Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы формирования российской государственной кадровой политики 15
1.1. Концептуальные подходы к государственной кадровой политике
1.2. Классики политической науки о необходимости существования и воспроизводства политической элиты 22
Глава 2. Анализ государственной кадровой политики и состава управленческой элиты в СССР 43
2.1. Становление государственной кадровой политики в СССР 43
2.2. Государственная кадровая политика СССР в 1930-1940е годы 51
2.3. Феномен «номенклатуры» в политической элите СССР 60
2.4. Трансформация принципов государственной кадровой политики СССР после 1953 года 72
Глава 3. Преемственность и проблематика государственной кадровой политики РФ 79
3.1. Специфика государственного кадрового рекрутинга в России и преемственность принципов государственной кадровой политики РФ и СССР
3.2. Трансформация государственной кадровой политики в России в начале XXI века 87
Заключение 113
Литература
- Классики политической науки о необходимости существования и воспроизводства политической элиты
- Государственная кадровая политика СССР в 1930-1940е годы
- Трансформация принципов государственной кадровой политики СССР после 1953 года
- Трансформация государственной кадровой политики в России в начале XXI века
Введение к работе
Актуальность настоящего исследования обусловлена тем, что
осуществление в стране экономической и политической реформ, процесс
демократизации государственной деятельности, формирование и развитие
гражданского общества, обострение социальных проблем требуют серьезных
изменений в системе государственной власти и местного самоуправления.
Важнейшим инструментом реформирования и модернизации системы
государственного управления является государственная кадровая политика, осуществляющая отбор, подготовку и продвижение управленческих кадров на различные уровни власти.
В настоящее время государственная кадровая политика в Российской
Федерации нуждается в реформировании. Это связано с тем, что в
современных условиях совершенствование управления на государственном и
муниципальном уровнях является важнейшим условием успешного решения
общественных проблем и укрепления российской государственности. В свою
очередь, процесс реформирования и развития государства и общества
зависит, в первую очередь, от уровня профессионализма и качества
подготовки управленческих кадров, работающих в органах государственной
власти и местного самоуправления. Именно кадры государственного и
муниципального уровней ответственны за реализацию ключевых
управленческих решений, направленных на модернизацию
жизнедеятельности современного российского общества.
При выработке концепций и моделей реформирования
государственной кадровой политики важно учитывать, что современные
особенности эволюции системы государственного управления в Российской
Федерации во многом определяются теми тенденциями и механизмами
кадровой политики, которые были заложены еще в советское время. Эта
преемственность диктует определенные правила при проведении кадровой
политики. Отсюда вытекает необходимость понимания важности ключевых
проблем функционирования и изменения системы кадрового отбора,
существовавшей в СССР, а затем и Российской Федерации в XX века для
прогнозирования направлений дальнейшего совершенствования
государственного аппарата и системы его кадрового обеспечения.
Актуальность темы настоящего исследования состоит также в том, что кадровая политика в Российской Федерации по своему уровню, качеству и способности реагировать на изменения внутри страны и за рубежом, должна полностью соответствовать темпам политической динамики российского государства. Украинский кризис 2014 года, вхождение в состав Российской Федерации двух новых субъектов (Республики Крым и города Севастополь), введение Западом в отношении России режима санкций и
ответные санкции России создали новые условия для функционирования
системы государственного управления и ее кадрового обеспечения.
Реформирование государственной кадровой политика становится
неизбежным, т.к. она должна в полной мере отвечать новым реалиям, вызовам и угрозам. Происходящие изменения в политической ситуации в мире и в внутри нашей страны являются для государственной кадровой политики проверкой на прочность. Выдержит ли она эту проверку, зависит от того, в каком направлении пойдет ее совершенствование.
Степень научной разработанности темы исследования. В научной литературе проблемы воспроизводства и функционирования политических элит затрагивались с самых древних времен. Работы Платона и Аристотеля1 представляют собой разные точки зрения на деятельность государства и статус должностных лиц. Для понимания теории элит в принципе и политических элит в частности необходимо обратиться к философии Фридриха Ницше,2 который является одним из идейных предшественников элитаризма.
Первыми попытками сознательного осмысления проблематики
правящего меньшинства, стали работы итальянских социологов Г. Моски и
В. Парето, а также труды немецкого политолога Р. Михельса.3 Существенный
вклад в исследование избранной нами темы внес в конце XIX – начале XX
века М.Вебер в своих работах о бюрократии, а также Г. Спенсер4, определив
одним из необходимых условий эффективности управления –
взаимодействие социальных институтов.
Важными для понимания проблематики нашего исследования являются работы П.А. Сорокина о социальном взаимодействии как универсальной единице социологического анализа и М.М. Ковалевского5 о соотношении государственной власти и демократических начал.
В советский период исследованию вопросов кадровой политики были посвящены работы Р.Л. Бугианишвили, А.Г. Рзаева, А.З. Гильманова, Е.Ю. Гуськова, Н.А. Фелифорова, В.Я. Бондаря.6
Платон. Государство; М.: 2010; Аристотель. Политика; М.: АСТ – М., 2002.
Ницше Ф. По ту сторону добра и зла. Соч., т.2, М.,1990
Моска, Г. Правящий класс // Социс, 1994, № 10, Парето В. Элиты и государство /
В. Парето // Личность. Общество. Культура. 2002, Михельс Р. Демократическая
аристократия и аристократическая демократия // Социс. № 1, 2000; Михельс Р.
Социология политической партии в условиях демократии. Диалог. № 3, 1990.
Вебер М. Хозяйство и общество / Пер. с нем. под научн. ред. Л. Г. Ионина. — М.: Изд-во ГУ-ВШЭ, 2010; Спенсер Г. Основания социологии. СПб.: Тип. В. Демакова, 1877.
Сорокин П. Человек. Цивилизация. Общество. - М.: Политиздат, 1992; Сорокин П. Преступление и кара, подвиг и награда. - М., Астрель, 2006; Sorokin P. Social and cultural mobility. - N.Y., 1959, Ковалевский М.М. Происхождение современной демократии. – М., 1901; Ковалевский М.М. Демократия и ее политическая доктрина. – СПб., 1913.
Бугианишвили Р.Л. Деятельность партийных организаций по подбору и
В отечественной политической науке серьезное внимание уделяется
рассмотрению функционирования государственной и муниципальной служб
и их непосредственному взаимодействию. Среди исследований,
посвященных данной теме, можно выделить работы В.Г. Игнатова, Н.М. Байкова, З.М. Зотовой, А.А. Хохлова7.
Отметим также работы А.И. Турчинова, В.А. Сулемова, В.И. Лукьяненко, А.Е. Лукьяненко, Н.П. Охотского8, посвященные проблемам кадровой службы в рамках новой российской государственности. Вопросами совершенствования государственного управления занимались также Г.В. Атаманчук, Ю.П. Аверин, В.Н. Иванов, А.В. Понеделков, И.М. Слепнеков, А.И. Соловьев, Л.В. Сморгунов9.
воспитанию руководящих кадров в трудовых коллективах / Р. Л. Бугианишвили. -Тбилиси: Сабчота Сакартвело, 1981; Рзаев А.Г. Работа с кадрами в советском государственном аппарате: (Орг.-правовые аспекты) / А. Г. Рзаев. - Баку : о-во "Знание" АзССР, 1983; Гильманов А.З. КПСС о кадровой политике на современном этапе. Подбор и подготовка военных кадров: Крат. текст лекций / [Разраб. Гильманов А. З.]. - Казань: КВВКИУРВ, 1983; Кадровая политика в социалистических странах: Реф. сб. / АН СССР, ИНИОН; [Редкол.: Гуськова Е. Ю и др.]. - М.: ИНИОН, 1986; Кадровая политика КПСС в условиях перестройки: [Сб. ст.] / Акад. обществ. наук при ЦК КПСС, Каф. парт. стр-ва; [Редкол.: Фелифоров Н. А. (отв. ред.) и др.]. - М.: АОН, 1988; Бондарь В.Я. Современная кадровая политика КПСС: ленинские теоретические основы / В. Я. Бондарь. - М.: Политиздат, 1988 и др
Игнатов В.Г., Сулемов В.А., Радченко А.И. и др. Кадровое обеспечение государственной службы. Ростов-на-Дону, 1994; Байков Н.М. Кадровый потенциал органов власти: опыт социологического анализа. Хабаровск. 2002; Зотова З.М. Государственная власть и местное самоуправление - M.: изд-во РАГС, 2002;, Хохлов А.А. социология кадрового обеспечения органов власти - Орел, изд-во ОРАГС, 1997.
Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М.: Московский психологосоциальный институт им. Флинта, 1998; Игнатов В.Г., Сулемов В.А., Радченко А.И. и др. Кадровое обеспечение государственной службы. Ростов-на-Дону, 1994; Лукьяненко А.Е. Персонал государственного аппарата: проблемы управления и стабилизации. М., 1997; Охотский Е.В. Административно-политическая элита и государственная служба в системе властных отношений // Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. Ростов-на-Дону: «Феникс», 1998; Охотский Е.В. Политическая элита: сущность, структуры и проблемы становления. М., 1995.
Атаманчук Г.В. Конституционные основы государственной службы и кадровой политики. М.: Издательство РАГС, 1997; Атаманчук Г.В. Государственное управление -М.: ОАО «ННО «Экономика», 2000; Атаманчук Г.В. Управление - социальная ценность и эффективность - М.: РАГС, 1995; Слепенков И.М. Аверин Ю.П. Основы теории социального управления - М.: «Высшая школа», 1990; Иванов В.Н. Основы современного социального управления - M.: «Высшая школа», 1990; Иванов В.Н., Патрушев В.И. Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления. М., 2001; Понеделков А.В. Воронцов С. Переформатирование российской властной элиты в контексте видения современной элитологии // Власть. 2014. № 1; Понеделков А.В., Старостин А.М., Швец Л.Г. Современная элитология: когнитивный дискурс с. 33 // Гуманитарий Юга России. 2013. № 4; А.В. Понеделков, А.М. Старостин Региональные административно-политические элиты России: прошлое, настоящее, будущее // Политические исследования. 2008. № 6; А. Понеделков, А. Старостин. Формирование
Новейшие исследования по изучаемой теме носят преимущественно узкоспециализированный характер. Недостаточно работ, направленных на комплексное изучение российской специфики кадровой политики. Исключение составляют труды В.Ю. Бельского, В.А. Лепехина, А.А. Демина, А.Н. Савлука, О.В. Видякиной, А.В. Кочеткова, Н.А. Омельченко10.
Таким образом, анализ научной литературы, посвященной проблемам кадровой политики как фактора формирования политической элиты в СССР и России, показывает, что данная проблема требует более глубокого исследования, систематизации уже существующих подходов.
Объектом настоящего исследования выступает государственная кадровая политика Российской Федерации.
Предметом исследования являются формы, методы, инструменты и технологии реализации государственной кадровой политики в отношении формирования и воспроизводства политических элит в СССР и Российской Федерации.
Цель исследования заключается в определении роли
государственной кадровой политики в формировании и воспроизводстве политических элит в СССР и Российской Федерации.
Современная российская политическая элита унаследовала и воспроизвела многие аспекты кадровой политики Советского Союза и КПСС
путей рекрутации административно политических элит в современной России // Власть. 2007. № 6; А. Понеделков, С. Змияк. Государственный аппарат: субъект проведения политических реформ или тормоз их осуществления? // Власть. 2007. № 2; Сморгунов, Л.В. Политика развития и политико-административные отношения: сб. научн. ст. / отв. ред. Л.В. Сморгунов, Е.В. Морозова. — Краснодар: Куб. гос. ун-т, 2009. Сморгунов, Л.В. Политико-административные отношения: концепты, практика и качество управления / под ред. Л.В. Сморгунова. — СПб.: Изд. С.-Петерб. ун-та, 2010; Сморгунов, Л.В. В поисках управляемости: концепции и трансформации государственного управления в XXI веке / Л.В. Сморгунов. — СПб.: Изд. С.-Петерб. ун-та, 2012; Соловьев, А.И. Культура власти российской элиты: искушение конституционализмом? // Полис. - 1999. - N2; Соловьев, А.И. Российская правящая элита как стратегический проектировщик // Элитология России: современное состояние и перспективы развития. Т. 1. Ростов-на-Дону: ЮРИФ РАНХиГС, 2013. С. 77–91; Соловьев, А.И. Российский элитогенез: универсальное и специфическое // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. Политология. Экономика. Право. 2010. Т. 3. № 3. С. 99–112.
Бельский В.Ю., Лепехин В.А. Цивилизационное развитие России и новая стратегия государственной кадровой политики// Государственная служба и кадры. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, № 1, 2013; Демин А.А. Государственная служба в Российской Федерации. Учебник. М.: Юрайт, 2013; Савлук А.Н. Перспективный молодежный кадровый резерв государственной службы: вопросы формирования // Власть. 2013. № 2; Видякина О.В., Дмитриева Е.М. Система подготовки кадров для инновационной экономики России: монография. Проспект, 2014; Гришковец А., Ростовцева Ю., Фомина С. Государственная гражданская служба. Учебный курс. Дело и сервис, 2014; Кочетков А.В., Сульдина Г.А., Халилова Т.В., Занко Т.А. Государственная и муниципальная служба. Учебник. М.: Юрайт, 2014; Омельченко Н.А. Этика государственной и муниципальной службы: учебник для бакалавров. Изд. 5-е, переработанное. М.: Юрайт, 2014; и др.
в частности. Отсюда возникает необходимость рассмотреть публичные и непубличные механизмы кадрового рекрутинга, систематизировать опыт советских специалистов по кадровой работе и, что особенно важно, соотнести традицию восприятия процесса рекрутинга правящих элит с политической ситуацией в СССР.
В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи исследования:
1. Раскрыть теоретические аспекты государственной кадровой
политики в России, сформулировать ее цели.
2. Провести комплексный анализ государственной кадровой политики
и состава управленческой элиты в СССР и России.
3. Показать особенности становления кадровой политики в СССР в
период 1930-1940х годов и трансформации принципов кадровой политики
после 1953 года.
4. Рассмотреть феномен номенклатуры в политической элите СССР и
функционирование механизма отбора в системе кадровой политики.
5. Выявить закономерности в правопреемственности кадровой
политики СССР и РФ, в специфике кадрового рекрутинга и трансформации
государственной кадровой политики в начале XXI века.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют системный, структурно-функциональный, сравнительно-политический и сравнительно-исторический подходы, в которых государственная кадровая политика рассматривается и как система отбора, подготовки, переподготовки управленческих кадров, и как ресурс государственной политики, и как ключевой инструмент ее реализации.
Выбор той или иной методологии исследования во многом зависит от
многоуровневой структуры кадровой политики и осуществляемых ею
функций. Именно особенности объекта исследования – государственной
кадровой политики – и необходимость рассмотрения кадровой политики как
системы принципов, лежащих в основе осуществления государственной
власти, определили выбор автором данного методологического
инструментария. Это позволяет рассмотреть заданную проблематику с точки зрения политического и социально-философского знания, выявить скрытые процессы, обеспечивающие осуществление кадровой политики. Ключевыми методологическими принципами данной работы являются также принципы объективности, всестороннего рассмотрения, историзма, преемственности, взаимосвязанности и глубокого анализа предмета исследования.
Системный подход к изучению формирования государственного аппарата СССР и Российской Федерации стал основным при проведении настоящего исследования. Именно системный подход позволил автору рассмотреть государственную кадровую политику как систему кадрового
обеспечения государственной власти, интегрированную в систему государственного управления.
Использование методологии структурно-функционального подхода – одной из версий системного подхода – позволило автору определить формы, методы и технологии реализации государственной кадровой политики, рассматривая объект исследования как систему, состоящую из элементов, объединенных в единое целое посредством вертикальных и горизонтальных функциональных связей.
Использование уровневого подхода позволило автору выявить
особенности функционирования, а также основные тенденции и
закономерности эволюции системы государственной кадровой политики на
различных уровнях власти: высшем (федеральном в РФ и союзном в СССР),
региональном, местном. Методология уровневого анализа дала возможность
рассмотреть принципы и механизмы ротации, вертикальной и
горизонтальной мобильности кадров, существующие в современной России, и сравнить их с аналогами, существовавшими в СССР.
Применение методов политической компаративистики –
сравнительно-исторического и сравнительно-политического анализа,
позволило автору выявить объективные тенденции и закономерности эволюции системы государственной кадровой политики в новейшей истории нашей страны, определить преемственность в подходах и принципах реализации кадровой политики в СССР и РФ, сделать прогноз относительно дальнейшего развития системы государственной кадровой политики.
В работе проведен ретроспективный исторический обзор
политической и государственной деятельности, направленной на
формирование системы кадровой политики и ее дальнейшую
трансформацию.
Научная новизна исследования состоит в комплексном анализе государственной кадровой политики, направленной на формирование и воспроизводство политических элит в СССР и Российской Федерации. В ходе данного исследования:
1. Уточнено понятие государственной кадровой политики, которую
можно рассматривать одновременно как систему, как ресурс и как основной
инструмент реализации внешней и внутренней политики государства;
показано, что сущность и содержание кадровой политики в современной
России определяется в первую очередь единством этих трех компонентов.
2. Доказана преемственность кадровой политики СССР и современной
России, успешное осуществление переноса определенного советского опыта
в новую политическую реальность.
3. Выявлены основные тенденции и закономерности формирования,
развития и трансформации базовой концепции, форм и методов реализации
государственной кадровой политики в Российской Федерации.
-
Определены принципы и механизмы становления политических элит, особенности формирования кадрового потенциала современной России; показаны сходства и различия в механизмах воспроизводства политических элит в СССР и России.
-
Предложена новая модель реализации государственной кадровой политики и функционирования государственной системы кадрового обеспечения российской власти, которая может стать основой для развития российской кадровой политики и придать этому развитию новый импульс.
6. Выявлены основные факторы функционирования государственного
аппарата и реализации им кадровой политики, которые влияют на механизм
отбора, функционирования и воспроизводства политической элиты
современной России.
7. Уточнены и сформулированы основные требования к
государственной кадровой политике в особых условиях, связанных с
участием России в урегулировании украинского кризиса и вхождением в
состав РФ двух новых субъектов.
Положения, выносимые на защиту:
1. Эффективное функционирование государственного аппарата
осуществляется на пяти ключевых принципах: принцип целостности,
абсолютной управляемости и вертикальной полноты, принцип
множественности информационных потоков, принцип эффективности,
принцип объективности критериев. Они является основанием
воспроизводства новой политической элиты.
2. Власть сосредоточена в руках политической элиты, которая, во
многом, находится вне общественного контроля, вследствие чего отсутствует
необходимая для демократического развития общества ротация кадров в
целом. Это, в свою очередь, негативно влияет на функционирование
механизма кадрового отбора в системе современной кадровой политики.
3. Безличность государственного аппарата, отсутствие
ответственности и конкретных критериев кадрового отбора создает
неопределенность в отношении требований, предъявляемых к эффективной
работе современного чиновника с точки зрения наличия у него необходимого
образования, квалификации и мотивационной составляющей.
4. Для качественного улучшения кадровой политики в современной
России необходимо ее реформирование. По нашему мнению
реформирование следует проводить, сходя из учета следующих факторов:
привязка деятельности чиновника к четко определенным результатам,
ответственность за провал при исполнении. Помимо прочего, современный
государственный аппарат должен формироваться исходя из следующих
требований, предъявляемых чиновнику: профессионализм, опыт,
необходимый уровень и направление образования, соответствие
определенным социальным, методическим и временным компетенциями.
5. В виду влияния новых изменений в политическом устройстве
страны (кризис в Украине, введение санкций) представляется необходимым
выявить закономерности кадрового рекрутинга и трансформации
государственной кадровой политики в начале XXI века. Требуется
качественное реформирование государственной кадровой политики, для ответной реакции на новые вызовы и угрозы.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Результаты диссертационного исследования имеют научно-
теоретическое и прикладное значение. Проведенное исследование во многом меняет устоявшиеся взгляды на формы и методы формирования и реализации государственной кадровой политики, направленной на рекрутирование и воспроизводство политической элиты Российской Федерации.
Основные положения и выводы работы могут быть учтены в научных исследований по данной тематике, при разработке учебных курсов и программ для студентов и аспирантов ВУЗов, обучающихся по специальностям «политология» и «государственное управление».
В диссертации сформулированы конкретные рекомендации по совершенствованию государственной кадровой политики в Российской Федерации на ближайшую, среднесрочную и долгосрочную перспективы. Основные выводы и результаты диссертационной работы могут быть использованы специалистами в сфере государственной кадровой политики в интересах реализации внешней и внутренней политики российской Федерации и ее кадрового обеспечения, а также в интересах формирования и воспроизводства властных элит в РФ.
Кроме того, результаты диссертационной работы инициируют общественную и политическую дискуссию о развитии государства и обеспечении эффективности его функционирования. Как было показано ранее, сделанные в исследовании выводы могут послужить конкретной основой для трансформации государственного аппарата и работы по отбору чиновников.
Апробация результатов работы была проведена в рамках исследования по гранту для Управления внутренней политики РФ в 2013 году, осуществленного под руководством автора, а также в рамках деятельности автора на различных постах государственной гражданской службы и в должности руководителя АНО «Институт региональных проблем».
Основные положения и отдельные аспекты диссертации нашли отражение в научных публикациях автора, в докладах на научных и научно-практических конференциях как регионального, так и всероссийского
уровней. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите кафедрой российской политики факультета политологии МГУ имени М.В. Ломоносова 4 июня 2015 г.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы, общим объемом 135 страниц.
Классики политической науки о необходимости существования и воспроизводства политической элиты
Ключевым для данного исследования является понятие государственной кадровой политики, которую можно представить в виде системы научным образом определенных и документально закрепленных целей, задач, принципов и приоритетов деятельности органов государственной власти по широкому кругу кадровых вопросов. Иными словами, основной задачей государственной кадровой политики является определение политико-стратегического вектора кадровой работы на уровне государства. Сюда принято включать стратегию и тактику деятельности на кадровом уровне каждого субъекта, вовлеченного в организацию и осуществление управленческих практик. Основная функция государства здесь выражается в процессе создания и воплощения в жизнь государственной политики.11 Это обеспечивается системой государственных органов, которые зависят от корректной кадровой политики.
Однако без четкой концепции и понимания ситуации в долгосрочной перспективе существует возможность потери ключевого видения стратегии кадровой политики. В связи с этим представляется затруднительным дальнейшее прогнозирование и планирование процессов управления. Кадровая политика в этом случае приобретает односторонний характер и отвечает лишь на сиюминутные запросы.
Современное положение дел в сфере государственного управления требует разработки новой концепции государственной кадровой политики, предъявляет повышенные требования к человеческому капиталу.12 Учитывая предыдущий опыт кадрового рекрутинга, реалии современной политической ситуации и перспективы дальнейшего развития Российской Федерации, нужно выявить и пределы целей и задач, приоритетных направлений работы с кадровыми ресурсами13 государственного регулирования в указанной сфере, с учетом дальнейшего развития рыночных отношений. Необходимы новые подходы к формированию кадров нового типа, которые способны работать в реалиях правового государства. Особое внимание при построении концепции важно уделить технологиям воздействия государства на регулирование кадровой политики и ее эффективности в условиях демократии.
Таким образом, приоритетным направлением в области государственной кадровой политики можно считать повышение профессионализма, разумное использование знания и интеллектуального потенциала государственных служащих для развития общества и государства.14
В свою очередь, кадровая политика, как социальное явление, имеет многослойную структуру со многими акторами. По своему содержанию она значительно шире, чем государственная кадровая политика, где основной субъект деятельности – государство. Именно на общегосударственном уровне наряду с уровнем субъектов федерации кадровая политика приобретает государственный характер.
Чтобы определиться с понятийным аппаратом нашего исследования, необходимо разграничить понятия политической элиты, политического класса и государственного аппарата. Под политической элитой мы понимаем небольшой социальный слой, в руках которого находится реальная власть, принимающий важнейшие стратегические политические решения. Концентрируя в своих руках всю полноту власти, политическая элита определяет стратегию всего общественного развития. Нужно отметить, что по своей сути политическая элита неоднородна, что ведет к определенным особенностям ее функционирования15.
Политический класс более широкое понятие. Это сообщество лиц, профессионально работающих в сфере политики. В состав политического класса входят не только государственные деятели и политики, но и лоббисты, политические эксперты, политические журналисты, управленческий государственный и партийный аппарат и т.д.
Государственный аппарат - это закрепленная законом система ведомств, государственных органов, структурных подразделений, государственных служащих, непосредственно осуществляющих государственную власть.
Смена ориентиров государственного, экономического и общественного развития России ведет за собой изменение принципов государственной кадровой политики. Основы и перспективы укрепления государственности Российской Федерации позволяют сформулировать основные цели этой политики:
Государственная кадровая политика СССР в 1930-1940е годы
Изучая Коммунистическую Партию Советского Союза, специфику ее функционирования и структуру, исследователь сталкивается с тем, что КПСС не являлась политической партией с точки зрения тех критериев, которые предъявляются политической партии вообще. В советском государстве существовала монополия на власть КПСС, как правящей партии. Поэтому часто функции партии, как ядра политической системы Советского Союза по руководству советским обществом переплетались с государственными функциями общественного управления. Отсюда КПСС на практике как бы срослась с государством, дублировала многие функции государственного аппарата, который в своей деятельности подчинялся партии.
Постулируемая общественная собственность, формально принадлежащая всем в равных долях, элиминировала право собственности как таковое. Поэтому трудно было точно определить получаемую или потребляемую индивидом, участником производственного процесса, долю материальных благ. Отсюда следует, что принцип распределения по труду не мог быть использован автоматически. При признании существования неких коэффициентов сложности труда был необходим механизм определения трудового вклада. Но более сложным в условиях общественной формы собственности на средства производства представлялся механизм обеспечения граждан теми материальными благами, которые полагались им по праву в соответствии с их трудовым вкладом. Советское государство взяло на себя роль этого механизма. Оно определяло вклад каждого гражданина в общее дело и на основании этого распределяло материальные и иные блага. Вместе с тем государство следило за тем, чтобы каждому досталось положенное согласно доле его трудового участия.
Такая система создавала ситуацию, при котором успех человека и его карьерный рост полностью зависели от власти, от близости к властным институтам. В обществе, где блага распределяются государством, самым важным объектом распределения является сама власть. Именно тот, кто стоит у истоков этого распределения, имеет неограниченное влияние на все общественные сферы. Все это могло функционировать только при наличии специального аппарата управления, партийного аппарата Коммунистической Партии Советского Союза
Вышеуказанная монополия на распределение власти определяла характер кадровой политики в СССР. Ее задачи превосходили стандартные административные процедуры, обеспечивавшие функционирование государственного аппарата. Кадровая политика в такой структуре стала определяющей, являлась основой устойчивости государственной системы. КПСС в собственном смысле являлась не партией, а основным инстиуттом власти. Обладая монополией на проведение кадровой политики, а значит и на распределение власти, КПСС имела практически неограниченную власть в СССР.
Утверждение советского строя в России после Великой Октябрьской революции поставило вопрос о замещении государственных должностей. Становление новой элиты сопровождалось катастрофическим кадровым голодом. Первоначально перед партией не стояла задача непосредственного управления страной, а функция управления реализовывалась через членов партии, работавших в государственном аппарате. С течением времени
59 Политический отчет центрального комитета 14-му съезду ВКП (б). 18 декабря 1925г. // И.В. Сталин. Сочинения т.7 с. 343—344. Москва. Государственное издательство политической литературы, 1952г. принадлежность к партии трансформировалась в главное условие, позволявшее занимать руководящие государственные должности. Партийные органы, в свою очередь, занимались их распределением. Но в период становления КПСС решения комитетов зависели не столько от партийного аппарата, сколько от позиции их членов.
Со временем партийный аппарат расширял свой функционал. Учет членов партии был в ведении партийных аппаратов, которые активно включались в кадровую работу. Такая система создавала парадокс: стремясь избежать превращения партии в основную властную структуру, В.И. Ленин способствовал передаче ей ключевых управленческих функций.
Кадровая политика ленинской эпохи еще не была системной. В начальный период формирования советского государства существовал острый дефицит кадров, поэтому руководители разных уровней привлекали в ведомства своих приближенных или профессионалов независимо от классовой принадлежности. Партийным комитетам не оставалось ничего, кроме как давать добро на этот «найм». Данный принцип оказался максимально разумным и эффективным для того периода, поскольку на этапе формирования аппарата у большинства членов партии отсутствовал опыт государственного управления.
В широком смысле, советское общество состояло из государства и народа. Частная собственность отсутствовала, гражданское общество не существовало в его общепринятом понимании; следовательно, традиционные для него общественные структуры также не существовали. В советском обществе не было места независимой прессе, поскольку не было, как таковой, оппозиции, а монополия на выбор и освещение информации принадлежала партийно-государственным структурам.
Все остальные части советского общества, такие как судебная система, профсоюзы, другие общественные организации разных уровней были включены в государственную систему и находились под ее надзором. Очевидно, что народ в данной схеме выполняет две основные функции: является объектом управления и основной рабочей силой. Эта ситуация обеспечивает возможность максимальной концентрации ресурсов для выполнения поставленных перед обществом задач. Отметим, что подобный подход способен обеспечить впечатляющие результаты в достаточно короткие сроки. Но подобная структура сама по себе и являлась основной проблемой во взаимоотношениях народа и государства.
Именно отсутствие гражданского общества, ограничивающего всевластие государственного аппарата, приводит к тому, что отдельные властные структуры или группы чиновников получали широкий доступ к ресурсам и возможность использовать их в частных интересах. Это практически сводило на нет позитивную деятельность государства, и вело, в конечном счете, к разрушению системы. Советская власть пыталась справиться с таким развитием событий с помощью установления жесткого контроля за деятельностью чиновника. Руководствовавшийся ответственностью, а не частными интересами, он действовал во благо системы. В итоге, можно сделать вывод, что советская власть могла пойти по двум возможным путям – диктатуры или гибели60. Впрочем, так партийная номенклатура выглядела со стороны. Система, сложившаяся в ходе революции осуществляла диктатуру только лишь по отношению к объекту управления, народу. Внутри эта система копировала принципы феодального вассалитета.
Трансформация принципов государственной кадровой политики СССР после 1953 года
Принцип эффективности лежал в основе советской кадровой системы. Он не вступал в серьезное противоречие с принципом абсолютной управляемости. Напротив, они дополняли друг друга и являлись залогом нормального функционирования государственного аппарата. Из этого следует, что принцип абсолютной управляемости для советской системы являлся первичным, за ним следовал принцип эффективности, который был необходим для существования советского общества в целом. Данный принцип обеспечивал привлечение к работе на должностях эффективных кандидатов.
Последнее утверждение приводит к противоречию. Принцип эффективности вступает в конфронтацию с постулированным выше принципом объективности критериев. Эффективность не может быть в собственном смысле формализована, поскольку измеряется только в результате приложенных усилий. Для кадрового аппарата требование эффективности является «неэффективным» и не может быть внесено в инструкции. Стимуляция эффективности осуществлялась в виде лозунгов, но не была очевидным критерием для попадания в номенклатуру. Поэтому «идеальная» кадровая система, описанная в предыдущих параграфах, не включала в себя данный принцип.
Как было подчеркнуто ранее, эффективность деятельности определяется по результатам. Иными словами, количество достигнутых успехов является отличным показателем эффективности. Но советская система доказала, что требования к управлению постоянно меняются. Это ведет к тому, что работник, который был эффективен вчера, сегодня может быть уже совершенно бесполезен. К тому же, результаты деятельности могут быть признаны позитивными только в том случае, если существует доказательство того, что успех достигнут благодаря действиям конкретного руководителя. И если эффективность определяется успехом, то само понятие успешности вообще не может быть измерено.
Отсюда следует, что кадровый отбор, основанный на эффективности, во многом зависит от неформального опыта чиновника, ответственного за принятия конкретного кадрового решения. Апелляция к подобному опыту увеличивает степень свободы кадрового функционера. Это неприемлемо для системы и напрямую противоречит первым двум принципам кадровой политики.
Данное противоречие было довольно значительным. Поэтому преодолеть его удалось только с помощью применения силы. Эффективность управления чиновника была поставлена в зависимость от таких условий, в которых он испытывал необходимость быть эффективным. Этот принцип реализовался в лозунге «Сделай или умри». Перед чиновником ставилась определенная задача. Исполнение ее влекло карьерный рост, провал мог означать конец карьеры или даже физическое уничтожение.
В результате проведения такой политики был создан аппарат, который соответствовал отмеченному выше пониманию эффективности. Индустриализация, победа в войне, восстановление страны и научно-технический прогресс были обеспечены именно за счет эффективной кадровой политики. Современное государственное управление в силу противоположных концептуальных подходов не способно реализовать подобные задачи в те же самые сроки.
В сталинский период принцип эффективности реализовался при наличии двух условий:
1. Организация работы чиновника осуществлялась таким образом, что каждый его шаг имел четко определенный результат, что давало возможность оценивать эффективности его деятельности. Данное требование кажется очевидным только на первый взгляд, поскольку традиционное понимание работы государственного аппарата включает в себя обеспечение процесса, а не конечного результата. В итоге работа концентрируется вокруг документооборота, а результатом становятся отчеты. В этом плане невозможно оценить реальную эффективность работы чиновников, а инновации теряли целесообразность. Работающий таким образом государственный аппарат не готов к серьезным потрясениям. 2. Репрессии обеспечивали эффективность работы государственного аппарата. Деятельность чиновника не могла не быть эффективной, иначе система без труда избавлялась от него. Работа на результат являлась принудительной; для принуждения необходимо было проводить репрессии. Можно заключить, что в описываемый период времени принцип эффективности был реализован. Это позволило государственному аппарату выполнить задачи, неподвластные другим системам. Единственным условием эффективности стало применение насилия или угрозы насилия, т.е. принцип эффективности, реализованный в сталинскую эпоху, не учитывал человеческий фактор. По своей сути он является антигуманным. Однако для системы с культом личности, где государство – инструмент в руках вождя, данная схема является закономерной. Для ее осуществления профессионализм, как необходимое качество, когда нужно достигнуть цели любыми средствами, в данном случае не является первостепенным условием. Каким образом будет выполнена поставленная задача, в конечном счете, неважно.
Разумеется, что реализация принципа эффективности дает и побочные эффекты. Рассмотрим, что способствуют формированию управленческих структур и кадровых механизмов, не предусмотренных «идеальной» системой кадровой работы.
Трансформация государственной кадровой политики в России в начале XXI века
Исходя из этого, можно сделать вывод, что российские кланы хоть и являются формой существования элиты, копирующей западный образец, но кардинально от него отличаются. По своей сути они ближе к кланам колониальных или развивающихся стран. Создание частной собственности на основе государственных ресурсов явилось основой для российских финансовых кланов, а реформирование государственного аппарата привело к становлению кланов чиновников. По сути, эти кланы больше напоминают кланы развивающихся стран. Их появление стало результатом искусственного насаждения клановой системы в России по западным образцам. Как нам представляется, важнейшая задача, стоящая перед нашей страной сегодня - это создание таких условий, при которых кланы играли ли бы не только негативную, но в большей степени позитивную роль в жизнедеятельности российского общества. Для этого нужно изменить их прозападную ориентацию, способствовать преодолению замкнутости клановой системы в современной России.
Подводя итоги этой главы, необходимо подчеркнуть: - Исследование специфики кадрового рекрутинга в России должно базироваться только на эмпирическом материале. Кадровая политика изначально - это субъективная сфера деятельности, где определяющими являются действия конкретных людей. Практический аспект кадровой политики – кадровый рекрутинг служит механизмом привлечения, расстановки и продвижения кадров. Важно отметить, что работа с кадрами и управление персоналом – дифференцированные, но тесно связанные между собой сферы. Назначение – основной механизм кадровой работы в современной России, имеющий и скрытые стороны своего функционирования.
Острое противоречие между функционалом и статусом партийного аппарата в советский период было разрешено в пользу последнего передачей в его руки в 50-х гг. всех властных полномочий. В результате руководство всей жизнедеятельностью страны стали осуществлять чиновники. В 60-е гг. это привело к развитию диссидентского движения, но в долгосрочной перспективе стало причиной распада СССР. В 90-х гг. чиновников попытались сделать по статусу наемными работниками, выразителями воли народа, что привело к частичному разрушению устоявшейся схемы кадрового рекрутинга. Однако на месте разрушенных связей возникли новые, вновь созданные государственные структуры воспроизводят старые формы и методы работы государственного аппарата. Хотя этот аппарат формировался на демократических принципах, но по своей сути, функционалу и потребностям во многом оставался похожим на советскую номенклатуру. Все это диктует неизбежность дальнейшей реформы государственного управления.
Осуществляемые реформы государственного управления в РФ в XXI веке направлены на разрешение существующих противоречий в пользу создания механизмов стабильного функционирования государства. Однако на практике воспроизводится старая советская система, поскольку кадровый механизм, как центральное звено государственного управления существенным образом реформировать не удалось, хотя современная система уже имеет отличия от советской. Несмотря на сопротивление государственного аппарата управления, гражданское общество сегодня пытается контролировать его деятельность. Вследствие концентрации власти в руках президента компетентность и ответственность государственного аппарата разделились – кадровые проекты готовятся кадровыми службами, но ответственность лежит на президенте. В результате растет уровень безответственности среди чиновников.
Современная кадровая система оперирует неэффективными формальными критериями, их размытость и отсутствие продуманной организации ведет к тому, что в органы государственного управления набираются недостаточно компетентные кадры. Например, критерий квалификации является недейственным и не обеспечивает качественного отбора. Номенклатурный отбор по формальным требованиям заменен на отбор по протекции. При этом конкретные механизмы использования кадрового резерва не определены, прохождение через него – не всегда обязательное условие для попадания на должность, и, следовательно, наличие кадрового резерва становится пустой формальностью.
Российская система кадрового рекрутинга решает проблемы подготовки специалистов в основном за счет привлечения опытных, практикующих профессионалов. Учебный процесс не отражает реальности, а сам чиновничий аппарат мало заинтересован в привлечении на государственную службу выпускников.
В современной России сложилась ситуация, в которой система государственного управления ослабла, а главными интересами чиновников являются их частные интересы. Современная кадровая система подбора и расстановки кадров, таким образом, должна быть признана нежизнеспособной. Внешне она выглядит рабочей, но внутренние механизмы отсутствуют.
Современное российское общество стремится копировать развитые страны, что приводит к тому, что по форме оно является демократическим, но, по сути, российская элита разделена на кланы. В силу российских особенностей, ключевым кланом становятся чиновники, имеющие во многом традиции старой советской номенклатуры. Политические кланы формируются в России не вокруг политиков (которые обладают относительно незначительным влиянием), а вокруг крупных чиновников. Сам по себе чиновничий аппарат не является стабильным, отсюда и главная цель чиновников на государственной службе – изъятие ресурсов для их использования в личных целях.