Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институционализация кадровой политики в системе политического управления в Российской Федерации
1.1. Институциональные подходы к кадровой политике в системе современного российского политического управления
1.2. Элитологические основы институционализации кадровой политики
1.3. Кадровая безопасность как объект кадровой политики 64
Глава 2. Инновационные подходы и технологии обеспечения кадровой безопасности Российской Федерации
2.1. Инновационная составляющая политики обеспечения кадровой безопасности
2.2. Аксиологические подходы к политике обеспечения кадровой безопасности в РФ
2.3. Инновационные кадровые технологии в системе государственного управления
Заключение 159
Список используемой литературы 1
- Элитологические основы институционализации кадровой политики
- Кадровая безопасность как объект кадровой политики
- Аксиологические подходы к политике обеспечения кадровой безопасности в РФ
- Инновационные кадровые технологии в системе государственного управления
Элитологические основы институционализации кадровой политики
Таким образом, функционирование в обществе системы политического управления, в конечном счете, определяется самим обществом. Поэтому, естественно, что на характере управления, типа, формах влияния его на жизнь общества всегда лежит отпечаток культуры, традиций, психологии людей, их политических интересов.
Что касается темы нашего диссертационного исследования, то заострим внимание на том, что политические интересы органически связаны с кадровой политикой, поскольку политическая власть и ее аппарат управления призваны в своих действиях воплощать общенациональный интерес. К сожалению, на практике они, как правило, выражают специфические цели, выдавая их за интересы всего общества, в то же время, сама политическая власть зависит от интересов (степени их реализации) социальных групп, так как именно они реально формируют восприятие населением политической власти, оказывают давление на ее деятельность, активно влияя на ход выборов, через средства массовой информации, лоббизм и другие формы.
Исключительная сложность и высокая ответственность политического управления обусловливает необходимость научно-обоснованного подхода к формированию кадрового состава управленцев всех уровней, а не только государственной и муниципальной службы, а это возможно лишь на основе реалистичной, целенаправленной, сориентированной на возрождение, сохранение целостности и устойчивое развитие страны государственной кадровой политики, так как с точки зрения теории политики ее субъектом выступает государство.
Выработка и реализация государственной кадровой политики должны обеспечить органы власти и управления кадрами, умеющими сотрудничать с различными политическими силами развивать политическое партнерство, обеспечивать на практике политический центризм, идеологический плюрализм, многообразие форм собственности, способными объяснять конкретные общественные явления с позиций политической теории, определять место частных явлений в общем процессе развития, предвидеть социально-политические последствия принимаемых управленческих решений, выявлять зарождающиеся противоречия и конфликтные ситуации, находить способы их разрешения. Но самое главное, эти кадры должны быть профессионально компетентными и обладать высоким уровнем патриотизма.
Для решения поставленных в исследовании задач остановимся на проблемах институционализации кадровой политики в системе политического управления России.
Необходимо отметить, что проблемы политического управления в целом и институционализации кадровой политики в постсоветской России в частности, в большей или меньшей степени нашли свое отражение в научных исследованиях Г.В. Атаманчука, А.Л. Гапоненко, В.Д. Граждан, Ж.Д. Грекова, А.А. Дёмина, Л.Л. Ивановой, В.Г. Игнатова, В.А. Нефедова, А.В. Понеделкова, В.П. Мельниковой, В.С Нечипоренко, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, А. И. Турчинова, A.M. Старостина, Е.В. Охотского, Ф.И. Шамхалова, Л.Г. Швец и других российских ученых. Большинство из них приходит к выводу о том, что процессы институционализации кадровой политики еще не завершены и для дальнейшего развития российской государственности необходимо преодоление возникшего в результате трансформации политической и социально-экономической систем кадрового кризиса.
Для дальнейшего исследования проблем политического управления путем его реализации через кадровую политику определим понятие институционализации кадровой политики. В рамках данной исследования под институционализацией следует понимать процесс формирования различных типов социальной и политической практики в качестве социальных и политических институтов. Институционализация представляет собой синергетический процесс перехода от самоуправляющихся и самоорганизующихся явлений к организованным и управляемым.6
Институционализация же государственной кадровой политики, означающая предсказуемость, возможность моделирования, формирование политической практики кадровой работы в качестве социального института, и является необходимым условием дальнейшего стабильного развития российской государственности.
В мировой практике существует ряд подходов к реализации кадровой политики и государственной службе. Данные подходы неразрывно связаны с существующей в стране системой права. Для государств, относящихся к англосаксонской правовой семье, например, США, Великобритания, государственная служба относится к профессиональной деятельности, где госслужащие являются специалистами в различных сферах профессиональной деятельности. Немного другой подход отмечается в странах, относящихся к романо-германской (континентальной) правовой семье (Италия, Франция, Германия, Испания и др.), где государственная служба связана с идеей лидерства в обществе. Это дает основания рассматривать государственную службу не столько как профессиональную деятельность, сколько как статусную должность, способную дать определенные привилегии чиновнику.
Не смотря на то, что Россия и относится к континентальной правовой семье, здесь есть свои исключительные исторические особенности построения социальных и правовых институтов и. следовательно, Россия имеет несколько отличный от Запада подход к государственной службы. Тем не менее, роль и статус государственных служащих в российском обществе во многом схожи с континентальной моделью , что позволяет рассматривать ее с общепринятых в мировом научном сообществе в том числе и с элитологических позиций.
Кадровая безопасность как объект кадровой политики
Как видим, обозначенные A.M. Старостиным «семь смертных грехов» современной бюрократии в целом корреспондируют при наложении разных систем оценки, даже независимо от того, какого уровня субъект производит оценку. Та же примерно картина воспроизводится и в общественном мнении.
Заслуживает интерес для нашего исследования диссертация В.А. Нефедова «Кадровая политика как фактор национальной безопасности». В.А. Нефедов, в ходе проведенного им научного исследования, пришел к выводу, что «кадровая политика, реализуемая в рамках политической системы «вертикаль власти», не отвечает требованиям стратегического развития России и интересам обеспечения национальной безопасности страны.86 В рамках кадровой политики отсутствуют эффективные инструменты противодействия системной коррупции, оптимизации деятельности государственного аппарата путем повышения эффективности труда и конкурентоспособности, подбор и расстановка кадров не соответствуют требованиям транспарентности и меритократичности.»
По его мнению, за годы существования «вертикали власти» федеральному центру так и не удалось создать систему, в рамках которой можно было обобщать и анализировать опыт реализации кадровой политики, в том числе и с использованием возможностей гражданского общества. Отстраняя граждан от активного участия в политической жизни, блокируя политические инициативы формирующегося гражданского общества, власть тем самым лишает себя дополнительного канала проверки эффективности реализации в регионах кадровой политики. Таким образом результативность отдельных звеньев
Нефедов В.А. Кадровая политика как фактор национальной безопасности : региональный аспект Автореф. дисс. ... канд. полит, наук. Ростов-на-Дону. 2009; 87 Сельцовский П. А. Кадровая политика как фактор национальной безопасности: Дис. ... канд. полит, наук: 23.00.02. -Ростов-на-Дону., 2009.. функционирования региональной власти не получает объективной оценки, без которой невозможен сравнительный анализ эффективности кадровой политики в субъектах федерации.
В своем исследовании он доказывает, что в данных условиях применяемая методика подбора кандидатов на замещение государственных должностей через работу с «кадровым резервом» с элементами публичности, не способна кардинально изменить существующую в стране кадровую политику. Основными недостатками новых кадровых практик, по его мнению, являются: научная необоснованность критериев подбора; отсутствие ответственности задействованных экспертов; нацеленность на выбор уже состоявшихся лидеров; отсутствие механизмов подготовки перспективных кадров на ранних этапах карьерного роста.
Рассматривая дисфункции и проблемы институциализации кадровой политики в Российской Федерации на данном этапе, необходимо остановиться прежде всего на базовых к которым можно отнести во-первых, низкую ориентацию в кадровой политике на меритократическую парадигму, во вторых, не смотря на активную антикоррупционную государственную политику, высокий уровень коррупционности кадровых назначений, в- третьих, низкий уровень эффективности подготовки и переподготовки управленческих кадров в ряде региональных и частных вузов страны; в четвертых, малоэффективность и неотработанность механизмов «обратной» связи, в ходе которых осуществляется оценка как кадровой политики в целом, так и качества труда назначенных на должности госуправления лиц. 88
Несомненно, что процесс принятия сравнительной системы показателей оценки эффективности деятельности региональных и муниципальных чиновников, детерминирует противодействие и «торможение» со стороны управленческого корпуса старой формации, незаинтересованных в применении инновационных механизмов и методик управления, необходимых не только для переориентации векторов экономики России в условиях геополитического и
Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики. М., 2007. санкционного давления, но и в целом противодействия кризисным явлениям. . Возникла острая необходимость создания эффективной системы мониторинга реализации кадровой политики в регионах, в рамках которой получила бы объективную оценку деятельность региональных и местных элит.
Подытоживая вышесказанное, отметим, что критерии оценки должны включать не только абсолютные показатели, необходимые для сравнения регионов между собой, но и относительные, в которых отражалось бы качество труда управленцев в сравнении с зарубежными аналогам, что будет способствовать повышению конкурентоспособности регионов. Политическая модель «вертикали власти» применительно к регионам предусматривает в большинстве случаев подбор пусть и авторитарных, зато вполне предсказуемых губернаторов и президентов субъектов Федерации. Заключив с региональными элитами стратегическое перемирие, забыв о демократии федеральный центр решал вопросы стратегии, нимало не заботясь о том как в регионах формировался кадровый резерв и происходили подвижки внутри находившихся во власти финансово-промышленных групп. Результатом указанных кадровых практик становится снижение легитимности законодательной ветви власти.
За годы существования «вертикали власти» федеральному центру так и не удалось создать систему, в рамках которой можно было обобщать и анализировать опыт реализации кадровой политики, в том числе и с использованием возможностей гражданского общества. Отстраняя граждан от активного участия в политической жизни, блокируя политические инициативы нарождающего гражданского общества, власть тем самым лишает себя дополнительного канала проверки эффективности реализации в регионах кадровой политики.
Теневой порядок выдвижения кадров не предусматривает видимой обществу конкуренции программ действий. Декларативность заявлений о необходимости создания конкурентоспособной экономики и социальной сферы не подтверждается реальными шагами руководителей регионов по повышению эффективности подбора и расстановки подчиненных им сотрудников. Нынешняя российская власть, не сумев построить новую систему подготовки кадров, применяет элементы старой, советской.
Кадровый резерв создают не только структуры государственного и муниципального управления, но и политические партии. Соискатель констатирует, что в настоящее время отсутствуют релевантные данные позволяющие дать оценку эффективности кадровой политики политических партий. Если деятельность органов власти может быть оценена с использованием данных государственной статистики и результатов социологических исследований, то даже партии тщательно скрывают сведения о профессиональной пригодности актива.
Исходя из базовых теоретических положений, речь идет о решении сложнейшей задачи создания кадрового резерва управленческой элиты страны, в которой де-факто отсутствует политическая конкуренция. В странах с устоявшимися демократиями конкуренция, о которой идет речь, реализуется в ходе выборов и за отбор руководителей несет ответственность электорат. Оценка уровня профессиональной пригодности государственных и муниципальных служащих имеет в своей основе общий подход - сравнение показателей работы специалистов с неким эталоном, де-факто представленным в Законе РФ «О государственной службе».
Аксиологические подходы к политике обеспечения кадровой безопасности в РФ
К общим принципам служебного поведения в указе отнесены: - добросовестность, высокий профессионализм, соблюдение норм служебной, профессиональной этики и правил делового поведения, проявление корректности и внимательности в обращении с гражданами и должностными лицами при исполнении служебных обязанностей; - необходимость исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей; - соблюдение установленных федеральными законами ограничений и запретов, исполнение обязанностей, связанных с прохождением государственной службы; - воздержание от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственными служащими должностных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб их репутации или авторитету государственного органа;
- не использовать служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов личного характера и другие.
В целях формирования надлежащей нравственности государственной службы, повышения ее авторитета среди граждан и эффективности государственного управления, с учетом сложившейся морально-нравственной атмосферы в органах власти, деформации профессионального сознания отдельных государственных служащих, было бы правильным установление мер государственного принуждения за нарушение этических норм. Это может стать достаточно действенным механизмом в современный период и будет способствовать повышению эффективности реализации проводимых в государстве административных реформ161.
В настоящее время в российское общество находится в состоянии духовно-нравственного кризиса. Отголоски данного кризиса проявляются в среде государственных служащих, которые во многом зависят от недооценки влияния авторитета и традиционных духовно-нравственных ценностей162.
В результате реформ, проводимых в России, коренным образом изменились структура и содержание деятельности органов государственной власти и управления. Это вызвало трансформацию нравственных требований к государственной службе, что связано с рядом факторов163: - во-первых, большая часть населения оценивает государственных служащих и их деятельность прежде всего с точки зрения нравственной составляющей, присущих им духовных, личностных качеств. Именно от нравственности представителей государственных органов зависит в целом авторитет власти среди населения и, как следствие этого, доверие граждан к ней; - во-вторых, в среде государственной службы формируются специфические нравственные нормы поведения лиц, занимающих государственные и политические должности, которые способствуют разрешению сложных ситуаций в процессе осуществления ими должностных полномочий; - в-третьих, остается открытым вопрос о содержании правового регулирования профессиональной этики представителей властных структур; - в-четвертых, в настоящее время слабо работают механизмы прямого общественного воздействия на формирование должной морали государственных служащих.
Развитие государственной гражданской службы как социального института и особого вида профессиональной деятельности определяется, с одной стороны, уровнем развития общества, включающим социальные, политические, экономические реалии, а с другой - уровнем квалификации управленческих кадров, степенью профессионально-личностной зрелости государственных служащих. Управленческая деятельность по своим функциям, общественной значимости, интеллектуальным, психофизиологическим нагрузкам является одной из самых сложных и ответственных ввиду ее социальной обусловленности и вариативности принимаемых специалистом решений, основанных на профессиональном опыте и личностной компетентности в поле действия социально-нравственных норм, регулирующая роль которых становится сегодня важнейшим фактором повышения эффективности и авторитета государственной службы. Очевидно, что именно нравственные нормы являются основным регулятором профессиональной деятельности специалистов управленческого профиля, обеспечивая функционирование государственной службы как социально-профессиональной и морально-нравственной системы и сферы приложения личностных качеств государственных служащих как ее субъектов.
Ситуации, в которых приходится действовать государственным служащим, исполняя свои обязанности в соответствии с профессиональным предназначением, требуют высокого уровня моральной ответственности, четко выраженной нравственной позиции по отношению к различным сферам общественного бытия, оказывающимся в поле профессиональных интересов специалистов управленческого профиля164.
Для повышения духовно-нравственного уровня государственного служащего необходимо создать определенные условия: обеспечение его правовой защиты, благоприятные условий труда, достойного уровня жизни165.
В связи с этим предъявляются новые требования к морали и нравственности государственных служащих в кризисных условиях, при этом важным фактором является общественное мнение и узаконенные нормы поведения государственных служащих, которые необходимо объединить в профессиональный нравственный кодекс.
Очень важно, чтобы морально-этический аспект в управлении отвечал правовому аспекту. В данном случае очень сложно не допустить перегиба в какую-либо одну сторону: профессионализм в ущерб нравственности, и наоборот, нравственные основы в ущерб правовым принципам. В основе права лежит нравственность. А потому что государственная служба функционирует на основе норм права, поэтому и профессиональная деятельность государственного служащего, безусловно, основывается на моральных нормах. Подчинение права нравственности с точки зрения юридического порядка означало бы стремление к насильственному насаждению справедливости и добра и могло бы привести к всевластию государства166.
Инновационные кадровые технологии в системе государственного управления
Государственные служащие зачастую являются некомпетентными в разрешении того или иного вопроса, при этом сказывается недостаточное количество полученных знаний и отсутствие опыта. Депрофессионализация государственных служащих особенно ярко выражается на фоне старения кадрового состава, в то время как дееспособные кадры из государственной службы переходят в бизнес-структуры. Изменениям на государственной службе может способствовать переподготовка и повышение квалификации кадров, но при этом бытует мнение, что данные процессы могут тормозить развитие кадрового потенциала. Для повышения эффективности обучения госслужащих необходимо привлекать к преподаванию действующих профессионалов-практиков, а также пересмотреть образовательные стандарты.
Немаловажное значение приобретает и проблема корпоративной культуры государственной службы. Государственная служба принимает «изолированную» форму, при которой есть уже устоявшиеся традиции и нормы, следование которым строго обязательно. Однако, испытывая неудовлетворение текущим положением дел, госслужащие негативно воспринимают какие-либо изменения, в частности связанные с системой оплаты труда - вознаграждение в соответствии с самостоятельным достижением значимых результатов.
В настоящее время государство теряет свою привлекательность как работодатель на рынке труда, так как молодые специалисты, поступая на государственную службу с целью дальнейшего продвижения по карьерной лестнице по специальности, вынуждены покинуть место работы в связи с недостаточной оплатой труда. Заработная плата кадров на госслужбе достаточно занижена, а дополнительные социальные гарантии не могут достаточно компенсировать значимость и сложность их деятельности, поэтому привлечение новых кадров затруднительно. При этом следует учитывать, что увеличение денежного содержания для не обновленного кадрового состава не способно значительно повысить эффективность труда.
На государственной службе является актуальным вопрос статуса кадровых служб и их собственное обеспечение. Согласно отечественной практике, достаточно сильное влияние на регулирование кадровых процессов и отношений на государственной службе, а также на обеспечение единства механизмов при реализации государственной кадровой политики оказывает отсутствие единого структурного построения и единого названия подразделений кадровых служб.
Данные проблемы можно решить, опираясь не только на отечественный опыт предшествующих лет, но и на опыт мирового формирования и регулирования кадровых отношений. При реформировании кадровых процессов в России следует учитывать богатые национальные традиции, российский менталитет и желание общества к новому демократическому обновлению. Современные кадровые процессы также должны быть соотнесены с условиями и задачами развития российского общества, но при этом должны включать инновационные формы и методы подбора кадров, формирования кадрового резерва, профессионального обучения и способов мотивации государственных служащих.
Кадровая инновация - конечный результат внедрения новшества, приводящий к изменению кадровой работы как объекта управления и получение экономического, социального или другого вида эффекта. Таким образом, кадровая инновация должна обеспечивать приростный эффект.195
Наиболее наглядным и первоначальным нововведением можно считать подход HR-менеджмента, согласно которому управление персоналом и кадровой работой рассматривается как управление человеческими ресурсами, которое проходит на более масштабных уровнях (региональном, национальном, международном). 196
Если применять данный подход к государственной службе, то можно выделить несколько аспектов их применения: 1. Необходимо не четкое следование заключенному контракту, а достижение большего, чем в нем предусмотрено; 2. Неотъемлемой частью деятельности является инициативность госслужащих; 3. Увеличение скорости принятия решений; 4. Оплата труда осуществляется согласно результатам деятельности; 5. Избавление от разделения труда, практикуется работа в командах; 6. Конфликты в коллективе разрешаются благодаря обеспечению благоприятной обстановки и высокого уровня культуры.
Новейшим этапом в управлении кадрами также является компетентностный подход. На смену «узкой» квалификации приходит оценка кадров по их компетенции, то есть по диапазону имеющихся навыков и знаний, которые можно применять в различных областях деятельности.
В настоящее время государственные служащие столкнулись с проблемой сокращения. По словам Д.А. Медведева, «России нужен современный, компактный и эффективный государственный аппарат, ориентированный на запросы людей». В марте 2015 года министр финансов РФ Антон Силуанов объявил о готовности указа о сокращении численности федеральных государственных служащих на 10 %. 197 В ситуации подобного рода встает вопрос о трудоустройстве сокращаемых сотрудников. Наиболее рациональным в данном случае является применение инновационной технологии аутплейсмента, согласно которой увольняемый получает помощь от работодателя в процессе подготовки резюме и рекомендательного письма.
Как правило, для эффективной разработки управленческих решений и последующего их применения необходим высокий уровень компетенции госслужащих. Для этого управлением государственной службы и кадров был внедрен метод ассесмента. Суть данной технологии заключается в проведении с государственными служащими деловых игр на актуальные темы. Данный способ можно применять как для оценки компетенции уже существующих госслужащих и развитие у них мультидисциплинарного подхода к решению проблемы, так и для проведения конкурса на принятие на должность государственной службы.
Также при назначении на должность стало рациональным использовать полиграф. Во многих структурах это является частью проверки по профилактике коррупции. Так, в 2014 году была использована данная технология, по результатам которой около 14 % попали в «красную зону», так как имели факторы риска коррупционной направленности. 198
Безусловно, для осуществления управления организационной структурой, ведения кадрового учета, работы с кадровым резервом и т.п. уместно использование информационных технологий. Ярким примером является открытие в интернете сайта «Федеральный портал управленческих кадров», который содержит актуальную информацию о системе государственной службы РФ, о состоянии и тенденциях развития кадрового состава госслужащих РФ.