Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Соотношение процессов централизации и децентрализации в региональной политике многосоставного государства: теория вопроса 22
1.1. Многосоставное государство как феномен современной политики 22
1.2. Федералистские и унитаристские формы интеграции сложных сообществ: мировой и отечественный опыт 48
Глава 2. Традиции и факторы централизации и децентрализации в региональной политике России как многосоставного государства 73
2.1. Социокультурные факторы централизации и децентрализации 73
2.2. Борьба за влияние региональной и центральной элит как фактор централизации и децентрализации 97
Глава 3. Технологии политической централизации и децентрализации в реализации региональной политики России как многосоставного государства 123
3.1. Институциональные технологии централизации и децентрализации 123
3.2. Идеологические технологии централизации и децентрализации 146
Заключение 167
Список использованных источников и литературы
- Федералистские и унитаристские формы интеграции сложных сообществ: мировой и отечественный опыт
- Борьба за влияние региональной и центральной элит как фактор централизации и децентрализации
- Институциональные технологии централизации и децентрализации
- Идеологические технологии централизации и децентрализации
Введение к работе
Актуальность исследования. Политическое управление общественными
отношениями является чрезвычайно трудной и многогранной задачей.
Специфика современного социума состоит в его постоянном усложнении,
которое обусловливается большим количеством комбинаций традиционных и
новых факторов экономического, культурного, этноконфессионального,
правового, технологического развития. Проецируясь на политическую сферу,
данные сочетания актуализируют в политической повестке дня целый ряд
разногласий между их носителями. Одним из наиболее политически острых
вопросов такого плана является существование так называемых
многосоставных обществ и государств, в которых те или иные черты групповой идентичности приобретают статус государствообразующих, а, следовательно, политических. Поиск эффективных механизмов снятия противоречий между тенденциями политического позиционирования идентичности и целями сохранения многосоставного, но единого государства в рамках проводимой региональной политики является актуальной научной задачей.
Современная Россия, без сомнения, является многосоставным
государством. Разнообразие этнического состава, лингвистические,
конфессиональные, культурные и ментальные различия накладываются на существующее административно-территориальное, региональное деление. Вместе с тем, российский исторический опыт свидетельствует о мощной традиции сильной центральной власти. Разнонаправленность указанных тенденций рождает «очаг напряженности» в отечественной региональной политике. И общество, и власть, и наука поставлены сегодня перед необходимостью поиска адекватных управленческих технологий сохранения и развития политического единства в многообразии.
Помимо общественной и практической значимости, тема диссертации имеет и научно-теоретическое значение. Традиционные представления о двух основных типах государственного устройства, унитарном и федеративном, в условиях современного мира явно нуждаются в уточнениях и дополнениях. Теоретическая категоричность в определении формы государства все чаще становится препятствием для адекватного анализа практической политики. В этой связи исследование проблем централизации и децентрализации при реализации региональной политики в условиях многосоставных государств может стать важным шагом на пути совершенствования политической теории.
Интернационализация всех сфер общественной жизни открывает перед учеными и практиками возможности сравнения отечественного политико-управленческого опыта с зарубежными аналогами. Одними из наиболее показательных и интересных как с теоретической, так и практической точек зрения, являются механизмы и технологии регулирования процессов централизации и децентрализации в региональной политике такого государства, как Испания. Учитывая схожие и отличающиеся черты в политическом опыте выстраивания отношений между центром и регионами в
России и Испании, можно утверждать, что мы имеем своего рода две модели сохранения единства многосоставного государства посредством проведения той или иной стратегической линии региональной политики. Оценка того, какова эффективность каждой из моделей, какими объективными и субъективными обстоятельствами они обусловлены, как испанский опыт может быть использован в российской региональной политике, каким образом можно регулировать интенсивность централизации и децентрализации в процессе политического управления регионами, представляется актуальной научной проблемой.
Степень научной разработанности проблемы. Анализ научной разработанности специфики процессов централизации и децентрализации в региональной политике многосоставных государств оставляет противоречивое впечатление, а попытки исследования российской региональной политики в контексте зарубежного опыта предпринимаются крайне редко. В лучшем случае анализируются общие сюжеты, имеющие какое-либо отношение к административно-территориальному делению страны. Данное обстоятельство дает нам основания полагать, что тема диссертации себя не только не исчерпала, но и является относительно новой для отечественной политической науки. Весь массив имеющейся исследовательской литературы можно разделить на несколько групп.
Прежде всего, следует отметить работы теоретико-методологического
плана. Особо выделим труды классика западной политологии А. Лейпхарта1. На
наш взгляд, именно они во многом задали тон изучению данного феномена в
дальнейшем. Мы в своей диссертации использовали подход этого ученого как
одно из методологических оснований, отдавая себе отчет в том, что этим
теоретико-методологическое разнообразие исследований региональной
политики в многосоставном государстве не ограничивается.
Значительное внимание ученых уделяется самым разнообразным
проблемам форм государственного устройства, особенно вопросам
федерализма, так или иначе вписывающимся в контекст централизации и децентрализации при реализации региональной политики. Среди таковых можно выделить исследования, посвященные общетеоретическим аспектам федерализма (И.Б. Гоптарева, А.Захаров, Н.В. Панкевич, А.В. Родионова, Э.В.Тадевосян, И.Н. Трофимова, Дж.Элейзер и др.), и публикации, в которых разрабатываются более узкие сюжеты – такие, например, как правовая составляющая федерализма Л.М. Карапетян, А.Е. Прокопьев, А.В. Прохоров, В.А. Четвернин), особенности разграничения властных полномочий по линии «центр – регионы» (Р.Ф. Туровский) и специфика развития федеративных отношений в отдельных странах (С.Л. Авраменко, С.Н. Большаков, Д. Бурстин, А. Кузич, М.Ю. Мартынова, Е.А. Нарочницкаяи др.) и регионах А.В. Баранов, А.А. Вилкова, Н.И. Шестова, В.М. Юрченко, И.В. Юрченко.
1Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах: сравнительное исследование. М., 1997; Он же. Многосоставные общества и демократические режимы // Полис. 1992. № 1-2.
В отдельный блок считаем необходимым вынести работы, посвященные
административно-территориальному устройству России и в качестве
сравнительного референта - Испании. Отечественными учеными
анализируются самые различные стороны российской модели
территориального устройства. При этом особенно часто затрагиваются сюжеты,
в которых отношения центра и регионов рассматриваются в контексте
процессов управления (В.Гельман, С.Рыженков, М.Карасев, Е.Лебедева,
И.Бусыгина, А.В. Рыбиков, Л.В. Смирнягин, О.Н. Фомин и др.). Кроме этого,
наши исследователи обращаются к вопросам исторической эволюции
российской модели административно-территориального устройства,
проблемным зонам и перспективам его развития, а также отдельно
рассматривают сюжеты региональной идентичности, этничности и
политической культуры.
Отдельно необходимо остановиться на трудах саратовской
политологической школы. Начиная с 1990-х годов саратовские политологи занимались методологией исследования региональной политики2, проводили скрупулезный анализ теоретических и прикладных аспектов е развития. Не случайно в своей обзорной аналитической статье о состоянии политической науки в Саратовском регионе заведующий кафедрой политических наук ПИУ имени П.А. Столыпина В.М. Долгов отдельное внимание уделяет именно исследованиям региональной политики3.
Что касается исследований зарубежного опыта и, в частности, испанского, проблема государственного устройства этой страны также занимает умы многих специалистов. Следует выделить исследователей, специально занимающихся проблематикой нахождения баланса между центром и регионами в многосоставных государствах (Савченко И.А., Петров М.А., Хенкин С.М. и др.). В трудах этих ученых можно обнаружить результаты сравнительного анализа различных аспектов государственно-территориального устройства стран, находящихся в фокусе нашего исследовательского внимания. В обширном пласте испано- и англоязычной литературы, посвященной вопросам административно-территориального устройства, выделяются ряд работ, представляющихся нам наиболее существенными. Среди таковых
2 См.: Чернышов А. Г. Регион как субъект политики. Саратов, 1999, 228 с.; Его же.
Регион как субъект политики и вертикаль власти в России: современные реалии // Проблемы
государственной политики регионального развития России. М.: «Научный эксперт», 2008;
Долгов В. М. Система политических механизмов взаимодействия центра и регионов
Российской Федерации // Власть. 2005. № 2; Фомин О.Н.Конфликтологический мониторинг
и конфликтологическая экспертиза в регионе: методологические и методические проблемы //
Конфликты и сотрудничество на северном Кавказе: управление, экономика, общество:
Сборник докладов на международной научно-практической конференции. Ростов н/Дон:
СКАГС, 2006; Фомин О.Н., Николаев А.Н. Политический мультикультурализм в регионе как
предмет политологического исследования // Правовая политика и правовая жизнь. 2012. № 2
(47).
3 См.: Долгов В.М. Политическая наука в Саратовском регионе: становление и
перспективы развития // Вестник Поволжского института управления. 2015. №2. С.138-148.
особенно хотелось бы отметить работы, в которых содержится анализ специфики внутриполитического положения Испании, в целом, и особенностей ее территориального устройства4, в частности. Кроме этого, для нас было очень важным соотнести между собой представления о федерализме, преобладающие в отечественной науке, с тем, как данный феномен трактуется западными учеными5.
Разумеется, отдельное внимание было уделено нами и работам отечественных авторов, посвященным различным аспектам политико-территориального развития зарубежных стран. Так, например, составить более полное представление об исторической эволюции формы государственного устройства зарубежных государств и политической роли регионов в них помогли труды И. Данилевича, Е. Калининой, Т. Коваль и А. Кожановского. Разобраться же в многочисленных тонкостях нынешнего состояния зарубежных регионалистских системы было бы сложно без знакомства с исследованиями Г. Волковой, Ю. Дубинина, С. Левощенко, В. Мансуровой, Д. Фадеева.
Таким образом, анализ состояния научной разработанности проблем диссертации показал, что накопленный исследовательский потенциал нуждается в определенного рода систематизации и может служить отправной точкой для изучения процессов централизации и децентрализации в региональной политике многосоставного государства.
Объектом исследования являются политические отношения между центром и регионами в многосоставном государстве.
Предметом исследования являются процессы централизации и децентрализации в региональной политике многосоставного государства, оптимизирующие отношения центра и регионов.
Целью диссертационного исследования является анализ процессов
централизации и децентрализации в региональной политике России как
многосоставного государства, основывающийся на сопоставлении
отечественной политико-управленческой практики с зарубежным опытом.
Цель диссертации конкретизирована в ряде исследовательских задач:
4Amersfoort H.V., Jan M.B. Institutional Plurality, a way out of the Basque conflict? // Journal of Ethnic and Migration Studies. 2000. vol. 26. №. 3; FusterJ.El Pas Valenciano// Valencia Cultural. 1960. № 4. Garcia Ferrando M.La conciencia nacional y regional. Madrid, 2006;Garca Ferrando М., Lpez-Aranguren E., Beltrn M. La conciencia nacional y regional en la Espaa de las autonomas // CIS.Madrid, 1994; Moral F.Identidad regional уnacionalismo en el Estado de lasAutonomas // CIS. Madrid, 1998; Moreno L. La federalizacin de Espaa.Poder poltico y territorio.Madrid, 1997; Nuevo ttulo del CIS: «Cambioreligioso en Espaa: los avatares de la secularizacin» / Pardo J.L. La accin exterior de las Comunidades Autnomas: teora y prctica. Madrid: Escuela Diplomtica, 1995; Rodrguez Ibarra J.C. La articulacin del Estado autonmico //El Pas, 05.02.2000; Tura J.Las Cortes Generales en el sistemaconstitucional.Madrid, 1988.
5Chandler J.A. Local government today. Manchester: Manchester University Press, 2001; Elazar D. Exploracin del federalismo. Barcelona, 1990; Elcock H. Local Government: Politicians, Professionals and the Public in Local Authorities. London,1982; Nationalism // Pew Research. Global Attitude Project. 2009.Просмотрот 23.09.2013; Opinion of ethnic and religious minorities // Pew Research. GlobalAttitudeProject. 2009. Просмотр от 24.09.2013.
-
Изучить политическую феноменологию современного многосоставного государства, выявить уровень теоретической разработанности реальных практических проблем осуществления региональной политики в таком государстве;
-
Оценить федералистские и унитаристские формы интеграции сложных сообществ как базовые структуры для развертывания процессов централизации и децентрализации в региональной политике многосоставного государства;
-
Проанализировать влияние социокультурных факторов политической жизни российских регионов на процессы централизации и децентрализации, формирование нормативных и институциональных оснований многосоставного государства;
-
Дать характеристику политическому соперничеству региональной и центральной элит России как фактору централизации и децентрализации в региональной политике многосоставного государства;
5. Систематизировать наиболее типичные институциональные
технологии централизации и децентрализации в политической практике
российского многосоставного государства;
6. Выявить влияние идеологических технологий централизации и
децентрализации в региональной политике России как способа оптимизации
несовершенства нормативно-институциональной структуры многосоставного
государства.
Методология исследования процессов централизации и
децентрализации в региональной политике многосоставных государств основана на логике сопоставления отечественной политической практики с зарубежным опытом. В качестве основного сравнительного референта для России была выбрана Испания по ряду ключевых, по нашему мнению, показателей, которые достаточно полно характеризуют анализируемые проблемы. К их числу мы относим объективные социально-демографические характеристики стран, исторический опыт, институционально-нормативную базу отношений центра и регионов, практики внутриэлитного взаимодействия, духовно-идеологические компоненты централизации и децентрализации.
Базовым в диссертации стал системный анализ. Он позволил оценивать изменения в политической системе России как результат воздействия «окружающей среды», то есть обстоятельств формально неполитического плана, таких как этнический, конфессиональный, лингвистический состав населения, культурные особенности национального характера россиян. Таким образом, политические решения, регулирующие отношения центра и регионов трактуются нами как результат ответа системы на те требования, объективные и субъективные, которые предъявляет к ней «окружающая среда».
Структурно-функциональный подход позволил оценить эффективность тех или иных институтов государства и гражданского общества в централизаторско-децентрализаторских процессах, понять различия между испанской моделью государства автономий и российской моделью централизованной федерации. Конкретное изучение нормативной базы и
институтов, затрагивающихся нами в исследуемых вопросах, проходило в русле нормативного и институционального подходов. Диссертационная работа была построена, основываясь на методах историзма, конкретно-исторического анализа российского и испанского опыта.
Таким образом, по нашему мнению, комплекс методов, использованных в диссертационном исследовании, позволяет говорить о верифицируемости итоговых выводов, их логичности и научной обоснованности.
Источниковая база исследования. При подготовке диссертационного исследования использовался обширный корпус источников российского и европейского, в частности испанского, происхождения. Прежде всего, это нормативно-правовые акты, такие как Конституции и законодательство, регулирующее различные стороны взаимоотношений центра и регионов.
Во-вторых, в диссертации широко использовалась разнообразная статистика, характеризующая важнейшие социально-демографические и политические показатели развития государств. Специфика данного вида источников заключается в том, что наряду с государственной статистической информацией, мы вынуждены были в ряде случаев прибегать к помощи международных баз банных, для восполнения пробелов в сведениях из официальных источников.
В-третьих, важнейшим источником для нашего исследования стали результаты социологических опросов. Сведения об общественном мнении частично содержатся в отчетах Евробарометра и ряда национальных социологических служб, но, главным образом, в базах данных крупнейших российских исследовательских центров (ВЦИОМ, ФОМ, Левада-центр). Лонгитюдность ряда опросов позволяет отслеживать динамику изменения массовых настроений по вопросам отношений центра и регионов.
В-четвертых, особую группу составили документы политического и политико-правового характера. Это различного рода декларации, заявления, позиции и точки зрения органов власти, государственных деятелей, политиков, политических партий и общественных организаций по вопросам централизации и децентрализации, федерализма, регионализма и унитаризма. Они способствовали более полному и рельефному пониманию особенностей исторических эпох, в которых принимались важнейшие политические решения.
Таким образом, привлеченный к диссертационному исследованию круг
источников позволяет утверждать, что процессы централизации и
децентрализации в региональной политике многосоставного государства могут быть изучены с высокой степенью научной достоверности.
Гипотеза исследования состоит в предположении, что в современных многосоставных государствах наблюдается сближение унитаристских и федералистских принципов государственного устройства, а нахождение баланса распределения власти между центральным и региональным уровнями является ситуационным и может быть отрегулировано посредством задействования технологий централизации и децентрализации. Таким образом, региональная политика многосоставного государства является результатом
взаимного наложения объективных факторов исторического, социального, культурного, экономического развития регионов страны и политических интересов центральной и региональной элит.
Научная новизна диссертации заключается в комплексном
исследовании практик централизации и децентрализации в постсоветской России в контексте зарубежного опыта и выражается в следующем:
- сформулировано авторское определение многосоставного государства,
служащее для расширения теоретических рамок категории «форма
государственного устройства» и являющееся рабочим при анализе процессов
централизации и децентрализации политической жизни в России;
создана авторская теоретико-методологическая модель анализа процессов территориального структурирования современного государства, предполагающая комплексное изучение трендов трансформации территориальной структуры в контексте социокультурных факторов, системы межэлитных взаимодействий и технологий централизации и децентрализации власти;
обоснована позиция, что институционально зафиксированные политические решения в сфере отношений центра и регионов являются функцией от социокультурных факторов, характеризующих сложность российского общества. Аргументирована точка зрения, что комплекс социокультурных факторов определяет в российском обществе скорее централизаторские тенденции;
- определены сценарии трансформации территориальной структуры
многосоставного государства под влиянием институтов и практик
взаимодействия элитных групп центра и регионов, представлена
характеристика реализуемых в их рамках институтов и практик с точки зрения
тенденций централизации и децентрализации власти;
- при сопоставлении отечественного и зарубежного опыта
проанализированы институциональные факторы, влияющие на процессы
централизации и децентрализации в условиях многосоставных государств,
находящиеся, как правило, в зависимости от условий функционирования
политического режима;
- критически проанализирован подход, в соответствии с которым в
многосоставных государствах процесс демократизации часто увязывается с
увеличением степени самоуправляемости регионов, а наращивание
авторитарных черт политического режима, напротив, сопровождается
активизацией централизаторских тенденций, выявлены практические
ограничения данной точки зрения;
- проанализированы основные идеологические факторы, способствующие
развитию процессов централизации и децентрализации в многосоставном
государстве, составляющие важную часть идеологической борьбы в России.
Положения, выносимые на защиту:
1. Современная политическая наука не только опирается на классические, традиционные понятия, но и нуждается в их постоянном уточнении и
приведении в соответствие с политическими реалиями. Одной из категорий,
требующих прояснения в современных условиях является «форма
государственного устройства». Отталкиваясь от реалий современной
региональной политики и от представления об узости дихотомии
унитаризм/федерализм, мы признаем фактическое существование
синтетических форм государственного устройства, таких как
децентрализованный унитаризм и централизованная федерация, которые наиболее характерны для так называемых многосоставных государств. Под многосоставным государством мы понимаем политическую организацию сегментированного общества, каждая из частей которого претендует на политическое выражение своих интересов и закрепление их на уровне государственной политики, что ведет к появлению специфических форм реализации региональной политики в таких государствах. Россия, будучи ярко выраженным многосоставным государством, нуждается в нахождении эффективного баланса между тенденциями централизации и децентрализации в политической жизни, для чего может и должен быть использован не только отечественный исторический, но и зарубежный опыт. В частности, испанские практики выстраивания отношений центра и регионов могут служить основой для разработки высокопродуктивных технологий профилактики и преодоления политических кризисов в многосоставном российском государстве.
2. Современные процессы развития территориальной структуры
государства, характеризующиеся взаимным переплетением институтов
унитаризма и федерализма, практик централизации и децентрализации,
актуализируют комплексные исследования тенденций, направлений и
результатов эволюции территориально-государственных систем, их анализ вне
существующих нормативных и структурно-функциональных теорий,
сложившихся в политической регионалистике. На первый план в этой
исследовательской работе объективно выдвигается изучение факторов и
технологий централизации и децентрализации территориальной структуры
государства. В качестве значимых факторов, оказывающих решающее влияние
на направленность и динамику территориальной трансформации, можно
рассматривать социокультурные основы общества и государства, а также весь
комплекс институтов и практик, сложившихся в сфере межэлитных
коммуникаций, прежде всего, по линии центр-периферийных взаимодействий.
В свою очередь изучение технологических аспектов трансформации
территориально-государственной системы предполагает анализ
институциональных и идеологических ресурсов, обеспечивающих
коммуникации центральных, региональных и локальных сегментов
территориальной структуры.
3. Одним из определяющих факторов централизации и децентрализации в
региональной политике многосоставных государств выступают особенности
социокультурного развития общества. Этнос и религия – базовые
неинституциональные фреймы, форматирующие политические
взаимоотношения центра и регионов. В связи с этим важным представляются
усилия центральных властей России по профилактике ксенофобии и сепаратизма. Исторические модели формирования единого государства в российском варианте значительно отличается от зарубежных образцов, однако, «подогреваемые» популистской риторикой националистические настроения способны поставить на грань распада любое, даже самое экономически мощное государство. Религия может служить здесь либо дополнительным, усугубляющим фактором, работающим на децентрализацию страны, либо быть обстоятельством, напротив, ее интегрирующим. В связи с этим заслуживает внимания роль, которая отводится церкви в России сегодня как «духовной скрепы» нации, что соответствует зарубежной практике построения многосоставного государства. Исторический опыт и культурные особенности России скорее централизаторские. Этим во многом объясняется то, что в нашей стране децентрализаторские проекты начала и конца XX века оборачивались значительными социальными, экономическими и политическими потерями, что свидетельствует в пользу необходимости корректной настройки баланса между центростремительными и центробежными силами.
4. Анализ институтов и практик центр-периферийных коммуникаций в
масштабах элитной структуры государства позволяет фиксировать текущее
состояние его территориальной структуры, а также моделировать ее развитие в
среднесрочной перспективе, актуализируя в этой связи разноплановые
сравнительные исследования схожих по исходным показателям национальных
кейсов. В качестве переменных, позволяющих определить модель
регионального структурирования государства, а также формирующих
определенный баланс отношений между центром и регионами, можно
рассматривать, с одной стороны, элитную структуру государства, с другой –
сложившиеся в рамках политической системы общества институциональные
условия, уровень их формализации и публичности. Выделенные на этой основе
сценарии трансформации территориальной структуры государства
(унитаризация территориальной структуры, управляемая регионализация на
основе административных факторов, управляемая регионализация на основе
политических факторов, фрагментация территориальной структуры) дают
возможность проследить влияние вниутриэлитных коммуникаций на процессы
территориального реформирования, определить генеральный вектор
трансформации территориальной структуры, основных агентов этих
преобразований, роль институциональных факторов. При этом основная цель
такого сценирования должна сводиться не столько к фиксации конкретных
характеристик той или иной модели, сколько к попытке на основе
сравнительного анализа выработки конкретных рекомендаций для оптимизации
процессов территориального реформирования государства.
5. Анализ институциональной составляющей динамики развития
территориального устройства многосоставных государств позволяет сделать
вывод о том, что на практике процесс демократизации стереотипно увязывается
с увеличением степени самоуправляемости регионов; усиление же
авторитарных начал политического режима, как правило, сопровождается
активизацией централизаторских тенденций. Однако мы убеждены, что данный стереотипный подход страдает догматизмом, а предпринятые на рубеже XX и XXI веков меры по централизации административно-территориального устройства России в целом были не только политически оправданны, но и не нарушали принципов демократии. Более того, опыт преодоления региональных угроз в пространстве демократического политического развития вполне реален, о чем свидетельствует испанская практика. Вместе с тем, такая модель регионального устройства содержит в себе угрозы практической асимметрии в политической, этнокультурной и экономической областях.
6. Идеологическими факторами, способствующими развитию процессов
централизации, можно считать наличие объективной необходимости
углубления интеграции государственно-территориального пространства,
готовность руководства административно-территориальных единиц отдать часть своих полномочий центру и убежденность основных политических сил государства в целесообразности унификации политико-правовых институтов на национальном уровне. Децентрализация, в свою очередь, опирается на соответствующую правовую идеологию и правовое сознание, наличие достаточного опыта осуществления власти политическими сообществами отдельных территорий и привлекательность эффективных моделей зарубежных федераций. В российской управленческой практике необходимо, на наш взгляд, сочетать идеологические основания как централизации, так и децентрализации при построении эффективной модели региональной политики.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертации
определяется актуальностью и слабой научной разработанностью исследуемой темы.
Материалы диссертации могут быть использованы органами
государственной власти для оптимизации процессов федеративных отношений в России, органами региональной власти для выстраивания работоспособных моделей взаимодействия с федеральным центром. Выводы, содержащиеся в диссертационной работе, могут служить научно-теоретическим обоснованием проводимого государственного курса по централизации политической жизни в Российской Федерации, а также для прогнозирования и дальнейшего исследования процессов централизации и децентрализации в многосоставных государствах.
Кроме этого, содержание диссертации может быть использовано в
учебном процессе при реализации таких учебных дисциплин, как «Теория
политики», «Современная российская политика», «Политическая
регионалистика», «Сравнительная политология», служить основой для более детальной разработки отдельных сюжетов, связанных, например, с цикличностью централизации и децентрализации в России.
Апробация результатов исследования. В ходе диссертационного исследования автор принимал участие в следующих научно-практических мероприятиях:
- Международная научно-практическая конференция магистрантов,
аспирантов, докторантов и молодых учных «Наука и современное развитие
российского государства и общества» (г. Саратов, Поволжский институт
управления имени П. А. Столыпина – филиал РАНХиГС при Президенте РФ,
2013 г.);
- Международная научно-практическая конференция «Наука XXI века:
молоджное измерение» (г. Саратов, Поволжский институт управления имени
П. А. Столыпина – филиал РАНХиГС при Президенте РФ, 2013 г.);
- Московский форум молодых политологов «Россия и мир в новую эпоху:
новые вызовы политике и обществу». РАНХиГС. 15.03.2014;
Конференция «Этносоциальные и конфессиональные процессы в современном обществе». Беларусь, Гродно. 27 марта 2014 – 28 марта 2014 г.;
Международная научно-практическая конференция «Современные технологии государственного управления: экономика, политика, право», в рамках научно – образовательного форума «Мы – управленцы!» (г. Саратов, Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина – филиал РАНХиГС при Президенте РФ, 2015 г.).
Основные выводы и положения диссертации нашли свое отражение в пяти публикациях общим объемом 2,5 п.л., в том числе трх научных статьях в изданиях, рекомендованных ВАК.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, каждая из которых разделена на два параграфа, заключения, списка использованных источников и литературы.
Федералистские и унитаристские формы интеграции сложных сообществ: мировой и отечественный опыт
Методология исследования процессов централизации и децентрализации в региональной политике многосоставных государств основана на логике сопоставления отечественной политической практики с зарубежным опытом. В качестве основного сравнительного референта для России была выбрана Испания по ряду ключевых, по нашему мнению, показателей, которые достаточно полно характеризуют анализируемые проблемы. К их числу мы относим объективные социально-демографические характеристики стран, исторический опыт, институционально-нормативную базу отношений центра и регионов, практики внутриэлитного взаимодействия, духовно-идеологические компоненты централизации и децентрализации. Базовым в диссертации стал системный анализ. Он позволил оценивать изменения в политической системе России как результат воздействия «окружающей среды», то есть обстоятельств формально неполитического плана, таких как этнический, конфессиональный, лингвистический состав населения, культурные особенности национального характера россиян. Таким образом, политические решения, регулирующие отношения центра и регионов трактуются нами как результат ответа системы на те требования, объективные и субъективные, которые предъявляет к ней «окружающая среда».
Структурно-функциональный подход позволил оценить эффективность тех или иных институтов государства и гражданского общества в централизаторско-децентрализаторских процессах, понять различия между испанской моделью государства автономий и российской моделью централизованной федерации. Конкретное изучение нормативной базы и институтов, затрагивающихся нами в исследуемых вопросах, проходило в русле нормативного и институционального подходов. Диссертационная работа была построена, основываясь на методах историзма, конкретно-исторического анализа российского и испанского опыта.
Таким образом, по нашему мнению, комплекс методов, использованных в диссертационном исследовании, позволяет говорить о верифицируемости итоговых выводов, их логичности и научной обоснованности.
Источниковая база исследования. При подготовке диссертационного исследования использовался обширный корпус источников российского и европейского, в частности испанского, происхождения. Прежде всего, это нормативно-правовые акты, такие как Конституции и законодательство, регулирующее различные стороны взаимоотношений центра и регионов. Благодаря ним мы получили возможность оценить уровень правовой базы цетрализаторских и децентрализаторских проектов в России и за рубежом, понять те законодательные рамки, в которые помещены рассматриваемые процессы.
Во-вторых, в диссертации широко использовалась разнообразная статистика, характеризующая важнейшие социально-демографические и политические показатели развития государств. Таким образом, была зафиксирована эмпирическая картина многосоставности России и такого европейского государства, как Испания, оценен потенциал входящих в единое государство тех или иных этнических, конфессиональных, языковых и прочих групп. Специфика данного вида источников заключается в том, что наряду с государственной статистической информацией, мы вынуждены были в ряде случаев прибегать к помощи международных баз банных, для восполнения пробелов в сведениях из официальных источников. В-третьих, важнейшим источником для нашего исследования стали результаты социологических опросов. Сведения об общественном мнении частично содержатся в отчетах Евробарометра и ряда национальных социологических служб, но, главным образом, в базах данных крупнейших российских исследовательских центров (ВЦИОМ, ФОМ, Левада-центр). Социология снабдила нас информацией, которая не может быть собрана статистическими ведомствами и является отражением субъективного взгляда граждан на реальнее политические процессы. Кроме того, лонгитюдность ряда опросов позволяет отслеживать динамику изменения массовых настроений по вопросам отношений центра и регионов.
В-четвертых, особую группу составили документы политического и политико-правового характера. Это различного рода декларации, заявления, позиции и точки зрения органов власти, государственных деятелей, политиков, политических партий и общественных организаций по вопросам централизации и децентрализации, федерализма, регионализма и унитаризма. Они способствовали более полному и рельефному пониманию особенностей исторических эпох, в которых принимались важнейшие политические решения.
Таким образом, привлеченный к диссертационному исследованию круг источников позволяет утверждать, что процессы централизации и децентрализации в региональной политике многосоставного государства могут быть изучены с высокой степенью научной достоверности.
Гипотеза исследования состоит в предположении, что в современных многосоставных государствах наблюдается сближение унитаристских и федералистских принципов государственного устройства, а нахождение баланса распределения власти между центральным и региональным уровнями является ситуационным и может быть отрегулировано посредством задействования технологий централизации и децентрализации. Таким образом, региональная политика многосоставного государства является результатом взаимного наложения объективных факторов исторического, социального, культурного, экономического развития регионов страны и политических интересов центральной и региональной элит.
Научная новизна диссертации заключается в комплексном исследовании практик централизации и децентрализации в постсоветской России в контексте зарубежного опыта и выражается в следующем: - сформулировано авторское определение многосоставного государства, служащее для расширения теоретических рамок категории «форма государственного устройства» и являющееся рабочим при анализе процессов централизации и децентрализации политической жизни в России; - создана авторская теоретико-методологическая модель анализа процессов территориального структурирования современного государства, предполагающая комплексное изучение трендов трансформации территориальной структуры в контексте социокультурных факторов, системы межэлитных взаимодействий и технологий централизации и децентрализации власти; - обоснована позиция, что институционально зафиксированные политические решения в сфере отношений центра и регионов являются функцией от социокультурных факторов, характеризующих сложность российского общества. Аргументирована точка зрения, что комплекс социокультурных факторов определяет в российском обществе скорее централизаторские тенденции;
Борьба за влияние региональной и центральной элит как фактор централизации и децентрализации
По мнению Н.В. Панкевич, для исследования специфики и динамики развития федеративных систем количественные показатели «централизация» и «децентрализация» фактически не работают. В лучшем случае они способны определить лишь некоторые параметры модели государственного устройства, существующего в той или иной системе. К тому же, подчеркивает автор, эти термины идеологически нагружены, что также выступает очевидным недостатком для их использования для выявления специфики модели государственного устройства. Исходя из этого, заключает Н.В.Панкевич, гораздо более правомерно использовать индикатор централизации – децентрализации в качеств показателя вектора эволюции модели государственного устройства или отдельных ее элементов, но не как качественную характеристику самой модели, учитывая качественные различия, существующие между федеративными и унитарными государствами. Также из авторской концепции следует, что современный федерализм можно эффективно изучать лишь вне существующих нормативных и структурно-функциональных теорий. В качестве альтернативных исследовательских стратегий автор предлагает проводить: - во-первых, аксиологически нейтральный структурный анализ формальной модели распределения полномочий между уровнями управления в федеративном государстве, соотнося ее параметры с другими моделями федеративных отношений; - во-вторых, стратегический анализ действий социальный субъектов, трансформирующих исходную федеративную модель в соответствии с их политически значимыми интересами, оценивая тем самым перспективы и направления ее эволюции.
Как подчеркивает автор, подобный поход позволяет не только связать два уровня изучения политических процессов – формальный уровень функционирования политических институтов и содержательный – коммуникации политически влиятельных, заинтересованных групп, агентов структурных трансформаций. Он также позволяет использовать все многообразие инструментария для изучения социологических, формально-правовых, политических характеристик процесса коммуникации между данными группами и ее отражение во взаимодействии политических институтов
Подобная привязка параметров федеративной модели и логики ее трансформации к особенностям элитной структуры, которая в свою очередь зависит от предшествующей истории, текущей политической ситуации, особенностей, сложившихся конфликтов региональных интересов, традиций и привычных институтов, взаимодействия ключевых политических и экономических групп интересов, представляется весьма продуктивной в контексте настоящего исследования. Вслед за автором можно предположить, что к элитной структуре привязана не только федеративная структура, но и унитарная модель государственно-территориального устройства, динамика которой также зависит от комплекса факторов, обусловленных внутриэлитными и межэлитными коммуникациями. Автономизация элитной структуры порождает не только федеративные отношения, но и выступает движущей силой децентрализации в рамках унитарного государства. В свою очередь, интеграция и сращивание элитных групп неизбежно влечет за собой
Подробно см.: Панкевич Н. Методология построения моделей государственного территориального устройства в сравнительных политических исследованиях // Политическая наука и политические процессы в Российской Федерации и в Новых Независимых государствах. Материалы международной конференции. Екатеринбург, 2003. См. также: Панкевич Н.В. Модели федеративного устройства: закономерности политической трансформации. Екатеринбург, 2008. 194 с. централизацию власти, как в рамках федеративной, так и в унитарной системе управления. Другим важным фактором, обуславливающим трансформацию территориально-государственной структуры, можно рассматривать культуру того или иного народа. Весьма обстоятельно этот вопрос проработан исследователями, специализирующимися на проблемах формирования федеративного государства и анализе практик федерализации территориальной структуры государства. Так, в частности, Д.Элейзер в своих работах прямо отмечает, что успеха достигают те федеративные государства, в которых политическая культура либо является федералистской по ориентации, либо открыта к тому, чтобы впитать в себя федеративные принципы. «Истинные федеративные системы проявляют свой федерализм в культуре, также как в конституции и структуре», - пишет автор, подчеркивая при этом, что «жизнеспособность федеративной системы напрямую зависит от того, до какой степени федерализм вошел в культуру того или иного гражданского общества».71Более того, замечает Р.Уоттс, федерализм нуждается в правовой демократической культуре, признающей верховенство конституции над всеми формами правления.72
Конкретизируя понятие федералистской культуры, М.Х.Фарукшин, обобщая наработки зарубежных и отечественных специалистов по данной проблематике, отмечает целый ряд ее характеристик. Прежде всего, политическая культура, адекватная условиям федеративного существования, отвергает силу и принуждение в отношениях федерального центра и субъектов федерации и во взаимоотношениях самих субъектов, - пишет М.Х.Фарукшин. Эта культура основывается на принципах субсидиарности, традициях самоограничения и сотрудничества, ориентирована на нахождение баланса интересов, а не на подавление одних интересов в пользу других, на лояльность к своей этнической группе и лояльность к федеративному государству в целом. При этом, отмечает автор, при наличии общих принципиальных черт в рамках культуры федералистского типа имеются различия, связанные с традициями конкретного общества.73
В таком формате федералистская культура адекватно вписывается в систему демократических ценностей, однако, как отмечается в исследовательской литературе, взаимосвязь федерализма и демократии не выглядит столь однозначной. Беря за основу тезис Т.Джефферсона «федерализм есть территориальная форма демократии», Л.В.Смирнягин и И.М.Бусыгина отмечают, что федерация должна создавать больше условий для демократического и меньше – для авторитарного политического режима. Однако, подчеркивают они, «федералистская революция» развивается параллельно с демократизацией, поэтому готовность общества и государства к реализации федеративных подходов можно считать индикатором его демократической зрелости. И, наоборот, государства, не состоявшиеся как демократии, не в силах реализовать федеративные проекты.74
В этом же ракурсе отстраивает исследовательскую работу А.Захаров, автор многочисленных работ посвященных анализу территориальных основ российской государственности. Он также отмечает, что для успешного функционирования институтов и практик федерализма требуется наличие работающей демократической политической системы. В свою очередь, в отсутствии развитого демократического процесса федерализм как конституционная форма приводит либо к распаду федерации, либо к чрезмерной централизации.
Институциональные технологии централизации и децентрализации
Мощный коммуникативный потенциал содержат в себе и феномены современного регионализма и регионализации, которые также предполагают эффективные взаимодействия, с одной стороны, центральной и региональной элиты, с другой – элитных групп внутри регионов, которые в результате формируют территориальную структуру в многосоставных государствах, не являющихся федерациями. Современные трактовки регионализма учитывают это обстоятельство, более глубоко рассматривая ее сущность. С одной стороны, регионализм определяется как серия сделок, результат политического торга между региональными и национальными элитами, с другой – в качестве особой стратегии, базирующейся на консенсусе внутри региона и направленной на создание в нем более сильных и эффективных политических и административных структур с целью их ускоренного развития.137 Конкретизируя сущность регионализма, Р.С.Смищенко отмечает, что он предполагает существование определенной стратегии региональных элит, направленной на перераспределение полномочий между центром и мнению исследователей, способствует осмыслению важных закономерностей политической трансформации, в том числе, в рамках территориальной структуры, в условиях переходного периода.139
Рассматривая элитные группы и практики их коммуникации в качестве значимых факторов трансформации территориальной структуры государства, исследователи отмечают, что характер и направленность их участия в этих процессах напрямую предопределены политическими интересами каждого из этих субъектов. В частности, именно в этом ключе характеризует политическую субъектность центра и регионов (центральной и региональной элиты) и центр-периферийных коммуникациях современного государства известный российский специалист в сфере политической регионалистикиР.Ф.Туровский140.
Так, характеризуя региональный интерес, Р.Ф.Туровский отмечает, что его содержание составляет, прежде всего, интерес региона к политической автономии. В соответствии с уровнем развития своих интересов (уровнем регионализма) и особенностями их актуализации регион стремится к освоению определенной компетенции (полномочий), требует определенное число «степеней свободы». Причем речь, по словам исследователя, обычно идет не об абстрактном требовании большей автономии, а о конкретных полномочиях в сфере экономики, культуры и др., которые, по мнению регионального сообщества, позволяют реализовать его уникальность и значимость.
В свою очередь, содержание «центрального» интереса Р.Ф.Туровский сводит к двум основным направлениям. Во-первых, к поддержанию определенной субординации по вертикали и обеспечению доминирования центрального уровня власти в территориально-государственной системе.
Иными словами, речь в данном случае идет о сохранении единства и территориальной целостности государства. Во-вторых, в интересы центра входит обеспечение общенационального интереса и продвижение наиболее важных и принципиальных политических решений, принимаемых на центральном уровне, на всей территории государства. Здесь можно говорить о внедрении инноваций в разных сферах общественной жизни, выражающихся, как правило, в конкретных направлениях реформирования общественных сегментов.
Для комплексного исследования центр-периферийных отношений в государстве Р.Ф.Туровский предлагает использовать теорию субнациональных отношений, которая, по мнению исследователя, применима к любой территориально-государственной системе (не только федеративной), поскольку она позволяет рассматривать все субнациональные уровни (не только регионы или местное самоуправление в отдельности), учитывая межрегиональную асимметрию. В этой связи, отмечает автор, раскрывается содержание феноменов центра и регионов, их политическая субъектность и особенности их политических интересов. При этом, сам центр и регионы не противопоставляются друг другу, в их отношениях отсутствует антагонизм, напротив, они тесно и неразрывно связаны в рамках территориально политической системы. Феномен центра возникает вследствие наличия у политического пространства вертикального измерения, феномен региона обусловлен неоднородностью данного пространства, уровнем актуализации и агрегации совокупности региональных и локальных интересов, определяющих их политическую субъектность.
Идеологические технологии централизации и децентрализации
Также отмечается, что в случае, когда субъектов федерации относительно мало, практически каждый из них может позиционировать себя как отдельное «государство в государстве», способное конкурировать с федеральным центром, и, при необходимости, – использовать угрозу выхода из состава федерации. И, соответственно, наоборот: при наличии большого количества не самых больших субъектов, возможности каждого из них считать себя самостоятельным независимым образованием резко снижаются178.
Как известно, одной из задач реформирования административно-территориальной структуры России было уменьшение асимметрии федерации. Однако в ходе реформ по укрупнению субъектов параллельно с упразднением так называемых «матрешек» был создан новый субъект – Красноярский край, который обладает богатейшими запасами природных ресурсов и площадь которого составляет 2339,7 тысяч квадратных километров. Территориально новый супер-субъект фактически делит Россию пополам. Если же предположить, что в перспективе могут быть объединены между собой Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, в географическом центре страны в таком случае появятся два огромных богатых региона, которые почти наверняка будут в состоянии диктовать свои условия Москве. На наш взгляд, учитывая высокую плотность населения и большое количество субъектов в европейской части России, все это способно значительным образом усилить и без того довольно асимметричный территориальный дизайн федерации – проблему, которая реформа изначально была призвана решить.
Кроме этого, в системе существующего сегодня административно территориального устройства России можно выделить и другие институциональные факторы децентрализации. По нашему мнению, часть из них вызвана противоречиями самого федеративного проекта нашей страны, часть – сугубо политическими особенностями функционирования государства. Так, известно, что одним из основополагающих принципов федерализма как такового является невозможность изменения конституционно закрепленного характера отношений между центром и регионами без их взаимного согласия. Однако Конституция России 1993 года предполагает возможность ее пересмотра либо вовсе – принятия нового Основного Закона, в котором была бы закреплена трансформация формы территориального устройства от федерации к, скажем, конфедерации или унитаризму. Таким образом, принимая во внимание тот факт, что новая конституция может быть принята референдумом, а поправки в нее могут быть внесены решением Федерального Собрания179, получается, что отказ от федерализма, по большому счету, формально может быть осуществлен без согласия субъектов Российской Федерации. Полагаем, что такая потенциальная возможность является одной из институциональных технологий децентрализации.
Еще один институциональный дефект российского федеративного проекта, по мнению М. Фарукшина, заключается в «выделении предметов совместного ведения, которые фактически превращены в дополнительные предметы ведения федерального центра, поскольку они регулируются федеральным законом, а степень участия субъектов федерации в обсуждении и принятии таких законов недостаточно велика»180.
Более того, существуют неточности и в самом перечне предметов совместного ведения. Так, в частности, статья 71 Конституции к предметам ведения Российской Федерации относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, а также регулирование и защиту прав национальных меньшинств. Однако это же отнесено в Конституции и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов! Полагаем, что подобные наложения вполне могут привести к коллизиям в правовом регулировании данных вопросов и, в конечном итоге, – служить одним из факторов децентрализации государства.
Институциональным пороком российской модели федерализма является также смешение конкурентного правового регулирования и правового регулирования полномочий по предметам совместного ведения. В первом случае федерация и ее субъекты обладают правом издавать законодательные акты по одним и тем же вопросам. Иными словами, они могут конкурировать с соблюдением установленных законодательством процедур. Правовое регулирование по вопросам, относящимся к предметам совместного ведения, предполагает сотрудничество федерального центра и субъектов федерации в законотворчестве, затрагивающем указанные вопросы. В российской концепции федерализма конкурентная компетенция включена в совместное ведение как момент в процессе совместного правотворчества. Речь в данном случае идет о правомочии субъекта федерации на опережающее законодательство.
Немало критики вызывала и существовавшая с 2004 года процедура назначения (избрания) глав субъектов Российской Федерации, согласно которой Президент предлагал кандидатуру на должность главы региона, а парламент субъекта федерации официально наделял ее полномочиями высшего должностного лица. Считается, что такой порядок во многом нарушал основополагающие принципы федерализма и демократии, так как существенно снижалась (если не исчезала совсем!) вероятность прихода к власти в регионе представителя оппозиции.
Не менее важным фактором децентрализации представляется и свойственный российской модели федерализма «матрешечный» принцип организации отдельных субъектов. Вхождение одних равноправных субъектов (автономных округов) в состав других, по нашему мнению, явно противоречит с конституционным принципом равноправия субъектов Российской Федерации. А между тем, данный принцип составляет едва ли не основу российского федерализма. Весьма противоречивым в институциональном отношении является и характерное для отечественной федеративной модели сочетание конституционных и договорных элементов, а также сочетание территориального и национально-территориального принципов административного устройства. На наш взгляд, все это способствует увеличению асимметричности и децентрализации федерации.