Введение к работе
Обоснование темы исследования и ее актуальность. Переход к новой системе власти, совершившийся после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, был недостаточно продуманным и рискованным процессом. С одной стороны, местное самоуправление было определено в Конституции и федеральных законах как институт, не входящий в систему государственной власти. С другой стороны, на этот институт теми же законами были возложены важнейшие и достаточно дорогостоящие полномочия по жизнеобеспечению населения. Совокупность этих характеристик стала основой внимания специалистов к вопросу об организационной системе муниципального управления, который до сих пор находится на пике актуальности. Поиск наиболее эффективного варианта собственной организации при минимизации затрат и без того незначительных ресурсов и одновременно качественного предоставления самых социально значимых услуг населению - один из первых вопросов в повестке дня высшего звена муниципального управления.
За последние десять лет очень обновился кадровый состав руководителей городов и районов России. Многие новые менеджеры пришли из сферы бизнеса, другие - из органов государственной власти. Все из них сталкиваются с такой проблемой, что муниципальными органами власти нельзя полноценно и эффективно управлять ни с позиций доминирования методов и инструментов корпоративного менеджмента, ни с использованием системы це-леполагания, заимствованной с уровня государственной власти. Стало неоспоримым, что муниципальный менеджмент - есть отдельная управленческая дисциплина, обладающая своими исключительными особенностями. Вместе с этим, муниципальный менеджмент должен быть применен к территории с использованием процедур и инструментов демократического местного самоуправления, то есть с максимальным учетом мнения населения. Квинтэссенцией практического осуществления всех этих процедур и операций, организационным узлом, в котором они все переплетаются, являются муниципальные органы управления. Эта тенденция не должна долго продолжаться и с процессом повышения уровня развития демократических самоуправленческих традиций, роль муниципальной администрации должна будет сокращаться.
Однако с учетом недоразвитости демократических традиций народного самоуправления, именно то, как сегодня устроены администрации муниципальных образований России, определяет характер развития территории и местных сообществ. Чем быстрее в стране удастся изменить стереотипы управления муниципальным образованием, построенные на отраслевом планировании и финансировании, тем скорее осуществится переход к системе управления на основе программно-функционального подхода, когда управление строится в опоре не на отрасли, а на приоритетные муниципальные сферы. Важнейшим условием сбалансированного развития на местном уровне, как показывает опыт европейских и американских городов, является наличие согласия между различными городскими сообществами и системой управления по приоритетным направлениям развития. Достижение этого согласия требует решения приоритетных задач, направленных на развитие и поддержание системы общественного самоуправления, изменение системы внутригородского управления, с тем, чтобы органы управления были максимально приближены к населению, были ему подотчетны и подконтрольны. До тех пор, пока глава муниципального образования будет восприниматься как «главный администратор», а средоточием местного самоуправления будет считаться администрация, а не само поселение и живущие в нем люди, город не станет главным «Предметом ведения» местного самоуправления и важнейшим учетным объектом управленческой деятельности и мысли всех ветвей и уровней власти.
Тема «Оптимизация муниципальных структур управления в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Карелия)» звучит ново для сферы проблем, которые обычно обсуждаются применительно к местному самоуправлению. Однако ее происхождение имеет четкое практическое происхождение. Настоящая диссертация готовилась на протяжении 3,5 лет, в процессе ее написания было взято около 100 интервью с депутатами и муниципальными служащими органов местного самоуправления Республики Карелия. В течение этого времени у людей, вовлеченных в описываемый научный процесс, редко возникали сомнения в том, что глубокая разработка этой темы остро необходима. По мнению сомневавшихся в актуальности темы специалистов, выбор модели организационной структуры местного самоуправления не является для муниципалитета важным вопросом, предпочтение же необходимо отдавать вопросам кадрового и финансово-материального обеспечения. Определение параметров системы местного самоуправления,
воспринимается ими, как вопрос технический и решаемый в соответствии с требованиями сложившейся конъюнктуры и личных предпочтений.
Однако за последние годы, благодаря повышению уровня образования муниципальных лидеров, данная эта точка зрения отходит на второй план и уступает подходу научно-обоснованного, рационального, менеджерского формирования системы органов местного самоуправления, этим и предопределен выбор темы. В настоящей работе автор исследует проблемы, которые, по его мнению, являются определяющими в понимании процесса организационного построения органов местного самоуправления в соответствии с возложенными на них государством полномочиями и в соответствии с современными требованиями к ним.
Состояние и степень научной разработанности проблемы. Количество исследований по проблемам местного самоуправления свидетельствует как о его актуальности, так и многоаспектности. Характер этих исследований показывает, что вопросы самоуправления находятся в полидисциплинарном пространстве гуманитарного знания.
Большая часть научных публикаций о местном самоуправлении посвящена вопросам муниципального права или состоянию нормативно-правовой базы местного самоуправления, которая оценивается на ее соответствие нормам Конституции Российской Федерации, старой и новой редакции федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» или Европейской Хартии о местном самоуправлении. Начиная с 1994 года, отечественная научная литература по общим проблемам местного самоуправления постоянно растет. В дальнейшем, в связи с реформой местного самоуправления, можно ожидать еще большего увеличения числа изданий различного типа, посвященных этим проблемам. Это означает, что и в науке наступает момент специализации, определения, кто и чем в этой сфере занимается.
Для исследования местного самоуправления в Российской Федерации существенное значение имеют диссертации, статьи и монографии отечественных ученых, опубликованные в последние несколько лет. Среди авторов диссертационных работ по социально-политическим аспектам проблем развития муниципальной сферы в нашей стране следует назвать Аникина Л.С, Абордалову О.Н., Артемова В.Н., Волчкова А.Ю., Гарифуллину М.Ш., Го-
ловкина Н.Н., Голованова В.И., Демина И.Ю., КашунинуИ.В., Полетаева АА, Тихонова Д.А, Юшину ЕА и др.1
Что касается теоретических трудов широкого дисциплинарного «по-граничья», то здесь можно выделить правовые,2 сравнительные,3 историче-
1 Аникин Л.С. Институционализация местного самоуправления как способ самоорганизации современного российского общества: Дисс. д-ра социол. наук. Саратов, 1997; Абордалова О.Н. Территориальное общественное самоуправление в системе самоуправления России: Автореф. дисс. канд. социол. наук. М., 2000; Артемов В.Н. Местное самоуправление в советской и постсоветской России: сравнительный анализ: Автореф. дисс. канд. полит, наук. Саратов, 1999; Волчков А.Ю. Политические особенности местного самоуправления в регионах Российской Федерации: компаративный анализ (на примере Северо-Востока России): Автореф. дисс. канд. полит, наук. М., 2001; Гарифуллина М.Ш. Проблемы развития местного самоуправления в Республике Татарстан: Автореф. дисс. канд. полит, наук. М., 2004; Голованов В.И. Развитие местного самоуправления в системе управления крупным городом: Дисс. д-ра экон. наук. М., 1998; Головкин М.Н. Реформа местного самоуправления в процессе модернизации российского общества (тенденции и проблемы): Автореф. дисс. канд. полит, наук. Орел, 1999; Демин И.Ю. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: подходы к реализации и механизмы осуществления: Автореф. дисс. канд. полит, наук. М., 2002; Кашунина И.В. Перспективы развития местного самоуправления в России в начале XXI века: Автореф. дисс. канд. полит, наук. СПб., 2004; Полетаев А.А. Местное самоуправление - субъект управления социальными процессами в современном российском обществе: Автореф. дисс. канд. социол. наук. М., 1999; Тихонов Д.А. Политическая автономия местного самоуправления в России (исторический опыт и современные тенденции): Автореф. дисс. канд. полит, наук. М., 2001; Юшина Е.А. Становление местного самоуправления как условие демократизации современного российского общества: Автореф. дисс. канд. полит, наук. М., 1998 и др.
2 Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Екатеринбург, 1998; Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999; Ермолов Ю.А. Система местного самоуправления в крупном городе (правовые аспекты): Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1999; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000; Пылин В.В. Проблемы теории и практики народовластия в процессе становления местного самоуправления России: Автореф. дисс. д-ра юрид. наук. М., 1999; Таболин В.В. Организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в крупных городах (урбанизированных регионах): Автореф. дисс. д-ра юрид. наук. М., 1999 и др.
Грибанова Г.И. Местное самоуправление в политической системе развитых демократий (сравнительный анализ западноевропейских стран): Автореф. дисс. д-ра социол. наук. СПб., 1998; Васютин Ю.В., Емельянов Н.А. Местное самоуправление в зарубежных странах. М.-Тула, 1998; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление в России и Германии: сравнительный анализ. Ростов н/Д, 2002; Местное самоуправление: отечест-
ские1 и т.п. исследования. Обращают на себя внимание работы, в которых предпринимаются попытки представить феномен местного самоуправления в комплексе взаимосвязанных между собою различных его аспектов2 и исследования в области взаимодействия местного самоуправления и институтов гражданского общества.3 В перечисленных работах весьма удачно выделены «синтетические» аспекты местного самоуправления, все его стороны, которые позволяют рассматривать многогранный феномен муниципальной деятельности во всей его полноте и широте взаимосвязей в области «пересечения» политической, правовой, управленческой и социальной сфер общества, Это свидетельствует о том, что наши российские ученые вышли на новый уровень научного анализа изучаемой проблематики, требующего интегрированного подхода к объективному и концептуальному исследованию проблем муниципального, государственного и социального видов управления.
Научную ценность представляют труды некоторых зарубежных исследователей, в которых рассматриваются проблемы идентификации и специфики местного самоуправления как децентрализованной формы власти и управления, основанной на принципах самоорганизации и самодостаточно-венный и зарубежный опыт / Под ред. С.Ю.Наумова. Саратов, 2001; Кытманова Н.М. Местное самоуправление как институт власти: социально-политический аспект: Автореф. дисс. канд. полит, наук. Ставрополь, 2004 и др.
1 Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII -
начало XX вв.). М., 1999; Горный М.Б. История местного самоуправления в России / Ме
стное самоуправление: проблемы и перспективы. СПб., 1997; Максимова НА. Местное
самоуправление России XVI - XVII вв. (историко-праьовое исследование): Автореф. дисс.
канд. юрид. наук. Саратов, 1996 и др.
2 Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного самоуправления / Муниципальный
мир. 1999. №1; Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. М., 1998;
Местное самоуправление: российский путь / Под ред. Г.В. Дыльнова. Саратов, 1999; Са-
лов О.А., Королева-Коноплянова Г.И. Местное самоуправление: историческая практика и
современность. М., 2003; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе
современной России: особенности и проблемы становления: Автореф. дисс. канд. полит,
наук. М., 1998 и др.
Бажинов МА. Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества в современной России: Автореф. дисс. канд. полит, наук. М., 2004; Анти-пьев А.Г. Местное самоуправление - социально-политический институт гражданского общества. Пермь, 1999; Шубина Н.В. Гражданское общество и местное самоуправление: взаимосвязь становления и развития: Автореф. дисс. канд. полит, наук. СПб., 2002 и др.
сти, как базового уровня демократически ориентированных политических систем современности.1
Вместе с тем нельзя не отметить, что в политической науке вопрос содержания и механизма управления этого общественно-политического института не нашел полного отражения. Особенно это касается организационного аспекта местного самоуправления, что вызывает необходимость его дальнейшей глубокой проработки и определяет предмет диссертационного исследования.
Предмет исследования - местное самоуправление и муниципальное управление, их политические, организационные, социальные и экономические характеристики, а также организационные условия осуществления муниципального управления.
Цель и задачи исследования. Цель данной работы - определение оснований, условий и практического алгоритма оптимизации организационной структуры муниципального управления с целью эффективного решения проблем текущего функционирования и развития муниципального образования на основании максимального учета мнения местных жителей и местных сообществ.
Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:
-
Общая характеристика муниципального управления как социальной системы.
-
Определение принципов построения системы органов местного самоуправления, характеристика организационных форм осуществления местного самоуправления с управленческих и политологических позиций.
-
Характеристика исполнительных структур муниципального управления, особенностей их организационного устройства.
-
Определение организационных методов расширения доступа местных сообществ к процессам муниципального управлении и повышения социально-экономической эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Alien Н. Cultivating the Grass Roots: Why local Government Matters. Hague, 1990; Avinera S.. De-Shalit A. Individualism and Communitansm. Oxford, 1992; Chandler J. Public Policy-Making for Local Government. Beckenham, 1998; King D., Stoker G., Rethinking local Democracy. L., 1996 Даль P. О демократии; Пер. с англ. А.С. Богдановского / Под ред. ОА. Ялякринского. М., 2000 и др.
5. Описание теоретически и практически обоснованного алгоритма разработки и внедрения организационного проекта новой структуры муниципальной администрации, основанного на использовании научных принципов теории организации, менеджмента, социологии и политологии.
Теоретические и методологические основы исследования. В основе исследования находится подход к муниципальному управлению как к сложной системе субъектов, объектов, отношений и взаимосвязей между ними, функционирующей в пределах имеющихся ресурсов и ограничений с целью регулирования отношений и представления в результате самостоятельной хозяйственной деятельности определенных, востребованных местным населением услуг, удовлетворения коллективных потребностей населения путем обязательного учета мнения жителей на решение местных проблем. Один из основополагающих тезисов диссертации заключается в том, что в отличие от других форм осуществления публичной власти, эффективность местного самоуправления измеряется по критерию участия в нем местного населения.
В процессе подготовки диссертации использовались методологические основы политологии, социологии, теории организации, теории менеджмента, экономики, психологии, теории государства и права, прикладной математики. В частности, можно перечислить следующие методы:
сравнительный (компаративистский);
социологический (опросы, анкетирование, экспертные интервью, эксперименты);
системный анализ;
структурно-функциональный;
исторический;
аналитический;
математическое моделирование и статистический анализ.
Научная новизна исследования. Исследуемая тема имеет ярко выраженную научную актуальность. Ее место в системе научного знания можно определить на перекрестке дисциплин социального менеджмента, муниципального управления и политологии. Тема характеризуется низким уровнем проработанности и научной новизной. В диссертации:
- впервые осуществлено комплексное исследование проблемы органи
зационного устройства органа местного самоуправления в современных ус
ловиях. Выявлено, что подавляющее большинство муниципальных админи-
страций используют научные подходы к управлению, свойственные для их работы 15-летней давности;
- представлены обоснования, что задачи, которые ставит государство
перед местным самоуправлением, за прошедшее время значительно измени
лись. Вышло много научных публикаций об этих идеологических изменени
ях, произошедших в системе публичной власти в Российской Федерации.
При этом практически игнорировалась научная проблема обеспечения новых
институтов власти необходимым организационным инструментарием для
эффективного исполнения своих полномочий. Данная работа претендует на
заполнение этого пробела в теории местного самоуправления и организации
работы публичных органов власти;
7 разработана новая система подходов к изменению и внедрению структуры муниципальных органов управления, осуществлены разработка и научное обоснование предложений об обновлении практики, процессов и технологий, используемых в муниципальном управлении;
утверждается, что главной целью функционирования управляющей системы муниципальных образований становится обеспечение оптимального качества жизни. Основой эффективного развития муниципалитетов может быть только демократическая система управления, которая требует формирования оптимальных механизмов разделения компетенции между субъектами муниципального управления, координации и кооперации их деятельности при решении всех проблем. Необходим баланс между сильной муниципальной администрацией и стремлением граждан, их объединений и организаций влиять на процесс принятия решений и контролировать ход исполнения;
дается обоснование, что для осуществления эффективного процесса муниципального управления базовым условием является диверсификация методов управления: каждый конкретный метод должен использоваться с учетом специфики конкретного муниципального образования.
Полученные научные результаты позволяют сформулировать основные положения, выносимые на защиту:
1. При определении оптимальных параметров функционирования системы муниципального управления необходимо учитывать, что ее органической функцией является постоянный учет интересов жителей своей территории и приложение максимума управленческих усилий и возможностей для их практического осуществления.
2. Организационное проектирование в муниципальном управлении
должно рассматриваться как отдельная управленческая задача, не копирую
щая целиком технологии и инструменты оргпроектирования ни в корпора
тивном менеджменте, ни в государственном управлении.
-
При проведении оптимизации организационных структур местного самоуправления необходимо общее улучшение практики муниципального управления, реализация принципов профессионализации и менеджеризации муниципального управления, осознание сути и основных базовых целей территории муниципального образования.
-
Структурные изменения управляющей системы муниципального образования должны осуществляться при помощи теоретически и практически обоснованного алгоритма разработки и внедрения организационного проекта новой структуры муниципальной администрации, основанного на использовании научных принципов теории организации, менеджмента, социологии и политологии.
Практическая значимость исследования. Содержание диссертации находится в согласовании с учебными программами по курсам «Местное самоуправление», «Муниципальный менеджмент», «Регионоведение», «Политология» и может значительно их углубить в ракурсе рассматриваемых в исследовании тем. На основе диссертации могут быть составлены дополнительные курсы и спецкурсы по организационным основам местного самоуправления и по организационному проектированию в муниципальном управлении. Полученные результаты могут быть использованы в преподавании соответствующих курсов, спецкурсов и спецсеминаров по региональной и муниципальной проблематике, при формировании учебных дисциплин и программ для студентов и аспирантов соответствующих специальностей.
Апробация результатов исследования. За время учебы в аспирантуре и подготовки настоящей диссертации ее положения были практически применены и проверены в реальных организационных проектах по оптимизации муниципальных структур управления в следующих муниципальных образованиях Республики Карелия:
г. Петрозаводск (июнь 2000 г. - май 2002 г.);
Пудожский район (май 2002 г. - ноябрь 2002 г.);
Лахденпохский район (ноябрь 2002 г.- февраль 2003 г.);
Кондопожский район (февраль 2003 г. - октябрь 2003 г.).
В процессе подготовки диссертации автор представлял ее тезисы более чем на 10 научных конференциях, в том числе организуемых Санкт-Петербургским государственным электротехническим университетом, Карельским филиалом Северо-Западной Академии государственной службы, Санкт-Петербургским гуманитарно-политологическим Центром «Стратегия», Московской школой политических исследований, администрацией г. Петрозаводска, Петрозаводским государственным университетом.
Значительная часть тезисов диссертации была представлена в проекте «Местное самоуправление - основа устойчивого и демократического развития Российской Федерации», подготовленного группой авторов (в том числе автором данной диссертации) по заказу Северо-Западной Академии государственной службы в 2003 году.
В процессе работы в районных администрациях Республики Карелия на основании идей, изложенных в диссертации, была написана заявка в американский Фонд «Евразия» на финансирование проекта, в цели которого входило обучение муниципальных служащих основам местной демократии и эффективного осуществления местного самоуправления. Заявка была удовлетворена в 2003 году, в рамках исполнения проекта автор более 30 раз выступил с изложением своих подходов к муниципальному управлению. В результате проекта была выпущена брошюра «Создание информационно-коммуникационной среды развития общественного участия и межмуниципальной кооперации», в которую также вошли идеи, раскрытые в диссертации.
Диссертация обсуждалась на кафедре социологии и политологии Санкт-Петербургского государственного электротехнического университета (СПбГЭТУ «ЛЭТИ») и была рекомендована к защите. Основное содержание диссертационной работы отражено в девяти публикациях, две из которых -ваковские (монография и статья в научном журнале).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.