Местное самоуправление как инструмент модернизации современной России: перспективные направления развития, политико-управленческие ресурсы, проблемы (политологический аспект) Ляхов Виктор Павлович

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические проблемы исследования местного самоуправления в условиях модернизации российского общества 35

1.1. Теоретические проблемы политологического исследования местного самоуправления в России 35

1.2. Местное самоуправление в условиях модернизации российского общества: методология исследования 52

Глава 2. Специфика политической модернизации России в условиях институциональной трансформации 72

2.1. Политические акторы российской модернизации 72

2.2. Конфликты и противоречия в процессе политической модернизации России 89

2.3. Политическая модернизация России в условиях институциональной трансформации: анализ рисков и угроз 103

Глава 3. Институциональные предпосылки формирования и политико-управленческие ресурсы развития местного самоуправления в России 123

3.1. Местное самоуправление как сфера взаимодействия общества и власти в России: историко-политологический анализ 124

3.2. Условия и проблемы формирования местного самоуправления в России в контексте превращения данного института в инструмент политической модернизации и решения противоречий перехода к демократическим отношениям 144

3.3. Регулирующая роль государственных органов в процессе развития институтов местного самоуправления в российском обществе: социокультурные основания и оценка эффективности в современной политической реальности 167

Глава 4. Перспективы модернизации России в контексте развития местного самоуправления 191

4.1. Развитие гражданской активности населения как основа совершенствования местного самоуправления и политической модернизации России 192

4.2. Модернизационный прорыв России в контексте оптимизации функционирования местного самоуправления в России: политико-управленческие ресурсы 210

Глава 5. Механизмы реализации перспективных вариантов модернизации системы местного самоуправления в России 242

5.1. Осуществление модернизации местного самоуправления через систему многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ) 242

5.2. Практика применения территориального общественного самоуправления (ТОС) в России: оценка эффективности в контексте модернизации системы местного самоуправления 260

Заключение 278

Список литературы

• Местное самоуправление в условиях модернизации российского общества: методология исследования
• Политическая модернизация России в условиях институциональной трансформации: анализ рисков и угроз
• Условия и проблемы формирования местного самоуправления в России в контексте превращения данного института в инструмент политической модернизации и решения противоречий перехода к демократическим отношениям
• Модернизационный прорыв России в контексте оптимизации функционирования местного самоуправления в России: политико-управленческие ресурсы

Введение к работе

Актуальность диссертационного исследования. Российское общество проходит этап глубоких перемен, обусловленных институциональной трансформацией социально-политической системы страны. Процесс институциональной трансформации - сложный, долговременный, противоречивый.

Он предполагает системное изменение общества с его институциональной составляющей, что, в свою очередь, формирует потребность в разработке и реализации широкомасштабного модернизационного проекта в современной России, на что нацелен Указ Президента Российской Федерации о долгосрочной государственной экономической политике¹. Именно в системной модернизации, которая выходит за рамки единичных хозяйствующих субъектов и не сводима к отдельным отраслевым прорывам и даже инновационным прорывам, нуждается сегодня Россия².

Системная модернизация России обусловлена также системным характером ее трансформации, и этот процесс, связанный с переходом к «нормальности» в направлении формирования гражданского общества, плюралистической демократии и социального рыночного хозяйства, состоится не завтра и даже не после завтра³, хотя шансы благополучного завершения этого движения России к демократическому обществу и государству еще сохраняются, а приоритетным направлением демократического развития и условием повышения качества экономического роста остаётся достижение высокой эффективности государственного и местного самоуправления⁴.

Местное самоуправление стало неотъемлемой составной частью политических систем всех демократических стран современного мира⁵, а укрепление институтов самоуправления в России - одним из приоритетных направлений совершенствования демократической государственности, развития полноценного гражданского общества и устранения имитационных практик в политическом пространстве страны.

Очевидно, что только в рамках решения этих первостепенных задач, предполагающих реорганизацию системы взаимоотношений, сложившихся между обществом и государством, а также формирование публичного пространства идей, рекомендаций и предложений по актуализации и артикуляции проблем в области развития местного самоуправления в России в диалоге с властью, можно преодолеть состояние постсоветской

¹ Указ Президента Российской Федерации о долгосрочной государственной экономической
политике. №596 от 7 мая 2012г.

² Горшков М.К. Социальные факторы модернизации российского общества с позиций социо
логической науки // Социологические исследования. 2010. № 12. С. 31.

³ Гринберг Р.С. Системный анализ российской трансформации // Социологические исследо
вания. 2010. №9. С. 141.

⁴ Понеделков А.В. Муниципальная реформа на уровне городских и сельских поселений -
предмет дискуссий экспертного сообщества России и Германии// Власть. 2011. №7. С. 171.

⁵ Шамхалов М.А. Системные характеристики местного самоуправления // Власть. 2012. № 11. С. 76.

4 аномии, которая стала следствием системной трансформации¹. В данном контексте реформирование системы местного самоуправления, реализуемое в рамках принятого Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 06 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», следует рассматривать как важный этап в решении проблемы совершенствования территориальных, организационных и функциональных основ местного самоуправления².

Реформирование местного самоуправления в России получило широкий общественно-политический резонанс в регионах страны в рамках активного обсуждения актуальных вопросов, связанных с переходом к новой системе формирования органов местного самоуправления. Так, например, на «круглом столе» совета муниципальных образований Ростовской области по актуальным вопросам реформы местного самоуправления, (октябрь 2014 г., Ростов-на-Дону) участники представили проект областного закона «О представительных органах и главах муниципальных районов и главах поселений области»³. Согласно предлагаемому законопроекту главы районов и поселений будут избираться из составов представительных органов, и при этом глава района или поселения будет возглавлять представительный орган муниципального образования. В целом, переход на новую схему формирования органов местного самоуправления позволит деполитизировать управление муниципалитетом.

Высокая актуальность исследования местного самоуправления, связанного с политологическим изучением его институциональных оснований и перспектив эффективного развития в условиях модернизации российского общества обусловлена:

острой социальной и научной потребностью определения реальной ситуации в области развития местного самоуправления в современной России, в которой идеалы гражданского общества пока имеют мало общего с реальными практиками в области его строительства;

необходимостью выявления перспективных направлений в эффективном развитии местного самоуправления в контексте модернизации как ключевого фактора демократизации российского государства и общественных отношений;

пониманием, что объективная научная рефлексия в рамках политологического исследования местного самоуправления в современной

¹ Завалев А.В. Постсоветская аномия общества // Власть. 2012. № 5. С. 121.

² Рекомендации Комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного са
моуправления // Муниципальная власть. 2014. № 2. С. 6-11.

³ Кадры решают все! // Молот. 11 ноября 2014, № 164.

5 России предполагает формирование единого, адекватного российской социально-политической реальности, методологического пространства изучения местного самоуправления и модернизации как тесно связанных и взаимообусловленных процессов.

С этой точки зрения становление системы местного самоуправления в России на современном этапе, по-настоящему актуализирует проблему политологической концептуализации и исследования данного феномена с учетом социокультурных предпосылок его формирования и институциональных условий развития в постсоветской реальности.

Степень научной разработанности темы. Анализ научной разработанности темы диссертационного исследования позволил выявить ряд направлений в ее изучении в отечественной науке, а накопленный потенциал в области осмысления на теоретическом и практическом уровнях проблемы местного самоуправления в контексте политической модернизации российского государства носит безусловно междисциплинарный характер, а исследуемая проблематика укладывается в предметное поле социологической и политической науки.

Наиболее активно в данном научном срезе изучена проблема теоретического осмысления природы и форм местного самоуправления, его социокультурных и исторических оснований институционализации в российском обществе, проблем и противоречий, наметившихся в данном процессе в современной социально-политической реальности российского государства. К трудам, в которых данным аспектам исследования местного самоуправления в России уделено много внимания, следует отнести работы таких ученых, как: Володин А.А., Газизова Л.И., Долгов В.М., Долгова Г.Н., Дробо-тенко И.И., Игнатов В.Г., Рудой В.В., Лапин В.А., Матвеев М.Н., Нечипо-ренко B.C., Понеделков А.В., Шамхалов М.А., Шуба К.Д., Я.А. Пляйс¹.

¹ Володин А.А. Система распределения власти на уровне местного самоуправления // Власть. 2012. № 9; Газизова Л.И. Состояние развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: факторный анализ // Власть. 2010. № 9; Долгов В.М., Долгова Г.Н. Политические проблемы местного самоуправления в современной России // Власть. 2012. № 8; Дроботенко И.И. Местное самоуправление на рубеже XX-XXI веков // Обозреватель. 2010. № 4; Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. Ростов-на-Дону: Феникс, 2003; Лапин В.А. Природа муниципальной власти и местного самоуправления в России // Личность. Культура. Общество. 2000. Т.2. Вып. 1; Матвеев М.Н. Является ли местное самоуправление в России частью местного государственного управления? // Вестник СамГУ. Самарский государственный университет. 2005. № 4 (38); Нечипоренко B.C. Муниципальное управление: правовые основы муниципальной службы. М, 2001; Понеделков А.В. Муниципальная реформа на уровне городских и сельских поселений -предмет дискуссий экспертного сообщества России и Германии // Власть. 2011; Шамхалов М.А Системные характеристики местного самоуправления // Власть. 2012. № 11; Шуба К.Д. Самоуправление: теоретические основы и реальная практика // Власть. 2012. № 8. Пляйс Я.А. Теории и модели местного самоуправления в интерпретациях отечественных и зарубежных политологов, (обзор диссертационных исследований российских политологов).//Местное самоуправление в России и Германии. История и современность // Сб. ст. под общ. ред. А.Я. Пляйса и Н.М. Мухарямовой. -М: Российская политическая энциклопедия(РОССПЭН), 2012.

Анализ имеющихся подходов к исследованию местного самоуправления в России указывает на имеющиеся разногласия в научной среде относительно природы и сущности этого явления. Одни исследователи полагают, что местное самоуправление - это институт гражданского общества, функционирующий в интересах социальной стабильности и благополучия населения¹.

В трудах Широкого А.Н., Юркова С.Н., Матвеева Р.Ф. рассматривается местное самоуправление как институт публичной власти, который, хоть и обладает своей спецификой, при этом совершенно не идентифицируется с институтом гражданского общества².

В рамках третьего направления исследователи отталкиваются от признания двойственной природы местного самоуправления, когда оно имманентно включает в себя оба начала, как государственное, так и общественное, выступая своеобразным продолжением государственного управления на региональном и муниципальном уровнях, а также легитимным выразителем идей местных сообществ³.

Дуалистическая теория местного самоуправления является наиболее приближенной к реальности, а также наиболее общепринятой, но она также не лишена недостатков и не даёт ответов на сложные вопросы, встающие перед современным местным самоуправлением⁴, так как многое зависит от специфики общества, в котором реализуются практики местного самоуправления, его традиций государственности и взаимоотношений, исторически складывавшихся между обществом и государством, от наличия или отсутствия самоуправленческих традиций и устоявшихся муниципальных систем.

Глубокий анализ специфики российского местного самоуправления проведен М.Н. Матвеевым⁵, который сделал вывод, что в современной России в отношении развития местного самоуправления существуют две основные точки зрения: согласно первой, органы местного самоуправления являются продолжением системы государственной власти на ее низовом звене и, по сути, являются органами местного управления, в то время как во втором случае отстаивается позиция об автономности местного

¹ Муниципальная реформа в России: От переходного периода к полномасштабной реализа
ции / Отв. ред. Е.М. Бухвальд. М: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. С. 5.

² Широков А.Н., Юркова С.Н. Местное самоуправление в современной России: концептуаль
ные основы, законодательное регулирование и практическая реализация. М.: КНОРУС, 2009.
С. 82; Матвеев Р.Ф. Политико-правовые основы местного самоуправления во Франции / Сб.:
Эффективность самоуправления муниципальных образований городских и сельских поселений
(опыт России и Германии): материалы Международной научно-практической конференции (г.
Ростов-на-Дону, 14 апреля 2011г.). - Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2011. С. 96-106.

³ Шуба К.Д. Самоуправление: теоретические основы и реальная практика // Власть. 2012.
№ 8. С. 64.

⁴ Там же. С. 65.

⁵ См.: Матвеев М.Н. Является ли местное самоуправление в России частью местного госу
дарственного управления? // Вестник СамГУ. Самарский государственный университет.
2005. №4 (38).

7 самоуправления в России от государственной вертикали власти, высокой степени его самостоятельности.

Надо сказать, что в российской практике обе обозначенные выше позиции сосуществуют, и если первая олицетворяет традицию и идеологию основной массы чиновничества, то вторая, в основном, носит характер идеологический, поскольку черпает свои силы в Конституции и Европейской хартии о местном самоуправлении.

Значимым представляется вывод, что местное самоуправление в современной России еще не обрело в полной мере своего главного субъекта -сообщество граждан, проживающих на конкретной территории¹, и в целом уровень участия российских граждан в местном самоуправлении оценивается исследователями, например, Рысаевым И.Ш., Шуба К.Д., Домановым В.Г. как крайне низкий, поскольку в большинстве его регионов оно остается, по сути, чистой формальностью².

Процесс становления и динамики местного самоуправления в российском обществе не следует рассматривать вне общероссийского контекста институциональной трансформации, демократизации общественно-политического пространства и институционализации демократических институтов, которые во многом отражают приблизительный характер установившегося демократического режима в стране. В этом плане важное значение имеют работы таких ученых, как: Бабинцев В.П., Волков Ю.Г., Голенкова З.Т., Горшков М.К., Заславская Т.И., Кирдина С.Г., Мещерякова Н.Н., Панов П.В., Пантин В.И., Старостин A.M., Чупина А.А.³.

¹ Российское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития. Сводный док
лад по результатам полевых исследований. Июнь-декабрь 2008 г. / Под общей ред. И.Ю.
Юргенса. М: Экон-Информ, 2009. С. 5.

² См.: Рысаев И.Ш., Хабибрахманова Э.Х. Участие социальных субъектов в принятии реше
ний как основа преодоления социально-управленческого отчуждения в местном самоуправ
лении // Власть. 2010. № 8. С. 68; Шуба К.Д. Самоуправление: теоретические основы и ре
альная практика // Власть. 2012. № 8. С. 66.; Доманов В.Г. URBIS ЕТ CIVIS: Государство и
гражданское общество//Государственное и муниципальное управление. Ученые записки
СКАГС. №3. 2012. С. 150-157., Доманов В.Г. Социальный капитал как условие формирова
ния гражданского общества. //Государственное и муниципальное управление. Ученые запис
ки СКАГС. №3, 2009. С. 122-130.

³ Бабинцев В.П. Имитационные практики в государственном и муниципальном управлении //
Власть. 2012. № 5; Волков Ю.Г. Социальная имитация в контексте социальных трансформа
ций. Ростов н/Д: Изд-во Антей, 2011; Голенкова З.Т. Парадоксы трансформирующихся обществ
в условиях глобализации // Власть. 2012. № 12; Горшков М.К. Российское общество как оно есть:
(опыт социологической диагностики). М.: Новый хронограф, 2011; Заславская Т.И. Современное
российское общество: Социальный механизм трансформации. М.: Дело, 2004; Кирдина С.Г. Граж
данское общество: уход от идеологемы // Социологические исследования. 2012. № 2; Мещерякова
Н.Н. Власть - общество: история непростых отношений // Власть. 2012. № 2; Панов П.В. Инсти
туты, идентичности, практики: теоретическая модель политического порядка. М.: Российская
политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2011; Пантин В.И. Волны демократизации и перспек
тивы развития демократических институтов в России // Демократия и демократизация на рубеже
веков. М.: Аст-Прессс. 2000; Старостин A.M. Россия: социально-политические характеристики
безопасности// Власть. 2011. № 10; Чупина А.А. Оценка вовлеченности общества в принятие
политических решений (по материалам социологических исследований) // Власть. 2011. № 9.

Значительно внимание отечественные ученые уделяют проблеме политической модернизации России. Спектр проблем, поднимаемых при этом, весьма широк: от институциональных оснований, факторов и ресурсов реализации до анализа рисков и угроз модернизационных преобразований в современном социально-политическом пространстве России (Аникин Л.С, Тарский Ю.И., Гурлев И.В., Гусев Д.В., Пляйс Я.А., Устин-кин СВ., Завалев А.В., Купряшин Г.Л., Мареева СВ., Красильников В., Петухов В.В., Пантин В.И., Лапкин В.В., Яницкий О.Н.¹).

В качестве основного фактора низкой эффективности модернизационных преобразований, помимо их несоответствия социокультурной специфике российского общества и его слабой готовности к ним, называется достаточно низкий уровень доверия власти в России. Достаточно глубоко эта проблема осмысливается в контексте политической модернизации российского государства в работах Вахтиной М.А., Магомедова М.Г., Москвина Л.Б., Халий И.А.²

Проблема местного самоуправления самым непосредственным образом связана с проблемой гражданского общества, в формировании которого этот институт играет важнейшую роль. Однако в отечественной науке сама проблема гражданского общества в России продолжает носить достаточно дискуссионный характер и развернувшийся вокруг данной проблемы научный дискурс связан прежде всего с критическим отношением российских ученых к факту существования в современной России институтов гражданского общества, а также с актуализацией уникальной социокультурной специфики российского общества, обусловливающей необхо-

¹ Аникин Л.С., Тарский Ю.И. Политика модернизации и информационное общество: социо
культурный аспект // Власть. 2012. № 6; Гурлев И.В. Обретение будущего: кто будет модер
низировать Россию? // Власть. 2011. № 10; Пляйс Я.А. Новая модернизация России: миф или
реальность? Серия «Избранные лекции и научные доклады университета». Вып.2. Саратов.
2011.; Гусев Д.В., Устинкин СВ. Проблема модернизации как основного элемента государ
ственной коммуникации в современной России // Власть. 2010. № 7; Завалев А.В. Государ
ство и модернизация российского общества // Власть. 2012, № 3; Купряшин Г.Л. Управляе
мость и баланс интересов в контексте политической модернизации // Власть. 2011. № 8; Ма
реева СВ. Цели и задачи модернизации страны в восприятии населения: консенсус или конфликт?
// Власть. 2011. № 10; Красильников В. От авторитаризма к демократии на путях модернизации:
общее и особенное / В кн. Демократия и модернизация: к дискуссии о вызовах XXI века / Центр
исследований постиндустриального общества. М.: Издательство «Европа», 2010; Пантин В.И.,
Лапкин В.В. Волны политической модернизации в истории России // ; Пету
хов В.В. Перспективы политической модернизации в России и развитие гражданской активности
населения // Вестник института социологии. 2011. № 3; Яницкий О.Н. Социальные ограничения
модернизации России // Социологические исследования. 2010. № 7; Яницкий О.Н. Модернизация,
концепция реформ и социальные реалии / Россия реформирующаяся: Ежегодник-2010 / Отв. Ред.
Чл.-корр. РАН М.К. Горшков. М.: Новый хронограф, 2010.

² Бахтина М.А. Доверие к государству как фактор повышения его эффективности // JOUR
NAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований). Том 3, № 3.
2011; Магомедов М.Г. Социальное доверие в Ростовской области. М.: Социально-
гуманитарные знания, 2008; Москвин Л.Б. Власть и общество: проблема доверия// Власть.
2011. №9; Халий И. А. Власть и общество: в поисках взаимодействия// Власть. 2012. №9.

9 димость поиска собственного российского пути формирования институтов гражданского общества, которые бы не противоречили российской политической ментальности и социокультурным традициям российского народа.

В наиболее комплексном и глубоком виде данные проблемы нашли отражение в трудах таких российских ученых, как: Ананьева М.К., Капустин Б.Г., Лысенко Г.В., Рогачева Л.И., Чупина А.А., Пляйс Я.А.¹

Перспективы и возможности повышения эффективности местного самоуправления представлены в работах таких исследователей, как: Казакова НД., Прудников М.Н., Абгарян Э.А., Калинина А.Э., Шевандрин А.В., Марченко С.А., Парасоцкая В.Г., Сопин В.Ф., Приймак Е.В., Николаева Н.Г., Шуба К.Д., Юрасов И.А., Горячев И.Н.². Большие надежды российские исследователи связывают с внедрением информационно-коммуникативных технологий в систему функционирования местного самоуправления, с помощью которых осуществится переход к качественно иным взаимоотношениям между государством и обществом, в том числе с развитием многофункциональных центров (МФЦ)³, но большинство ученых источник совершенствования работы органов местного самоуправления видят в повышении гражданской активности населения

¹ Ананьева М.К. Современное состояние гражданского общества в России // Власть. 2008. № 5;
Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации (2011 г.). М.: Общественная
палата Российской Федерации, 2012; Лысенко Г.В. О субъектах гражданского общества в совре
менной России // Власть. 2011. № 6; Перспективы гражданского общества в России. М.: Левада-
Центр. 2011; Капустин Б.Г. Гражданство и гражданское общество. М.: Изд. дом Гос. ун-та - Выс
шей школы экономики, 2011; Рогачева Л.И. Развитие гражданского общества в России в начале
XXI в.: трудности и перспективы // Власть. 2010. № 2; Чупина АА. Оценка вовлеченности обще
ства в принятие политических решений (по материалам социологических исследований) // Власть.

2011. № 9; Пляйс Я.А. Специфика взаимодействия власти и гражданского общества в современной
России в условиях транзита с неопределенным вектором развития.// Сб. Ответственность власти
перед гражданским обществом: механизмы контроля и взаимодействия. Саратов. 2014. С. 50-54.

² Казакова НД., Прудников М.Н., Абгарян Э.А. Социальная активность местных сообществ
как критерий и фактор эффективности местного самоуправления в г. Москве // Власть. 2012.
№ 12; Калинина А.Э., Шевандрин АВ. Формирование элементов электронного правительства в
органах местного самоуправления муниципальных образований // Власть. 2012. № 12; Марченко
С.А Местное самоуправление в России. Законодательство, действительность и пути развития //
; Шуба КД. Местное самоуправление в современной Рос
сии: достижения и проблемы // Власть. 2010; Местное самоуправление в России: состояние, про
блемы, пути совершенствования. Итоговый доклад. М.: Экон-Информ, 2009; Парасоцкая В.Г.
Новые подходы к системе разработки и внедрения инноваций на муниципальном уровне // Власть.

2012. № 9; Сопин В.Ф., Приймак Е.В., Николаева Н.Г. Пути повышения эффективности органов
местного самоуправления // Компетентность. 2009. № 7 (68); Юрасов И.А., Горячев И.Н. Монито
ринг социальной эффективности управления муниципалитетом // Власть. 2012. № 5.

³ Носко Б.П., Шашкин АА Система комплексной оценки эффективности деятельности многофунк
циональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (опыт Ростовской
области) // Региональная экономика: теория и практика. 2013. № 32 (311); Меры по поддержке
МФЦ. О ходе парламентских слушаний по ключевым проблемам правового регулирования МФЦ
// Муниципальная Россия. 2013. № 9 (45); Печерская Е.В. Мониторинг качества услуг, предостав
ляемых на базе сети МФЦ Ростовской области // МФЦ - основа сервисного государства: сб. мате
риалов междунар. науч.-практ. конф. 28-29 мая 2014 г. - Липецк: ООО «Вести», 2014; Яковлева
Н.А Итоги исследования действующих в РФ МФЦ//Муниципальная Россия. 2010.№6 (12).

10 как субъекта МСУ. Получает обоснование внимание к более интенсивному развитию территориального общественного самоуправления (ТОС) в современной России как инновационной стратегии в области развития местного самоуправления и муниципального управления¹.

Таким образом, проведенный анализ показал, что, несмотря на достаточно большой массив научной литературы по проблеме диссертации, процессы реформирования и совершенствования местного самоуправления в современной России в контексте ее модернизации нуждаются в системном и концептуальном политологическом изучении.

На данном основании основная цель диссертационного исследования заключается в разработке политологической концепции местного самоуправления, как инструмента модернизации в современной России, включая перспективные направления развития и политико-управленческие ресурсы.

Для достижения поставленной цели необходима реализация следующих исследовательских задач:

рассмотреть теоретические проблемы политологического исследования местного самоуправления в России и концептуализировать понятие «местное самоуправление»;

составить методологический конструкт политологического исследования местного самоуправления в условиях модернизации российского общества;

определить основных политических акторов российской модернизации, выявить конфликты и противоречия в процессе политической модернизации и проанализировать риски и угрозы, препятствующие политической модернизации России в условиях институциональной трансформации;

на основе историко-политологического анализа взаимодействия общества и власти в России, раскрыть специфику реформирования местного самоуправления в современном российском обществе;

- изучить условия и проблемы реформирования местного само
управления в России с целью превращения этого института в эффектив
ный инструмент политической модернизации и перехода к демократиче
ским отношениям;

¹ Бялкина Т.И. Территориальное общественное самоуправление в системе форм муниципальной демократии // Местное право. 2011. № 4; Калачев В.Ю., Ляхов В.П., Овакимян М.А. Территориальное общественное самоуправление как инструмент социально-экономического развития муниципального образования (опыт Ростовской области): монография. Ростов-на-Дону: Издательский центр ДГТУ, 2011; Керсанов О.В. ТОС как социально-организационная модель развития местного сообщества // Муниципальная Россия. 2011. № 7 (23); Комарова В.В. Правовая природа ТОС: мнения, суждения, перспективы // Местное право. 2011. № 4; Место ТОС в системе управления регионов // Муниципальная Россия. 2010. № 4 (10); Рагозина Л.Г. Может ли территориальное общественное самоуправление в России быть ресурсом развития местньк инициатив? // ; Слюняев И.Н. ТОС - движущая сила местного развития // Муниципальная Россия. 2010. № 4 (10); Щукина М.Ю. Инициативы территориального общественного самоуправления в российских экопоселениях// Власть. 2014. № 8.

охарактеризовать регулирующую роль государственных органов в процессе развития институтов местного самоуправления в российском обществе и оценить эффективность их взаимодействия в современной политической реальности;

выявить наиболее эффективные направления использования политико-управленческих ресурсов в процессе оптимизации функционирования местного самоуправления с целью реализации модернизационного прорыва в современной России;

проанализировать деятельность системы многофункциональных центров (МФЦ) и оценить их модернизационныи потенциал для развития системы местного самоуправления в России;

рассмотреть и проанализировать практический опыт применения территориального общественного самоуправления (ТОС) в России и оценить его эффективность в контексте модернизации системы местного самоуправления.

Объектом исследования выступает модернизирующееся российское государство.

Предметом исследования является местное самоуправление как инструмент модернизации современной России.

Гипотеза исследования. Реформирование и совершенствование системы местного самоуправления в современной России обусловлено характером и спецификой отношений, складывающихся во взаимодействии общества и государства, в процессе их всеобъемлющей модернизации. Превращение института местного самоуправления в эффективный инструмент модернизации современной России является и практической, и научно-исследовательской задачей. Точное определение основных проблем и направлений реформирования местного самоуправления необходимо для превращения этого института в действенный инструмент модернизации страны. Между тем, современная практика реформирования местного самоуправления развивается не всегда по оптимальному пути, что плохо согласуется с задачей модернизации страны. Это обстоятельство требует переосмысления пройденного пути, объективной оценки накопленного исторического опыта взаимодействия общества и власти в России. Необходимо сформулировать также современную концепцию развития местного самоуправления в контексте модернизации на основе социокультурного и ментального фундамента российского общества.

Научная новизна исследования содержится в концептуальной политологической разработке проблемы превращения института местного самоуправления в эффективный инструмент модернизации страны, что конкретизируется в следующих позициях:

- рассмотрены существующие в научном теоретическом простран
стве подходы и противоречия к исследованию местного самоуправления и
обоснованы необходимость и перспективы политологической концептуа-

12 лизации данного феномена в связи с отсутствием единого и однозначного понимания функциональной роли института местной власти в процессе государственного строительства, а также его статуса в системе социального и политического управления;

разработан методологический конструкт исследования института местного самоуправления в России как инструмент модернизации, с позиций политической науки концептуализировано понятие «местное самоуправление», представлена авторская интерпретация данного феномена, основанная на идеях и положениях нео институциональной научной парадигмы;

определены и охарактеризованы основные политические акторы российской модернизации, обосновано положение, что в рамках перехода к демократическим отношениям в России с устоявшимися авторитарными традициями очевидна первостепенная роль государства в формировании и реализации стратегии модернизации;

выявлены конфликты и противоречия в процессе политической модернизации России ввиду игнорирования принципа институциональной преемственности и специфики российского социума, его ментальных установок, отражающихся в политическом сознании и культуре;

на основе историко-политологического анализа взаимодействия общества и власти показана специфика становления местного самоуправления в современном российском обществе и определены причины неудач в институционализации гражданского общества в России и демократических институтов, в том числе института местного самоуправления;

изучены условия и проблемы формирования местного самоуправления в России в контексте политической модернизации и противоречий перехода к демократическим отношениям и доказано, что важнейшей проблемой является приспособительный характер функционирования системы местного самоуправления и государственного управления в целом;

охарактеризована регулирующая роль государственных органов в процессе развития институтов местного самоуправления в российском обществе и показано, что государственная политика в этом направлении не имеет завершенной картины, соответствующей национальным традициям и интересам российских граждан;

обосновано положение, что ключевым направлением в области совершенствования местного самоуправления и политической модернизации России является развитие гражданской активности населения, поскольку от решения данной проблемы зависит решение проблемы преодоления социально-управленческого отчуждения в местном самоуправлении;

выявлены наиболее эффективные направления использования политико-управленческих ресурсов в процессе оптимизации функционирования местного самоуправления с целью реализации модернизационного прорыва в современной России, определен потенциал регулирующей роли государства в контексте институционализации новых форм взаимодейст-

13 вия с обществом в области создания структур гражданского контроля и внедрения информационно-коммуникативных технологий;

проанализирована деятельность многофункциональных центров (МФЦ) в России и обосновано положение, что развитие системы МФЦ позволяет решить ряд важных для модернизации России проблем, связанных с коррупцией недостаточно высоким уровнем доверия к власти со стороны населения, социальной ответственностью в масштабах государства;

проанализирован практический опыт применения территориального общественного самоуправления (ТОС) в России и обосновано, что деятельность ТОС в регионах России выступает основанием для позитивной оценки перспектив в отношении развития системы местного самоуправления как института гражданского общества, однако, в свете последних тенденций четко просматриваются риски трансформации ТОС, связанные с повышением провластных мотивов в организации его деятельности.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в обосновании самостоятельного направления политологического исследования местного самоуправления в контексте разработки политологической концепции исследования местного самоуправления как инструмента модернизации российского общества в условиях становления демократических отношений и структур.

Результаты и выводы диссертационного исследования могут практически способствовать формированию системной государственной политики в области институционализации местного самоуправления и оптимизации деятельности органов МСУ в России.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в научной и методической работе во многих областях политологического знания, в том числе при разработке и чтении курсов по проблемам взаимодействия общества и государства в России, становления системы местного самоуправления и гражданского общества, а также политической модернизации страны. Основные положения и идеи диссертации могут применяться в качестве методологического материала для дальнейших разработок в области исследования роли местного самоуправления в становлении гражданского общества в России в условиях модернизации.

Методология и методы исследования. Методологическим основанием данного диссертационного исследования выступает парадигма, базирующаяся на принципах и положениях теории модернизации, трансформации, а также неоинституционального подхода, в отечественной науке представленного трудами Т.И. Заславской, С.Г. Кирдиной, О.Э. Бессоновой и др.

В работе широко использован институционально-эволюционный подход Д. Норта, разработанный в русле неоинституциональной концепции и в котором получает концептуальное оформление важный для предметного пространства данной диссертации феномен пат-зависимости - исторической зависимости настоящего от прошлого, наиболее ярко проявляющийся в пе-

14 риод общественно-политической трансформации. Особое место в методологическом инструментарии диссертационной работы занимают теории риска (Гидденс Э., Яницкий О.Н. и др.) и социальной имитации (Ю.Г. Волков и др.), использование которых обусловлено ростом рискогенных для российской демократии, государственности и общества в целом практик.

В диссертационной работе активно применяются методы сравнительно-исторического, аксиологического, социокультурного, функционального, комплексного подходов, широко используется накопленный в науке опыт в области теории и практики местного самоуправления.

Важная роль в ходе исследования процессов восприятия местного самоуправления и его оценки со стороны россиян, как и прошедшего периода постсоветского реформирования, отведена результатам фундаментальных исследований, проведенных Институтом социологии РАН («О чем мечтают россияне (размышления социологов)» (2012 г.), «Двадцать лет реформ глазами россиян» (2011 г.), ВЦИОМ («Что важнее - демократия или порядок?» (2010 г.), СКАГС (Мнение населения о современном состоянии местного самоуправления в сельских поселениях (2011 г.), а также данным, зафиксированным в докладе Общественной палаты Российской Федерации о состоянии гражданского общества в Российской Федерации (2011 г.).

При проведении диссертационного исследования наиболее активно и результативно использовались труды исследователей, внесших значительный вклад в изучение теории местного самоуправления, специфики и перспектив развития этого института в современной России, таких как Володин А.А., Долгов В.М., Долгова Г.Н., Игнатов В.Г., Рудой В.В., Пляйс Я.А., Шамхалов М.А., Шуба К.Д.), теории модернизации (А.Н. Аринин, М.К. Горшков, О.Н. Яницкий, С. Хантингтон и др.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Понятие «местное самоуправление» выступает источником научных дискуссий и общественных прений, связанных с отсутствием в научном сообществе доминирующего понимания функциональной роли института местной власти в процессе государственного строительства, а также его статуса в системе социального и политического управления. Несмотря на то, что в российском законодательстве четко обозначено, что органы местного самоуправления отделены от системы органов государственной власти, в реальной политической и управленческой практике России этот принцип соблюдается далеко не всегда, что и порождает противоречия как методологического, так и практического характера в исследовании процесса институционализации местного самоуправления в обществе. В целом, имеющиеся разногласия среди отечественных исследователей относительно природы и сущности местного самоуправления в России сводятся к двум основным позициям, принципиально важным для понимания существующих противоречий, связанных с реализацией реформы системы местного самоуправления и ее функционированием в современном рос-

15 списком государстве. В первом случае местное самоуправление рассматривается как институт гражданского общества, во втором, оно базируется на интерпретации местного самоуправления как института публичной власти, имеющего свою специфику, но не связанного с институтом гражданского общества. Попытка устранения указанных разногласий в теоретическом пространстве исследования местного самоуправления в российском обществе связана с формированием третьей позиции, в рамках которой признается двойственная сущность этого социально-политического феномена, а также актуализируется необходимость формирования органического единства местного самоуправления с системой государственно-властного управления. Обозначенные противоречия методологического характера в исследовании сущности местного самоуправления в России диктуют необходимость всестороннего и глубокого научного исследования данного феномена.

1. В авторском понимании под местным самоуправлением понимается способ самоорганизации общества, формы реализации которого определяются историческими традициями в области формирования отношений между обществом и государственной властью, регулирующей в той или иной степени деятельность органов местного самоуправления в зависимости от степени их самостоятельности, ограниченной законодательством. Данное определение ключевого для исследования понятия методологически основывается на идеях и положениях неоинституциональной парадигмы, постулирующей существующее и определяющее реальное состояние общества в зависимости от настоящего и прошлого в процессе институциональной динамики общества в периоды общественно-политических трансформаций, чем и объясняется кризисное состояние социальных институтов обществ трансформационного типа в процессе перехода к новому социальному порядку, к новой парадигме общественно-политических отношений. Неоинституциональная парадигма позволяет обосновать зависимость модернизационных процессов от институциональных трансформаций в политической сфере российского общества.

2. Вопрос о политических акторах модернизации России неоднозначен и противоречив, поскольку предметом дискуссии остаётся проблема эффективной модели российской модернизации, а также готовность российского общества к модернизационным изменениям. Для большинства исследователей очевидным является факт отказа от догоняющего типа модернизации, который реализуется на протяжении всего исторического развития российского государства. В рамках перехода к демократическим отношениям в обществе с устоявшимися авторитарными традициями очевидна первостепенная роль государства в формировании и реализации стратегии модернизации, которая в своей основе должна содержать элемент национальной специфики и социокультурной самобытности общества с просчетом как возможностей, так и ограничений в процессе реализации

модернизационного проекта. Наиболее перспективной представляется проектная стратегия модернизации, отстаивающая позиции уникальности характера и типа общественного развития и процесса модернизации, эффективность которого определяется тем, насколько открыто «окно политических возможностей» для масштабных социальных трансформаций.

4. В результате анализа специфики и последствий протекающих в российском обществе общественно-политических процессов в рамках институциональной трансформации политического пространства сделан вывод о рискогенном характере институциональной трансформации и политического развития России в целом, поскольку в ходе социально-политических преобразований на постсоветском пространстве российского государства был игнорирован важнейший принцип институциональной преемственности и специфики социума, его ментальных установок, отражающихся в политическом сознании и культуре, что, не позволило успешно реализовать модернизационный проект. Российское общество вновь, как и в начале 1990-х, стоит перед проблемой политической модернизации, в рамках которой предстоит работа с институтами, структурами, практиками, которые образовались в ходе двадцатилетних модернизационных преобразований после распада советского общественно-политического порядка.

5. Местное самоуправление - это продукт развития общества при его взаимодействии с государством, а потому оно в каждом обществе имеет свои исторические, политические, правовые, социальные и организационные особенности. Однако сам факт наличия института местного самоуправления, не зависящего от государственной власти, и являющегося институтом выражения мнения и интересов населения по проблемам местного сообщества, отражает сущность и мощность государства, в котором имеется система управления, основанная на учете мнения населения при решении задач различного характера. Россия имеет собственную логику и традиции становления и функционирования местного самоуправления, однако, на современном этапе становление гражданских институтов и организаций происходит вне рамок имеющегося уникального российского опыта, а ориентиром стало западное общество, принципы и ценности взаимодействия общества и государства которого стали основой проекта демократических преобразований, что стало одной из причин неудач в институционализации гражданского общества в России и демократических институтов, в том числе института местного самоуправления.

6. Процесс формирования местного самоуправления в России
в постсоветских условиях изначально столкнулся с рядом трудностей, по
рожденных очередной резкой сменой общественно-политического поряд
ка и, соответственно, социокультурной травмой, а также неготовностью
общества к демократическим преобразованиям. Сегодня проблема форми
рования и эффективного функционирования местного самоуправления
в России по-прежнему не решена, о чем свидетельствует спектр проблем,

17 среди которых наибольшим деструктивным потенциалом обладают следующие: отсутствие адекватного демократическим преобразованиям и отношениям восприятия со стороны населения органов местного самоуправления, которые отождествляются с органами государственной власти низового уровня; социально управленческое отчуждение в местном самоуправлении, снижение активности населения как субъекта управленческой деятельности в системе местного самоуправления; проблема кадрового обеспечения органов муниципального управления; несовершенство правовой и финансовой базы функционирования МСУ и механизмов ее реализации на практике; дотационность подавляющего большинства муниципалитетов. Всё это, вместе взятое, выступает источником воспроизводства обозначенных выше проблемных моментов в формировании и развитии органов местного самоуправления.

7. Нерешенность проблем в области местного самоуправления не позволяет ему институционализироваться и интегрироваться в систему организации общества в качестве эффективного элемента гражданского общества, инструмента всеобъемлющей модернизации России. Эффективность МСУ обусловлена во многом тем, насколько его структура адекватна условиям и возможностям общества, его потребностям в самоорганизации и самоуправлении. Не устоявшийся характер преобразований, происходивших в российском государстве на протяжении его исторического развития и инициированных «сверху», нередко без глубокого анализа социокультурных оснований внедряемых инноваций, обусловил доминирующую роль государства как основного регулятора институциональных преобразований, в том числе в области формирования и развития института местного самоуправления. В свою очередь, государственная политика в этом отношении не носит концептуального и завершенного характера, соответствующего национальным традициям и интересам российских граждан, в большинстве своем не воспринимающих местное самоуправление как форму самоорганизации и механизм влияния на принятие управленческих решений и политический процесс в целом.

8. Потенциал местного самоуправления в российском обществе не может быть реализован в полной мере без ряда условий, среди которых важная роль отводится повышению гражданской активности населения как субъекта местного самоуправления, поскольку без решения этой проблемы не решится проблема преодоления социально-управленческого отчуждения в местном самоуправлении, без чего, в свою очередь, немыслимы демократизация социального управления, развитие гражданского общества и политическая модернизация России.

9. Основным актором модернизации России и оптимизации системы местного самоуправления продолжает оставаться государство, роль которого столь же значительна и в сфере формирования гражданского контроля как важного условия демократизации общественно-политического пространства

18 страны и политической системы в целом. Потенциал реализации политико-управленческих ресурсов государства в контексте институционализации новых форм взаимодействия с обществом, в том числе посредством создания провластных структур гражданского контроля, основывается на кредите доверия, которым население России наделяет государство в лице его главы в условиях острого дефицита доверия к остальным властным институтам и структурам. Важнейшим стратегическим направлением в процессе реализации модернизационного проекта в России представляется переход к новому типу отношений в системе «общество-государство» с учетом информационной и сетевой природы современного социума. Информационная составляющая модернизационного процесса в России позволит выйти на качественно новый уровень коммуникативной управленческой деятельности в сфере МСУ и контролируемости ее результатов и, соответственно, позволит преодолеть болезненные симптомы социально-управленческого отчуждения в местном самоуправлении и сформировать реальных субъектов системы местного самоуправления и политической модернизации.

10. Многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг в России - явление достаточно новое для России, но динамично развивающееся и одно из немногих направлений деятельности органов власти, получивших позитивный общественный резонанс. Практика создания и развития МФЦ, функционирующих по принципу «одного окна» в процессе взаимодействия государства и граждан в рамках оказания последним государственных услуг, позволила в относительно короткие сроки повысить качество предоставления государственных и муниципальных услуг российским гражданам. Дальнейшее развитие системы МФЦ в регионах РФ создаст благоприятную почву для их эффективной деятельности, но для этого следует решить проблемы и сложности, возникающие в функционировании системы МФЦ. Одной из них является проблема кадрового обеспечения центров «одного окна». Система МФЦ нуждается в кадрах, способных эффективно адаптироваться и профессионально совершенствоваться в условиях высокой динамики информационных технологий и соответствовать критериям качества и комфортности оказываемых центрами услуг населению.

11. Территориальное общественное самоуправление (ТОС) следует рассматривать как важнейший механизм реализации принципов местного самоуправления и один из немногих, реально функционирующих, институтов гражданского общества, что делает данную форму общественного участия и самоорганизации граждан весьма перспективной. Достижения в этом направлении в различных регионах России позволяют прогнозировать дальнейшее эффективное развитие ТОСов, с сохранением уровня доверия к ним со стороны населения как соответствующим самой сущности местного самоуправления.

Степень достоверности исследования подтверждена использованием в работе теоретических и эмпирических материалов исследований по политологии, политической социологии, политической психологии, этно-конфликтологии, антропологии, геополитики, что обусловлено спецификой темы и ракурсом рассмотрения проблемы. В исследовании использовались нормативно-правовые акты, официальные данные органов государственной власти и местного самоуправления, ВЦИОМ, результаты проведенных научных исследований по данной проблематике.

Апробация результатов. Концепция диссертационного исследования, выносимые на защиту основные положения и теоретико-практические выводы обсуждались на заседаниях кафедры политологии и этно-политики Южно-Российского института управления - филиала РАНХиГС.

Основные результаты и выводы исследования отражены в 52 научных публикациях общим объемом 86 п.л., в том числе 3 монографиях, 21 статье в ведущих рецензируемых журналах, рекомендованных ВАК при Минобр-науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований.

Материалы и выводы исследования прошли апробацию в рамках участия автора в работе 13 научно-практических конференций различного (регионального, всероссийского, международного) уровня, в частности: Международная научно-практическая конференция «Местное самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга России)» (Ростов-на-Дону, 2010); Международная научно-практическая конференция «Эффективность самоуправления муниципальных образований городских и сельских поселений (опыт России и Германии) (Ростов-на-Дону, 2011); Национальный форум «Государственная служба России: развитие и управление человеческим капиталом» (Ростов-на-Дону, 2012); Научно-практическая конференция «местное самоуправление в России: итоги, реформы и перспективы развития) (Ростов-на-Дону, 2013).

Результаты диссертационного исследования применяются в учебном процессе на кафедре политологии и этно политики Южно-Российского института управления - филиала РАНХиГС.

Структура и объем работы. Структура работы определяется целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих двенадцать параграфов, заключения и библиографического списка литературы, использованной в ходе исследования.

Местное самоуправление в условиях модернизации российского общества: методология исследования

Гипотеза исследования. Реформирование и совершенствование системы местного самоуправления в современной России обусловлено характером и спецификой отношений, складывающихся во взаимодействии общества и государства, в процессе их всеобъемлющей модернизации. Превращение института местного самоуправления в эффективный инструмент модернизации современной России является и практической, и научно-исследовательской задачей. Точное определение основных проблем и направлений реформирования местного самоуправления необходимо для превращения этого института в действенный инструмент модернизации страны. Между тем, современная практика реформирования местного самоуправления развивается по не всегда оптимальному пути, что плохо согласуется с задачей модернизации страны. Это обстоятельство требует переосмысления пройденного пути, объективной оценки накопленного исторического опыта взаимодействия общества и власти в России. Необходимо сформулировать также современную концепцию развития местного самоуправления в контексте модернизации на основе социокультурного и ментального фундамента российского общества.

Методология и методы исследования. Методологическим основанием данного диссертационного исследования выступает парадигма, базирующаяся на принципах и положениях теории модернизации, трансформации, а также неоинституционального подхода, в отечественной науке, представленного трудами Т.И. Заславской, С.Г. Кир диной, О.Э. Бессоновой и др.

В работе широко использован институционально-эволюционный подход Д. Норта, разработанный в русле неоинституциональной концепции и в котором получает концептуальное оформление важный для предметного пространства данной диссертации феномен пат-зависимости - исторической зависимости настоящего от прошлого, наиболее ярко проявляющийся в период общественно-политической трансформации.

Особое место в методологическом инструментарии диссертационной работы занимают теории риска (Гидденс Э., Яницкий О.Н., и др.) и социальной имитации (Ю.Г. Волков и др.), использование которых обусловлено ростом рискогенных для российской демократии, государственности и общества в целом практик.

В диссертационной работе активно применяются методы сравнительно-исторического, аксиологического, социокультурного, функционального, комплексного подходов, широко используется накопленный в науке опыт в области теории и практики местного самоуправления.

Важная роль в ходе исследования процессов восприятия местного самоуправления и его оценки со стороны россиян, как и прошедшего периода постсоветского реформирования, отведена результатом фундаментальных исследований, проведенные Институтом социологии РАН («О чем мечтают россияне (размышления социологов)» (2012 г.), «Двадцать лет реформ глазами россиян» (2011 г.);., ВЦИОМ («Что важнее - демократия или порядок?» (2010 г.), СКАГС (Мнение населения о современном состоянии местного самоуправления в сельских поселениях (2011 г.), а также данным, зафиксированным в докладе Общественной палаты Российской Федерации о состоянии гражданского общества в Российской Федерации (2011г.).

При проведении диссертационного исследования широко использовались труды исследователей, внесших значительный вклад в изучение теории местного самоуправления, специфики и перспектив развития этого института в современной России, как Володин А.А., Долгов В.М., Долгова Г.Н., Игнатов В.Г., Рудой В.В., Пляйс Я.А., Шамхалов М.А., Шуба К.Д.), теории модернизации - А.Н. Аринин, М.К. Горшков, О.Н. Яницкий, С. Хантингтон, и др.

Понятие «местное самоуправление» выступает источником научных дискуссий и общественных прений, связанных с отсутствием в научном сообществе доминирующего понимания функциональной роли института местной власти в процессе государственного строительства, а также его статуса в системе социального и политического управления. Несмотря на то, что в российском законодательстве четко обозначено, что органы местного самоуправления отделены от системы органов государственной власти, в реальной политической и управленческой практике России данный принцип соблюдается далеко не всегда, что и порождает противоречия как методологического, так и практического характера в исследовании процесса институционализации местного самоуправления в обществе. Имеющиеся разногласия среди отечественных исследователей относительно природы и сущности местного самоуправления в России в целом сводятся к двум основным позициям, принципиально важным для понимания существующих противоречий, связанных с реализацией реформы системы местного самоуправления и ее функционированием в современном российском государстве. В первом случае местное самоуправление рассматривается как институт гражданского общества, во втором, оно базируется на интерпретации местного самоуправления как института публичной власти, имеющего свою специфику, но не связанного с институтом гражданского общества. Попытка устранения указанных разногласий в теоретическом пространстве исследования местного самоуправления в российском обществе связана с формированием третьей позиции, в рамках которой признается двойственная сущность этого социально-политического фено 28 мена, а также актуализируется необходимость формирования органического единства местного самоуправления с системой государственно-властного управления. Обозначенные противоречия методологического характера в исследовании сущности местного самоуправления в России диктуют необходимость всестороннего и глубокого научного исследования данного феномена.

В авторском понимании под местным самоуправлением понимается способ самоорганизации общества, формы реализации которого определяются историческими традициями в области формирования отношений между обществом и государственной властью, регулирующей в той или иной степени деятельность органов местного самоуправления в зависимости от степени их самостоятельности, ограниченной законодательством. Данное определение ключевого для исследования понятия методологически основывается на идеях и положениях неоинституциональной парадигмы, постулирующей существующее и определяющее реальное состояние общества в зависимости от настоящего и прошлого в процессе институциональной динамики общества в периоды общественно-политических трансформаций, чем и объясняется кризисное состояние социальных институтов обществ трансформационного типа в процессе перехода к новому социальному порядку, к новой парадигме общественно-политических отношений. Неоинституциональная парадигма позволяет обосновать зависимость модернизационных процессов от институциональных трансформаций в политической сфере российского общества.

Политическая модернизация России в условиях институциональной трансформации: анализ рисков и угроз

Это утверждает теория институциональных матриц, которая называет следующие методологические основания: - каждое общество имеет свою институциональную матрицу, основой которой выступает ядро, определяемое типом институциональной матрицей, которая в своем основании в принципе не меняется и задает определенный социетальный тип общества, но, поскольку общество не может находиться в статичном состоянии, институциональные матрицы, вступая в контакт с новыми, но чуждыми ей элементами, обогащается теми из них, обновляясь за счет этого, которые ей необходимы в данный исторический период развития, что позволяет обновленной институциональной матрице более эффективно функционировать, став адекватной изменившейся реальности. - всего существует два типа институциональных матриц - Y-матриц и Х-матрица. Первая соответствует западной цивилизации, вторая - восточной. Согласно теории институциональных матриц, в эпоху социальных трансформаций, ценностное ядро или культурный код, «зашифрованный» в его институциональной матрице, не меняясь кардинально, подвергается обновлению за счет взаимодействия с элементами другой институциональной матрицы.

Эта теория институциональных матриц достаточно эффективно развивается, поскольку позволяет объяснить некие социально-политические явления в российской действительности так, что это не вызывает сомнений. К примеру, используя потенциал этой теории, автор ее разработки в российской науке на базе зарубежной теории неоинституционализма С.Г. Кирдина показывает функционирование гражданского общества, которое связывают, как правило, с определенной институциональной структурой, а именно с доминированием Y-матрицы, на основании чего применение понятия «гражданское общество» вне данного институционального контекста, по ее глубокому убеждению, которое мы всецело разделяем, вряд ли следует признать целесообразным68.

Однако она не предлагает полностью отказаться от использования концепта «гражданское общество» для обществ «незападной цивилизации», поскольку «гражданское общество» служит одним из выражений реальных процессов, обозначением сферы деятельности граждан за пределами частной жизни, их готовности и возможности активно участвовать в происходящих социальных процессах, а считает необходимым обозначить эту активность населения более подходящим для российских условий термином «гражданское участие»69.

Мы полагаем, что теория институциональных матриц является одной из тех, которые позволяют наиболее приближенно к политической реальности, изучением которой занимается политическая наука, объяснить историческую и социокультурную специфику институциональных изменений в политической сфере обществе в эпоху трансформации, а также показать причины неудач тех или иных политических преобразований, осуществленных на почве той или иной институциональной матрицы.

Итак, теория институциональных матриц разработана в рамках неоинституциональной парадигмы, применение которой в нашем исследовании обусловлено, прежде всего, институциональным уровнем исследования проблемы местного самоуправления, институционализация которого происходит в условиях политической модернизации государства, успех которой во многом зависит от того, насколько успешно будет протекать этот процесс.

В рамках методологии неоинституционализма можно объяснить причины удач и неудач российского общества в том или ином ключе политических преобразований, поскольку, как отмечает Д. Норт, важным фак Кирдина С.Г. Гражданское общество: уход от идеологемы // Социологические исследования. 2012. № 2. С. 68.

Безусловно, институциональная система общества не является статичной системой, и она нуждается в обновлении, потребность в котором актуализируется в эпоху социальных потрясений, когда институциональная система утрачивает свою функциональную эффективность ввиду глобальных социальных перемен. Однако эффективное обновление не гарантирует успеха, тем более мгновенного, в ситуации игнорирования в ходе институциональных преобразований социокультурной самобытности общества, его институциональной специфики.

Неудивительно, что в подобных ситуациях фиксируются совершенно противоположные результаты - вместо модернизационного прорыва и ожидаемого социального благополучия и процветания общества рост институциональных рисков и их тотальное распространение в обществе, которое, стремительно накапливая рискогенный потенциал, становится социально небезопасным для жизнедеятельности его населения.

С этой точки зрения, а также с признания позиции, согласно которой современная Россия представляет собой общество всеобщего риска , методологически верным представляется использование рискологическои парадигмы в исследовании политической модернизации России и становления системы местного самоуправления.

Условия и проблемы формирования местного самоуправления в России в контексте превращения данного института в инструмент политической модернизации и решения противоречий перехода к демократическим отношениям

С разрушением СССР и упразднением Советов как органов местного самоуправления Россия перешла на новый этап политического строительства и трансформации института местного самоуправления. В постсоветском обществе, в рамках нового политического процесса и строительства демократических отношений, появились новые слова - муниципалитеты, муниципальное образование, муниципальный район, а сама муниципальная система, согласно Конституции, была выделена в отдельную управленческую структуру, которая на формальном уровне была наделена независимостью от государственных органов власти, а фактически, оказалась не способна функционировать самостоятельно и независимо .

Итак, в 1991 году обозначился новый этап в развитии России - демократический, в котором основные права и свободы граждан гарантируются Конституцией РФ, а одним из основных звеньев системы государственного управления призваны быть органы местного самоуправления, но, при всей формальной ясности и, казалось бы, правильности, отмечает С.А. Марченко, на практике оказалось все далеко не так ясно, понятно и осуществимо214.

Газизова Л.И. также отмечает противоречивость развития местного самоуправления в России, которая заключается в том, что при наличии нормативно-правовой базы, легитимирующей местное самоуправление, существует множество проблем в области реального воплощения заявленных ориентиров развития местного самоуправления215.

Институционализация местного самоуправления в России в постсоветских условиях - достаточно сложный и, по словам А.А. Володина, мало изученный процесс216, который изначально столкнулся с рядом трудностей, порожденных очередной резкой сменой общественно-политического порядка и, соответственно, социокультурной травмой, а также неготовностью общества к демократическим преобразованиям.

Сегодня проблема формирования и эффективного функционирования местного самоуправления в России по-прежнему не решена, и об этом свидетельствует целый ряд проблем, накопившихся в данном секторе управления, и для удобства анализа сгруппированных нами в следующие группы: - специфика отношения к органам местного самоуправления со стороны россиян как к органам государственной власти низового уровня; - рост социально управленческого отчуждения в местном самоуправлении, снижение активности населения как субъектов управленческой деятельности в системе местного самоуправления; - проблема кадрового обеспечения органов муниципального управления, рационального использования потенциала муниципальных служащих и в целом их профессионального становления и продвижения; - несовершенство правовой базы функционирования МСУ и механизмов ее реализации на практике; - дефицит финансовых и экономических ресурсов МСУ, дотацион-ность подавляющего большинства муниципалитетов, экономическая беспомощность поселений; - имитационный характер функционирования системы местного самоуправления, как и государственного управления в целом.

Обратимся к самой важной проблеме, сопровождающей процесс формирования и функционирования органов местного самоуправления, причем сопровождающей негативными проявлениями, не дающими позитивно развиваться этой управленческой структуре. Это - проблема отсутствия адекватного демократическим преобразованиям и отношениям восприятия населением органов местного самоуправления в их природном понимании - как формы самоорганизации граждан, элемент гражданского общества, целью которого выступает непосредственное участие населения в разработке и принятии управленческих решений в области вопросов местного значения.

Причина такой ситуации кроется в исторических условиях формирования и функционирования местного самоуправления в России, о чем мы писали в предыдущей части работы, а именно в том, что органы местного самоуправления всегда были органами местной власти, а власть всегда ассоциировалась с государством.

Властная сущность местного самоуправления в России не сочетается с самой идеей местного самоуправления, его сущности, а потому сама идеология местного самоуправления как местной власти выступает в искаженном виде, что не может не сказываться на современном и перспективном развитии этого института.

Примечательно, что такое отношение к органам местного самоуправления характерно не только для населения России, не только для ме 147 стного сообщества, но и тех, кто непосредственно осуществляет деятельность в системе местного самоуправления217.

Эта позиция подтверждается социологическими данными, которые были получены в ходе опроса, проведенного Северо-Кавказской академией государственной службы среди жителей Ростовской области в 2010 г.: 45,11% опрошенных при ответе на вопрос «На Ваш взгляд, что понимается под местным самоуправлением?» ответили: «официальная государственная власть на низовом местном уровне», 21,4% - «система органов, подчиняющихся должностным лицам местного самоуправления и только 21,70% -«форма самоорганизации граждан»218.

Примечательно и в то же время вызывает тревогу тот факт, что в отношении восприятия россиянами, в том числе на разных уровнях власти, органов местного самоуправления за прошедшие с момента начала демократических преобразований годы не фиксируется какая-либо положительная динамика, и на современном этапе отсутствует четкое понимание сущности местного самоуправления, и, традиционно, понятие «местное самоуправление» отождествляется с властью на местах219.

Отсутствие адекватного, а также единого со стороны российских граждан понимания того, что есть местное самоуправление становится источником его неэффективной институционализации в современных условиях, поскольку такое искаженное понимание сущности местного самоуправления (хотя и соответствующее российской реальности) выступает основой воспроизводства местного самоуправления именно в таком виде -как местной власти.

Модернизационный прорыв России в контексте оптимизации функционирования местного самоуправления в России: политико-управленческие ресурсы

Наглядно преимущества электронного муниципалитета демонстрируются при реализации предоставления гражданам муниципальных услуг.

Создание электронного муниципалитета призвано решить задачу построения и реализации стратегии перехода от работы в закрытой системе к работе в открытой, с тем, чтобы снизить степень информационного неравенства, повысить прозрачность и контролируемость местной власти со стороны общества, привлечь к управлению широкие слои населения территории, подведомственной муниципальному образованию.

Данный спектр задач решить быстро не получится, но обнадеживает то, что на уровне государственной власти осознанно подошли к этой проблеме в рамках обсуждения проекта «электронное правительство». Стоит немного остановиться на этом аспекте.

Прежде всего, необходимо заметить, что в литературе, посвященной изучению практики формирования и функционирования электронного правительства в различных регионах мира, имеется целый ряд его дефиниций.

Так, P.M. Алгалиев и Ф.Ф. Юсифов, исходя из трехсекторной модели электронного правительства и обобщения результатов формирования электронного правительства в разных странах, пишут о том, что сущность управления электронным государством заключается в обеспечении участия граждан в управлении за счет непрерывной оптимизации предоставленных услуг, реорганизации внутренних и внешних связей с применением ИКТ358.

Электронное правительство (e-Govemment) в качестве концепции государственного управления предполагает для своего успешного функционирования изменение нормативно-правовой базы и принципов формирования бюджетных доходов и расходов; выдачу электронных документов и регламентов статуса легитимности; осуществление реформ в сфере государственного управления, что вытекает из тех целей, которые закреплены

Алгулиев P.M., Юсифов Ф.Ф. Социальные сети как инструмент повышения эффективности механизмов государственного управления // Телекоммуникации. 2009. № 9. С. за электронным правительством: обеспечение прозрачности деятельности и повышения эффективности правительственных органов, обеспечение информационной свободы, развитие демократии и прав человека, непосредственное участие граждан в правительственных структурах (вне зависимости от физических возможностей), предоставление государственных услуг в онлайн-режиме, обеспечение безопасности и т.п. А.А. Тедеев предлагает иную трактовку сущности электронного правительства (e-Government), которая заключается в следующих идейных пассажах360: система электронного правительства (e-Govemment) ориентирована на эффективное функционирование информационно-правового механизма осуществления реализации прав человека и гражданина в современном глобализированном мире; электронное правительство необходимо для сохранения власти основными политическими элитами Запада в условиях глобализации мирового пространства; для укрепления и сохранения власти правящая элита должна обладать способностью решать проблемы, связанные с укреплением иерархии структурированного электронного правительства, что предполагает установление достаточно тонкого баланса интересов между властью и народом.

Политические элиты развитых стран Запада активно занимаются развитием электронного правительства путем использования информационно-коммуникационных технологий, в том числе и интернет-технологий (а также грид-технологий) в процессах управления обществом, так как прекрасно понимают, что современные тенденции, связанные с информационной революцией, не позволяют оставаться в стороне от информационного прогресса и не использовать его инновации в политической сфере.

Можно предположить с высокой долей уверенности, что со временем громоздкие и многолюдные управленческие аппараты, облаченные в форму различных министерств и ведомств, станут неэффективны, ненужными, лишними, и будут запущены механизмы более точные и компактные механизмы управления, что, бесспорно, вызовет протест со стороны бюрократии, для которой наступит эпоха повального сокращения аппарата, но остановить процесс они вряд ли будут в состоянии»361. Говоря о России, да и не только о России, вполне логично предположить, что этот процесс дебюрократизации и перехода к электронным механизмам взаимодействия общества и государства еще долго не будет запущен и тому есть основания следующего характера: - барьеры, связанные с присутствием в получаемой информации персональных данных, т.е. конфиденциальных, нуждающихся в данных; - затруднительное взаимодействие между ведомствами, различными ветвями власти, имеющими свои информационные системы; - сложности с решением вопроса об электронно-цифровой подпи-си362.

Данные проблемы со временем получат свое разрешение в рамках реализации концепции электронного правительства на практике, и уже идет разработка технических систем, которые должны обеспечивать конфиденциальность персональных данных и информационную безопасность в целом363.

Сложности реализации концепции электронного правительства существуют не только в России, но и в развитых странах Запада, однако для России наиболее существенными проблемами на этом пути становятся проблемы, вызванные низким уровнем развития телекоммуникаций, компьютерной культуры населения и работников органов государственного

Интерес представляет концепция электронного правительства (e-Government) Д. Холмса, в которой речь идет о существовании трех секторов данного правительства, а именно: G2G, или governmento-government (деятельность внутри государственных структур), G2B, или governmento-business (отношения между государственными органами и электронной стратегией бизнеса), G2C, или governmento-citizen (взаимодействия между государственными организациями и гражданами посредством информационно-коммуникационных технологий)364.

Конечно, между этими тремя секторами электронного правительства существует тесная взаимосвязь, поскольку государство, бизнес и социальные группы и индивиды не могут функционировать изолированно друг от друга и их деятельность пересекается.

Стоит согласиться с мнением А. Ронки, что очевидное преимущество электронного правительства заключается не столько в использовании технологий, сколько в их применении для осуществления преобразований в административной практике и бизнес-процессах365. За электронным правительством будущее. Это совершенно очевидно, а пока его нет, необходимо рассмотреть реальные предложения по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления.