Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Финансово-правовая природа парафискальных платежей в Российской Федерации 14
1.1 Понятие парафискалитета и его особенности 14
1.2 Виды парафискальных платежей 41
Глава 2. Платежи, обладающие существенными признаками парафискалитетов 58
2.1 Парафискальные платежи, право собственности на средства от уплаты которых принадлежит частному лицу 58
2.2 Парафискальные платежи, право собственности на средства от уплаты которых принадлежат государству либо государственным корпорациям 83
Глава 3. Правовое регулирование установления, уплаты и государственного финансового контроля за полнотой и своевременностью уплаты парафискальных платежей в Российской Федерации 137
3.1 Особенности финансового контроля со стороны государства в отношениях, связанных уплатой парафискальных платежей 137
3.2 Дальнейшие направления совершенствования процесса установления и взимания парафискальных платежей в Российской Федерации. Предложения по внесению дополнений в законодательство Российской Федерации 185
Заключение 203
Библиография: 208
- Виды парафискальных платежей
- Парафискальные платежи, право собственности на средства от уплаты которых принадлежат государству либо государственным корпорациям
- Особенности финансового контроля со стороны государства в отношениях, связанных уплатой парафискальных платежей
- Дальнейшие направления совершенствования процесса установления и взимания парафискальных платежей в Российской Федерации. Предложения по внесению дополнений в законодательство Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы. Парафискальные платежи – разновидность обязательных платежей Российской Федерации. Используемые в качестве правового механизма целевого финансирования при осуществлении публичной функции парафискалитеты находят свое применение в различных по своей природе правоотношениях. Эффективное осуществление такой функции связано с наличием правовых механизмов, определяющих порядок установления, взимания и расходования денежных средств, поступающих от уплаты парафискалитета. При этом в настоящее время закон не дает определения парафискалитета и не определяет общих принципов взимания парафискальных платежей: каждый отдельный платеж устанавливается в индивидуальном порядке.
В науке и отрасли финансового права также нет общепризнанной позиции относительно финансово-правовой сущности и признаков парафискалитета, а также критериев правомерности установления и взимания парафискальных платежей. В частности, в доктрине не разрешен вопрос о правовом значении целевого характера парафискалитета и влиянии этого признака на порядок его установления и взимания, а также на правовой режим денежных средств, поступающих от взимания парафискалитета.
Указанные обстоятельства приводят к множественности существующих
правовых режимов обложения парафискалитетами, и, таким образом, к
различию в объемах прав плательщиков и получателей денежных средств в
отношении различных парафискалитетов, а также возможной
неэффективности (недостаточности или избыточности) контроля за их уплатой и расходованием.
Выделение таких платежей в отдельную группу, изучение их природы и выявление основных признаков необходимо как для развития отечественной теории финансового права в целом, так и для выработки юридико-технических
подходов к закреплению института парафискалитета в законодательстве.
Можно утверждать, что разработка указанных подходов является насущной
необходимостью в науке и отрасли финансового права, поскольку позволит
оптимальным образом унифицировать отношения по установлению,
взиманию и расходованию парафискальных платежей. Отсутствие до
настоящего времени в законе общих принципов установления
парафискальных платежей является очевидным правовым пробелом.
Таким образом, актуальность темы обусловлена необходимостью проведения исследования существующих механизмов финансово-правового регулирования парафискалитетов в Российской Федерации и разработкой на этой основе предложений по изменению законодательства, учитывающих правовую природу парафискальных платежей и обусловленные ею требования к их установлению, взиманию и расходованию.
Степень научной разработанности темы диссертации. В
отечественной науке исследование финансового – правового регулирования парафискалитетов осуществлялось, как правило, по отдельным вопросам, в связи с чем следует признать, что данная категория платежей разработана недостаточно.
В работах Е.Л. Васяниной, В.В. Волкова, А.Н. Козырина, И.И. Кучерова, С.Г. Пепеляева и других ученых выделяется группа таких платежей, дается ее определение и раскрываются существенные признаки. Однако такие исследования проводятся либо в рамках изучения более общих групп платежей, например неналоговых платежей, либо при квалификации определенного вида обязательного платежа, взимаемого в Российской Федерации, как парафискалитета.
В свете рассматриваемой темы особого внимания заслуживают монография А.Ю. Долговой «Парафискальные сборы в России»1 и
1 Долгова А.Ю. Парафискальные сборы в России: Монография. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета. 2012. 195 с.
диссертация Л.В. Ромащенко «Правовая природа парафискальных платежей»2.
В этих работах проводится наиболее полное и последовательное исследование
группы парафискальных платежей, авторы предлагают критерии
отграничения парафискалитетов от иных платежей, а также способы преодоления проблем в правоприменительной практике, вызванных отсутствием законодательного закрепления парафискалитетов. При этом в настоящее время в науке финансового права отсутствуют исследования, в котором на основе комплексного подхода были бы изучены парафискальные платежи, взимаемые на сегодняшний день в Российской Федерации. Результаты такого исследования позволят иначе взглянуть на существенные признаки парафискалитетов и способы законодательного закрепления группы таких обязательных платежей.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе финансово-правового регулирования парафискальных платежей в Российской Федерации.
Предметом исследования являются финансово-правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие между государством в лице его органов, наделённых специальной компетенцией, юридических лиц, в пользу которых происходит уплата парафискальных платежей, и иных лиц по поводу аккумуляции, распределения и расходования фондов денежных средств, формируемых посредством уплаты обязательных платежей, обладающих признаками парафискалитета.
Целью диссертационной работы является разработка предложений на основе проведенного исследования правового регулирования парафискальных платежей, направленных на совершенствование теоретических положений в области обязательных неналоговых платежей, а также предложений по развитию законодательства, регулирующего установление и взимание парафискалитетов.
Ромащенко Л.В. Правовая природа парафискальных платежей: дис. канд. юрид. наук. М. 2013. 202 с.
Задачами исследования выступают:
выявление характерных для науки и отрасли финансового права Российской Федерации существенных признаков парафискальных платежей;
определение оснований для отнесения парафискальных платежей к тому или иному виду;
выделение платежей, соответствующих существенным признакам парафискалитетов;
исследование правовых режимов финансового контроля
парафискальных платежей и выявление связей между режимом контроля и определенным парафискалитетом;
рассмотрение правовых проблем, связанных с установлением и взиманием парафискальных платежей, а также формулирование правовых требований установления и взимания парафискалитетов;
определение конкретных мер, направленных на совершенствование законодательства об обязательных платежах.
Теоретической основой исследования являются труды таких
современных представителей науки финансового права, как:
М.П. Авдеенкова, Н.М. Артёмов, Е.Л. Васянина, Д.В. Винницкий,
В.В. Волков, Е.Ю. Грачёва, А.Ю. Долгова, Е.А. Завода, М.Ф. Ивлиева,
М.В. Карасева, А.Н. Козырин, И.И. Кучеров, С.Г. Пепеляев,
М.В. Романовский, Л.В. Ромащенко, Л.М. Самойлова, А.В. Турбанов, Н.И. Химичева, Э.У. Чапух, Н.А. Шевелева, Г.Г. Ячменёв и ряда других ученых.
Методологическая основа исследования представляет собой
комплекс методов научного познания, таких как системный, сравнительно-правовой, логико-юридический, формально-юридический, исторический и другие. Применение таких методов позволило исследовать объекты в их взаимосвязи, целостно и всесторонне.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена тем, что она
является комплексным исследованием группы парафискальных платежей,
существующих в системе обязательных платежей Российской Федерации на
современном этапе. На защиту выносится оригинальная концепция правовой
природы парафискальных платежей, включающая в себя авторский подход к
определению данного понятия, выделению основных признаков
парафискалитетов и их видов, требованиям к установлению парафискальных
платежей, а также предложения по внесению дополнений в законодательство
Российской Федерации, касающихся установления и взимания
парафискалитетов. Особое внимание в работе уделяется правовому режиму денежных средств, формирующих фонд парафискалитета, и требованиям к финансовому контролю за его взиманием и расходованием как необходимому условию его установления.
Основные положения, выносимые на защиту.
-
Под парафискальным платежом или парафискалитетом предлагается понимать обязательный платеж, устанавливаемый публичной властью для целевого финансирования деятельности лиц, осуществляющих публичные функции и не являющихся органами государственной власти и органами местного самоуправления, зачисляемый в обособленный фонд, не участвующий в финансировании общих расходов бюджета.
-
В качестве основных признаков парафискальных платежей предлагается рассматривать:
а) обязательность платежа, отдельные элементы которого могут быть
установлены нормативными правовыми актами органов исполнительной
власти и иных уполномоченных субъектов;
б) поступление средств от его уплаты в обособленный от бюджета фонд,
находящийся в ведении лица, не являющегося органом государственной
власти, местного самоуправления;
в) целевой характер платежа, служащего источником финансирования
выполнения соответствующим лицом специальных функций, отражающих
публичный интерес.
Все остальные признаки, выделяемые в науке финансового права,
являются дополнительными и не отражают специфику группы
парафискалитетов.
-
Сочетание основных признаков парафискалитета в одном платеже позволяет выделить особенность целевого характера их взимания: при установлении парафискального платежа происходит закрепление доходов от поступления парафискалитета за заранее определенными расходами. Это позволяет говорить о том, что, во-первых, такое закрепление ограничивает направление поступлений от уплаты парафискалитетов на финансирование общих расходов бюджета, даже если названные поступления учитываются в доходах бюджета. Во-вторых, при определении элементного состава платежа публичная власть исходит из предполагаемой величины средств, направляемых на финансирование соответствующей деятельности, то есть величина доходов определяется соответствующей ей величиной расходов. Предлагается рассматривать такое проявление целевого характера платежа как характерное исключительно для парафискалитетов, иные обязательные платежи не могут отвечать ему.
-
Классификация парафискалитетов позволяет выработать специфические механизмы правового регулирования, учитывающие особенности установления, введения, взимания и расходования отдельных видов парафискальных платежей. В связи с этим на основании проведенного исследования предлагается выделять следующие виды парафискалитетов:
а) по уровню закрепления существенных элементов платежа можно
выделить парафискалитеты, существенные элементы которых закрепляются
законом, подзаконным нормативно-правовым актом или локальным
нормативным актом субъекта, осуществляющего соответствующие
публичные функции;
б) наличие или отсутствие признака индивидуальной возмездности
позволяет выделить индивидуально безвозмездные и индивидуально
возмездные парафискальные платежи;
в) в зависимости от момента возникновения обязанности по уплате
парафискалитеты могут быть классифицированы на платежи, обязанность по
уплате которых зависит от момента совершения законодательно
установленных действий, и платежи, обязанность по уплате которых связана с
истечением отчетного периода;
г) по способу аккумуляции средств от уплаты парафискального платежа
выделяют платежи, поступающие в фонд юридического лица,
осуществляющего публичные функции, а также платежи, аккумулируемые на
счете уполномоченного государством лица, выступающего распорядителем
таких средств;
д) в зависимости от формы юридического лица, осуществляющего
публичные функции, можно выделить парафискальные платежи,
поступающие в коммерческие организации, и платежи, поступающие в
некоммерческие организации;
е) в зависимости от того, в каком фонде в конечном итоге
аккумулируются парафискалитеты, выделяют платежи, аккумулируемые в
фондах, находящихся в собственности государства, собственности
государственной корпорации или частного лица.
5. Для разрешения проблем, связанных с правомерностью установления и взимания парафискалитетов, и унификации финансово-правового регулирования группы парафискальных платежей предлагается нормативное закрепление института парафискалитета в законодательстве Российской Федерации, основывающегося на следующих правовых началах:
а) парафискалитет может быть установлен только федеральным
законом, включая основные элементы парафискальных платежей, в том числе
максимальные размеры ставок. Отдельные элементы парафискалитетов, в
частности конкретные размеры ставок, могут быть установлены
постановлениями Правительства Российской Федерации;
б) основанием для установления парафискалитета является
предусмотренное федеральным законом делегирование лицу, не являющемуся
органом государственной власти или местного самоуправления, определенной публичной функции;
в) элементы обложения должны соответствовать цели финансирования,
установленной при введении парафискалитета;
г) на отношения, связанные с исчислением и уплатой парафискалитетов,
право собственности на фонды которых принадлежит государству или
государственным корпорациям, должны быть распространены нормы
налогового контроля, предусмотренные Налоговым кодексом Российской
Федерации;
д) необходимо законодательное закрепление правового режима
денежных средств, формирующих фонд парафискалитета, обеспечивающего
сохранность и целевое использование денежных средств, в частности
требования: к обособлению денежных средств и их размещению и
инвестированию; перечню допустимых расходных операций,
соответствующих цели финансирования; ограничению на обращение
взыскания на денежные средства по обязательствам, не связанным с
установленными направлениями расходования;
е) следует закрепить на законодательном уровне квалификационные
требования в отношении лица, владеющего фондом денежных средств, и/или
его органов управления, требования к наличию внутреннего контроля,
отчетности за расходованием средств фонда.
6. Предлагается включить в Налоговый кодекс Российской Федерации нормы, регулирующие порядок установления, введения и взимания парафискальных платежей. При этом для целей правового регулирования целесообразнее использовать термин «целевой взнос» как понятие, которое наиболее емко отражает специфику парафискалитета.
В связи с этим предлагается дополнить ст. 8 Налогового кодекса Российской Федерации пунктом 3 следующего содержания:
«3. Под целевыми взносами понимаются обязательные платежи,
взимаемые с организаций и физических лиц в целях финансового обеспечения
деятельности, не связанной с обеспечением деятельности государства или муниципальных образований, и подлежащие зачислению в целевые фонды, создаваемые в соответствии с федеральным законом.».
7. Результаты исследования показали, что при выборе механизмов
финансово-правового регулирования парафискалитетов и осуществления
финансового контроля государство в первую очередь исходит из того, кто
обладает правом собственности на средства от уплаты парафискального
платежа и на то, совпадут ли бенефициар и организация, осуществляющая
публичные функции, в одном лице. При внесении изменений и дополнений в
законодательство Российской Федерации, направленных на законодательное
закрепление группы парафискалитетов, предлагается учитывать данные
основания.
В настоящее время правовое регулирование парафискальных платежей в Российской Федерации осуществляется на основе нормативных правовых актов различной юридической силы. В связи с этим в целях унификации правил установления, введения и взимания парафискалитетов предлагается закрепить общие принципы обложения данными платежами в Налоговом кодексе Российской Федерации. Подобный подход позволит обеспечить единообразие практики взимания парафискалитетов и, как следствие, усиление гарантий защиты прав их плательщиков.
В связи с этим предлагается дополнить Налоговый кодекс Российской Федерации статьей следующего содержания: «Целевые взносы, подлежащие зачислению в государственные внебюджетные фонды, целевые бюджетные фонды или фонды, создаваемые в соответствии с федеральным законом государственными корпорациями, устанавливаются настоящим Кодексом. К отношениям по установлению и взиманию целевых взносов, зачисляемых в иные целевые фонды, законодательство о налогах и сборах применяется в случаях, прямо предусмотренных настоящим Кодексом.»
8. Оптимальным правовым решением для аккумуляции
парафискалитетов, денежные средства которых являются собственностью
частного лица, представляется создание отдельного юридического лица в
организационно-правовой форме фонда. Для финансово-правового
регулирования такого фонда предлагается принять федеральный закон «О целевых публичных фондах» и ввести понятие «целевой публичный фонд».
Под целевым публичным фондом предлагается понимать организацию, созданную в организационно-правовой форме фонда, исключительной функцией которой является финансирование деятельности, не связанной с обеспечением деятельности государства или муниципальных образований, за счет обязательных отчислений - целевых взносов физических и/или юридических лиц, установленных федеральным законом.
Концепции федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации» и федерального закона «О целевых публичных фондах» содержатся в приложении к диссертации.
Теоретическая значимость диссертации определяется тем, что содержащиеся в ней выводы и положения могут служить базой для дальнейшего исследования проблем финансово-правового регулирования парафискальных платежей в Российской Федерации. Диссертация расширяет и совершенствует категориальный аппарат науки финансового права в части правового регулирования парафискальных платежей. В ней предлагается новый подход к определению критерия, отличающего парафискалитеты от иных видов обязательных платежей, предлагаются основания для отнесения парафискального платежа к тому или иному виду, а также формулируются критерии правомерности установления и взимания парафискальных платежей. Сформулированные в работе положения способствуют формированию современного научного представления об особенностях финансово-правовой природы парафискалитетов.
Материалы работы могут быть использованы при подготовке учебников,
учебных пособий и учебно-методических материалов по учебным
дисциплинам, изучающим вопросы финансово-правового регулирования
парафискальных платежей в Российской Федерации.
Практическая значимость исследования заключается в том, что в работе изложены конкретные предложения по законодательному закреплению группы парафискальных платежей, которые могут быть учтены в работе нормотворческих органов Российской Федерации. Сформулированные в ходе исследования выводы и предложения могут быть использованы для чтения лекций и проведения практических занятий по финансовому праву.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, рассмотрена и обсуждена на кафедре финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).
Основные положения диссертации нашли отражение в трех публикациях автора в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографии и приложения.
Виды парафискальных платежей
Одним из первых проблема установления и взимания парафискальных платежей была исследована известным французским правоведом Полем-Мари Годме. В своей работе, «Финансовое право Франции»6, он выделил несколько оснований, по которым можно отличить парафискалитет от налога.
Во-первых, парафискалитеты устанавливаются в экономических или социальных интересах. В свою очередь налог может быть использован для финансирования любого расхода, представляющего общий интерес. Возникает вопрос – всегда ли целью взимания парафискальных платежей во Франции были именно социально-экономические интересы. Некоторые авторы отмечают, что на самом деле социальные и экономические цели просто самые распространённые на практике, и в ряде случаев парафискалитеты устанавливались в иных интересах, но при этом обязательно публичных. Ярким примером служит платеж за право использования аппаратов, принимающих сигнал телевидения. Полученные средства шли на финансирование публичного телерадиовещания. Существуют мнения, что данный платеж не преследует социально-экономические цели, а скорее финансовые7 или даже культурные8. Но это скорее вопрос толкования нормы права и описывает лишь исключение из общего правила. Во-вторых, П.-М. Годме указывает, что налог обладает фискальным признаком. Такой платеж взыскивается в пользу государства или местных органов без указания, для какой цели он предназначен. В свою очередь, парафискальный платеж не обладает таким признаком и аккумулируется в фондах юридических лица публичного или частного права, не являющихся государством, местными органами или их административными учреждениями. Такие обязательные платежи могут предназначаться для промышленных, коммерческих и социальных предприятий и учреждений, для ассоциаций, технических или профессиональных организаций.
В-третьих, для установления парафискалитета нет необходимости в законе, он может быть установлен актами исполнительной власти, тогда как налог должен быть установлен законом. При этом, до принятия Ордонанса 1959 года во Франции уже существовали платежи, которые можно отнести к парафискалитетам. На них распространяли свое действие нормы Закона от 25 июля 1953 года N 53-6339, а до этого Декрета от 9 декабря 1948 года N 48-198610. Данные нормативные акты устанавливали, что платеж может включаться в цену или взиматься в пользу публичных и частных организаций только при соблюдении ряда условий. Помимо прочего, именно закон должен разрешать взимать такой платеж, а также определять его базу и иные правила взимания. Однако это следует расценивать именно как некий этап становления категории парафискальный платежей во Франции. Основная масса парафискалитетов, которая в семидесятых годах ХХ века насчитывала более ста видов платежей, устанавливалась в соответствии с принципами, закрепленными именно в Ордонансе 1959, т.е. не предполагалось обязательное закрепление всех элементов парафискалитета на законодательном уровне.
Интересным является вопрос, обладает ли парафискальный платеж, с точки зрения права Франции, признаком индивидуальной возмездности. В Ордонансе 1959 года парафискалитет определяется через термин «taxe», что дословно переводится как «сбор». С этой точки зрения предполагается индивидуальная возмездность в отношении лица, уплатившего его. Однако, при изучении французского права можно сделать противоположный вывод. Термин «taxe», который дословно с французского переводится как «сбор» или «пошлина», во Франции иногда используется в названиях обязательных платежей без учета их юридических признаков. В качестве примера можно привести налог на добавленную стоимость - taxe sur la valeur ajoutee. Таким образом, употребление данного термина в Ордонансе в отношении парафискальных платежей не говорит о том, что обязательно должно совершаться прямое и непосредственное встречное представление в отношении лица уплатившего такой сбор. В подтверждении этому, в Решении Государственного Совета Франции от 30 апреля 1975 года11 сказано, что ни одна из норм действующего на тот момент законодательства Франции не требует, чтобы лица, обязанные платить парафискальные платежи, являлись бы исключительными и прямыми получателями выгод от действий, которые финансируются этими платежами. Самойлова Л. М. пишет, что «при ссылке на положения французского законодательства вполне обоснованно говорится о «парафискальных налогах», а не о «парафискальных сборах», как это обычно принято при дословном переводе текста Ордонанса»
Парафискальные платежи, право собственности на средства от уплаты которых принадлежат государству либо государственным корпорациям
Но на практике встречаются случаи, когда конкретный размер ставки, сроки, порядок уплаты и некоторые другие элементы парафискального платежа устанавливаются непосредственно юридическим лицом, не являющимся органом государственной власти или органом местного самоуправления, в фонд которого поступает такой обязательный платеж.
В случае с платой за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях весь перечень оборудования и материальных носителей, размер и порядок уплаты средств, а также способ распределения вознаграждения закрепляются подзаконным нормативным правовым актом - Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.10.2010 № 829 «О вознаграждении за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях» (вместе с «Положением о сборе средств для выплаты вознаграждения за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях, подлежащих уплате изготовителями оборудования и материальных носителей, используемых для такого воспроизведения», «Положением о сборе средств для выплаты вознаграждения за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях, подлежащих уплате импортерами оборудования и материальных носителей, используемых для такого воспроизведения», «Положением о распределении и выплате авторам, исполнителям и изготовителям фонограмм и аудиовизуальных произведений вознаграждения за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях»)68. Таким образом, аккредитованная организация обязана только рассчитывать по законодательно закреплённой формуле сумму средств для выплаты вознаграждения для каждого плательщика, но не может изменять размер, порядок уплаты или иные существенные элементы такого парафискального платежа. При этом, в некоторых случаях, договором об уплате средств для выплаты вознаграждения между изготовителем оборудования и материальных носителей с аккредитованной организацией может быть установлен отчетный период отличный от общего.
В отношении страховых взносов в фонд обязательного страхования вкладов законодатель использует иной подход к уровню закрепления существенных элементов такого обязательного платежа. Так в соответствии с пунктами 7, 9 и 10 статьи 36 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»69, Агентство по страхованию вкладов самостоятельно устанавливает конкретные размеры базовой, дополнительной и повышенной дополнительной ставок, определяет порядок исчисления расчётной базы, а также формирует перечь банков, к которым применяются дополнительные и повышенные дополнительные ставки страховых взносов. Сейчас они определены в Решении Совета директоров ГК «Агентство по страхованию вкладов» от 28.04.2015, протоколом № 6 «О ставках страховых взносов банков в фонд обязательного страхования вкладов»70. Таким образом, аккредитованная организация, в фонд которой поступают средства от уплаты парафискального платежа, самостоятельно определяет конкретный размер такого платежа для каждого плательщика.
В качестве второго основания следует выделить наличие или отсутствие признака индивидуальной возмездности. Так в группу парафискальных платежей входят как индивидуально безвозмездные платежи, так и платежи, уплата которых является одним из условий совершения в отношении плательщиков уполномоченными лицами юридически значимых действий – индивидуально возмездные. Таким образом, парафискалитеты обладают характером налога либо сбора.
Отчисления в резерв универсального обслуживания обладают признаком индивидуальной безвозмездности. В соответствии со статьей 60 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи»71, источниками формирования резерва универсального обслуживания являются обязательные отчисления (неналоговые платежи) операторов сети связи общего пользования и иные не запрещенные законом источники. Следовательно, любое юридическое лицо, являющееся оператором сети связи общего пользования, в силу своего статуса, обязано с установленной периодичностью уплачивать средства в фонд резерва универсального обслуживания. Такой платеж не будет являться одним из условий совершения в отношении плательщиков уполномоченными лицами юридически значимых действий и является индивидуально-безвозмездным.
Особенности финансового контроля со стороны государства в отношениях, связанных уплатой парафискальных платежей
Источниками формирования резерва универсального обслуживания являются обязательные отчисления (неналоговые платежи) операторов сети связи общего пользования и иные не запрещенные законом источники. Базой расчета такого обязательного платежа являются доходы, полученные в течение квартала от оказания услуг связи абонентам и иным пользователям в сети связи общего пользования, за исключением сумм налогов, предъявленных оператором сети связи общего пользования абонентам и иным пользователям в сети связи общего пользования в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Ставка по такому платежу устанавливается в размере 1,2 процента. Непосредственный размер платежа определяется как соответствующая ставке доля доходов и рассчитывается оператором сети связи общего пользования самостоятельно. Такие обязательные отчисления осуществляются операторами сети связи общего пользования не позднее тридцати дней со дня окончания квартала, в котором получены доходы.
Первоначально средства от уплаты отчислений в резерв универсального обслуживания поступают на соответствующие счета, находящиеся в ведении Федерального агентства связи, которое осуществляет мониторинг правильности и своевременности осуществления операторами связи обязательных отчислений в порядке, устанавливаемом Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.
Целью создания резерва универсального обслуживания является предоставление универсальных услуг связи, оказание которых гарантировано Российской Федерацией, а также финансирования создания и функционирования базы данных перенесенных абонентских номеров. В соответствии со статьей 57 Федерального Закона «О связи»128, к таким услугам связи относятся, оказываемые с использованием средств коллективного доступа или точек доступа: 1. услуги телефонной связи с использованием таксофонов, многофункциональных устройств, информационных киосков (инфоматов) и аналогичных устройств; 2. услуги по передаче данных и предоставлению доступа к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" с использованием средств коллективного доступа; 3. услуги по передаче данных и предоставлению доступа к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" с использованием точек доступа.
Правительство Российской Федерации возлагает обязанность по оказанию универсальных услуг связи за счет средств резерва универсального обслуживания на оператора универсального обслуживания. Расходование таких средств производится в пользу оператора универсального обслуживания в полном объеме поступлений в целях финансового обеспечения оказания оператором универсальных услуг связи, в том числе возмещения убытков, причиненных до даты окончания срока действия договора об условиях оказания универсальных услуг связи. Непосредственный размер таких отчислений и обязанности сторон устанавливается уже в договоре об условиях оказания универсальных услуг связи.
Такой договор заключается между оператором связи и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере электросвязи и почтовой связи, в том числе в области создания, развития и использования сетей связи, спутниковых систем связи, систем телевизионного вещания и радиовещания, по результатам открытого конкурса на право оказания универсальных услуг связи.
Для того чтобы стать оператором универсального обслуживания такая организация должна занимать существенное положение в сети связи общего пользования на территориях не менее чем две трети субъектов Российской Федерации. При этом выбранная организация не вправе отказаться от возложенной на неё обязанности по оказанию универсальных услуг связи. На сегодняшний день договор об условиях оказания универсальных услуг связи заключен в 2014 году между Федеральным агентством связи (Россвязь) и ПАО «Ростелеком» сроком на 10 лет.
На законодательном уровне определены существенные условия такого договора, без которых он является недействительным. В нем должны быть определены: перечень населенных пунктов, в которых должны быть установлены средства коллективного доступа и точки доступа, с указанием количества средств коллективного доступа и точек доступа в таких населенных пунктах; размер финансового обеспечения оказания универсальных услуг связи с учетом прогнозируемого размера экономически обоснованных затрат оператора универсального обслуживания на оказание универсальных услуг связи и нормативной прибыли оператора универсального обслуживания от оказания универсальных услуг связи в течение срока действия этого договора; порядок расчетов, предусматривающий выплату оператору универсального обслуживания ежегодно фиксированной суммы финансового обеспечения оказания универсальных услуг связи из резерва универсального обслуживания; сроки начала оказания универсальных услуг связи, в том числе на территориях, на которых оператору универсального обслуживания необходимо провести организационно-технические мероприятия в целях оказания универсальных услуг связи; требования к отчетности об исполнении этого договора, а также к порядку расчета экономически обоснованных затрат оператора универсального обслуживания на оказание универсальных услуг связи и нормативной прибыли оператора универсального обслуживания от оказания универсальных услуг связи, осуществляемого в целях определения размера финансового обеспечения оказания универсальных услуг связи; иные условия в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Дальнейшие направления совершенствования процесса установления и взимания парафискальных платежей в Российской Федерации. Предложения по внесению дополнений в законодательство Российской Федерации
Взимание утилизационного сбора осуществляется уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти. Таким образом, лица, осуществляющие ввоз транспортных средств (шасси) на территорию Российской Федерации, осуществляют уплату утилизационного сбора в пользу Федеральной таможенной службы, а оставшиеся категории плательщиков осуществляют уплату утилизационных сборов в пользу Федеральной налоговой службы.
Размер утилизационного сбора рассчитывается плательщиком самостоятельно, как произведение базовой ставки на коэффициент соответствующих категорий транспортных средств. Уплата осуществляется в валюте Российской Федерации отдельными расчетными (платежными) документами по соответствующему коду бюджетной классификации на счет органов Федерального казначейства. Следовательно, средства от уплаты утилизационного сбора поступают в бюджет Российской Федерации, где обезличиваются.
Утилизация транспортных средств (шасси) осуществляется организациями и индивидуальными предпринимателями за счет субсидий из федерального бюджета. Правила предоставления таких субсидий закрепляются в Постановление Правительства РФ от 20.06.2013 № 520 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям и индивидуальным предпринимателям на возмещение затрат в связи с осуществлением ими деятельности по обращению с отходами, образовавшимися в результате утраты колесными транспортными средствами и шасси, в отношении которых уплачен утилизационный сбор, своих потребительских свойств, в том числе части этих затрат, связанных с созданием мощностей и инфраструктуры, которые необходимы для осуществления такой деятельности в рамках подпрограммы «Автомобильная промышленность» государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»174. Они предоставляются Министерством промышленности и торговли Российской Федерации ежеквартально в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке этому Министерству на соответствующие цели.
Организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие утилизацию транспортных средств, приобретают право на получение субсидий из бюджета Российской Федерации при условии соблюдения ряда требований, установленных рассматриваемым постановлением, а также при условии заключения договора на осуществление соответствующей деятельности с Министерством промышленности и торговли Российской Федерации. В случае принятия решения о заключении договора Министерство промышленности и торговли Российской Федерации в течение 10 дней со дня принятия указанного решения уведомляет об этом в письменной форме организацию или индивидуального предпринимателя.
Субсидия предоставляется в размере затрат, понесенных организацией или индивидуальным предпринимателем в отношении утилизации каждого транспортного средства, но не более суммарной величины утилизационных сборов, установленных в отношении новых колесных транспортных средств тех же видов и категорий, что и утилизированные транспортные средства, действующих на дату представления заявления о предоставлении субсидии в соответствии с перечнем видов и категорий колесных транспортных средств и шасси, в отношении которых уплачивается утилизационный сбор, а также размеров утилизационного сбора, утвержденным постановлением
Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2013 г. № 1291 «Об утилизационном сборе в отношении колесных транспортных средств и шасси и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»175.
Контроль за соблюдением условий предоставления субсидий осуществляется Министерством промышленности и торговли Российской Федерации и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора. В случае установления факта нарушения условий предоставления субсидии средства, полученные организацией (индивидуальным предпринимателем), подлежат возврату в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации.
В итоге можно говорить о том, что утилизационный сбор обладает некоторыми признаками парафискального платежа. Так обязательства по уплате возникает на основании Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»176, а основные элементы, такие как порядок взимания утилизационного сбора (в том числе порядок его исчисления, уплаты, взыскания, возврата и зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм этого сбора), а также размеры утилизационного сбора и порядок осуществления контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты утилизационного сбора, а также правила предоставления субсидий из федерального бюджета Российской Федерации организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим утилизацию транспортных средств определяются подзаконными нормативно-правовыми актами - Постановлением Правительства РФ от 26.12.2013 № 1291 «Об утилизационном сборе в отношении колесных транспортных средств (шасси) и прицепов к ним и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (вместе с «Правилами взимания, исчисления, уплаты и взыскания утилизационного сбора в отношении колесных транспортных средств (шасси) и прицепов к ним, а также возврата и зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм этого сбора»)177, Постановлением Правительства РФ от 06.02.2016 № 81 «Об утилизационном сборе в отношении самоходных машин и (или) прицепов к ним и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (вместе с «Правилами взимания, исчисления, уплаты и взыскания утилизационного сбора в отношении самоходных машин и (или) прицепов к ним, а также возврата и зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм этого сбора»)