские на Северном Кавказе:
анализ трансформации социокультурного статуса. Ростов н/Д., Изд-во РГПУ. 2003; Ибрагимов И.М.
Государственно-правовая природа субъекта РФ (на примере Республики Дагестан). Дис … канд.
юрид. наук. М., 1998; Казенин К.И. Тихие конфликты на Северном Кавказе: Адыгея, Кабардино-
Балкария, Карачаево-Черкесия. М., Изд-во Regnum. 2009; Кисриев Э.Ф. Национальность и политиче
ский процесс в Дагестане. Махачкала, 1998; Коломиец И.К. Местное самоуправление как механизм
формирования гражданского общества. Дис … канд. полит. наук. Ростов н/Д., 2004; Лубский А.В.
Конфликтогенные факторы на Юге России: методология исследования и социальные реалии. Южно
российское обозрение. Ростов н/Д., 2005. №28; Мамаев Р.Б. Конституционно-правовой статус КБР

Вместе с тем в процессе муниципального реформирования в республиках Юга России возникла теоретическая и практическая потребность в проведении политологического анализа имеющихся теоретических разработок и современных политических практик реализации муниципальной реформы с учётом этнополитического процесса. Результаты данного научного исследования обогатят теории местного самоуправления и правовую основу муниципальной реформы, а практическая реализация положений данного исследования позволит в республиках Юга России преодолеть наметившиеся отставания в ходе муниципального реформирования, а также сформулировать и определить направления новой концепции муниципального реформирования.

Объект диссертационного исследования - политический процесс муниципального реформирования в России в постсоветский период.

Предмет диссертационного исследования - процесс политического становления, развития и функционирования органов местного самоуправления, институтов местного сообщества в субъектах РФ Юга России.

Цель диссертационной работы – исследовать взаимоотношения политических субъектов в рамках муниципального и регионального политических пространств республик Юга России, возникающих в ходе муниципального реформирования, определить основные направления новой концепции местного самоуправления, позволяющей максимально раскрыть муниципальный потенциал, как части политической системы России.

Цель данного исследования определила и конкретные задачи исследования:

- определить основные задачи и компонентный состав муниципальной реформы, выявить её связь с политическим режимом, исследовать процесс муниципального реформирования в органической

как субъекта РФ. Дис … канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2004; Ордеров П.А. Развитие местного самоуправления в Южном федеральном округе (1995-2005гг.): историко-правовой аспект. Дис … канд. ист. наук. Ставрополь. 2007; Салпагарова Э.Б. Реализация общих принципов организации местного самоуправления в субъектах РФ. Дис … канд. юрид. наук. М., 2008; Санглибаев А.А. Этнополитиче-ские процессы на Северном Кавказе на современном этапе. Дис … докт.полит. наук. Ставрополь. 2008; Симанова О.В. Местное самоуправление в России в 90-е годы XX-XXIвв.: исторический опыт и практика. Дис … канд. ист. наук. Краснодар. 2005; Стародубровская И.В., Миронова Н.И. Мониторинг хода муниципальной реформы. М., ИЭПП, 2006; Стародубровская И.В., Миронова Н.И. Муниципальная реформа в республиках ЮФО. М., Изд-во ИЭПП. 2010; Такова А.Н. Общественно-политическая трансформация в Кабардино-Балкарии в конце 80-х годов ХХв.- начале ХХI в. Дис … канд. ист. наук. Нальчик. 2009; Такова А.Н. Возникновение, развитие и современное состояние балкарского национального движения в КБР. Научные проблемы гуманитарных исследований. 2009. №4; 1999: Тишков В.А. Местное управление в сложном обществе: российский опыт / Местное управление многоэтничными сообществами в странах СНГ. М., Изд-во Авиаиздат. 2001; Тишков В.А. Российский Кавказ. Книга для политиков. М., Изд-во Росинфорагротех. 2007; Хатаев А.М. Становление властных полномочий местного самоуправления в РФ. Дис … канд. полит. наук. М., 2007; Хопёрская Л.Л. Современные этнополитические процессы на Северном Кавказе: концепция этнической субъ-ектности. Ростов н/Д., 1997; Хопёрская Л.Л. Факторы противостояния и выбор стратегии стабильности на Северном Кавказе // Центральная Азия и Кавказ. 2000. №4.

связи с трансформационными процессами общественно-политического характера, выделить основные их этапы;

проанализировать основные теории и модели местного самоуправления в мировой и российской политической науке, изучить особенности применения этих теорий и моделей в российской политической практике;

исследовать особенности муниципального реформирования в республиках Юга России;

раскрыть механизмы огосударствления местного самоуправления региональными органами власти в республиках Юга России;

исследовать процесс муниципального реформирования в условиях этнополитической мобилизации в республиках Юга России;

провести анализ региональной правовой базы муниципального реформирования в период 1991–2002 гг;

раскрыть механизмы и политические аспекты взаимодействия между двумя уровнями публичной власти в республиках Юга России в условиях нового российского федерализма;

изучить правовые и политические аспекты наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления;

исследовать контрольные полномочия представительных органов муниципальных образований, разработать правовую основу внутреннего представительного муниципального контроля;

- исследовать процесс становления института территориального
общественного самоуправления (далее – ТОС) в республиках Юга России;

разработать политические и правовые основания для формирования и деятельности основного института местного сообщества - общественной палаты муниципального образования;

исследовать роль и влияние национальных общественных организаций на процесс муниципального реформирования;

- исследовать процесс освоения муниципального политического
пространства партиями.

Научная новизна исследования состоит в том, что в рамках политологического анализа исследован процесс муниципального реформирования в республиках Юга России в рамках регионального и муниципального политических пространств, выделены основные политические акторы и изучена их роль в этом процессе. Сформулировано большое количество теоретических и практических предложений по совершенствованию муниципального реформирования в республиках Юга России, которые должны стать основой новой концепции местного самоуправления в РФ, кроме того:

1. Определены основные задачи и компонентный состав муниципальной реформы, в рамках которых автор провёл данное диссертационное исследование, выявлена связь муниципальной реформы с полити-

ческим режимом, исследован процесс муниципального реформирования в органической связи с трансформационными процессами общественно-политического характера, выделены основные их этапы.

1. Проанализированы основные теории и модели местного самоуправления в мировой и российской политической науке, изучены особенности применения этих теорий и моделей в российской политической практике.

2. Исследованы особенности муниципального реформирования в республиках Юга России в тесной связи с этнополитическим процессом и процессом регионального государственного строительства.

4. Раскрыты основные механизмы огосударствления местного самоуправления региональными органами власти в республиках Юга России и исследована связь этого процесса с процессом регионального государственного строительства.

5. Исследован процесс муниципального реформирования в условиях этнополитической мобилизации в республиках Юга России в рамках трёх выделенных направлений мобилизации. Автор предлагает классификацию уровней этнизации регионального политического пространства.

6. Проведён анализ региональной правовой базы муниципального реформирования в период 1991-2002гг. и его соответствие требованиям федерального законодательства.

7. Раскрыты механизмы и политические аспекты взаимодействия между двумя уровнями публичной власти (органами местного самоуправления и региональными органами государственной власти) в республиках Юга России в условиях нового российского федерализма.

8. Изучены правовые и политические аспекты наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления через делегирование и передачу данных полномочий, а также предложен механизм совершенствования этого процесса.

9. Исследованы контрольные полномочия представительных органов муниципальных образований в республиках Юга России, установлено, что они практически не реализуются в ходе муниципального реформирования, автором разработана правовая основа внутреннего представительного муниципального контроля и предложена наработанная практика его применения.

10. Исследован процесс становления и развития института ТОС в республиках Юга России изучен положительный опыт на территории муниципального образования «Город Майкоп» и предложены практические механизмы его совершенствования.

11. Разработаны политические и правовые основания для формирования и деятельности основного института местного сообщества – общественной палаты муниципального образования, изучены результаты прак-

тической деятельности данного института, эффективность деятельности такого института позволяют автору предложить в Федеральный закон №131 его как ещё одну форму непосредственного осуществления местного самоуправления населением.

12. Исследована роль национальных общественных организаций в ходе муниципального реформирования, а также их влияние на формирование муниципального правового пространства.

13. Исследован процесс освоения муниципального политического пространства партиями, выделены положительные и отрицательные стороны этого процесса, а также предложены механизмы совершенствования этого процесса.

Теоретическая значимость исследования определяется тем, что его выводы и предложения позволяют усовершенствовать концептуальные подходы в исследовании процесса муниципального реформирования и придания нового ускорения муниципальной реформы в республиках Юга России. Автором внесён вклад в научную разработку решений острых проблем муниципального реформирования в условиях полиэтничного общества и этнизации регионального политического пространства. Результаты исследования должны стать основой новой концепции местного самоуправления в РФ.

Практическая значимость исследования определяется тем, что содержащийся в диссертации теоретический материал, практические разработки могут быть использованы в научных исследованиях по проблематике конституционного и муниципального права, в преподавании учебного курса «Муниципальное право России», «Государственное и муниципальное управление», а также могут применяться в ходе учебного процесса по предметам этнополитологии, этносоциологии, избирательному праву, регионоведению. Полученные результаты уже используются в деятельности многих муниципальных образований республик Юга России. Разработаны паспорта проведения исследований вопросов местного значения и начиная с 2008 года автор проводит по ним анализ исполнения органами местного самоуправления своих полномочий. Автор использует материалы исследований в своей преподавательской деятельности.

Автором разработаны три закона Республики Адыгея по муниципальной реформе: «О территориальном общественном самоуправлении в муниципальных образованиях», «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Адыгея», «О полномочиях органов государственной власти Республики Адыгея по взаимодействию с Ассоциацией «Совет муниципальных образований Республики Адыгея». Автором также разработаны следующие нормативно-правовые акты муниципального уровня: «Положение об общественном Совете муниципального образования «Город Майкоп»», «Положение

о ТОС муниципального образования «Город Майкоп»», «Положение о деятельности Совета народных депутатов по контролю за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения», «е об организации работы с наказами населения депутатов Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп»», «Устав общественной палаты муниципального образования «Город Майкоп»» и т.д. Автор в течение 8 лет возглавляет общественную палату муниципального образования «Город Майкоп»».

Методология и методы исследования. Автором были использованы следующие общие научные методы: системный, сравнительно-исторический, структурно-функциональный, логический, диалектический, нормативный, сравнительно-правовой и другие. Применена также совокупность различных методологических приёмов и средств научного познания проблем муниципального реформирования, которая выстроена соответственно целям и задачам настоящей работы. С помощью политологического анализа исследуется региональное и муниципальное политическое пространство республик Юга России, изучается роль и влияние основных политических акторов.

Использование указанных методов исследования, а также результатов анализа монографических источников российских и зарубежных учёных и специалистов, позволили автору сформулировать цели и задачи исследования и выделить основные проблемы муниципального реформирования в постсоветский период в республиках Юга России и предложить конкретные пути их решения.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Фундаментом муниципальной реформы являются конституционно закреплённые положения, обусловливающие органическую связь с трансформационными процессами общественно-политического характера. Такая связь позволяет определить количество муниципальных реформ. Первая муниципальная реформа прошла в период конституционной реформы 24 мая 1991 года на принципах разделения власти, вторая муниципальная реформа началась с принятием Конституции РФ в декабре 1993 года на принципах отделения местного самоуправления и государственной власти. Полная реализация основных конституционных положений о местном самоуправлении сегодня пока невозможна, так как необходима серьёзная корректировка предыдущей концепции развития местного самоуправления или принятие новой. Новая концепция местного самоуправления должна быть направлена на возрастание внутреннего потенциала муниципального политического пространства при уменьшении политического потенциала взаимодействия региональных и местных органов власти.

2. На основе теоретического анализа основных теорий местного самоуправления и основных моделей организации местного самоуправления применительно к российским условиям, автор преломляет основные теории местного самоуправления к выделенным им муниципальным реформам и к основным этапам муниципального реформирования в РФ. Модели самоуправления в странах Западной Европы развиваются в условиях сложившихся демократических систем, применение этих моделей в России было сильно деформировано трансформационными процессами на начальном этапе и построения нового российского федерализма. Конституционная модель местного самоуправления в новой России определена и заявлена, но не получила своего завершения, что обусловлено необходимостью полной реализации потенциала нового российского федерализма, кроме того, основу конституционной модели местного самоуправления составляет «общественная теория», но реализовать эту модель невозможно, так как к концу 2014 года сформировалась новая модель местного самоуправления основу которой составляет уже «государственная теория», а сама модель организации местного самоуправления имеет не дуалистический, а государственно-смешанный характер. Внедрение модели нонцентрализма возвращает дуалистическую модель местного самоуправления, которая сегодня заявлена и внедряется с сильной государственной составляющей в сторону реализации общественного потенциала местного сообщества. Анализ перспектив реализация новой концепции российского федерализма в РФ позволяет сделать вывод о том, что по её завершению будет сформирована российская национальная модель местного самоуправления.

3. Приоритет регионального государственного строительства в рамках этнополитического процесса в 90-е годы прошлого века остановил муниципальную реформу во всех республиках Юга России. Формировались не предусмотренные Конституцией РФ местные органы государственной власти. Грубо нарушались конституционные права граждан на местное самоуправление со стороны региональных органов власти. Огромную роль в продвижении муниципальной реформы сыграл Конституционный Суд РФ, который вынес несколько очень важных решений по республикам Юга России. Автор также отмечает активную позицию прокуратуры РФ по продвижению муниципальной реформы в этом регионе. Всё это способствовало тому, что в начале 2002 года правовая база муниципального реформирования стала приводиться в соответствие с требованиями федерального законодательства. Сегодня по всем направлениям муниципального реформирования республики Юга России отстают от краёв, областей этого же региона на несколько лет.

4. Тенденция к централизации и встраиванию местного самоуправления в государственную вертикаль власти всё время прослеживается на всех этапах второй муниципальной реформы. Процесс огосударствления

местного самоуправления в республиках Юга России проходил в период 1991-2002гг. Инициатором этого процесса были региональные элиты. Процесс огосударствления местного самоуправления противоречил основным положениям Европейской Хартии о местном самоуправлении. Роль местного самоуправления в этих условиях была сведена к минимуму, местная власть в условиях блокирующего уровня этнизации регионального политического пространства не имела возможности стать полноценным субъектом политического процесса, являлась лишь нижним звеном государственной власти. Реально муниципальная реформа в республиках Юга России началась после 2003 года. Законодательство по муниципальной реформе в условиях реализации концепции нового российского федерализма имело тенденцию к смещению центра механизмов огосударствления местного самоуправления от региональных органов власти к Федеральному центру. Последние изменения, внесённые в Федеральный закон №131 в 2014 году свидетельствуют о том, что Федеральный центр сделал выбор в пользу только государственной теории местного самоуправления. 5. В период этнополитической мобилизации 1991-2002гг. муниципальная реформа в республиках Юга России была заблокирована, нарушались конституционные права граждан на местное самоуправление. Демократические институты на местном уровне в республиках Юга России не могли развиваться в условиях этномобилизации и блокирования муниципальной реформы. Автор предлагает классификацию уровней этниза-ции регионального политического пространства. В условиях высокого уровня этнизации регионального политического пространства блокировались отдельные направления муниципальной реформы, в условиях разрушающего уровня этнизации регионального политического пространства муниципальная реформа находилась постоянно под угрозой срыва. Период этнополитической мобилизации 1991–2002гг. в республиках Юга России стал самым разрушительным фактором для муниципальной реформы. Соперничество за ресурсы (в основном, земельные) приводило к этнопо-литической мобилизации, что создавало угрозу обострения межнациональных конфликтов, но, тем не менее, именно муниципальная реформа открыла возможности для постепенной трансформации сложившихся полиэтнических местных систем в демократическую модель, учитывающую все этнические, культурные особенности территорий. Реализация потенциала муниципальной реформы и формирование институтов местного сообщества значительно снижают потенциал этничности, она перестаёт быть конфликтогенным фактором.

6. Строительство региональной государственности и этнополитиче-ская мобилизация в республиках Юга России оказывали непосредственное влияние на формирование региональной правовой базы муниципальной реформы. Региональное правовое поле муниципальной реформы в рес-

публиках Юга России в условиях трансформации политической системы или игнорировало или грубо нарушало требования федерального законодательства, или вообще выходило за пределы этого поля, что не позволяло местному населению в республиках Юга России полноценно реализовы-вать своё конституционное право на местное самоуправление. Не выполнялись многочисленные решения судов различных инстанций по муниципальной реформе. Активная позиция Федерального центра, прокуратуры РФ по продвижению муниципальной реформы, местного сообщества и местных жителей позволила привести региональное муниципальное законодательство в соответствие с федеральным правовым полем. Избирательные комиссии республик Юга России занимали пассивную позицию по защите конституционных прав граждан на местное самоуправление.

7. Муниципальная реформа тесно связана с проведением административной реформы, но в 90-х годах прошлого века произошёл их разрыв: муниципальная реформа намного опережала реформу административную, а реализация последней в условиях нового российского федерализма в начале 2000-х годов происходила без согласования интересов основных политических акторов в рамках регионального и муниципального политических пространств. В республиках Юга России муниципальная реформа использовалась региональной элитой для достижения конкретных политических и экономических задач. В Республике Адыгея региональная элита использовала процесс муниципального реформирования для повышения своего политико-экономического потенциала в нарушение конституционных принципов организации местного самоуправления. На протяжении 2002–2007гг. органы местного самоуправления в Республике Адыгея были нелегитимными. В КБР основу муниципальной реформы составлял земельный вопрос, по остальным направлениям было заметное отставание. В КЧР в ходе муниципальной реформы Федеральным центром была реализована на практике модель национально-культурной автономии.

8. Анализ современной правовой базы показал ее неполноту для реализации современных реформ местного самоуправления. Так, наличие только одной статьи в Федеральном законе № 131, регулирующей порядок наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления, явно недостаточно. Необходимо принять федеральный закон о порядке наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями на основе принципов, предложенных автором. Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления осуществлять только на временной основе. Наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления политизирует муниципальную реформу. Федеральный закон № 131 выполнил свою основную задачу – муниципальная реформа состоялась и носит необратимый характер, но нет чёткого понимания того, что делать дальше. Сейчас необходимо в приори-

тетном порядке разработать новую концепцию местного самоуправления, которая должна быть поддержана, в первую очередь, местным сообществом и должна опираться на модель нонцентрализма. Основу новой концепции должны составить предложения и выводы данной диссертационной работы.

9. Наделение большим количеством государственных полномочий
органов местного самоуправления напрямую связано с эффективностью
исполнения собственных вопросов местного значения. Единственным ор
ганом, который может комплексно реализовать контрольные полномочия
по отношению ко всем другим органам местного самоуправления и вы
борным должностным лицам, является представительный орган местного
самоуправления. Реализация им контрольных полномочий возможна
только при выполнении принципа безусловного приоритета этого органа в
системе местных органов власти, как этого требует Европейская Хартия
местного самоуправления и Конституция РФ. В России мы наблюдаем
доминирование исполнительной муниципальной власти. Полномочий
представительного органа местного самоуправления явно недостаточно
для осуществления действенных контрольных функций, кроме того, экс
периментально подтверждено, что контрольные полномочия представи
тельных органов муниципальных образований в республиках Юга России
практически не реализуются в ходе муниципального реформирования. На
примере муниципального образования – «городской округ» автором раз
работана и внедрена система представительного муниципального контро
ля, которая эффективно работает с 2010 года.

10. Выявлены механизмы, оптимизирующие ход муниципального
реформирования. Так, в рамках муниципального политического простран
ства самоорганизация жителей на части территории муниципального об
разования наиболее эффективна через формирование ТОС. Наработанных
практик и подходов к нему много, поэтому сегодня необходимо разрабо
тать и принять Федеральный закон о ТОС. Основные принципы, регули
рующие этот особый институт гражданского общества предложены авто
ром, в качестве одного из основных принципов – департизации этого ин
ститута. Партизация муниципального уровня неизбежно будет влиять и на
ТОС, поэтому необходимо сохранить социальную основу и народную
природу ТОС и не допустить партизации этих органов. В уставах муници
пальных образований целесообразно восстановить демократический инсти
тут наказов избирателей, но самое главное, чтобы эти наказы принимались
решением конференции ТОС, что обеспечит прямую связь муниципальных
депутатов с местными жителями. Экспериментально установлено, что ТОС
в муниципальном образовании «Город Майкоп» прошло стадию становле
ния и формирования, сегодня оно признано населением и является народ
ной школой местного самоуправления. Предложено использовать нарабо
танную практику его функционирования как типовую модель.

11. Муниципальная реформа увеличивает потенциал муниципального политического пространства, в рамках которого совершенствуются механизмы согласования интересов различных политических акторов, создаются необходимые условия для формирования новых институтов местного сообщества. Право на осуществление местного самоуправления относится к категории коллективных прав граждан, поэтому только организованное местное сообщество может реализовывать этот потенциал. Формирование и деятельность общественных институтов местного сообщества приводит к политической активности жителей, которые берут на себя ответственность за реализацию муниципальной реформы. Местные сообщества являются базисом всей системы местного самоуправления, поэтому формирование общественных институтов местных сообществ и создание необходимых условий для этого является совместной задачей, как институтов гражданского общества, так и региональных, местных властей. Автором предложено использовать наработанную практику деятельности общественной палаты на примере муниципального образования – городской округ. Эффективность деятельности данного института позволяют автору предложить в Федеральный закон №131 его как ещё одну форму непосредственного осуществления местного самоуправления населением.

12. В ходе проведения муниципальной реформы в республиках Юга России вновь оказались востребованными этнополитические движения, которые имели политический вес в начале 1990-х годов. Реализация муниципальной реформы привела к формированию также и новых национальных общественных объединений, отстаивающих территориальные интересы этносов в рамках местных сообществ. Противостояние между радикальными национальными общественными организациями кабардинцев и балкарцев не давали возможности в период 1991–2002гг. реализовать потенциал муниципальной реформы. Нами показано, что роль и влияние этих национальных организаций гораздо выше, чем структур политических партий. Реализация муниципальной реформы в республиках Юга России показала, что в процесс принятия регионального законодательства по муниципальной реформе в него не был включен ряд национальных общественных организаций, были проигнорированы их требования, что впоследствии и привело к противостоянию, кризису, хотя их требования впоследствии были выполнены.

13. Стихийное освоение муниципального политического простран
ства партиями неизбежно политизирует муниципальную реформу и ведёт
к качественному изменению и уменьшению потенциала собственно муни
ципального политического пространства и увеличению роли регионального
политического пространства. Один из сегментов муниципального полити
ческого пространства продуманно должен быть заполнен федеральными
политическими партиями, иначе этот сегмент могут заполнить другие

региональные институты, что в условиях демократического правового государства недопустимо. Но сегодня местное сообщество не подготовлено к приходу партий на местный уровень, потому что сами партии не имеют конкретных программ участия в процессе муниципального реформирования. Развитие партийной системы в рамках муниципального политического пространства должно создавать условия для устойчивой связи партий с местным сообществом, выработке муниципальных партийных программ, отражающих интересы местных сообществ. Необходимо вернутся к мажоритарной системе выборов на муниципальном уровне, которая обеспечит прямую связь депутатов с избирателями.

Степень достоверности и апробация результатов проведённых исследований подтверждается глубокой проработкой фундаментальных и прикладных трудов российских и зарубежных учёных по теме диссертации, применением в совокупности различных методологических приёмов и средств научного познания проблем муниципального реформирования.

В данном диссертационном исследовании изучались международные правовые акты, в частности, Европейская Хартия местного самоуправления. Нормативно-правовую базу исследования также составляют: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, в частности, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 и 2003гг., Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, определения и постановления Конституционного Суда РФ, определения и решения Верховного Суда РФ, определения и решения Верховных Судов субъектов РФ, конституции, уставы, законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований республик Юга России. Изучались программы и уставы общественных объединений.

Изучались и исследовались материалы парламентских слушаний в Федеральном Собрании РФ. В работе широко использованы материалы политологических и социологических исследований аналитических центров федерального и регионального уровней. Также широко использовались материалы международных, всероссийских и региональных научных конференций. Применение в ходе исследования разнообразных источников позволило обеспечить доказательность и объективность результатов исследования.

Основные положения и выводы исследования были представлены на международных, всероссийских и региональных конференциях, в том числе: Межвузовской научно-практической конференции «Гражданское общество в России: проблемы формирования и развития» (г. Майкоп 25 апреля 2003 г.); Всероссийской научно-практической конференции: «Проблемы становления гражданского общества на Юге России» (г. Армавир, 17-18 апреля 2004 г.); Всероссийской научно-практической конференции: «Социальное развитие России: состояние, проблемы, перспективы» (г. Майкоп,

15-16 апреля 2005г.); Всероссийской научно-практической конференции:
«Государственно-правовая система России: история и современность»
(г. Майкоп, 2 ноября 2006 г.); Межрегиональной научно-практической
конференции: «Екатеринодар-Краснодар: 140 лет городского самоуправ
ления. История и современность» (г. Краснодар, 12 мая 2007 г.);
Всероссийской научно-практической конференции: «Политические

партии в избирательных кампаниях современной России: федеральный и
региональный срез» (г.Майкоп, 30 ноября 2010 г.); Международной
научно-практической конференции: «Политическая наука: состояние и
перспективы развития в XXI веке» (г. Краснодар, 28 октября 2011 г.); XI
Всероссийском научном семинаре: «Политика, состоятельность

государства и гражданская активность в России: вызовы электорального
цикла 2011-2012 гг.» (г.Краснодар, г.Майкоп 8-10 октября 2012 г.);
Национальном форуме «Государственная служба России: развитие и
управление человеческим капиталом» (г.Ростов н/Д., 1 ноября 2012 г.);
Первым Всероссийском элитологическом конгрессе: «Элитология России:
современное состояние и перспективы развития» (Ростов н/Д., 7 октября
2013 г.), Всероссийской научно-практической конференции: «Лидеры,
элита, регион» (Ростов н/Д., 27 октября 2014 г.), Научно-практической
конференции с международным участием: «Проблемы повышения
эффективности местного самоуправления в условиях современных реформ
и политических процессов в России» (Ростов н/Д., 7 апреля 2015 г.),
Всероссийской научно-практической конференции «Эффективное

государственное и муниципальное управление в современных условиях» (г.Майкоп 21 апреля 2015г.) и т.д.

Основные положения диссертационного исследования отражены в 34 публикациях общим объемом около 60 п.л., в том числе 4 монографиях и 15 статьях, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах, определённых Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки РФ. Основные положения и выводы диссертационной работы обсуждались на заседаниях кафедры политологии и этнополи-тики ЮРИУ РАНХиГС.

Структура и объём работы. Работа состоит из введения, четырёх глав, включающих двенадцать параграфов, заключения, списка литературы.

Основные теории и модели самоуправления: теоретический анализ

Наличие в политической системе новой России института местного самоуправления стало необходимым условием её устойчивости, но сам процесс «…формирования местного самоуправления оказался одной из самых трудных задач политической реформы и обновления государственности России»13. Процесс муниципального реформирования оказался неразрывно связан с трансформацией политической системы, определяющей соотношение централизации и децентрализации, а сам новый формирующийся уровень публичной власти становится активным политическим актором, который создаёт необходимые условия для формирования крайне необходимого муниципального политического пространства. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, которое наряду с другими уровнями публичной власти определяют систему демократического управления в России. В рамках политологического анализа к местному самоуправлению необходимо применять комплексный и системный подходы, обеспечивающих связь общественно-политических и государственно-правовых процессов.

Термин «Муниципальная реформа» автору найти в словарях не удалось, поэтому автор в своих работах даёт следующее определение: «Муниципальная реформа - это преобразования, проводимые в развитии конституционных норм, гарантирующих автономность и обязательность местного самоуправления, формирование институтов местного сообщества с целью эффективного решения современных социально-экономических и политико-правовых проблем территорий». Муниципальную реформу в политологическом аспекте можно определить как преобразование муниципального политического пространства, заключающееся в институционализации деятельности институтов местного сообщества по эффективному решению вопросов местного значения. По нашему мнению, в ходе муниципальной реформы необходимо решать следующие основные задачи: - политические (потенциал муниципального политического пространства должен увеличиваться, а потенциал взаимодействия муниципального и регионального политических пространств уменьшаться); - экономические (обеспечение собственной доходной базой и экономической независимостью); - правовые (обеспечения конституционного право жителей на местное самоуправление). По нашему мнению, компонентный состав муниципальной реформы должен включать в себя: - определение политического статуса местной власти; - разделение полномочий и предметов ведения на принципах субсидиарности и комплиментарности; - переход от централизации к децентрализации власти через модель нонцентрализма; - финансовая независимость местного уровня власти; - внедрение системы внутреннего муниципального контроля; - формирование института ответственности муниципальной власти перед местным сообществом; - обеспечение доступности, открытости и информированности местного сообщества о деятельности органов местного самоуправления; - повышение юридического и политического статуса представительного органа местного самоуправления; - обеспечение возрастающей роли институтов местного сообщества. Исследование выделенных составляющих муниципальной реформы составляют основу данной диссертационной работы. Особо стоит отметить, что за время реформирования местного уровня власти, начиная с 1990 года, было две муниципальные реформы. Первая муниципальная реформа прошла в период конституционной реформы 24 мая 1991 года на принципах разделения власти, а вторая муниципальная реформа началась с принятием Конституции РФ в декабре 1993 года на принципах отделения местного самоуправления от государственной власти.

Исследуем первую муниципальную реформу в тесной связи с процессом политической трансформации постсоветского общества, начиная с 1986 года. В рамках политической системы тоталитаризма местные Советы народных депутатов (далее - Советы) выступали в качестве низовых органов государственной власти: «Коллегиальный принцип исполнительной деятельности приводил к тому, что исполкомы фактически подменяли Советы, через них осуществлялась монополия руководящей силы компартии на реальное руководство местными делами, они служили прикрытием безответственности местной номенклатуры перед населением»14. Учёный А.Н. Буров отмечал, что переход к коммунистическому общественному самоуправлению отвергал идею земского самоуправления, «…в период апогея тоталитаризма местные Советы были низведены до роли «винтика» сверхиерархизированной политической системы»15.

Местное самоуправление в СССР рассматривалось как институт буржуазной демократии. Большая советская энциклопедия в 1955 году отмечала, что буржуазный муниципализм выражал интересы правящего класса, ему «…противопоставлялось советское самоуправление, имевшее всеобщий характер»16. Большая советская энциклопедия в 1975 году определяла местное самоуправление как одну из форм государственного управления, «…при которой население административно-территориальной единицы самостоятельно управляет местными делами через выборные органы или непосредственно в пределах прав, установленных государством».

Региональное правовое поле муниципального реформирования

Теоретические исследование местного самоуправления занимали значительное место у представителей европейской классической либеральной идеологии: Б.Констана, Д.Миля, А.Токвиля и других. Уже в то время Б.Констан муниципальную власть определял, как одну из форм публичной власти, относительно самостоятельную. Французский государственный деятель А.Токвиль впервые сформулировал концепцию самоуправляемого общества. Анализируя американский опыт организации местного самоуправления, А.Токвиль отмечал, что «…первоначальным источником власти является отнюдь не государство и даже не народ, а добровольно объединяющиеся индивиды, сами управляющие своими собственными делами»82, но именно через городские и сельские общины можно реализовать потенциал неотчуждаемых прав и свобод. В работе «Демократия в Америке» он отмечал: «Общественные институты играют для установления независимости ту же роль, что начальные школы для науки, они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой»83. Это была главная идея всей концепции А.Токвиля, что именно через общественные институты у народа формируется гражданское самосознание и чувство ответственности. Поддерживая основные ценности американской демократии, А.Токвиль отмечал: «Система права, совместимая с потребностями самоуправления, должна базироваться больше на разнообразии, нежели на единообразии и исчерпывающем регулировании»84. А.Токвиль обозначал связь между общинными институтами и основами демократии: «Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретёт»85. В первой половине XIX века активно разрабатываются первые теории самоуправления. Толчком к развитию этих теоретических положений стали «…конституционные тенденции, порождённые Американской и Великой французской революциями»86. Значительный вклад в разработку теорий самоуправления внесла европейская школа. Первые теоретические исследования местного самоуправления привели к появлению теории свободной общины в первой половине XIX века. Самоуправление впервые было закреплено во французских конституциях 1791 года и 1793 года. Общинное самоуправление позднее было закреплено в бельгийской конституции 1831 года, в которой отдельная статья была посвящена этому, а муниципальная власть признавалась отдельной ветвью власти. Из первых европейских конституций можно ещё привести в пример конституцию Германской империи 1849 года, в которой закреплялись основные права местных общин. Первые научные исследования о самоуправлении в период Российской империи возникли позже, чем в Европе, и имели заимствованный характер.

В разные периоды русской муниципальной истории научным сообществом выделялись различное количество теорий самоуправления, но даже сегодня в политической науке нет единства взглядов по числу этих теорий. Рассмотрим те теории, которые находили своё преломление в российском муниципальном пространстве.

В основу первой теории свободной общины были заложены положения теории естественного права, кроме того, «…самоуправление - это основная форма и действующая модель «общественного договора»»87. Эта теория подчёркивала, что исторически первична именно община, а не государство. Теорию свободной общины активно разрабатывали: А.Токвиль, Г.Турэ, Э.Мейер, О.Лабанд, О.Ресслер, Б.Констант, Т.Джефферсон, Г.Прайс, О.Гирке, Ю.Ф. Самарин, А.С. Хомяков, П.Н. Подлигайлов, И.В. Кириевский. Они рассматривают право общины на управление своими делами как естественное и неотчуждаемое. По мнению сторонников данной теории, община обладает самостоятельностью и независимостью от центральной власти. Государство сотрудничает с уже созданной общиной и признаёт её. Общинными делами и общинным имуществом в начале XIX века заведовали чиновники. В результате такого управления общинное хозяйство было разрушено. Необходимо было ограничить вмешательство государства в деятельность общины, которая исторически возникла раньше государства. В теории свободной общины избираемость органов местного самоуправления членами общины была обязательной. Было определённое разделении дел на общинные и порученные ей государством. В формирование органов самоуправления общин государство не вмешивалось. Основная задача общинного самоуправления заключалась в регулировании земельной собственности и распределении земельных паёв между членами общины.

Теория свободной общины нашла своё отражение в положениях бельгийской Конституции 1831 года, которая признавала наряду с законодательной, исполнительной, судебной властями и четвёртую власть местную (муниципальную, общинную). Основная идея неприкосновенности прав свободной общины оказалась самым уязвимым местом этой теории. В условиях сельских и городских общин основные положения этой теории реализовывались достаточно эффективно, но на более крупных территориальных самоуправляющихся образований эту теорию реализовать было невозможно. С появлением государства исчезает абсолютная самостоятельность и независимость вольной общины. При формировании государства и его административно-территориальных единиц места для свободной общины нет. Политические аспекты в этой теории заключались в необходимости создания оптимальных условий для вовлечения граждан в управление делами общины и воспитания их в духе гражданской активности, и именно эта теория положила начало традиции персонификации власти. Теория свободной общины, по мнению её авторов, должна была вовлечь членов общины в её деятельность и воспринимать себя как часть этой общины. Общинные интересы, общая территория, духовное единение лежали в основе теории свободной общины. Данная теория представляет интерес и сегодня, переход на двухуровневую систему организации местного самоуправления и выделения территориальных образований на уровне сельских и городских общин приближает власть до конкретного жителя такой общины, способствует деконцентрации публичного управления.

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями и внутренний муниципальный контроль

Процессу регионального государственного строительства отдавался приоритет, а сам этот процесс проходил в условиях этнополитической мобилизации, которая привела к тому, что «…цели модернизации и демократизации оказались оттеснёнными заботами о национальном самоутверждении»130. В этих условиях муниципальная реформа практически блокировалась. В условиях политической трансформации постсоветского общества в большинстве национально-территориальных образований на территории Юга России быстрыми темпами происходила политизация этнических процессов. Возрождающееся национальное самосознание представителей различных этносов во многом обусловило рост социальной, политической активности людей и вылилось в стремление различных этнических групп утвердить свою национальную идентичность. Полиэтничный состав населения, традиционный консерватизм в политической жизни способствовали тому, что трансформационные процессы здесь проходили наиболее сложно. Этот период характеризовался политизацией этничности и этнизацией политики: «…проблема внутреннего сепаратизма в Северо-Кавказских республиках должна решаться на путях улучшения системы управления, сменяемости власти и более широкого представительства различных групп в органах власти»131. Концепция «внутреннего колониализма» выделяет основные причины политизации этничности: - в процессе модернизации появляется социально-экономическое неравенство этнических групп; - восприятие членами этнических групп данного неравенства как исторического факта несправедливости; - этнонационализм противопоставляется политике Федерального центра. По мере модернизации и уменьшения социально-экономических неравенств этнических групп, этнический фактор постепенно будет терять своё влияние. Муниципальное политическое пространство наиболее подходящая среда для нивелирования этнических процессов. Становление институтов демократии в условиях полиэтничного общества высоко, если: «-средства насильственного принуждения там рассредоточены или нейтрализованы; - существует современное динамичное плюралистическое общество; - общество однородно в культурном отношении или, в случае культурной гетерогенности, не разделено на сильные и отчётливые субкультуры; - при наличии такого рода субкультур, её лидеры преуспели в создании консоциативных механизмов урегулирования субкультурных конфликтов;

В начале 1990-х годов в республиках Юга России происходили два разнонаправленных процесса, во-первых, был произведён импорт демократических институтов, которые очень сложно адаптировались к местной социальной среде, во-вторых, этот процесс сопровождался жёсткой конкуренцией национальных элит за власть. Были установлены традиционные социальные практики и неформальные правила распределения ресурса власти: этническое квотирование, клиентизм, использование административного ресурса: «…в политическом процессе северокавказских республик власть продолжает пониматься как доступ к ресурсам, распределение которых осуществляется через группы, основанные на этническом родстве, принципах землячества, родственных отношениях»133.

С подписанием Федеративного договора РФ фактически превратилась из конституционной Федерации в конституционно-договорную модель, а с отдельными субъектами РФ прослеживалась даже модель конфедерации. Практика подписания двусторонних соглашений между федеральными и региональными органами власти способствовала усилению позиций региональных элит. Одними из первых подписали договор с Федеральным центром Кабардино-Балкарская Республика (далее - КБР) и Республика Северная Осетия-Алания (далее РСО-Алания), во всех остальных республиках были созданы комиссии, которые готовили проекты таких договоров: «…если в республиках в составе РФ такая асимметричная модель федерализма рассматривалась как проявление демократии при решении этнополитических проблем, то в центре немало специалистов и политиков изначально видели в ней дополнительный источник сепаратизма»

Многие исследователи отмечали, что «…в формировании новой властвующей элиты, главными отличительными чертами которой стали отсутствие какой-либо партии, претендующей на надгосударственный статус, формирование политической элиты на основе государственных органов с помощью использования элементов демократии»135. Субъекты этнополитического процесса отстаивали ценности, которые разрушали региональное и муниципальное политические пространства. В политике наряду с индивидуальными интересами членами региональной элиты стали реализовываться и коллективные их интересы. Они были направлены на реализацию идей национальной, этнической, этнокультурной, религиозной мобилизации.

Роль и влияние национальных общественных организаций на процесс униципального реформирования

Завершая исследование муниципальной реформы в Республике Дагестан, автор отмечает, что в основе почти всех этнических конфликтов в республике является земельный вопрос, который напрямую связан с проведением муниципальной реформы: «Федеральное законодательство, регулирующее земельные правоотношения, не учитывает такие формы собственности, которые характерны для сельских районов республики. Общинная (джамаатская или вакуфная) форма собственности и землепользования до сих пор легитимна во многих районах Дагестана»166. Муниципальная реформа в Республике РСО-Алания началась в 1994 году, когда на одном из последних заседаний Верховного Совета Республики РСО-Алания было принято Постановление «О введении в действие «Временного положения об общих принципах организации местного самоуправления в РСО-Алания» и Положение «О выборах в органы местного самоуправления РСО-Алания». Правительство РСО-Алания в июле 1995 года принимает Постановление «О структуре местного самоуправления г.Владикавказа», которое в нарушение статьи 131 Конституции РФ утвердает структуру органов местного самоуправления г.Владикавказа.

В 1996 году парламент РСО-Алания, опираясь на Федеральный закон №154, начал разработку аналогичного республиканского законопроекта. Но только в мае 1998 года закон «О местном самоуправлении в РСО-Алания» был принят в первом чтении. В предложенном на обсуждение варианте законопроекта предполагалось то, что глава муниципального образования будет избираться населением, проживающим на территории муниципального образования. Президенту РСО-Алания А.С. Дзасохову под предлогом укрепления вертикали власти удалось внести поправку, сформулировав её следующим образом: «Глава муниципального образования города Владикавказа, районов РСО-Алания назначается Президентом РСО-Алания из числа депутатов Собрания представителей города Владикавказа, района или депутатов Парламента республики, избранных на данной территории. Президент РСО-Алания вправе освободить от занимаемой должности главу муниципального образования г.Владикавказа, района РСО-Алания». В такой редакции и был принят 22 октября 1998 года Закон «О местном самоуправлении в РСО-Алания»167.

К моменту принятия Закона «О местном самоуправлении в РСО Алания» уже состоялись решения Конституционного Суда РФ о проверке конституционности законов Удмуртской Республики и Республики Коми «О местном самоуправлении». Эти решения признали не соответствующими федеральному законодательству положения указанных республиканских законов о том, что глава администрации района, города назначается и смещается органами государственной власти. Принятие парламентом республики Закона «О местном самоуправлении в РСО-Алания» в такой редакции вызвало крайне негативную реакцию как со стороны политизированной части общественности республики, так и структур федерального уровня. По требованию ряда депутатов и в связи с продолжавшими поступать в федеральные и республиканские органы власти заявлениями отдельных граждан республики о необходимости приведения законов РСО-Алания в соответствие с федеральным законодательством, 16 сентября 1999 года парламент республики принимает Постановление «Об информации о результатах рассмотрения заключения Министерства юстиции РФ, протеста Прокурора РСО-Алания, заключения Комитета конституционного надзора на Закон «О местном самоуправлении в РСО-Алания», в котором все замечания, высказанные в адрес республиканских законодателей, были признаны необоснованными и необъективными168. На данный закон поступили: протест Прокурора РСО-Алания, заключение Комитета Конституционного надзора РСО-Алания, экспертное заключение Министерства юстиции РФ о приведении в соответствие с законодательством РФ, но все они были проигнорированы. Президент РСО-Алания А.С. Дзасохов постоянно отстаивал свою позицию, что «Местное самоуправление уместно осуществлять на низовом уровне, там, где действительно нередко рвётся властная нить и где возникают наибольшие проблемы, а главы районных и городских администраций должны назначаться руководителем субъекта»169. Автор отмечает роль Конституционного Суда РФ в продвижении муниципальной реформы в целом в республиках Юга России. Конституционный Суд РФ рассмотрел жалобу гражданина М.И. Баранова на нарушение его конституционных прав Законом РСО-Алания «О местном самоуправлении в РСО-Алания». Гражданин М.И. Баранов, в связи с назначением выборов в органы местного самоуправления в РСО-Алания, выдвинул себя кандидатом на должность главы муниципального образования города Владикавказа и обратился в избирательную комиссию города Владикавказа за разрешением на сбор подписей избирателей в поддержку своей кандидатуры, в чем ему было отказано. Председатель Центральной избирательной комиссии РСО-Алания, куда М.И. Баранов обжаловал отказ городской избирательной комиссии, 6 апреля 1999 года официально уведомил заявителя о том, что его жалоба признана необоснованной, так как в соответствии со статьёй 18 Закона РСО-Алания от 16 ноября 1998 года «О местном самоуправлении в РСО-Алания» должность мэра города Владикавказа не является выборной. В своём Определении от 8 октября 1999 года Конституционный Суд РФ установил, что пункт 2 статьи 18 Закона РСО-Алания от 16 ноября 1998 года «О местном самоуправлении в РСО-Алания» подлежит отмене170.