Общественные организации по защите прав человека в США. стратегии участия в процессе принятия политических решений (на примере «международной амнистии» и «хьюман райтс вотч») Ерофеева Полина Андреевна

Содержание к диссертации

Введение

ГЛАВА I. Правозащитные организации как субъект процесса принятия политических решений 18

1.1 Основные теоретические подходы к изучению общественных организаций по защите прав человека 18

1.2 Организационные основы правозащитного движения: проблемы и слабости 36

1.3 Методика оценки деятельности правозащитных организаций в процессе принятия решений в США 49

ГЛАВА II. Особенности стратегий участия правозащитных организаций в процессе принятия решений в США и факторы их формирования 58

2.1 Особенности мандата правозащитных организаций 58

2.2 США как поле деятельности правозащитных организаций 68

2.3 Особенности и направления программы деятельности правозащитных организаций в процессе принятия решений в США 82

2.4 Внешние и внутренние факторы формирования стратегий правозащитных организаций 104

ГЛАВА III. Реализация стратегий правозащитных организаций 118

3.1 Отношения США и Израиля и правозащитная кампания по запрету кассетных боеприпасов 120

3.2 Законотворчество в области санкций против Ирана и правозащитная кампания против цензуры в сети Интернет 141

3.3 Контртеррористическое сотрудничество США и Йемена и правозащитная кампания против несовершеннолетних в вооруженных силах стран мира 164

Заключение 174

Список сокращений и условных обозначений 180

Список источников 181

• Организационные основы правозащитного движения: проблемы и слабости
• Методика оценки деятельности правозащитных организаций в процессе принятия решений в США
• Особенности и направления программы деятельности правозащитных организаций в процессе принятия решений в США
• Законотворчество в области санкций против Ирана и правозащитная кампания против цензуры в сети Интернет

Введение к работе

Актуальность темы исследования. В период после холодной войны политика правительства США стала одним из основных направлений работы международного правозащитного движения. Как глобальная держава, США способны играть роль в защите и укреплении правозащитных норм, влиять на то, чтобы эти нормы соблюдали государства-партнеры.

Противоречия современной американской политики говорят о трудностях и
актуальности работы правозащитников на этом направлении. С одной стороны, права
человека – официальный приоритет внешней политики США. Америка публично
критикует нарушения прав человека и поддерживает правозащитную деятельность за
рубежом. С другой, США сами допускают нарушения в ходе внешней и внутренней
политики, сопротивляются отдельным международным правозащитным стандартам.
Америка препятствовала созданию Международного уголовного суда, не

ратифицировала ряд международных правозащитных конвенций. В 2000-2010-х гг. приоритет соблюдения прав человека в Америке пошатнула война против международного терроризма. Кроме того, отмечается, что соблюдение прав человека не всегда является условием для получения военной и экономической помощи из бюджета США¹.По этим причинам правительство США критикуют за избирательный подход к защите прав человека, использование правозащитной риторики в интересах рыночной экспансии, дискредитацию идеи прав человека и правозащитного движения, нередко воспринимаемого как инструмента внешней политики США. На фоне противоречий американской политики и ввиду ее большого влияния на мировой арене США и впредь будут в фокусе международного правозащитного движения, и прежде всего, его организованного и наиболее активного авангарда – общественных неправительственных организаций по защите прав человека (правозащитные организации).

Вместе с тем, стратегии участия этих организаций в процессе принятия решений в США не стали предметом комплексного политологического анализа. Получив признание за развитие международной нормативно-правовой базы по правам человека, правозащитные организации чаще рассматриваются как субъект международных отношений. Отмечается их вклад в создание международных инструментов по защите прав человека и становление норм постконфликтного правосудия, качество и оперативность расследований преступлений против прав человека, огромный потенциал

¹ Hofrenning D. Human rights and foreign aid: a comparison of the Reagan and Carter administrations // American Politics Research. – 1990. – Vol. 18. – No. 4. – P. 514–526.

мобилизации общественного движения за права человека в разных странах мира. В отличие от групп по защите прав граждан США организации по защите прав человека ведут глобальную деятельность, выполняя сложную функцию мирового общественного мониторинга нарушений прав человека, понимаемых как неотъемлемые права каждого в независимости от национальности, места проживания, пола, цвета кожи, религии, языка или любой иной принадлежности². Благодаря этому правозащитные организации обрели всемирную узнаваемость, утвердились в качестве выразительного голоса в защиту человеческого достоинства, прав и свобод. Их эффективность и авторитет позволяют им влиять на принятие решений в отдельных странах и, прежде всего, в США. Доходы крупнейших правозащитных организаций, активно работающих в Америке, исчисляются десятками миллионов долларов: в 2013 году базирующаяся в Нью-Йорке группа Human Rights Watch («Хьюман Райтс Вотч», ХРВ) располагала бюджетом в размере 59,3 миллионов долларов США³, американское представительство Amnesty International («Международная амнистия»/«Амнести Интернешнл», АИ) — 34,9 миллиона⁴. Актуальность темы исследования определяется необходимостью осмыслить особенности участия правозащитных организаций в процессе принятия политических решений в США, понять, какие стратегии они используют и чего добиваются.

Степень научной разработанности проблемы. В политической науке интерес к феномену международного правозащитного движения возник в 1970-е гг. в контексте дискуссии об ослаблении роли суверенитета в мировой политике и восхождении негосударственных акторов международных отношений, таких как ТНК, церкви, социальные движения и неправительственные организации (НПО). После окончания холодной войны правозащитные организации получили внимание в качестве самостоятельного объекта исследований. В противопоставлении своекорыстным государствам и корпорациям они были осмыслены как организованное воплощение идеалов альтруизма и международной солидарности. Получил развитие либерально-конструктивистский подход к изучению правозащитных организаций, акцентирующий внимание на роли норм и ценностей в политике и НПО как проводниках этических норм. В работах таких авторов, как К. Андерсон, А. Бриск, А. Кларк, Т. Бургенталь, С. Бургерман, А. Кларк, Т. Данн, М. Финнемор, Л. Горденкер, М. Калдор, С. Каграм, М. Кек, Л. Крисберг, Р. Липшуц, Р. Прайс, Т. Рисс, С. Ропп, К. Сиккинк, Н. Уиллер,

² Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (Geneva). Your Human Rights [Electronic resource]
// ohchr.org. – Accessed: 15.08.2015. – Access:

³ Human Rights Watch (New York). Financials Statement 2013. NY : Human Rights Watch, 2014. – 20 p.

⁴ Amnesty International USA (New York). Financial Statements for the year ended 31 December 2013. NY : Amnesty
International USA, 2014. – 21 p.

П. Уопнер⁵ был поставлен вопрос о роли правозащитных организаций на мировой арене, описаны миссия и стратегии их деятельности, с позиций либерального конструктивизма осмыслен вклад правозащитников в развитие норм прав человека на уровне ООН и улучшение состояния прав человека в отдельных странах мира.

В качестве основополагающей необходимо выделить работу М. Кек и К. Сиккинк о правозащитных сетях в международной политике⁶. В ней впервые был рассмотрен феномен транснационального взаимодействия правозащитников, описаны сетевые механизмы деятельности правозащитных групп.

Развитию глобальных норм в области прав человека как одному из основных направлений деятельности правозащитных организаций посвящены работы А. Кларк, У. Кори, Р. Такура⁷. Авторы анализируют, как правозащитники совершенствовали нормативно-правовой базу ООН, участвуя в разработке Конвенции против пыток (1984 г.), Оттавского договора о запрете противопехотных мин (1997 г.) и других международных правозащитных инструментов.

Предметом целого пласта исследований стала история становления и развития отдельных правозащитных организаций. Автобиографическая работа Дж. Лейбер⁸ предлагает внутренний взгляд на историю возникновения ХРВ. А труд С. Хопгуда⁹ в

⁵ См. Anderson K. T The Ottawa Convention banning landmines, the role of international non-governmental organizations
and the idea of international civil society // European Journal of International Law. - 2000. - Vol. 11. - No. 1. - P. 91-120;
Brysk A. From Above and Below Social Movements, the International System, and Human Rights in Argentina
//Comparative Political Studies. - 1993. - Vol. 26. - No. 3. - P. 259-285; Buergenthal T. The normative and institutional
evolution of international human rights // Human Rights Quarterly. - 1997. - Vol. 19. - No. 4. - P. 703-723; Burgerman S.
Mobilizing principles: The role of transnational activists in promoting human rights principles // Human Rights Quarterly.
- 1998. - Vol. 20. - No. 4. - P. 905-923; Clark A. Non-governmental organizations and their influence on international
society // Journal of International Affairs. - 1995. - Vol. 48. - No. 2. - P. 507-525; Dunne T., Wheeler N.. Human rights in
global politics. Cambridge : Cambridge University Press, 1999. - 337 p; Finnemore M., Sikkink K. International norm
dynamics and political change // International organization. - 1998. - Vol. 52. - No. 4. - P. 887-917; Gordenker, L.
NGOs, the UN, and Global Governance. Boulder, CO : Boulder, 1996. - 250 p; Kaldor, M. Civil society and accountability
/ M. Kaldor // Journal of Human Development. - 2003. - Vol. 4. - No. 1. - P. 5-27; Khagram, S. Restructuring World
Politics: Transnational Social Movements, Networks, and Norms. Minneapolis, MN : U of Minnesota Press, 2002. - 384 p;
Kriesberg, L. Social Movements and Global Transformation / L. Kriesberg ; J. Smith, C. Chatfield, R. Pagnuccio (eds).
Syracuse, NY : Syracuse University Press, 1997. - 311 p; Lipschutz R. D. Reconstructing world politics: the emergence of
global civil society // Millennium-Journal of International Studies. - 1992. - Vol. 21. - No. 3. - P. 389-420; Price R.
Transnational civil society and advocacy in world politics // World Politics. - 2003. - Vol. 55. - No. 4. - P. 579-606;
Risse-Kappen T., Ropp S. C, Sikkink K. The power of human rights: International norms and domestic change. Cambridge
: Cambridge University Press, 1999. - 318 p; Wapner P. Politics beyond the state environmental activism and world civic
politics //World Politics. - 1995. - Vol. 47. - No. 3. - P. 311-340.

⁶ Keck M., Sikkink K. Activists beyond borders: Advocacy networks in international politics. Ithaca, NY : Cornell
University Press, 1998. - 240 p.

⁷ См. Clark A. Diplomacy of conscience: Amnesty International and changing human rights norms. Princeton, NJ :
Princeton University Press, 2010. 200 p; Korey W. NGOs and the Universal Declaration of Human Rights: A curious
grapevine. New York : St. Martin's Press, 1998. 656 p; Thakur R. Human Rights: Amnesty International and the United
Nations // Journal of Peace Ressearch. - 1994. - Vol. 31. - No. 2. - P. 143-160.

⁸ Laber J. The Courage of Strangers: Coming of Age with the Human Rights Movement. NY : PublicAffairs, 2005. - 416
p.

⁹ Hopgood S. Keepers of the flame: understanding Amnesty International. Ithaca, NY : Cornell University Press, 2006. -
272 p.

мельчайших подробностях восстанавливает путь АИ от разовой кампании в поддержку политических заключенных до самой массовой членской правозащитной группы в мире.

Серьезный вклад в развитие тематики вносит отечественная наука. В советский
период начало положило исследование Г. И. Морозова о правовых аспектах
деятельности международных неправительственных организаций¹⁰. Историко-

политический анализ нового феномена был предложен в кандидатской диссертации И. И. Коваленко¹¹.

Так же как и за рубежом, настоящий всплеск интереса к явлению НПО в
российской науке пришелся на 1990-2000 гг. В этот период была переосмыслена роль
неправительственных организаций, рассмотрен международно-политический контекст и
истоки феномена¹², проанализирована эволюция консультативного статуса НПО при
ООН¹³, обозначены проблемы взаимодействия НПО и ООН в таких областях как защита
прав национальных меньшинств¹⁴, прав ребенка¹⁵, охарактеризован статус

неправительственных организаций в политической системе Европейского Союза¹⁶, выявлены формы сотрудничества НПО и правительственных органов РФ¹⁷. Теоретическая ценность этих работ заключается в развитии институционального подхода к изучению НПО, анализе правовых аспектов взаимодействия НПО и других субъектов международного права.

Большой интерес представляют отечественные работы о правозащитных организациях как особом типе НПО. В докторской диссертации Т. Д. Матвеева сравнивает международный и российский опыт НПО по защите прав человека¹⁸. Практики взаимодействия неправительственных организаций и Европейской комиссии

¹⁰ Морозов Г. И. Международные организации: некоторые вопросы теории. 2–е изд. доп. М.: Мысль, 1974. – 332 с.

¹¹ Коваленко И. И. Международные неправительственные организации : авт. диc. …канд. юрид. наук : 12.00.10.
М.,1977. – 20 с.

¹² Камынин А. И. Международные неправительственные организации в современных международных отношениях
: авт. дис. ...д–ра. полит. наук : 23.00.04. М., 1992. – 21 с.

¹³ Шестаков Д. Ю. Международно-правовые аспекты деятельности неправительственных организаций, связанных с
ООН : дис. ...канд. юрид. наук : 12.00.10. М.,1997. – 151 с.

¹⁴ Абашидзе А. Х. Проблемы во взаимоотношениях между ООН и неправительственными организациями по
вопросам защиты прав национальных меньшинств // Вестник РУДН. Серия: юридические науки. – 1997. – №1. – С.
22–39.

¹⁵ Белозерова Ю. В. Международные неправительственные организации в области защиты прав ребенка в условиях
глобализации : дис. ...канд. полит. наук : 23.00.04. СПб., 2004. – 162 с.

¹⁶ Евликов Р. В. Неправительственные организации в политической системе Европейского Союза:
институционализация отношений : дис. …канд. полит. наук : 23.00.02. Воронеж, 2001. – 158 с.

¹⁷ Киреева Т. А. Неправительственные организации в системе международных отношений : 23.00.04. М., 2006. –
175 с.

¹⁸ Матвеева Т. Д. Неправительственные организации в системе защиты конституционных прав и свобод человека :
дис. ...д–ра. юрид. наук : 12.00.02. М., 1998. – 283 с.

по правам человека осмысляет М. А. Новицкий¹⁹. Историю становления правозащитных и экологических организаций в России сопоставляет А. А. Лыюров²⁰.

Важным вкладом в историографию международного правозащитного движения следует считать работу А. В. Погорельского²¹. В ней приводится исторический анализ феномена с 1945 по 2007 гг., дается периодизация и выделяются основные современные тенденции развития движения.

Основательно были изучены формально-юридические особенности статуса международных НПО. Этой проблеме посвящен целый ряд диссертаций последних лет, среди которых необходимо отметить работы Д. А. Урсина, А. Г. Майстренко, И. Б. Малкиной, С. А. Подшибякина, Т. М. Быковой²².

В то же время, новое поколение зарубежных исследователей все больше востребует рационалистический подход к изучению НПО, сосредотачиваясь на роли организационных интересов в работе групп. В рамках этого подхода в работах Э. Бладгад, К. Боба, А. Эбрагима, А. Кули, У. ДеМарса, П. Гуревича, Н. Кляйн, Дж. Лейси, А. Пракаша и М. Гугерти, Дж. Рона, Х. Шмитса С. Строуп и В. Вонг²³ был поставлен вопрос об НПО как рациональных субъектах, заботящихся о своем выживании; рассмотрены такие проблемы, как зависимость гуманитарных и

¹⁹ Новицкий М. А. Неправительственные организации перед лицом Европейской комиссии по правам человека;
Пер. И. Сафроновой. М., 1999. – 16 с.

²⁰ Лыюров А. А. О деятельности неправительственных экологических и правозащитных организаций в России
(1960–2000 гг.) // Известия Коми научного центра УрО РАН – 2013. – № 1(13) – С. 98–106.

²¹ Погорельский, А. В. Развитие международного правозащитного движения. 1945–2007 гг. : дис. …канд. ист. наук
: 07.00.03 / А. В. Погорельский. М., 2008. – 213 с.

²² Урсин Д. А. Международные неправительственные организации и прогрессивное развитие международного
права : дис. ...канд. юрид. наук : 12.00.10. М., 2000. – 272 p; Майстренко А. Г. Неправительственные

правозащитные организации в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02. Москва, 2001. – 174 с; Малкина И. Б. Международные неправительственные организации в современном международном праве : дис. ...канд. юрид. наук : 12.00.10. Казань, 2001. –194 с; Подшибякин С. А. Правовой статус международных

неправительственных организаций : 12.00.10. М., 2004. – 158 с; Быкова Т. М. Правовое положение международных неправительственных организаций, имеющих консультативный статус при межправительственных организациях : дис. …кан. юр. наук : 12.00.10. М., 2012. – 252 с.

²³ См. Bloodgood E., Schmitz H. P. Researching INGOs: Innovations in Data Collection and Methods of Analysis
//Framework essay, venture workshop “INGOs by the Numbers: Innovations in Data Collection and Methods,”
International Studies Association Annual Convention. San Diego, CA, 2012. – 29 p; Bob C. The marketing of rebellion:
Insurgents, media, and international activism. Cambridge : Cambridge University Press, 2005. – 256 p; Cooley A., Ron J.
The NGO scramble: Organizational insecurity and the political economy of transnational action // International Security. –
2002. – Vol. 27. – No. 1. – P. 5–39; DeMars W. NGOs and transnational networks: Wild cards in world politics. London :
Pluto press, 2005. – 256 p; Ebrahim A. Making sense of accountability: Conceptual perspectives for northern and southern
nonprofits // Nonprofit Management and Leadership. – 2003. – Vol. 14. – No. 2. – P. 191–212; Gourevitch, P. The
Credibility of Transnational NGOs: When Virtue is not enough. Cambridge : Cambridge University Press, 2012. – 248 p;
Klein N. The shock doctrine: The rise of disaster capitalism. London : Macmillan, 2007. – 720 p; Lecy J. D. Competition in
Growing NGO Sectors. – Syracuse: Moynihan Institute of Global Affairs, 2012. – 89 p; Prakash A., Gugerty M. Advocacy
organizations and collective action. Cambridge : Cambridge University Press, 2010. – 334 p; Stroup S., Wong W. Come
Together? Different Pathways to International NGO Centralization // International Studies Review. – 2013. – Vol. 15. –
No. 2. – P. 163–184.

правозащитных НПО от доноров и государств, низкая подотчетность, бюрократизация групп и конкуренция между ними.

Особо необходимо отметить исследование Дж. Рона, Х. Рамоса и К. Роджерс²⁴, посвященное внешним факторам формирования проблематики правозащитных организаций. Изучив цитируемость стран в отчетах и пресс-релизах АИ, ученые находят, что при выборе страны правозащитники не всегда руководствуются тем, насколько критична ситуация с правами человека в данной стране, и уделяют большое внимание крупным, влиятельным государствам и, прежде всего, США.

Вместе с тем, в отличие от вопросов сотрудничества правозащитных организаций со структурами ООН, проблема их деятельности в США не получила должного исследовательского внимания. Как правило, рассматривается международное измерение деятельности правозащитников, а также внутренние организационные особенности групп. В то же время игнорируется тот факт, что НПО вынуждены адаптироваться к условиям разных политических систем и общественно-политических культур, принимать во внимание специфику политических институтов в разных странах.

Важное исключение составляет монография С. Строуп²⁵ о специфике функционирования НПО в США, Франции и Великобритании. Автор показывает, что история и политическая традиция трех стран оказали влияние на то, как возникшие в них НПО формулируют свою миссию и стратегии, выбирают формы взаимодействия с государственными органами. Однако работа не ставит вопрос о том, как НПО, возникшие в других странах, адаптируются к условиям работы в США и не делает акцент на правозащитных организациях как особом типе НПО. В российском контексте участие правозащитных организаций в принятии властных решений изучал А. Ю. Сунгуров²⁶, взаимодействие общественных объединений и государственных органов рассматривали В. Л. Римский и А. Ю. Сунгуров²⁷, Н. П. Распопов и А. Ю. Беляев²⁸, Ш. Ш. Какабадзе и соавторы²⁹.

²⁴ Ron J., Ramos H., Rodgers K. Transnational information politics: NGO human rights reporting, 1986–2000 //
International Studies Quarterly. – 2005. – Vol. 49. – No. 3. – P. 557–588.

²⁵ Stroup S. Borders among Activists: International NGOs in the United States, Britain, and France. Ithaka, NY : Cornell
University Press, 2012. – 256 p.

²⁶ Сунгуров А. И. Участие правозащитных организаций в процессе принятия властных решений // Роль
правозащитных организаций в принятии государственных решений и влияние на общественное мнение. Под ред.
Т. И. Виноградовой. СПб: Норма, 2005. – С. 8–47.

²⁷ Римский В. Л., Сунгуров А. И., Фабрики мысли, центры демократии и центры публичной политики // Фабрики
мысли и центры публичной политики: международный и первый российский опыт. СПб: Центр «Стратегия», 2002.
– С. 6–29.

²⁸ Сунгуров А. И., Распопов Н. П., Беляев А. Ю. Институты-медиаторы и их развитие в современной России. II.
Фабрики мысли и центры публичной политики // Полис (Политические исследования). – 2012. – № 4. – С. 99–116.

Таким образом, тема диссертационного исследования не была прежде изучена в зарубежной и отечественной литературе, актуальность поставленной в рамках исследования проблемы носит историографический характер.

Объектом исследования является деятельность общественных организаций по защите прав человека. Предмет исследования – стратегии участия общественных организаций по защите прав человека в процессе принятия политических решений в США.

Цель исследования – охарактеризовать стратегии правозащитных организаций как общественных участников процесса принятия политических решений в США. Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи:

Рассмотреть основные теоретические подходы к анализу деятельности правозащитных организаций и разработать методику исследования правозащитных организаций в качестве общественного участника процесса принятия решений в США.

Выделить особенности правозащитных групп как общественных

неправительственных организаций.

Охарактеризовать институциональный контекст деятельности правозащитных организаций в США.

Выделить особенности программы и форм участия правозащитных организаций в процессе принятия решений в США.

Выявить внешние и внутренние факторы, влияющие на стратегии правозащитных организаций.

Рассмотреть результаты и трудности реализации стратегий правозащитных организаций; охарактеризовать институциональные барьеры на пути реализации стратегий.

Хронологические рамки исследования охватывают период с начала 1960-х годов. Нижняя граница отмечает становление НПО как фактора мировой политики, знаменует начало работы старейшей правозащитной организации — «Международной амнистии» (1961), последующее развитие которой во многом определило облик международного правозащитного движения. Основной акцент делается на период после 11 сентября 2001 года, поскольку на этом этапе обретают черты современные вызовы и приоритеты политики США, окончательно оформляются организационные структуры, проблематика и методы работы правозащитных организаций в их современном виде.

²⁹ Какабадзе Ш. Ш., Зайцев Д. Г., Звягина Н. А., Карастелев В. Е. Институт гражданского участия: проверка деятельностью субъектов // Полис (Политические исследования). – 2011. – № 3. – С. 88–108.

Теоретические и методологические основы исследования

Исследование строится на комплексном использовании принципов парадигмы
новых социальных движений и неоинституционализма. В опоре на труды зарубежных и
российских исследователей, которые раскрывают особую роль ценностей в
формировании современных, внеклассовых движений (правозащитного, экологического,
феминистского)³⁰, правозащитные организации рассматриваются как ценностно-
ориентированные группы, руководствующиеся своим мандатом для определения целей
и средств их достижения. В рамках институционального подхода, который отводит
ведущую роль в формировании интересов и стратегий субъектов институтам³¹,
правозащитные организации понимаются как рациональные организации,

адаптирующиеся к существующим правилам взаимодействия (институтам),

принимающие во внимание действия других игроков и стремящиеся к максимизации ресурсов для достижения эгоистических интересов. Совмещение двух подходов позволяет выявить пределы адаптации правозащитных организаций к участию в процессе принятия политических решений в США, одновременно оценивая роль внешних факторов и внутриорганизационных ценностей в формировании программы и форм участия как основных элементов стратегий правозащитных организаций.

Использование обозначенных теоретических подходов обуславливает выбор
методов исследования. В работе применяется комплекс количественных и качественных
методов, ключевыми из которых являются контент-анализ, статистический
(регрессионный) анализ и анализ единичных случаев (кейс-стади). Для определения
программы и форм участия правозащитных организаций в формировании
правительственной проблематики (повестки) и обсуждении вариантов решения
поставленных проблем используется контент-анализ отчетов правозащитных

организаций о взаимодействии с государственными органами США (отчетов о лоббировании) и материалов американских разделов официальных сайтов организаций. В этих документах содержится подробная информация о том, какие государства являются предметом деятельности правозащитных организаций, какие проблемы в упоминаемых государствах рассматриваются, а также какие способы решения этих проблем предлагаются и какие механизмы и каналы влияния для продвижения своих

³⁰ Castells M. Communication Power. Oxford : Oxford University Press, 2013. – 592 p; Павлова Т. В. Социальные
движения как фактор трансформации институциональной среды // Полис (Политические исследования). – 2008. –
№ 5. – С. 113–124; Habermas J. The theory of communicative action, Vol. I. Boston: Beacon, 1996. – 465 p; Offe C. New
social movements: challenging the boundaries of institutional politics // Social research. – 1985. –P. 817–868.

³¹ Lecour A. (ed). New Institutionalism: theory and analysis. Toronto: University of Toronto Press, 2005. – 380 p.

предложений используются. Качественный контент-анализ по методу Д. Моргана³² позволяет не только выявить частоту цитируемости государств, проблем и предлагаемых способов решения, но и интерпретировать полученную частотность с точки зрения ценностных и институциональных факторов. Для уточнения корреляционной зависимости между показателями цитируемости государств и факторами, потенциально влияющими на цитируемость, используется регрессионный анализ. Использование статистического метода в дополнении к качественному контент-анализу улучшает сопоставимость результатов работы с данными предыдущих исследований, применяющих статистический анализ для оценки влияния факторов цитируемости государств в международной деятельности правозащитных организаций.

Для уточнения институциональных барьеров на пути реализации стратегий правозащитных организаций в процессе принятия политических решений в США используется метод описания случаев (кейс-стади). Кейсы для анализа отобраны по методу наименее вероятных случаев Дж. Оделла³³. Использование этого метода отбора позволяет повысить правдоподобность делаемых выводов, давая основание заключить, что выявленные характеристики участия правозащитных организаций в процессе принятия решений наблюдаемы в большинстве других случаев. Для анализа случаев дополнительно используется теория Демарса о неправительственных организациях как узлах структурных связей в политической системе³⁴.

Эмпирическую базу составляют документальные источники следующих категорий:

Документы рассматриваемых организаций – общественных организаций по защите прав человека. В их число входят уставы, ежегодные отчеты по уставной деятельности, финансовые отчеты, отчеты о контактах с государственными органами (лоббистской деятельности), пресс-релизы, аналитические записки и доклады, открытые письма и выступления в СМИ.

Законы и нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность
общественных организаций в США. К этой группе относятся: Конституция США,
налоговое законодательство США, а также законодательство, регулирующее
лоббистскую деятельность, участие общественных организаций в работе

³² Morgan D. Qualitative content-analysis: a guide to paths not taken // Qualitative Health Research. – 1993. – Vol. 3. – No.
1. – P. 112–121.

³³ Odell J. S. Case Study Methods in International Political Economy // International Studies Perspectives. 2002. –Vol. 2. –
No. 2. – P. 161–176.

³⁴ Demars W. NGOs and Transnational Networks: Wild Cards in World Politics. London: Pluto Press, 2005. 256 p.

государственных органов: основной закон – Lobbying Disclosure Act 1995 года и поправки к нему – Honest Leadership and Open Government Act 2007 года.

Документы исполнительных органов власти, прежде всего, Президента США и Государственного департамента США, а также Министерства обороны США. В число этих документов входят ежегодные ведомственные отчеты (Annual Performance and Accountability Report), проекты бюджета, официальные заявления должностных лиц, материалы для прессы, аналитические отчеты и справки.

Материалы Конгресса США: тексты законов и законопроектов, стенограммы пленарных заседаний и слушаний в комитетах, аналитические отчеты комитетов и ведомств, материалы для прессы, выступления конгрессменов.

Документы общественных организаций, участвующих в принятии политических решений в США наряду с правозащитными организациями. Материалы этой категории включают отчеты по уставной деятельности, отчеты о взаимодействии с государственными органами, аналитические доклады и записки, выступления в СМИ.

Документы международных межправительственных организаций, в деятельности которых участвует правительство США. В их число входит Организация объединенных наций и ее структуры, Международное агентство по атомной энергии, Международный валютный фонд и др. Материалы этой категории включают тексты международных договоров, резолюций, аналитические доклады, отчеты и записки, пресс-релизы, комментарии официальных лиц.

Данные социологических исследований и опросов общественного мнения.

Материалы в прессе: сообщения информационных агентств, информационно-аналитические заметки, мнения, комментарии.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Внутренние ценностные основания (мандат) и институциональные условия совместно формируют стратегии правозащитных организаций в процессе принятия политических решений. От мандата организаций зависит программа участия, а институциональные условия задают формы участия. Границы программы (совокупность стран, для которых рассматриваются пункты программы) определяются и мандатом, руководствуясь которым организации чаще упоминают государства с наиболее тяжелой ситуацией с правами человека, и внешними факторами, которые влияют на объем программы (количество требований по государству), диктуя большее внимание государствам – получателям международной помощи США.

2. Мандат представляет собой совокупность фундаментальных ценностей и принципов правозащитной организации, направляющих ее текущую деятельность.

Правозащитные организации различаются по своему мандату, он определяет уникальный облик каждой организации, однако существуют значимые общие элементы правозащитного мандата. К их числу следует относить: приоритетное обращение к кризисным ситуациям нарушений прав человека; критическое отношение к государству как основному источнику нарушений индивидуальных прав и свобод; «легализм» -приоритет правовых мер защиты и юридической помощи жертвам нарушений; консервативная концепция прав человека, в рамках которой политические и гражданские права рассматриваются как первоочередные, а социальные и экономические права - как второстепенные.

3. Правозащитный мандат реализуется в конкретных институциональных условиях, которые корректируют задачи мандата и направляют способы их решения. В рамках процесса принятия политических решений в США наиболее значимыми для правозащитных организаций являются следующие категории институциональных условий: совокупность формальных и неформальных правил и каналов общественного участия в процессе принятия решений; правозащитная традиция страны, понимаемая как набор общепринятых представлений о содержании прав человека и способах их защиты; структура международной военной и экономической кооперации.

4. Программы участия правозащитных организаций в процессе принятия политических решений направлены мандатом, заданы рамками институциональных условий и в их одновременном воздействии обретают ряд особенностей:

ограниченная совокупность государств, для которых рассматриваются проблемы прав человека, включающая получателей международной помощи США и, в частности, военных клиентов США (ХРВ), и государства с наиболее тяжелой ситуацией с правами человека (АИ, ХРВ);

преобладание вопросов, связанных с нарушениями права на физическую неприкосновенность, в том числе, в ходе военных конфликтов;

преимущественное внимание проблемам политических и гражданских прав, незначительное число упоминаний социально-экономических прав;

широкий спектр конкретных предложений и требований к правительству США, включая введение санкций, приостановку или ограничение военной и экономической помощи, корректировку условий поставки вооружений и введения режима свободной торговли, создание международных коалиций и инициирование действий в межправительственных организациях. В рамках этого спектра наиболее часто упоминаются предложения по приостановке и ограничению военной помощи.

5. Институциональные условия общественного участия в процессе принятия
решений предсказывают принципы и формы участия правозащитных организаций. К
ним относятся:

- прямое взаимодействие с органами власти;

производство готовых прикладных рекомендаций (законопроектов) для субсидирования деятельности органов власти;

преобладание контактов с профильными (правозащитными) структурами в органах власти;

кадровое обеспечение профильных структур в органах власти (принцип «вращающейся двери» - номинация и продвижение на государственную службу выходцев из правозащитных организаций).

6. Поскольку и мандат, и институциональные факторы задают программу и формы
участия правозащитных организаций в процессе принятия политических решений,
основной принцип их участия можно охарактеризовать как ограниченную адаптацию.
Использование ограниченной адаптации предопределяет место и роль правозащитных
организаций в процессе принятия политических решений в США. Адаптируясь к
возможностям прямого профессионального взаимодействия с профильными
структурами в органах государственной власти, эти организации занимают место
основных общественных участников процесса разработки решений в области прав
человека и играют ведущую роль в субсидировании законодательной и исполнительной
деятельности, направленной на совершенствование правозащитных стандартов внешней
и внутренней политики США. Институциональная автономия профильных структур, с
одной стороны, дает возможность прямого участия в процессе принятия политических
решений. С другой, она ограничивает доступ к непрофильным структурам, сокращая
возможности влияния на принятие решений в других, более значимых отраслях
государственной политики. Усугубляет периферийное положение то, что
правозащитные организации продолжают ориентироваться на собственный мандат,
отказываются полностью адаптировать свою деятельность под нужды правительства
США и поднимают проблемы, значимые в рамках мандата, однако вступающие в
противоречия с правительственной повесткой.

Научная новизна работы определяется формулировкой предмета изучения в рамках исследований правозащитных организаций и состоит в следующем:

- сформулирован и описан авторский подход к анализу деятельности
правозащитных организаций в качестве общественных участников процесса принятия
политических решений в США, совмещающий принципы парадигмы новых социальных

движений и неоинституционализма;

выявлены значимые параметры стратегий участия правозащитных организаций в процессе принятия политических решений, обосновано использование объема программы участия в качестве изучаемого параметра;

с помощью регрессионного анализа выявлены внутренние и внешние факторы, определяющие значение параметров стратегий участия правозащитных организаций в процессе принятия политических решений;

описана роль ценностных ориентаций в их деятельности в качестве общественных участников процесса принятия политический решений в США;

сформулированы различия в стратегиях правозащитных организаций;

- выявлены особенности и направления влияния правозащитных организаций на
процесс принятия решений.

Теоретическая и практическая значимость. Исследование расширяет знание о пределах и формах адаптации правозащитных организаций к условиям работы в разных странах и вносит вклад в дискуссию о ценностных и институциональных факторах деятельности общественных организаций. Включив неизученные ранее отчеты о лоббистской деятельности, материал диссертации расширяет источниковую базу исследований в области международного правозащитного движения. Также работа вводит в оборот ряд новейших теоретических источников, ранее не рассматриваемых в отечественной историографии по теме. Положения диссертации могут служить основанием для дальнейшего исследования деятельности неправительственных организаций в отдельных странах, работа апробирует оригинальный теоретико-методологический подход к изучению этой проблемы.

Практическая значимость определяется возможностью использования материалов работы для анализа и прогнозирования политических решений в США, подготовки обучающих материалов для обмена опытом правозащитных организаций в разных странах. Материалы работы могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов по неправительственным организациям, страноведению США, процессу принятия политических решений в демократических странах.

Апробация работы. Результаты исследования были апробированы в рамках работы над рядом международных научно-практических проектов: «Роль правозащитных организаций в принятии внешнеполитических решений: сравнительный анализ Германии и США» (Университет им. Отто фон Герике, г. Магдебург, Германия, Немецкая служба академических обменов (DAAD) и Министерство образования РФ);

«Теоретико-методологические основы современного учения о международных организациях» (Портлендский университет, г. Портленд, США, программа Фулбрайта).

Автор опубликовала ряд работ, в которых были освещены основные
теоретические посылки и результаты исследования. 3 статьи были опубликованы в
изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Российской

Федерации; 3 статьи — в изданиях, входящих в базу РИНЦ; в общей сложности по материалам работы издано 6 статей. Результаты исследования также нашли отражение в сообщениях автора на научных конференциях и семинарах, в том числе, на международной научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов – 2013» на базе Московского государственного университета и на Летней школе – 2013 «Теоретические и эмпирические исследования третьего сектора в России и за рубежом» Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».

Структура диссертации отражает цели и задачи исследования и включает: введение, три главы, объединяющие 10 параграфов, заключение, 2 таблицы, 2 рисунка, список использованных источников и литературы (476 наименований) и приложения (5). Общий объем текста диссертации без приложений и списка литературы – 179 страниц.

Организационные основы правозащитного движения: проблемы и слабости

Общественные организации по защите прав человека – молодое явление. В поле зрения политической науки они попали сравнительно недавно, и в контексте более широкой дискуссии о статусе негосударственных акторов, в том числе, международного правозащитного движения, в международной политике. Рост их числа привлек внимание во второй половине XX в., когда изучение «контактов, взаимодействий и коалиций, пересекающих национальные границы и неконтролируемых центральными внешнеполитическими органами государств»34 стало важным направлением политической науки. Отличительной чертой организаций по защите прав человека стала их приверженность Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) и защите универсальных прав, а не прав граждан в пределах одного государства. По этой причине правозащитные организации были осмыслены, в первую очередь, в рамках теории международных отношений.

В фокусе внимания оказались: становление институтов взаимозависимости, роль транснациональных корпораций, церкви, неправительственных организаций в глобальной политике, а также феномен новых международных социальных движений35, возникших за счет утверждения антирасистских, антивоенных, феминистских групп, предъявлявших этические требования к политике.

Транснационализм как самостоятельная исследовательская программа получил развитие в работах Р. Кохэйна и Дж. Ная, С. Хантингтона, Дж. Розенау36 и зафиксировал множественные изыскания, бросающие вызов государствоцентричному видению международной политики. Наблюдая драму внешней политики США, проигравшей войну во Вьетнаме и теряющей статус ведущей экономики мира перед лицом растущей конкуренции с Европой и Японией, ученые ставили под сомнение приоритет военной силы в международной политике и заявляли о том, что теоретико-методологическая рамка реализма не адекватна современным реалиям, поскольку игнорирует роль институтов, коалиций и других форм неправительственных транзакций на международной арене.

Кроме попытки преодолеть консерватизм этого видения транснационалистов первой волны объединяли те ожидания, которые они связывали с негосударственными акторами и транснациональными контактами: большинство полагало, что формирующиеся транснациональные акторы смогут существенно ограничить свободу действия государств. Другой отличительной чертой этого этапа становления школы стало обращение ко всем формам негосударственных акторов, от Католической церкви до ТНК, от которого позднее отказались.

Транснационалистская повестка образца первой волны не получила общего признания. Причины этой неудачи, во-первых, видят в политической практике: нефтяной кризис 1975 г., разрядка 1970 гг. (Хельсинские соглашения), а впоследствии и новая гонка вооружений в 1980 гг. вновь сосредоточили общее внимание на межгосударственных отношениях. Во-вторых, теория подверглась критике коллег. Не заставившие себя ждать работы, опровергающие тезисы транснационализма, показали, что традиционная реалистическая парадигма содержит жизнеспособную методологию, позволяющую делать убедительные выводы о прямой зависимости сложившейся международной системы от мощи ведущих держав37.

Восстановление интереса к общественным неправительственным организациям по защите прав человека пришлось на 1990 гг. и было мотивировано двумя глобальными тенденциями: информационной революцией, повлекшей увеличение и реструктуризацию транснациональных связей, а также завершением эры глобального противостояния сверхдержав, придававшего мировой системе биполярную зажатость. Победа идеи над силой, которой ознаменовалось завершение холодной войны, сообщило импульс конструктивистским исследованиям, предопределив формирование интереса к “транснациональным правозащитным сетям, активистам, различимых в своей приверженности принципиальным идеям и ценностям, как силе, мобилизующей их действия”38. Интеллектуальные достижения этого периода отражены в работах Дж. Томаса (G. Thomas), С. Бургерман (Burgerman), М. Кека и К. Сиккинк (Keck, Sikkink), С. Кеграм, Дж. Райкера и К. Сиккинк (Khagram, Riker, Sikkink), Т. Рисс, С. Ропп и К. Сиккинк (Risse, Ropp, Sikkink), Д. Томаса (D. Thomas). Новые приверженцы исследовательской программы получили карт-бланш, поскольку ни одна конвенциональная теория, будь то политэкономия структурного реализма или либеральный институционализм, не предлагала платформу для осмысления исхода холодной войны: Р. Гилпин предсказывал конец американского господства и возвышение Японии, С. Краснер в связи с возможным выравниванием сил между Европой и Америкой видел угрозу нового меркантилизма, Р. Кохэйн заострял утилитарные черты институциональной культуры мира. В реакции на консервативный характер прежней повестки новые политические исследования неправительственных организаций оформились как преимущественно конструктивистская программа39, однако с высокой долей парадигмальных вариаций: на территорию изучения негосударственных акторов ступили как глобалисты либерального толка, так и марксисты, а также социологи международных отношений и сторонники этической концепции40. Помимо этого, интерес к транснациональным формам социального действия был воспринят и вне рамок науки о международных отношениях. Знания о трансграничном дополняли теперь социологи, прежде всего, исследователи социальных движений41, а также теоретики «эпистемологических сообществ»42.

Помимо окончания холодной войны, предопределившего появление своего рода академической «моды на изучение всего транснационального»43, ряд других мировых политических событий и социальных тенденций 1980-х и 1990-х породили множество исследовательских вопросов. Во-первых, на Западе конец холодной войны был почти сразу воспринят шире как «третья волна демократизации». Интерес был, прежде всего, сосредоточен на новых демократиях Латинской Америки, и в либерализации режимов в Аргентине, Сальвадоре, Перу, Чили, и Гватемале увидели серьезный вклад транснациональных правозащитных сетей, солидарных диаспор и сочувствующих фракций мировой бюрократии. Именно в рамках изучения режимных трансформаций в регионе были апробированы первые тезисы и модели транснационализма конструктивистского толка44.

Во-вторых, критическое значение неправительственных организаций в 1990 е годы продемонстрировали гуманитарные катастрофы, а именно вылившиеся в массовые преступления против человечности локальные конфликты в развивающихся странах. Трагедии гражданских конфликтов в бывшей Югославии (1992–95), Руанде (1990–94), Сомали (1988–95) парализовали ведущие державы, обнаружили их бессилие, и в то же время вывели на авансцену глобальной гуманитарной помощи и разведывательной аналитики международные неправительственные организации. Такие группы как «Красный Крест», «Врачи без Границ», «Хьюман Райтс Вотч», «Международная амнистия», «Хьюман Райтс Ферст» (ХРФ) не только могли эффективнее организовать помощь в чрезвычайных ситуациях, но и первыми предоставляли информацию о характере, масштабах и виновниках бедствий, а также стали инициаторами международного уголовного преследования военных преступников, как в случае с организацией трибунала по бывшей Югославии45. Таким образом, в 1990-е гг. гуманитарные катастрофы, в частности, и феномен государственного коллапса, в целом, стали поводом к осмыслению неправительственного сектора на посылках институционализма: международные неправительственные организации получили признание как институт, альтернативный государству, способный выполнять его функции. Транснациональная программа в этом историческом контексте стала также частью более общей академической дискуссии об ослаблении суверенного государства в глобализирующемся мире46.

Методика оценки деятельности правозащитных организаций в процессе принятия решений в США

Если нормативное предпринимательство объединяет все успешные НПО, то мандат определяет уникальный облик каждой из них. Понятие мандата является еще одним принципиальным элементом для нормативных теоретиков правозащитных организаций, оно обозначает совокупность ценностей и целей, положенных в основу той или иной организации и формирующих ее идентичность. Мандат – это устойчивая категория, набор самых базовых, установочных принципов, от которого, однако зависит вся текущая деятельность организации. Согласно нормативному подходу мандат определяет то, какими конкретно проблемами будет заниматься организация в своей повседневной работе. Как и наличие предпринимательского капитала, мандат является залогом успеха, самостоятельности, субъектности НПО. Четко определенный, ясный мандат способствует развитию уникального образа группы, ее узнаванию, упрощает формирование проблематики, задач работы, критериев ее оценки. Таким образом, нормативное предпринимательство и мандат являются необходимыми и достаточными условиями для функционирования НПО как субъекта, основными элементами, характеризующими феномен.

Однако по мере накопления авторитета, расширения географической базы, развития новых направлений деятельности, НПО приобретают организационные характеристики. На них сосредотачивает внимание институциональный подход, трактуя проблему субъектности НПО как проблему организации. Организационная форма, а не нормативное содержание определяют силу, устойчивость НПО, находящихся под прессингом задач выживания, процветания, а не решения уставных моральных проблем. Успешные, «выжившие» НПО характеризует не нормативно-предпринимательский капитал и не мандат, а способность создать наиболее совершенные, эффективные организационные структуры, в первую очередь, в области фандрайзинга и связей с общественностью, менеджмента и проверки качества исследований. Именно рациональное желание повышать собственную эффективность, а, опять же, не стремление побороть все несправедливости мира, гарантирует НПО долгую жизнь.

В терминах организационного подхода, успешные НПО становятся заложниками собственного успеха. Достигнутый авторитет, известность требуют постоянного подтверждения, поддержания, а это невозможно без стабильного финансирования. Зависимые от собственной способности привлекать доноров, НПО вынуждены адаптироваться к донорским требованиям. В этом смысле изучение организационных структур является выражением интереса к адаптивности НПО, способности меняться под давлением тех или иных обстоятельств. Попытка осмыслить динамическое в феномене правозащитных групп, понять, как они меняются структурно и функционально и в чем причины перемен – еще одна отличительная особенность этого подхода.

В качестве главных тенденций в развитии НПО институциональный подход выделяет бюрократизацию (корпоратизацию) и профессионализацию. Под профессионализацией следует понимать процесс утверждения фиксированных, формальных требований качества правозащитной деятельности, оформления круга профессиональных компетенций правозащитного работника и замещения добровольческого элемента наемным трудом экспертов, обладающих этими компетенциями. В свою очередь, бюрократизация отражает управленческую сторону процесса и представляет собой оформление административных правил и процедур, становление организационных иерархий, спецификацию должностей и развитие формальных требований к качеству менеджмента. Подчеркивается, что оба явления отражают не растущую алчность и прагматизм групп, а естественный процесс их развития, связанного с необходимостью выживать в условиях конкуренции и нехватки ресурсов. Действительно, все ведущие НПО представляют собой корпорации с централизованной системой управления и специализацией труда, воплощаемых в профессиональном, наемном составе менеджеров и специалистов. Тем не менее, большинство исследователей сосредотачиваются на критике бюрократизации и профессионализации, отмечая потерю гибкости, инициативности и творческого потенциала групп, отчуждение от непосредственных клиентов, растворение в пожеланиях доноров, частичную утрату самостоятельности. С другой стороны, на наш взгляд, необходимо выделить и положительные эффекты профессионализации/бюрократизации. Профессионализованные НПО-корпорации эффективнее работают, производят экспертное знание высокого качества, осуществляет регулярный мониторинг принятия политических решений. Все это, в свою очередь, положительно сказывается на их позициях в качестве общественной группы давления, повышает их устойчивость, самостоятельность по отношению к другим участникам процесса принятия решений.

Указав на актуальные тенденции в развитии правозащитных НПО, рационалистический, институциональный подход сформировался не только как альтернатива нормативному, но и как исторический этап учения об НПО в принципе. Он не отрицает понятия мандата и нормативного предпринимательства, а дополняет существовавшую прежде концепцию, схватывая новейшие аспекты постоянно развивающегося, современного феномена. В этом смысле институциональный подход представляется более совершенной теоретической базой, синтезирующей положения о моральном и прагматическом в деятельности правозащитников. Опираясь на него в анализе правозащитных НПО как участников политического процесса в США, необходимо рассмотреть, какую роль мандат и предпринимательский капитал, с одной стороны, и способность к рациональной адаптации, с другой, играют в работе правозащитников в Америке.

Простое заимствование предыдущих наработок в анализе НПО, однако, не подходит для решений задач исследования. Прежние эмпирические работы, выполненные в русле нормативной и институциональной традиции, обладают рядом недостатков, которых необходимо избежать при анализе деятельности НПО в специфической национально-политической системе. Во-первых, ни один из подходов не уделяет должного внимания среде обитания НПО, особенно в том, что касается национально-культурной и институционально-политической специфики этой среды. В рамках нормативной теории правозащитные организации предстают самодостаточными, неделимыми, неизменными агентами либеральной морали общего евро-атлантического толка, без поправки на страну происхождения или функционирования организации. В свою очередь, в том, что касается макрофакторов внешней среды, принято говорить либо о ситуативных факторах при разборе конкретных кейсов/правозащитных кампаний – таких, как позиция других игроков или состояние межстрановых конфликтов, как, например, в анализе кампании против Грязной войны в Аргентине. Либо же, речь идет о тенденциях мировой истории, таких как период напряжения или разрядки в холодной войне, окончание холодной войны, гражданские конфликты в развивающихся странах, и т.д. В остальном же, поскольку нормативная теория не рассматривает возможность адаптации правозащитных групп под давлением внешних обстоятельств, она опускает особенности их работы в конкретных национальных системах, игнорирует взаимодействие правозащитных групп с такими элементами этих систем, как тип правления, тип и характер национальной политической культуры, совокупность политических и общественных институтов.

Для институциональной традиции способность НПО к адаптации является принципиальным положением, поэтому внешним факторам, среде обитания уделяется больше внимания. Было показано, что на деятельность правозащитных организаций влияет донорская политика, внимание СМИ к той или иной проблеме, сравнительный размер и экономическая мощь государства-нарушителя, наличие у такого государства поддержки со стороны США и другим влиятельных держав169. Установлено, что все эти факторы оказывают значительное влияние, прежде всего, при выборе организационной структуры и текущей проблематики НПО. А такие факторы, как предпочтения донорских фондов и частных жертвователей, воздействуют на методы работы НПО, заставляя варьировать легалистские и протестные практики. Таким образом, институциональный подход позволяет выдвинуть гипотезу о том, что деятельность правозащитных организаций в США будет иметь ряд особенностей по сравнению с работой тех же организаций на глобальном уровне (со структурами ООН и других межправительственных организаций) и в других странах. У них будут особые стратегии, понимаемые как набор осознанных практик и действий, направленных на достижение поставленных целей.

Особенности и направления программы деятельности правозащитных организаций в процессе принятия решений в США

В Латинской Америке на первом месте по цитируемости в отчетах ХРВ находится Колумбия, у АИ — Колумбия и Мексика. Эти же страны являются ведущими получателями военной помощи США в странах Латинской Америки и Карибского бассейна. В период с 2009 по 2014 гг. военное финансирование Колумбии со стороны США составило около 2 млрд. долларов, что на четверть превышает затраты на Мексику (под вторым номером в этом списке), и при этом, почти в десять раз превосходит объемы средств, затраченных на Перу (296), Гаити (254), Гватемалу (106), и в десятки раз — на Сальвадор (64), Гондурас (58), Никарагуа (34)361. Если добавить сюда индекс политического террора362, получится, что при аналогичных показателях Венесуэла и Куба, не являясь клиентами США, почти не попадают в отчеты.

Таким образом, предварительный качественный контен-анализ характеризует программу лоббирования правозащитных организаций только как частично заданную мандатом. Важную роль могут играть экзогенные факторы: американские военные связи, зоны свободной торговли, степень авторитета США по тому или иному вопросу на международной арене, в том числе, в органах ООН, а также американская правозащитная традиция и традиция общественного участия в политическом процессе. Насколько обращение к странам, зависимым от США, действительно имеет место, можно будет полнее судить по результатам статического анализа, представленного в следующем параграфе. Однако контент-анализ отчетов, выявляющий преобладание предельно конкретных, прикладных требований и предложений, уже позволяет сказать о том, что правозащитные организации адаптируются к специфике общественного участия в политическом процессе в США, где распространено прямое лоббирование и консультирование органов власти, открыт доступ к профильным институтам в органах власти, и, как следствие, востребована политически прикладная, экспертная информация. Важной чертой правозащитной программы становится ее инструментальность, адаптированность, что, в свою очередь, выдает стремление групп к производству не информации о нарушениях как таковой, но экспертизы, которая помимо достоверных фактов, содержит готовые политические рекомендации.

Стоит также отметить, что американская проблематика правозащитников дает основание говорить о профессионализме как о фундаментальной характеристике присутствия правозащитников в Америке. Высокий профессиональный уровень их работы проявляется, во-первых, в способности вести мониторинг сразу на нескольких участках — по нескольким проблемным областям и на нескольких континентах. Во-вторых, огромный масштаб деятельности подкрепляется потрясающей систематичностью, регулярностью усилий правозащитников. Программа деятельности в Вашингтоне представляет собой корпус постоянных работ и проектов по строго очерченному кругу проблем с четко определенными целями и методами. Спонтанные или спорадические элементы сведены к минимуму, работа правозащитников в Америке укоренена в их организационных возможностях и мандате и не подвергается корректировке под влиянием сиюминутных обстоятельств.

Рассматривать профессионализм, отраженный в программе лоббирования правозащитных организаций в США, можно также в контексте общей дискуссии о профессионализации международного правозащитного движения в 1990–2000-е гг.. Поэтому когда мы говорим о профессиональном характере программы лоббирования, нужно иметь в виду, что это не временное и не случайное явление, а результат системного, исторического процесса. Профессиональность программы деятельности является устойчивой характеристикой, которая вряд ли претерпит существенные изменения без каких-то глобальных перемен в самой системе современного международного правозащитного движения.

Таким образом, детальный анализ программ лоббирования правозащитных организаций в Вашингтоне позволяет наметить вывод об адаптированном характере их стратегий в США, основанном на рациональном принципе экономии усилий и максимизации эффективности. При формировании программы лоббирования в США, правозащитники могут руководствоваться не только своим мандатом, но и внешнеполитическими приоритетами США, особенностями национальной правозащитной культуры и традициями принятия политических решений. В Америке правозащитные организации могут больше внимания уделять военным клиентам и партнерам США, в частности, по вопросам вооруженных конфликтов, фокусируются на проблемах прав I поколения и не ограничиваются простым информированием о правонарушениях, а предлагают конкретные решения. Эти черты американской проблематики правозащитников свидетельствуют об укоренении прикладного принципа деятельности, что, в свою очередь, также необходимо рассматривать как факт адаптации к особенностям системы общественного участия в процессе принятия решений в США, а также примету более широкого процесса профессионализации и бюрократизации правозащитных организаций.

Как и программа лоббирования, способы лоббирования правозащитных организаций раскрывают особенности их стратегий в качестве участников процесса принятия решений в США. Общую специфику их способов работы и механизмов влияния принято понимать в контексте особенностей правозащиты как типа неправительственной деятельности. Правозащитные организации отличает критическая позиция по отношению к государству, которая определяет конфликтный, общественно-ориентированный, протестный характер их действий, отказ от сотрудничества с государственными органами. Рассматривая правозащитные организации в качестве группы давления в США, разделение методов работы организаций на кооперативные (государственнические) и конфликтные (общественные) можно сопоставить с принятым в американской традиции групповой политики различением прямых и косвенных методов лоббирования. Не обладая теми же средствами, что и бизнес, гражданские группы имеют меньше шансов не прямые контакты с политиками и чаще прибегают к менее затратным внешним видам лоббирования — протестам, кампаниям в СМИ, кампаниям массовых писем363. Те процессы адаптации, которые наблюдаются в правозащитном секторе в США под влиянием национальной системы общественного участия в политическом процессе, сохраняют актуальность различения прямых и косвенных методов давления, однако опровергают прошлые эмпирические выводы. Отчеты о лоббировании ХРВ и АИ свидетельствуют о распространенности и устойчивости прямых контактов правозащитников с представителями властей. В свою очередь, все эти контакты можно разделить на две группы — законодательные и исполнительные.

Законотворчество в области санкций против Ирана и правозащитная кампания против цензуры в сети Интернет

Иран на протяжении многих лет представляет самую серьезную угрозу интересам и безопасности США в регионе Ближнего Востока. История взаимной вражды берет свое начало еще в 1950-е гг. и достигает пика в период глобальной войны с террором, когда президент Буш-младший в ходе своего ежегодного послания Конгрессу в 2002 году объявляет Иран главным спонсором терроризма в мире и частью «мировой оси зла»457. Все чаще воспринимаемый как враг Америки номер один, Иран являлся основной болевой точкой внешней политики США в 2000-е гг. Продолжительный кризис в отношениях двух стран в сочетании с той значимостью, которая этому кризису приписывается в Вашингтоне, свидетельствует о неэффективности политики США в отношении Ирана. Участие правозащитных организаций в формировании этой политики было эпизодическим, однако демонстрирует, как усилия правозащитников в смежных сферах сформировали политические возможности для тех представителей правительства США, которые задались целью повысить эффективность политики в отношении Ирана и ужесточить давление на страну.

Отправной точкой кризиса ирано-американских отношений стала Исламская революция 1979 года, в результате которой был свергнут проамериканский режим шаха М. Р. Пехлеви и основана Исламская республика Иран. Революция, в числе прочего, ознаменовалась всплеском антиамериканских настроений, кульминацией которых стал захват посольства США в Тегеране. Кризис разрешился только в 1981 году, когда при посредничестве Алжира заложники были освобождены. Официальные дипломатические отношения между Ираном и США так и не были восстановлены.

Мировое сообщество встретило революционный, теократический Иран с подозрением. Застигнутый врасплох вторжением Ирака в 1980 г. и подвергшийся в ходе войны химическим атакам, Тегеран, тем не менее, не снискал помощи Запада. В свою очередь, организация терактов и покушения на иранских диссидентов в Европе в 1980-е – начале 90-х вели Иран все к большей международной изоляции458.

С учетом террористических связей беспокойство США и других стран Запада вызывает ядерная программа Ирана. По данным наблюдателей, правительство страны преследует планы создания ОМУ с середины 1980-х459. Тогда же Вашингтон начинает активно использовать инструменты давления в отношении Тегерана. В 1984 году, во время ирано-иракской войны, президент Рейган запрещает поставки оружия и прекращает экономическую помощь Ирану, а в 1987-м президентским приказом вводится запрет на экспорт сельскохозяйственных товаров, продуктов питания, медикаментов и запчастей в Иран, а также ввоз продуктов питания и ковров из Ирана460. Санкции ужесточаются в годы президентства Клинтона. С 1995 года американским компаниям запрещено инвестировать в нефтяной сектор Ирана461, дополнительным приказом введен запрет на любые «новые» инвестиции в иранскую экономику462. Комментируя эти решения, спикер Белого дома Майкл Маккерри поясняет, что санкции направлены против многократных попыток Ирана приобрести оружие массового уничтожения и подорвать ближневосточный мирный процесс посредством международного терроризма463.

Запрет на инвестиции в нефтяной сектор напрямую ударяет по американским корпорациям. В исполнение приказа президент Клинтон немедленно налагает вето на сделку «Conoco» по разработке шельфового месторождения Сирри, компания теряет контракт в $500 миллионов. В общей сложности, спустя год действия санкций прямые экономические потери США от запрета на торговлю нефтью с Ираном составляют уже более 1 миллиарда долларов465. Недовольство американских нефтяных компаний очевидно, и для того, чтобы нивелировать то конкурентное преимущество, которое запреты автоматически давали иностранным корпорациям, работающим в Иране, Вашингтон начинает разработку косвенных санкций. В 1996 году Конгресс США принимает закон (Акт о санкциях в отношении Ирана и Ливии – Iran and Libya Sanctions Act, далее ILSA), согласно которому президент имеет право отказать иностранным лицам, инвестировавшим более 40 миллионов долларов в нефтяную индустрию Ирана и Ливии, в страховых гарантиях Экспортно-импортного банка США, лицензиях Правительства США на экспорт товаров и услуг и разрешения Федеральной резервной системы США на посредничество в купле-продаже государственных облигаций466.

Новые санкции сразу же провоцируют общественный спор, вызывают возмущение со стороны международных партнеров США. Администрация Клинтона так и не решается применить косвенные санкции ILSA. Де-юре под их действие подпадал двухмиллиардный контракт французского «Total», российского «Газпрома» и малазийского «Petronas» по разработке участка на месторождении Южный Парс467. Однако французы публично заявили, что санкции не заставят их отказаться от контракта, у Petronas не было интересов в США, а российскому правительству удалось навязать свои условия по дальнейшей координации усилий в отношении Ирана, и Клинтон, пользуясь данным ему законом правом, официально освободил компании-нарушители от обязательств. Это решение подверглось жесткой критике, продемонстрировав, что в США не готовы к серьезным действиям.

Для Конгресса возможность заработать очки на критике Белого дома представилась уже в 2001 году, когда в мае началось рассмотрение закона о продлении санкций. К моменту их истечения сложилась двусмысленная ситуация. С одной стороны, санкции так ни разу и не были использованы президентом. С другой, законодателям была представлена масса аргументов в пользу того, что как символическая мера санкции все-таки работают. Из 50 проектов, для которых Иран искал зарубежные инвестиции, только 8 получили финансирование. И даже по ним Иран выручил меньше, чем мог бы, поскольку в отсутствии конкуренции за инвестиционные проекты на торгах не удалось добиться большой прибавки к стартовой цене контрактов. Сам Иран в докладе для ООН за 1998 год признает, что из-за санкций рост экономики ощутимо замедлился469. Даже тот факт, что между компанией «BP Amoco», правительствами Азербайджана и Турции в 2000 г. была достигнута договоренность о строительстве газопровода через территорию Турции, а не Ирана, законодатели интерпретируют как осторожность зарубежных нефтеэкспортеров перед лицом санкций470.

Политическая обстановка в самом Иране не давала однозначного ответа на вопрос об эффекте санкций. Укрепление позиций умеренных реформаторов вслед за избранием президента Хатами сулило если не радикальную смену курса, то хотя бы его корректировку. Вместе с тем, к 2001 году наблюдателям становится понятно, что в иранской элите разворачивается борьба между консерваторами и либералами, сковывающая реформистские усилия471. Ключевые проблемы иранской политики все так же актуальны: спонсирование международных террористических групп продолжается, ядерные планы не пересмотрены. Именно в опоре на эти сведения Конгресс без развернутых прений, почти единодушно принимает закон о продлении режима санкций. Сторонники продления выдвигают дополнительный аргумент о том, что прекращение действия санкций подаст неверный сигнал Ирану472.