Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Федеративное государство: изменение субъектного состава . стр. 14
1 Образование новых субъектов федерации - динамика исторического процесса. стр. 14
2 Особые формы образования новых субъектов федераций: СССР и РСФСР . стр. 33
3 Условия и общие принципы образования новых субъектов федерации по современному Российскому законодательству . стр. 48
Глава 2 «Конституционно-правовая процедура образования новых субъектов Российской Федерации» стр. 89
1 Понятие и стадии конституционно-правовой процедуры образования нового субъекта Российской Федерации . стр. 89
2 Проблемы реализации конституционной-правовой процедуры образования новых субъектов Российской Федерации. стр. 105
Заключение стр.159
Список нормативных источников и научной литературы стр.165
- Особые формы образования новых субъектов федераций: СССР и РСФСР
- Условия и общие принципы образования новых субъектов федерации по современному Российскому законодательству
- Понятие и стадии конституционно-правовой процедуры образования нового субъекта Российской Федерации
- Проблемы реализации конституционной-правовой процедуры образования новых субъектов Российской Федерации.
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современный этап реформы федеративных отношений в Российской Федерации обусловливает необходимость переосмысления достаточно большого количества политико-правовых представлений, формирующих отношение к федерализму и характеру правоотношений между субъектами Федерации и Российской Федерацией в целом. Одной из наиболее обсуждаемых проблем является необходимость изменения субъектного состава Российской Федерации, в т.ч. образования новых субъектов в ее составе. Значительная часть представителей научной общественности связывает с этим явлением решение ряда проблем федеративного устройства России.
В 2003-2007 гг. современная практика конституционного развития Российской Федерации обогатилась первым опытом образования новых субъектов - произошло объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в новый субъект Федерации - Пермский край. Далее последовали объединение Красноярского края и входящих в его состав Эвенкийского и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономных округов, объединение Камчатской области и Корякского автономного округа, Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа; начался процесс объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. Ряд государственных деятелей и ученых - специалистов в различных отраслях науки обосновывает варианты объединения других субъектов Российской Федерации (г. Москвы и Московской области, г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Краснодарского края и Республики Адыгеи, Еврейской автономной области и Амурской области, Архангельской области и Ненецкого автономного округа и т.п.).
В научной литературе отмечается, что существующее сегодня количество и вариативность субъектов Российской Федерации избыточны. Объединение
4 субъектов Федерации может стать способом решения ряда проблем государственного управления обширными территориями Российской Федерации, в т.ч. его целесообразно рассматривать как одно из правовых средств решения социально-экономических проблем субъектов Федерации,
Вместе с тем, объединение субъектов Российской Федерации как способ образования нового субъекта не ограничивается лишь установлением правового статуса вновь образованного субъекта. Объединение субъектов Федерации является сложным процессом, который подлежит изучению с различных точек зрения, так как при определенных обстоятельствах объединение субъектов Федерации может вызвать и негативные последствия, неочевидные с первого взгляда. Таким образом, перед наукой, государством и обществом были поставлены вопросы, на которые отечественной юридической науке еще предстоит найти удовлетворительные решения.
Разработка юридически обоснованной концепции образования новых субъектов Российской Федерации призвана содействовать эффективному, устойчивому развитию Российского государства. Необходимость анализа истории становления и современного положения различных субъектов Российской Федерации, потребность разработки моделей правового регулирования процесса объединения субъектов Федерации обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертации. В современной юридической науке исследования отдельных вопросов, связанных с изменением субъектного состава Российской Федерации и образованием новых субъектов, представлены в трудах целого ряда авторитетных правоведов: С.А. Авакьяна, Л.Ф. Болтенковой, В.В. Иванова, М.В. Золотаревой, Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, А.А. Ливеровского, Р.Г. Абдулатипова, В.О. Лучина, В.Н. Лысенко, М.А. Митюкова, М.Г. Мойсеенко, В.В. Невинского, М.И. Пискотина, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и других.
Необходимо отметить, что данное диссертационное исследование является одной из первых попыток научного осмысления процессов образования новых субъектов, происходящих в Российской Федерации. По теме, связанной с предметом настоящего исследования, Н.МДобрыниным подготовлена и защищена диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. В целом же прецедентов комплексного изучения проблем связанных с образованием новых субъектов Российской Федерации до настоящего времени не проводилось.
В силу объективных причин опыт образования Пермского, Красноярского краев, Камчатской, Иркутской областей и комплекс связанных с этим вопросов еще не был предметом комплексного научного исследования.
Теоретическая база диссертационного исследования. При подготовке диссертационного исследования автор опирался на труды отечественных специалистов в области теории права и государства, конституционного права, международного права, политических и правовых учений, прежде всего: А.С. Автономова, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Н.С. Бондаря, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б,П. Елисеева, М.Н. Кузнецова, О.Е. Кутафина, Ю.И. Лейбо, Е.А. Лукашевой, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, B.C. Нерсесянца, СВ. Соловьевой, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, Т.М. Шамбы, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.
Объектом диссертационного исследования является образование новых субъектов Российской Федерации путем объединения, рассматриваемое диссертантом как процесс, имеющий многоаспектный характер, обусловленный как объективными (историческими, экономическими, и т.д.), так и субъективными (политическими) причинами.
Предметом диссертационного исследования являются нормы права, регулирующие конституционно-правовую процедуру образования новых
субъектов Российской Федерации посредством объединения ранее существовавших субъектов.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основании исследования существующего порядка образования новых субъектов Российской Федерации путем их объединения, особенностей и проблем, возникающих в ходе его реализации при объединении конкретных субъектов Федерации, выработать предложения по его совершенствованию.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:
провести анализ практики образования новых субъектов Российской Федерации, изучить вопросы правового регулирования и перспективы объединения субъектов Федерации в новый субъект Федерации;
показать роль и значение объединения субъектов Российской Федерации в развитии федеративных отношений;
исследовать конституционно-правовые основы образования новых субъектов Российской Федерации и на этой основе сформулировать принципы его правового регулирования;
разграничить конституционно-правовой порядок образования новых субъектов от принятия нового субъекта в состав Российской Федерации и изменения статуса субъекта Российской Федерации;
проанализировать порядок образования новых субъектов Российской Федерации на предмет соответствия общетеоретическим и формально-юридическим требованиям, выделить условия ее допустимости;
выделить стадии конституционно-правовой процедуры образования новых субъектов Российской Федерации и дать им характеристику;
сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации в сфере образования новых субъектов Российской Федерации.
7 Нормативную правовую основу работы составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации); федеральные конституционные законы (в т.ч. Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа», Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа», Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа», Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа»); договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов Российской Федерации, а также договоры и соглашения между органами государственной власти ряда субъектов Российской Федерации. Обстоятельному анализу подверглась практика Конституционного Суда Российской Федерации в сфере правового положения субъектов Российской Федерации, разграничения полномочий и предметов ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Использованы конституционные и законодательные акты советского периода (в частности, Конституции СССР 1924 г., 1936 г., 1977 г., Конституции РСФСР 1925 г., 1937 г., 1978 г.).
В диссертации также проводится анализ положений Конституций и иных законодательных актов зарубежных государств, регламентирующих вопросы изменения состава субъектов федерации (в частности, Основного Закона ФРГ, Конституции Австрийской Республики, Швейцарской Конфедерации, Австралии, Индии, Мексиканских Соединенных Штатов, Республики Венесуэлы, Аргентины, Бразилии, конституционных актов Канады).
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы анализа и обобщения нормативных правовых актов и практических материалов, в соответствии с которыми диссертант рассматривает порядок образования нового субъекта в составе Российской Федерации.
В ходе исследования использованы также такие методы научного познания, как конкретно-исторический, формально-юридический, статистический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др. В частности, конкретно-исторический метод использован при рассмотрении изменений состава субъектов Российской Федерации во взаимосвязи с историей становления федеративных отношений в России. Ситуационный метод использован в ходе анализа конкретных примеров объединения субъектов Российской Федерации, их индивидуальных особенностей (образования нового субъекта Российской Федерации рассматривается в данном случае не в статике, а как результат взаимодействия органов государственной власти и населения субъектов Российской Федерации). Формально-юридический метод применялся при анализе нормативной правовой базы, регламентирующей избранную для настоящего исследования сферу конституционно-правовых отношений; теоретико-прогностический метод применялся при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и возникающим противоречиям.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в объективном и комплексном исследовании характерных особенностей конституционно-правовой процедуры образования новых субъектов Российской Федерации с
9 учетом зарубежного опыта. В диссертации рассматриваются наиболее дискуссионные вопросы, связанные с процессом образования новых субъектов Российской Федерации: Пермского края, Красноярского края, Камчатской области и Иркутской области. Анализируются проблемы, возникающие на практике при образовании нового субъекта Российской Федерации: исключительный характер норм права, регламентирующих процедуру образования нового субъекта, неопределенность последствий референдума по вопросу объединения субъектов, отсутствие унифицированного механизма осуществления процедуры объединения, адекватной системы оценки ее последствий, неопределенность «особого статуса» бывших автономных округов и др.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
основываясь на том, что Российская Федерация является конституционной федерацией, диссертант приходит к выводу о том, что закрепление в законодательстве Российской Федерации только одного способа образования нового субъекта Российской Федерации - путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации - существенно обедняет возможности конституционного развития России как федеративного государства. Диссертант отмечает, что Конституция РФ не ограничивает способы образования нового субъекта Федерации, что позволяет законодательно закрепить иные способы образования новых субъектов в Российской Федерации: разделение субъектов Федерации; выделение одного субъекта Федерации из состава другого; наделение статусом субъекта Федерации территории, не являющейся таковым. На основании исследования опыта зарубежных государств диссертант делает вывод о том, что такие способы образования новых субъектов Федерации могут быть применимы при разрешении конфликтов между субъектами Федерации, а также между частями одного субъекта Федерации;
диссертантом уточнено определение понятия «образование нового
10 субъекта Российской Федерации» как появление нового, ранее не ^ существовавшего, субъекта Российской Федерации в результате особой конституционно-правовой процедуры. Диссертант рассматривает образование нового субъекта в широком и узком смысле слова. В широком смысле слова образование новых субъектов Федерации рассматривается как исторически детерминированный процесс развития федеративных отношений. В узком смысле слова под образованием нового субъекта понимается конституционно-правовая процедура, осуществляемая в строгом соответствии с юридическими требованиями. По мнению диссертанта, такой подход позволяет разграничить правовые и иные составляющие образования нового субъекта Российской Федерации;
на основе обобщения и анализа практики образования новых субъектов Российской Федерации, диссертант отмечает наличие в каждом конкретном случае существенных индивидуальных особенностей применения положений Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», обусловленных особенностями исторического, а также социально-экономического развития объединяющихся субъектов Федерации. Такой подход позволяет выработать ряд вопросов, которые необходимо разрешить до начала процедуры образования нового субъекта в составе Российской Федерации: а) социальная и экономическая целесообразность объединения субъектов Российской Федерации; б) выявление возможных социальных рисков, связанных с объединением субъектов Федерации; в) уровень общественного согласия объединяемых субъектов Федерации; г) согласие на объединение субъектов Федерации со стороны Российской Федерации;
на основании анализа законодательства и правоприменительной практики образования новых субъектов Российской Федерации, диссертант выделяет пять стадий конституционно-правовой процедуры образования нового субъекта
Российской Федерации, каждая из которых заканчивается изданием правового акта нормативного или индивидуального характера:
инициатива об образовании нового субъекта Российской Федерации заключается в обсуждении законодательными (представительными) органами субъектов Федерации возможности и целесообразности объединения субъектов Федерации, а также в переговорах между ними. Завершается направлением ими совместного предложения Президенту РФ,
рассмотрение Президентом РФ совместного предложения законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. Завершается уведомлением палат Федерального Собрания РФ и Правительства РФ о предложении об объединении субъектов Российской Федерации,
организация и проведение референдума по вопросу объединения субъектов Российской Федерации на территории заинтересованных субъектов Федерации. Завершается направлением официальных данных о результатах референдумов Президенту РФ,
разработка Президентом РФ проекта федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Российской Федерации и принятие федерального конституционного закона в порядке, установленном ст. 108 Конституции РФ,
реализация положений федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Российской Федерации, на этой стадии вносятся изменения в ст. 65 Конституции РФ и решаются задачи переходного периода, связанные с образованием нового субъекта Федерации;
исследование сложившейся практики образования новых субъектов Российской Федерации позволило диссертанту выявить ряд пробелов в федеральном законодательстве: а) неопределенность «особого статуса» бывшего автономного округа как административно-территориальной единицы в составе
12 нового субъекта Российской Федерации; б) ограничение полномочий представительных органов власти в переходный период; в) отсутствие временных рамок для реализации Президентом РФ права законодательной инициативы в отношении проекта федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Российской Федерации;
* процедура образования нового субъекта в составе Российской Федерации нуждается в совершенствовании по следующим направлениям:
-участие заинтересованных субъектов Российской Федерации в разработке проекта федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Федерации;
-обязательное опубликование совместного предложения законодательных (представительных) органов государственной власти заинтересованных субъектов Российской Федерации об объединении в средствах массовой информации после их направления Президенту РФ;
-закрепление финансово-экономические гарантий для объединяющихся
субъектов Российской Федерации, в частности внедрение методов налогового
стимулирования.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного
исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями,
выводами и предложениями, которые могут быть использованы
законодательными органами государственной власти при совершенствовании
законодательства Российской Федерации, регламентирующего порядок
образования нового субъекта в составе Российской Федерации. Материалы
диссертационного исследования могут быть использованы в практической
деятельности, при принятии государственно-властных решений, касающихся
различных вопросов образования новых субъектов Российской Федерации. Кроме
того, материал настоящего исследования может быть использован в процессе
13 преподавания курсов «Теория права и государства», «Конституционное право Российской Федерации» в ВУЗах.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные результаты диссертационного исследования отражены в научных публикациях диссертанта, выступлениях на научных всероссийских и международных конференциях: «Проблемы федерализма в России» (г. Ростов-на-Дону, февраль 2004г.); «Власть и управление в современном мире» (г. Санкт-Петербург, май 2005 г.); «Государство и государственное управление в XXI веке» (г. Калининград, июнь 2005 г.).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
Особые формы образования новых субъектов федераций: СССР и РСФСР
Практикой советского государственного строительства были выработаны две основные формы федеративного объединения - союз республик, или Советское Союзное государство как федеративное объединение суверенных республик, и советская федеративная республика как федерация, основанная на автономии национальных государственных образований. Первая форма была воплощена в устройстве СССР, вторая в устройстве РСФСР.
Советские федерации: РСФСР, ЗСФСР, СССР, СФРЮ, ЧССР, все они создавались по национальному принципу построения, и все они прекратили свое существование, однако это не говорит о полной бесперспективности национального принципа построения федерации.
Союз Советских Социалистических республик по многим критериям остается одним из самых уникальных государств, какие только знало человечество. СССР объединял 53 государственных и государственно-подобных образований: 15 союзных республик, 38 автономных единиц (20 автономных республик, 8 автономных областей, 10 автономных округов), имеющихся в пяти союзных республиках - РСФСР, Узбекской СССР, Грузинской ССР, Азербайджанской ССР и Таджикской СССР. г Субъектами СССР являлись союзные республики - советские социалистические суверенные и, вместе с тем, национальные государство -добровольно объединившиеся в целях осуществления взаимопомощи в области экономической, политической обороны с другими равноправными союзными республиками в одно федеративное государство - Союз ССР5.
Максимальное количество союзных республик в составе СССР было 16. Республики возникли не одновременно и, следовательно, не одновременно стали членами единого союзного государства.
При рассмотрении вопроса изменения субъектного состава СССР мы не ставим целью описать и тем более интерпретировать исторические события, связанные с расширением числа субъектов Союза. Процесс образования новых субъектов любой федерации носит в первую очередь политико-исторический характер, мы же концентрируем внимание только на правовой форме этого процесса- правовой процедуре.
Декларация об образовании Союза Советских Социалистических Республик от 30 декабря 1922 года провозгласила: «СССР является добровольным объединением равноправных народов, за каждой республикой обеспечено право свободного выхода из Союза, доступ в Союз открыт всем социалистическим советским республикам, как имеющимся, так и могущим возникнуть в будущем».
Договор об образовании СССР подписали четыре государств: Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика (РСФСР), Украинская Социалистическая Советская республика (УССР), Белорусская Социалистическая Советская Республика (БССР), Закавказская Социалистическая Федеративная Советская Республика (ЗСФСР). ЗСФСР была образована 12 марта 1922 года на основе договора и состояла из Советской Социалистической Республики Азербайджан, Советской Социалистической Республики Грузия и Советской Социалистической Республики Армения. В договоре было сказано, что социалистические советские республики Азербайджан, Армения и Грузия вступают между собой в военный, экономический и политический союз. Таким образом, в состав СССР вошли две федерации и два унитарных государства.
Конституция СССР 5 декабря 1936 года признала, что каждая из составлявших ЗСФСР республик входит непосредственно в Союз ССР.
Советская государственность трех Закавказских республик исторически возникла в 1920-1921 гг. Азербайджанская ССР была провозглашена Военно-революционным комитетом Азербайджана 28 апреля 1920 года. Армянская ССР провозглашена Военно-революционным комитетом Армении 29 ноября 1920 года. Ее образование закрепила принятая тогда же декларация. Грузинская ССР была провозглашена Революционным комитетом Грузии 16 февраля 1921 года. Однако днем ее рождения является 25 февраля 1921 года, когда был взят Тифлис.
По договору об образовании союза к ведению СССР в лице его верховных органов было отнесено заключение договоров о приеме в состав Союза новых республик. Утверждение, изменение и дополнение союзного договора подлежит исключительному ведению съезда Советов СССР.
Первая Конституция СССР 1924 года содержит следующие положения, имеющие значение для рассматриваемого вопроса: 1. «Ведению Союза Советских Социалистических Республик, в лице его верховных органов, подлежат: б) изменение внешних границ Союза, а также урегулирование вопросов об изменении границ между союзными республиками; в) заключение договоров о приеме в состав Союза новых республик» (ст. 1); 2. «За каждой из союзных республик сохраняется право свободного выхода из Союза», для изменения, ограничения или отмены данного положения требуется согласие всех республик, входящих в Союз Советских Социалистических Республик», (ст. 4, ст. 6); 3. «Территория союзных республик не может быть изменяема без их согласия» (ст. 6); Дальнейшее увеличение субъектов союзного государства связано с вхождением в союз Туркменской и Узбекской ССР. Туркменская и Узбекская ССР были созданы одновременно. История их возникновения связана с проведенным в 1924 году национальным размежеванием в Средней Азии. В результате размежевания были выделены территории с большинством туркменского, узбекского, таджикского, казахского и киргизского населения, это повлекло за собой образование соответствующих национальных советских республик. 27 октября 1924 года Центральный Исполнительный комитет СССР принял постановление «о размежевании советских республик в Средней Азии и о вхождении в Союз ССР Узбекской ССР и Туркменской ССР». Первый съезд Советов Узбекской ССР 17 февраля 1925 года принял Декларацию об образовании Узбекской ССР, при этом декларацией была также образована и вошла в ее состав Таджикская автономная ССР. 13 мая 1925 года 3-й Съезд Советов ССР принял постановление «О вхождении в состав Союза ССР Туркменской и Узбекской Социалистических Советских Республик», в котором, приветствовав свободное волеизъявление народов Туркменской и Узбекской Социалистических Советских Республик о вхождении в состав Союза ССР и на основании п. «в» ст. 1 Конституции СССР постановил распространить действие договора об образовании СССР на данные республики. Съезд также поручил президиуму разработать проект изменений Конституции Союза ССР, вытекающих из факта вхождения в состав Союза ССР двух новых союзных республик.
Условия и общие принципы образования новых субъектов федерации по современному Российскому законодательству
Российская Федерация относится к числу так называемых открытых федераций. Конституция Российской Федерации 1993 года закрепляет возможность изменения состава субъектов федерации. В части 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации содержится положение о том, что принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Длительное время указанный федеральный конституционный закон отсутствовал.
До его принятия дискуссии об изменении субъектного состава Российской Федерации носили доктринальный характер. В научно-практических комментариях к Конституции России содержатся следующие трактовки данной нормы. Так, по мнению О.Е. Кутафина, возможность увеличения числа субъектов Российской Федерации может быть реализована двумя способами: путем принятия в состав Российской Федерации нового субъекта, т.е. иностранного государства или его части; путем формирования такого субъекта внутри Российской Федерации, например, путем объединения имеющихся в ее составе субъектов или их разделения на самостоятельные субъекты. В.А. Кряжков полагает, что изменение состава Российской Федерации может происходить путем: 1) принятия в Российскую Федерацию субъекта «со стороны»; 2) образования в ее составе нового субъекта в результате; а) объединения существующих субъектов; б) вычленения из существующих субъектов самостоятельных образований; в) обретения, включенным в федерацию субъектом, новой государственно-правовой формы (переход из одного вида субъекта в другой); изменения конституционно правового статуса субъекта.23 О.Е. Кутафин, В.А. Кряжков полагают, что изменение состава Российской Федерации должно осуществляться в порядке, установленном федеральным конституционном законом, являющимся общим как для принятия в состав Российской Федерации иностранного государства, так и для образования новых субъектов федерации. АЛ. Любимов, рассматривая возможность принятия в Российскую Федерацию и образования новых субъектов Российской Федерации, отмечает; что «в доктрине принято как само собой разумеющееся, что, помимо принятия нового субъекта, ч. 2 ст. 65 предусматривает и нечто иное - возможность образования в составе Федерации новых субъектов из уже существующих, что принятие - это вхождение в состав Российской Федерации новой территории, а образование нового субъекта - это слияние или разделение существующих субъектов... Порядок принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта, согласно ч.2 ст.65, должен быть установлен одним и тем же (общим) федеральным конституционным законом. Пока этот закон не принят, существует лишь общее положение ч.1 ст. І37 Конституции об оформлении принятия в Российскую Федерацию и образования нового субъекта (конкретным) федеральным конституционным законом». В.И. Лафитский полагал, что принятие в Российскую Федерацию, а также образование в ее составе нового субъекта должно осуществлятся в каждом отдельном случае федеральным конституционным законом в соответствии с требованиями, которые будут установлены федеральным конституционным законом о порядке принятия и образования нового субъекта. Конституция, по мнению В.И. Лафитского, не предусматривает принятие федерального конституционного закона об общем порядке изменения конституционно-правого статуса субъекта; в каждом отдельном случае должен приниматься особый закон, изменяющий статус субъекта, при условии взаимного согласия Федерации и соответствующего субъекта.
В 1996 году группой ученых Института государства и права РАН26 был разработан и опубликован комплексный федеральный конституционный закон о порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, образования в составе Российской Федерации нового субъекта и принятия в Российскую Федерация нового субъекта. Проект представлял собой попытку развить положения ч.2 ст.65 и ч.5 ст. 66 Конституции Российской Федерации. В инициативном проекте ученых под изменением статуса субъекта понимается переход субъекта из одного вида в другой согласно перечню, предусмотренному ст. 5 Конституции Российской Федерации (т.е. из республики в область, из края в республику и т.д.).
Предлагались следующие варианты образования нового субъекта в составе Российской Федерации в результате; а) объединения двух и более субъектов в один; б) разделения одного субъекта с образованием новых; в) выделения нового субъекта из состава одного субъекта и субъектов, граничащих между собой; г) вхождения одного субъекта в состав другого, в результате чего один из них утрачивает статус субъекта Российской Федерации. Однако на тот момент принятие закона, регулирующего вопросы образования новых субъектов Российской Федерации, не был актуальным, проблемой было элементарное поддержание порядка в ряде субъектов Федерации, сохранение государственной целостности России.
Политика федерального центра, ориентированная на построение эффективной вертикали исполнительной власти, привела к созданию федеральных округов. В связи с этим, ряд исследователей стал говорить о необходимости законодательного и даже конституционного закрепления их статуса27. Федеральные округа стали рассматриваться как надсубъектные звенья в системе федеративных отношений, которые могут в дальнейшем стать квазисубъектами федерации.
Сегодня, как никогда, становится актуальным вопрос о количестве субъектов Российской Федерации, на этот вопрос имеются различные точки зрения. Существуют авторские проекты кардинального изменения субъектного состава субъектов Федерации. Большинство исследователей приходят к выводу об избыточности числа субъектов Российской Федерации.
С формально-юридической стороны все субъекты Российской Федерации являются равноправными во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что следует из статьи 5 Конституции России. Между тем можно выделить виды субъектов, а также в рамках одного вида позволительно выделить субъекты Российской Федерации, имеющие внутривидовое отличие:
Республики. В статье 5 Конституции России, в главе первой «Основы конституционного строя» указано: «Республики (государства)», в разделе втором Конституции - «суверенные государства».
Понятие и стадии конституционно-правовой процедуры образования нового субъекта Российской Федерации
Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» был принят Государственной Думой 30 ноября 2001 года, 5 декабря - одобрен Советом федерации, а 17 декабря 2001 года подписан Президентом Российской Федерации. Закон описывает порядок реализации двух важнейших конституционно-правовых процедур: принятия в Российскую Федерацию нового субъекта (изменения состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части) и образования в составе Российской Федерации нового субъекта (изменения состава субъектов Российской Федерации и не связанного с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части). Таким образом, в рамки единого нормативного правового акта включены два различных по своей природе предмета правового регулирования.
Закон, относительно подробно описывающий процедурные вопросы, к сожалению, в отношении материально-правовых аспектов, немногословен, закона 7 имеет рамочный характер, в каждом конкретном случае объединения субъектов Российской Федерации будет приниматься отдельный федеральный конституционный закон, учитывающий региональную специфику.
В статье 1 Федерального конституционного закона под образованием в составе Российской Федерации нового субъекта понимается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в соответствии с данным Федеральным конституционным законом и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части.
Под процедурой как нормативно установленный порядок осуществления действий, всегда направленных на достижение какого-либо результата, в данном случае изменение состава субъектов Российской Федерации путем образования нового субъекта России. Как и любая процедура, процедура образования нового субъекта имеет свои стадии, последовательная реализация которых приведет к желаемому результату.
Образование в составе Российской Федерации нового субъекта согласно пункту 2 ст. 5 закона может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению. Если в законе оговорено, что образование нового субъекта Российской Федерации «может повлечь...», то напрашивается вывод, что закон допускает такое объединение субъектов федерации, при котором не происходит прекращение существования, а также вариант, при котором происходит прекращение существования не всех объединяющихся субъектов Российской Федерации.
Как считают ряд исследователей, из этого следует вывод, что объединение возможно в двух формах 1) слияние, когда прекращают существование объединяющие/субъекты Российской Федерации и образуется новый субъекту/ Российской Федерации; 2) присоединения, когда сохраняется один субъект Российской Федерации, а остальные объединяющиеся су&ьекты Российской Федерации входят в его состав, прекращая свое существование. Во втором случае сохранившийся субъект, исходя из смысла федерального конституционного закона, видимо, следует считать новым субъектом Российской Федерации, образованным в результате объединения. В противном случае следует вывод о бессмысленности действующей формулировки ч.2 ст.5 закона. «Этот вывод имеет под собой следующие теоретические основания: объединение в форме присоединения субъектов Российской Федерации к уже существующему субъекту Российской Федерации и как следствие, изменение его территории и населения, по нашему мнению, не означает изменение его статуса. Соответственно нет смысла вести разговор об образовании нового субъекта Российской Федерации, уже в ней состоящего».
По нашему мнению, в случае присоединения одного субъекта к другому речь не идет о новом субъекте, а происходит увеличение территории одного субъекта за счет присоединения другого субъекта, новый субъект при этом не образуется. Единственным возможным вариантом объединения двух субъектов Российской Федерации, когда может не происходить прекращение существования объединяющихся субъектов, является вариант образования нового сложносоставного субъекта Российской Федерации. Например, объединение республики и края или области, при этом республика изменяет свой статус на автономный округ и входит в состав края или области. Этот вариант является труднореализуемым и малоцелесообразным. В связи с этим необходимо ликвидировать данную неопределенность статьи закона. Однозначным образом прописать, что в случае объединения субъектов образуется новый субъект и как следствие этого прежние субъекты Федерации прекращают свое существования. Или предусмотреть возможность утраты статуса субъекта Российской Федерации путем его присоединения к другому субъекту России, при этом присоединение не влечет за собой образование нового субъекта России и, следовательно, должно являться предметом регулирования другого закона tertium поп datur.
В ст. 5 Закона закреплены условия образования нового субъекта- образование нового субъекта может быть осуществлено только путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов - это императивное условие; -возможное прекращение существование субъектов России, территории которых подлежат объединению. По смыслу формулировки статьи данное положение нельзя в полной мере отнести к условию как таковому, это скорее возможное следствие объединения, о чем было сказано выше. Содержащееся в п. 3 ст. 5 положение о том, что «изменение наименования субъекта Российской Федерации, предусмотренное частью 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации, не влечет за собой образование в составе Российской Федерации нового субъекта. Новое наименование субъекта Российской Федерации включается в текст статьи 65 Конституции Российской Федерации и учитывается при переиздании текста Конституции Российской Федерации» - не является условием, если под условием понимать обстоятельство, от которого зависит возможность образования нового субъекта. По нашему мнению, положения пункта устраняют неоднозначное понимание статьи в целом, с учетом возможности изменения наименования субъекта Российской Федерации, предусмотренного ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации.
Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерации нового субъекта Российской Федерации и порядке образования новых субъектов Российской Федерации» не содержит ограничений для интеграции субъектов Российской Федерации. При соблюдении всех условий интегрироваться могут и два и более субъектов федерации, при условии наличия общей границы между ними.
Проблемы реализации конституционной-правовой процедуры образования новых субъектов Российской Федерации.
Первым юридически значимым действием в конституционно-правовой процедуре образования новых субъектов, свидетельствующим о наличии политического согласия и готовности к интеграции, является направление Президенту Российской Федерации совместного предложения от заинтересованных субъектов об образовании нового субъекта России. В соответствии со статьей 10 федерального конституционного закона «предложение должно быть обосновано и содержать предполагаемое наименование, статус и границы нового субъекта и прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием нового субъекта федерации». В качестве сопроводительных материалов одновременно представляются: а) предложения о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов Российской Федерации, в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Российской Федерации; б) предложения о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год в связи с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта либо предложения к проекту федерального бюджета на следующий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта не предполагает перераспределения бюджетных средств текущего года; в) предложения о функционировании государственных органов и организаций заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации, а также о формировании органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации; г) предложения о действии законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации; д) сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта и согласованная формулировка вопроса, выносимого на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации.
Приведенный перечень не является закрытым, субъекты федерации могут его дополнять, что и происходит на практике. Если полагать, что прогноз социально-экономических и иных последствий интеграции призван очертить возможные последствия объединения не только в связи с прямыми действиями органов государственной власти, а также с тем, каким образом интеграция регионов отразится на экономической и иных сферах жизни, которые поддаются определенному воздействию, но не полному контролю, то здесь имеются свои риски и издержки. Вообще прогноз социально-экономических и иных последствий объединения регионов не может быть отрицательным и плачевным для субъектов в частности и для России в целом. Иначе для чего объединяться, кроме как для развития регионов и улучшения уровня жизни населения, повышения эффективности государственного управления? Но вместе с тем он должен соответствовать критерию объективности.
Обратившись к имеющимся прогнозам последствий образования Пермского и Красноярского края, Камчатской и Иркутской области, замечаем, что они содержат своего рода рекомендации и условия интеграции регионов, обращенные к федеральным властям. Так, отмечено, что объединение регионов станет важным условием преодоления социально-экономической дифференциации Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа и ключевым вопросом в решении поставленных задач является скорость процессов выравнивания уровней социально-экономического развития. «Для разрешения этой проблемы важно участие федерального центра. Из федерального бюджета в 2004-2006 годах должны быть профинансированы важнейшие объекты инфраструктуры, в том числе: проектирование и строительство железной дороги Григорьевская -Кудымкар; строительство автомобильных дорог, в том числе северного транспортного коридора (Пермь - Кудымкар - Сыктывкар) с мостовым переходом через реку Каму; строительство газопровода - отвода Очер-Кудымкар с разводящими сетями низкого давления». Дальнейшие прогнозирование строится с учетом выполнения данных условий. При такой гарантированной поддержке прогноз социально-экономических последствий приобретает абсолютный характер, он лишен вероятности негативного развития событий.
Как было точно отмечено, «... прогноз социально-экономических последствий объединения, подготовленный органами государственной власти Пермской области и Коми-пермяцкого автономного округа, не содержал характеристики системы методов, которые использовались для подсчета роста темпов заработной платы, промышленного производства и других показателей применительно к новому субъекту РФ».
Прогноз последствий образования Красноярского края содержит следующие положения аналогичного характера. Указывается, что необходимым условием проведения объединительного процесса должно стать выделение в переходный период из раздела «Межбюджетвые трансферты» федерального бюджета Красноярскому краю 2 млрд. рублей ежегодно до 01 января 2009 года отдельной строкой на покрытие возможных финансовых рисков объединительного процесса. Приведем еще ряд положений этого прогноза. «В течение 2005 - 2007гг.
