Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. STRONG Историко-правовой и социологический анализ условий формирования общественного
контроля в России STRONG 18
1.1. Ситуация с общественным контролем и теоретические предпосылки для анализа процесса институционализации 18
1.1.1. Методология исследования 18
1.1.2. Ситуация с общественным контролем 21
1.1.3 .Теоретические предпосылки 31
1.2. Идентификация субъектов общественного контроля 49
1.3. Проблема произвола судебно-правоохранительных органов 52
Заключительные замечания к главе 1 59
Глава 2. Проблемы общественного контроля 61
2.1. Общественные наблюдательные комиссии 62
2.2. Представитель общественности в квалификационных коллегиях судей 67
2.3. Общественный контроль за деятельностью полиции 77
Заключительные замечания к главе 2 98
Глава 3. Проблемы, тенденции и сценарии институционализации общественного контроля 96
3.1. Базовые проблемы: закрытость, непрозрачность, репрессивность и неподотчетность
судебной системы и правоохранительной деятельности 96
3.2. Основные тенденции институционализации общественного контроля 102
3.3. Сценарии и типы институционализации общественного контроля 105
Заключение 112
Список сокращений 115
Список источников и литературы 117
- Ситуация с общественным контролем
- Проблема произвола судебно-правоохранительных органов
- Представитель общественности в квалификационных коллегиях судей
- Основные тенденции институционализации общественного контроля
Ситуация с общественным контролем
Прежде чем приступить к обоснованию теоретических предпосылок, научная традиция требует выбрать и обосновать метод исследования. Данный метод, с одной стороны, должен быть адекватен анализируемой ситуации, с другой стороны, необходимо подобрать адекватную политическую теорию, и, наконец, первое и второе следует вписать в соответствующую исследовательскую повестку.
Критика в адрес сторонников логистического эмпиризма (Венский кружок до 1960-х годов и другие школы) и интерпретативистов (с 1960-х по настоящее время) вновь поставила вопрос о критериях научного знания в политологии19. Так, например, американский политолог Princeton: Princeton University Press, 1987; Pawson Иэн Шапиро, критикуя «бегство от реальности» в политической науке, пишет: «Вместо поиска и прославления единственно верной концепции нам следует брать на себя роль принципиальных социальных критиков, цель которых - привносить в политические аргументы политическую реальность. Мы должны быть странствующими поборниками истины, а не адептами какой-то конкретной идеи»20. Он также утверждает: «Ошибочно полагать, что объяснения являются научными лишь в том случае, если они вытекают из единой общей теории, которая затем вынуждает исследователей каждую проблему конструировать так, чтобы она втискивалась в понятия, совместимые с данной теорией»21. И далее: «Не существует никакого алгоритма, позволяющего создавать правильное описание социального мира. Среди наших основополагающих задач - вычленение, критика и разработка правдоподобных альтернатив существующим теоретическим допущениям, интерпретациям политических условий и, конечно, детализация проблем, с которыми сталкиваются господствующие сегодня эмпирические подходы и исследовательские программы. Свою работу нам надо делать так, чтобы она открывала новые и многообещающие горизонты для исследований, ориентированных на проблему»22. Кроме того, «решение же о том, как именно изучать политику, должно вытекать из изучаемой проблемы»23.
Политолог Святослав Каспэ полагает: «Один из главных симптомов нездоровья российской политической науки - ее преимущественно спекулятивный характер. Нам остро не хватает работ, выполненных в жанре thick description, плотного описания реальных и конкретных политических практик. Теории большей или меньшей (как правило, меньшей) степени оригинальности и убедительности почитаются самоценными; случайным образом подобранные фрагменты политической реальности играют по отношению к теориям роль иллюстративную и служеб ную» . Представляется, что жанр thick description будет адекватным для описания выбранной темы работы в закрытых системах (полиция, суд, УИС) в условиях современной России.
Важным методическим руководством при проведении исследования является также нар-ратив, связывающий собственные выводы исследователя с самопониманием акторов (судьи, полицейские, работники пенитенциарной системы, гражданские активисты)26, которые представляют научный интерес27.
Наконец в качестве основы избран деятельностный подход, который, с одной стороны, наиболее соответствует социокультурной ситуации, с другой стороны, он противопоставляет себя натурализму, феноменологии и теологии и «использует научный метод вне ограничивающих рамок научно-теоретических предметов... благодаря смене установок с познавательной на практическую» .
Подобная установка означает также, что надо идти от уже сложившейся ситуации с общественным контролем и ставить вопрос об имеющихся проблемах, намечать способы их решения. На это также указывает политолог Михаил Константинов из г. Ростова-на-Дону, говоря о творчестве российского философа, основоположника науковедения в России Михаила Петрова (годы жизни 1923 - 1986): «Либо цель социальных наук - в увеличении политического отчуждения, закреплении субъект-объектного властного отношения "программирующее слово -подчиненное ему дело" средствами манипуляции или насилия в исправлении отклонений от нормы; либо цель социальных наук - проблемообразующая, т. е. концептуализация социальных проблем для последующего их институционального разрешения, экспликация зон и элементов человеческой несвободы и выработка институциональных субституций. В современном обществе реализовано первое в ущерб второму, и широкое распространение политических, экономических и социальных технологии - тому решающее подтверждение» . Таким образом, исследовательская повестка в ее методологической части состоит в следующем:
Прежде чем приступить к реализации исследовательской повестки, необходимо описать сложившуюся в России ситуацию с общественным контролем и сопоставить ее с тем, что происходит в других странах. Описание позволит, во-первых, выявить, как разворачивались во времени практики общественного контроля в системе правосудия и правоохранительной деятельности, во-вторых, сопоставить современные институты общественного контроля с практикой народного контроля и общественного наблюдения, существовавшими в СССР, в-третьих, увидеть общие и особые черты в институтах общественного контроля в России и других странах и наконец, в-четвертых, очертить круг проблем, требующих как теоретического осмысления, так и эпистемологических единиц (понятия, сценарии, типы).
Общественный контроль за деятельностью власти имеет глубокие исторические корни. От собраний граждан в древнегреческих полисах и народных вече через институт омбудсмена в Швеции он развился до современных форм парламентского и общественного контроля в государствах с устойчивыми демократическими процедурами.
Проблема произвола судебно-правоохранительных органов
Обобщая сказанное, общественный контроль можно определить, как форму организации наблюдения и действий в защиту общественных интересов, осуществляемыми независимыми гражданами, их представителями, а также негосударственными и некоммерческими организациями. При этом субъекты общественного контроля сопоставляют нормы, стандарты, рекомендации и фактическую ситуацию. Выявленная информация обязательно должна становиться предметом для рассмотрения соответствующих государственных органов с целью принятия управленческих решений. Таким образом, общественный контроль - это неотъемлемая часть системы управления, в которой независимые акторы (граждане и организации), способны опосредованно и безлично влиять на улучшение ситуации с помощью практик особого рода (экспертиза, слушания, расследования) без прямого вмешательства в процесс принятия и исполнения решений.
Базовым в настоящем исследовании является представление о том, что институты - это такие образования, которые отслоились от жизнедеятельности, коммуникации и мышления. Институт несет на себе печать той деятельности, от которой он отслоился. Институционализа-ция превращает деятельность в поведение, т. е. когда не надо ставить цели и все делается как бы, само собой. Кроме того, под институционализацией подразумевается искусственно-естественный процесс106, когда большая часть действий носит управляющий характер. Инсти-туциональность в итоге - конструируемое качество, которое затем реализуется в виде института. Но для этого должно быть выполнено одно из важнейших условий - технологичности поведенческих паттернов.
Таким образом, под институционализацией общественного контроля в системе правосудия и в системе правопорядка можно понимать процесс обезличенного воспроизводства укорененных (опривыченных, превращенных из деятельности в поведение) процедур, правил и рамок, связанных с реализацией конституционных прав и свобод. В отличие от гражданских форм организации в институциональных формах граждане на основании закона наделяются специфическими управленческими полномочиями (мониторинг, принятие решений, посещение закрытых мест) или способны организовать свою работу так, чтобы без специальных полномочий систематически оказывать легальное влияние деятельность государственных органов.
Все вышеперечисленное необходимо для того, чтобы сформулировать такой операциональный подход, который бы позволил исследовать существующее конкретно-историческое воплощение общественного контроля. Для этого понадобится введение представлений о сценариях и типах общественного контроля.
Представляется, что описание ситуации институционализации не будет достаточным, если не рассмотреть ее в рамке социальных движений.
Некоторые исследователи107 уже обратили внимание на появление новых коллективных акторов на политическом поле - городских социальных движений.
Участники социальных городских движений в России, как замечают исследователи, объединяются на основе мобилизации для решения какой-то конкретной проблемы. Как правило, такие объединения существуют весьма недолго (до двух-пяти лет), и «в лучшем случае участники движения признают лишь частичного результата»108. На материале проведенных исследований авторы задаются вопросом, каким образом «могли бы сформироваться более или менее стабильные механизмы гражданского контроля и участия, позволяющие корректировать поли 107 Клеман К., Мирясова О., Демидов А. От обывателей к активистам: зарождающиеся социаль ные движения в современной России. М.: Три квадрата, 2010. 635 с; Городские движения России в
Городские движения России в 2009—2012 годах... С. 12. тику власти в соответствии с нуждами и чаяниями людей без регулярных потрясений» . Для ответа необходимо понять мировоззренческие установки: «как в процессе становления городского движения происходит (и происходит ли) расширение кругозора, переосмысление ситуации в более общих категориях, выход на некоторое понимание общего блага? И каковы эти «более общие» категории, ценности»110. Однако если социальное движение ставит своей целью предотвращение произвола со стороны представителей власти, защиту прав человека и другие ценности, то тогда оно может стать жизнеспособным. Это доказывает, в частности, продолжающаяся и поныне история правозащитного движения
В научной литературе и исследованиях, посвященных тематике гражданского общества, неоднократно фиксировались проблемы неоднородности сектора общественных объединений (далеее 00), нетождественности понятий гражданского общества и третьего сектора и, как следствие, необходимости идентификации сегмента реальных, неимитационных субъектов гражданского общества112.
Как было отмечено в вышеуказанном исследовании, «00 являются самостоятельными при наличии трех признаков, в противном случае можно говорить, что они находятся под влиянием внешних сил. Во-первых, самоорганизация, т. е. инициатива создания 00 исходит снизу (от граждан, ассоциаций граждан, шире - от негосударственных структур)... Во-вторых, самоуправление, что означает невозможность изменения видов деятельности, поведения сотрудников объединения извне, готовность объединения отстаивать свои принципиальные позиции перед третьими лицами. В-третьих, самодостаточность. Наличие данного признака означает ресурсную самостоятельность 00, которая может поддерживаться независимостью от одного источника доходов (например, государственного) и адекватностью решаемых 00 задач внутренним ресурсным возможностям объединения.
Как показывает анализ имеющейся информации, перечисленных признаков недостаточно для идентификации 00 в качестве самостоятельного. Последние также необходимо характеризуются следующими дополнительными признаками, описывающими внешнюю направленность их деятельности: ориентация на решение актуальных общественных проблем; провозглашение и реализация «гражданской этики»; использование публичных и открытых методов общественной работы в конкуренции с другими объединениями и полный отказ от насилия; стремление и включенность в процесс выработки, принятия, реализации и оценки политике-управленческих решений.
Гражданские 00 в условиях неблагоприятной внешней среды вынуждены чаще применять протестные формы активности, при этом чтобы оставаться гражданскими, необходимо придерживаться ненасильственных методов работы. Таким образом, сочетание протестных и ненасильственных методов общественной работы является характерным признаком объединений. По данным опроса, таких организаций 22%.
Для оценки форм участия объединений в публичной политике в ходе проведенного социологического опроса представителям 00 был задан вопрос о распространенности среди организаций 16 форм гражданского участия (перечислены на диаграмме, см. Диаграмму 1). Особо оценивалось изменение частоты использования форм гражданского участия за последние два-три года, когда тенденция ужесточения политико-правового режима в отношении общественных объединений стала очевидной.
Г., Звягина Н. А., Карастелев В. Е. Институт гражданского участия: проверка деятельностью субъектов... С. 88—108. В целом гражданские объединения являются более активными, чем 00 в целом. Особенные отличия между ними зафиксированы в отношении следующих форм участия: гражданская (общественная) экспертиза, гражданский (общественный) контроль, переговоры и альтернативное разрешение проблем. Обращает на себя внимание тот факт, что гражданские объединения в два раза чаще, чем 00 используют гражданский (общественный) контроль 42% против 21%.
Если вернуться к анализу, который был сделан в главе 1, то исходя из признаков реальных 00 (самоорганизация, самоуправление, самодостаточность), изложенных в настоящем разделе, можно утверждать, что подлинным общественным контролем в СССР занимались единичные преследуемые государством организации, например, МХГ и другие Хельсинкские группы»114.
Представитель общественности в квалификационных коллегиях судей
Традиционно судебная система и различные аспекты ее функционирования являются предметом исследования юристов и представителей юридической науки. Сравнительно недавно стали проводиться социологические исследования, которые касаются не нормативных вопросов (как должно быть), а реального взаимодействия граждан и судебной власти. В этой связи следует отметить исследования фонда ИНДЕМ и «Левада-центра»135. Однако в этих исследованиях отсутствует такой предмет как общественный контроль с точки зрения политического участия граждан.
Анализируя систему правосудия, федеральный судья в отставке Сергей Пашин делает неутешительный вывод: «Российское правосудие не обеспечивает эффективного восстановления в правах доверившихся ему людей и организаций»136. Как следствие, граждане мало доверяют судам, что постоянно фиксируют социологические опросы, в частности проводимые «Левада-центром»137.
Основными причинами положения, в котором оказалось российское правосудие, являются отсутствие независимости судей и полная закрытость судейского сообщества. Эти проблемы находятся в центре внимания не только исследователей, но и представителей различных общественных структур и органов власти.
В системе правосудия можно выделить две формы организации участия граждан: суд присяжных и представитель общественности в ККС. Суд присяжных, несмотря на попытки его ликвидации139, имеет большой потенциал для общественного контроля за непосредственным ходом судебного процесса, но в настоящей работе не рассматривается.
С целью преодоления зависимости от исполнительной и законодательных ветвей власти, законодателем был предложен механизм контроля в виде ККС за процедурой привлечения судей к дисциплинарной ответственности, а также за отбором кандидатов на должность судьи.
Согласно ФЗ № 30 ККС были наделены полномочиями, например, наложения взысканий, назначения и оценки профессиональной деятельности по отношению к представителям судейского сообщества.
Как отмечалось в проведенном исследовании, «с целью обеспечения независимости и открытости для общественности ККС, законодатель в 2002 году предусмотрел включение в состав этих коллегий представителей общественности - лиц, не наделенных государственно-властными полномочиями, не выполняющих функции представителей органов государственной власти, в т. ч. законодательных. Тем самым предполагалось, что общественность будет иметь возможность осуществлять своего рода контроль за деятельностью судебной системы, влиять на качество отбора судей, способствовать повышению доверия к суду за счет избавления от судей, умаляющих авторитет судебной власти... к сожалению, приходится констатировать, что представителям общественности в ККС не удалось выполнить функцию общественного контроля за осуществлением справедливого правосудия, повысить независимость судей и сделать суд и органы судейского сообщества более прозрачными для общества»140.
Авторский подход состоит не в том, чтобы сравнивать две рядом положенные вещи, а сопоставить глубину приближения каждой из институциональных форм организации общественного контроля. В этой связи было проведено исследование на предмет квалификации деятельности ПО в ККС как формы общественного контроля, осуществляемого в целях повышения независимости и эффективности правосудия как основной гарантии реализации права человека на справедливое судебное разбирательство141. При этом в фокусе исследования также находи 139 URL: http://www.vedomosti.ru/politics/articles/2015/06/29/598384-verhovnii-sud-predlagaet fakticheski-uprazdnit-sudi-prisyazhnih-schitayut-v-spch (дата обращения 29.06.2015).
Если обратиться к практике, то в настоящий момент в состав Высшей ККС России входят 18 судей, десять представителей общественности и представитель Президента РФ143. В состав, например, ККС Краснодарского края входят 12 судей, семь представителей общественности и представитель Президента РФ - всего 20 человек144.
Приведем сравнительные данные (см. таблицу 1) по тем вопросам, которые задавались одновременно и представителям судебного корпуса в ККС, и ПО в ККС145.
«Таким образом, из восьми позиций только в одном вопросе (№ 6) мнения совпали. В вопросе, повысилась ли независимость судей после введения ПО в состав ККС, мнения внутри судейского сообщества разделились.
Представляется, что столь разное понимание проблем института ПО в ККС может стать тормозом на этапе его реформирования, которое, по мнению общественности, столь необходимо на современном этапе.
Анализ регионального законодательства и опрос целевых групп выявил следующие проблемы, тормозящие развитие института ПО в ККС в целях повышения независимости судей, публичности и открытости деятельности судов.
1. Большая закрытость судейского сообщества от общества. Как следствие, снижается уровень доверия населения к суду, в т. ч. по вопросу независимости судей, а также к деятельности органов судейского сообщества (включая ККС). Исследования показали, что по-прежнему деятельность ККС во многих регионах закрыта для общества.
2. Существующее законодательство и качество работы ККС устраивает судейское сообщество. Оно не заинтересовано в каких-либо изменениях, искренне считает, что права граждан защищены. Так, на вопрос, должны ли судьи принимать дополнительные меры для повышения доверия к их работе, только 18% опрошенных судей ответили положительно.
3. Неправильно применяется норма пункта 8 статьи 11 ФЗ № 30, которая затем транслируется во всех документах субъектов РФ, о том, что представитель общественности в ККС при осуществлении своих полномочий члена ККС, а также во внеслужебных отношениях должен избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти или вызвать сомнения в его объективности, справедливости и беспристрастности.
Основные тенденции институционализации общественного контроля
Из представленных результатов анализа видна борьба двух основных тенденций. Государство стремится общественный контроль сделать продолжением (дополнением) контроля государственного. По этой причине представитель общественности в ККС наделен такими же полномочиями, как и представители судейского сообщества и федеральной исполнительной власти. С другой стороны, гражданские активисты, представители независимых общественных организаций используют практики общественного контроля в качестве механизма «обратной связи» и фактора сдерживания произвола со стороны лиц, наделенных серьезными полномочиями.
В 2013 году был успешно реализован проект по общественному мониторингу деятельности полиции в ряде стран на постсоветском пространстве (Армения, Молдова, Россия, Таджикистан, Украина). Полученный опыт такого рода международного сотрудничества организаторы, в т. ч. Ассоциация мониторов Украины, МХГ и др., собираются использовать для продвижения подобных инициатив не только в своих, но и в других странах.
Проект начинался как инициатива рабочей группы в рамках Civic Solidarity Platform. Рабочая группа сейчас называется «Гражданский контроль правоохранительных органов и суда». В ее рамках была создана подгруппа по гражданскому контролю за действиями правоохранительных органов. Позже у организаторов появилась идея выделить ее в отдельную рабочую группу по соблюдению прав человека в деятельности правоохранительных органов. То есть немного расширить сферу ответственности, включив, помимо гражданского контроля, работу по улучшению ситуации с правами человека в правоохранительных органах, тем более что такая потребность растет, нарушений со стороны полиции в странах региона становится больше.
«Цель деятельности подгруппы - содействие соблюдению прав человека в работе правоохранительных органов через анализ и разработку универсальных стандартов их деятельности, внедрения этих стандартов и гражданский контроль.Как видно из документа, к которому присоединилось около десятка зрелых организаций из вышеперечисленных стран, движение в сторону институционализации осуществляется не поодиночке, а сплоченной группой (сетью, основанной на общих ценностях и способах работы), опирающейся на стандарты в области прав человека и деятельности полиции в регионе ОБСЕ. Подобная тенденция пока существует в малозаметных масштабах, однако имеет потенциал для превращения в одну из ключевых, но вряд ли это возможно в ближайшее время.
Надо сказать, что и ОНК возникли не на пустом месте. С одной стороны, правозащитными организациями был накоплен большой опыт мониторинга мест лишения свободы. С другой стороны, активно перенимался международный опыт, в частности британского Совета ви Архив автора. зитеров, члены которого постоянно находятся в пенитенциарной системе, т. е. не просто посещают, а круглосуточно на волонтерских началах осуществляют наблюдение за происходящим, имея ключи для прохода по всей территории тюрьмы. С третьей стороны, была развернута Школа подготовки наблюдателя среди российских активистов, которые и составили впоследствии костяк ОНК. Таким образом, за основу в институционализации общественного контроля в России был взят имевшийся зарубежный стандарт в организации работы наблюдения внутри пенитенциарной системы.
Анализ показал, что институт ПО в ККС, который по функции является публичным и должен служить инструментом общественного (гражданского) контроля, фактически остается закрытым, непубличным и невлиятельным в судейском сообществе актором. В настоящее время общественного значения этот институт не имеет. Судейское сообщество его по сути приватизировало, чему способствует размытость термина «представитель общественности» и сложившаяся практика. В реорганизации института ПО в ККС преобладает нормативный подход (объектом изменения являются юридические нормы), однако вряд ли с помощью такого подхода возможно кардинально изменить сложившуюся негативную практику. Без существенного изменения кадрового состава кандидатов в ПО в ККС никак не обойтись. Поскольку участие ПО в ККС является одним из видов общественного контроля, то, поощряя ротацию из числа юристов гражданских общественных организаций, которые как раз в большей степени культивируют правозащитные практики, можно попытаться решить проблему симуляции гражданского участия в деятельности судейского сообщества.
Проведенные исследования показывают, что в России сложился, правда, не в достаточной степени массовости в силу различных, в том числе политических, причин сектор гражданских общественных организаций - 22% от всех НКО223. Из них вполне можно рекрутировать людей, для общественного контроля. Отмеченные в настоящем тексте тенденции по ужесточению государственной политики по отношению к гражданским общественным организациям привели к вытеснению большой массы организаций и граждан из публичного поля, поэтому нужны дополнительные исследования, которые могли бы уточнить реальные масштабы потерь.
Рассмотрим три основных сценария институционализации форм организации общественного контроля (ОНК, ПО в ККС и ГКДІ1). Однако перед этим следует сделать несколько базовых замечаний.
Существуют по крайней мере два предельных типа государственного управления: одностороннее планирование для абстрактных граждан (все определяется «государственным видением»); другой подразумевает взаимность социального действия различных общественных групп, государства в создании социального порядка224. Первый тип характерен для индустриального общества, второй - для социального порядка, стоящего на ценностях модернизации. Россия колеблется между ними, то выбирая первый, то начиная движение в сторону второго. В качестве своеобразных креплений, которые позволили бы России последовательно приближаться к модернизационной модели, могут служить различные формы организации общественного контроля за ключевыми сферами государственной деятельности (суд, полиция, тюрьма).
Французские исследователи полагают: «Управлять сегодня означает опираться на такие способы действия, которые отличаются способностью принимать форму объективной необходимости, признаваемую группами ученых, чиновниками, сетями активистов. Перечислить эти модели действия, а еще лучше - проанализировать условия их применения - значит получить возможность понять, что сегодня «наука» дает публичной деятельности, и что эта деятельность дает «науке». Предметом нашего исследования не является институционализация как таковая. Задача состоит в том, чтобы понять сценарии, по которым она разворачивается.