Введение к работе
Отличительной особенностью текущего момента в политической, экономической и общественной жизни России является неопределенность в выборе курса развития многонационального государства, отсутствие научно обоснованных концепций реформирования муниципальных, образований.
Муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется не только в соответствии с правовыми нормами федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации и местного уровня. Среди источников муниципального права есть и международно-правовые акты - Европейская хартия местного самоуправления. Будучи принятой в Страсбурге 15 октября 1985г., для России она начала свое действие с 26 апреля 1998г. Относительно муниципальной службы в хартии предусмотрено следующее положение: «Статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе»
Система демократического управления в обществе и государстве характеризуется уровнем развития местного самоуправления, которое представляет собой основополагающий принцип осуществления народовластия в стране и основу формирования гражданского общества. Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством и является одной из его ключевых характеристик; местное самоуправление представляет собой самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Наряду с этим местное самоуправление является инструментом эффективного управления, экономического и социального развития, мощным фактором стабилизации конфликтных ситуаций, особенно межнациональных. Мировой опыт показывает, что институт местного самоуправления обладает значительным интеграционным потенциалом.1
Данная тема является довольно обширной и по многим вопросам спорной. Правовая база муниципальной службы становится на собственный правовой путь. В последнее время все больше появляется мнений о том, что государственную службу следует отграничивать от муниципальной службы по многим вопросам. Это связано с тем, что идет общее развитие всех институтов муниципального права.
Мокрый B.C. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ: Учеб. пособие для вузов/В.С.Мокрый,А. А.Сапожников,О.С.Семкина;Под редАА.Сапожникова .-М. : КНОРУС.2008.-С.28.
Органы местного самоуправления должны создать социальные и финансово-экономические условия для реализации вопросов местного значения, решая при этом противоречивые задачи: с одной стороны, необходимо заложить прочные основы гражданского общества через привлечение населения к решению местных проблем, с другой -обеспечить государственную составляющую в этом процессе.
С точки зрения задач, эта служба представлена в социальном аспекте: это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами; в политическом: как деятельность по реализации государственной политики, достижение целей и задач в обществе и государстве, т. е. от ее стабильности и эффективности зависит устойчивость общественных отношений; правовом: юридическое установление служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих.
Эта служба является сложным социально-правовым институтом. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты,' стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений.
Проведение конституционной и муниципальной реформ, постоянное обновление правовой базы местного самоуправления тесно связано с развитием системы непрерывного обучения, повышения профессиональной квалификации должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, других работников органов местного самоуправления, муниципальных органов, муниципальных предприятий и учреждений.2
Успех проводимых в Российской Федерации реформ, в том числе муниципальной реформы в значительной степени зависит от кадровой политики в этой сфере.3
Обеспечение структуры любого уровня высококвалифицированным персоналом невозможно без измерения и оценки его характеристик. В качестве показателя качества кадровых ресурсов в целом применяются такие критерии, как текучесть кадров, уровень образования, средний возраст работников, число научно-технических достижений, побед в конкурсах, конкурентоспособность и другие.
Вместе с тем, реалии нынешнего времени зачастую требуют не общую, а индивидуальную оценку каждого работника, как
Гражданское общество России: перспективы XXI века: Монография — Л.А. Вербицкая и др. С.-Петерб. гос. ун-т, администрация и Законод. собр. Санкт-Петербурга. СПб., 2000. — С.203
Актуальные проблемы совершенствования деятельности местных органов государственной власти и управления Материалы Респ. науч.-практ. конф., Казань,. 2004 г. [Науч. ред. Мухарямов H.M. — С.24-27
совокупности его личностных и профессиональных характеристик. Имея такие индивидуальные "портреты", получаем возможность для их сравнения, анализа и последующего принятия решений по приему, позиционированию, продвижению, обучению и развитию персонала.
Оценка деловых качеств персонала - это целенаправленный процесс определения соответствия качественных характеристик персонала требованиям должности или рабочего места.
Как показывают исследования, регулярная и систематическая оценка муниципальных служащих положительно сказывается на мотивации сотрудников, их профессиональном развитии и росте. Одновременно результаты оценки являются важным элементом управления человеческими ресурсами, поскольку предоставляют возможность принимать обоснованные решения в отношении вознаграждения, продвижения, увольнения сотрудников, их обучения и развития.5
Оценка персонала - это процесс определения эффективности деятельности сотрудников в ходе реализации задач организации, позволяющий получить информацию для принятия дальнейших управленческих решений, способствующих достижению наилучших результатов при наименьших затратах.
До настоящего времени ставится вопрос о том, своевременна ли постановка вопроса об эффективности работы муниципальных служб в целом и, тем более, о результативности отдельных работников. Нет четко разработанных оснований для определения эффективности деятельности муниципальных служащих, не разработаны критерии, по которым можно измерить эффективность.
Отсутствие научно обоснованных и экспериментально проверенных показателей и критериев реального, а не мнимого уровня профессионализма муниципальных служащих, применение которых на практике стимулирует активность прогрессивного профессионального развития, следует рассматривать как один из демотиваторов профессионализма. Вследствие этого действующие методы конкурсного отбора и профессиональной аттестации не побуждают к росту профессионализма, так как в них отсутствуют объективные показатели и критерии профессиональной пригодности.
Гаврин А.С. — Социальное управление монофункциональным городом. - М., Знание 2000. —218 с.
Буров, Алексей Никитович — Местное самоуправление в России : исторические традиции и современная практика — Ростов, гос. ун-т —2005 — С. 116 с.
6 Гладышев, Александр Георгиевич, ред. Научные знания — в практику регионального и муниципального управления : Материалы науч.-практ. конф. (5-7 сент. 2002 г., г. Одинцово Моск. обл.). — M.: Муницип. мир, 2003.-С.300-311.
Буров, Алексей Никитович — Местное самоуправление в России : исторические традиции и современная практика — Ростов, гос. ун-т—2005 — С. 134
Важность целенаправленной и постоянной мотивации недооценивается из-за низкой компетентности (слабой подготовленности) руководителей муниципалитетов, обусловленной отсутствием научно обоснованных рекомендаций по организации и осуществлению профессионального труда муниципальных служащих.
Решение задачи кадрового потенциала муниципальных образований при существенном сокращении их численности, предполагает наличие показателей и критериев оценки деловых качеств, руководствуясь которыми можно было бы выявить истинных профессионалов, побудить оставленных на работе муниципальных служащих к повышению своего профессионального мастерства.
Необходимость устранения недостатков предопределила актуальность более рельефного исследования специфики деятельности муниципальных служащих, анализа их достоинств и недостатков, противоречий в нормативно-правовой сфере, разработки вариантов профессиональных образовательных программ, профессиограмм и квалификационных требований.
Состояние научной разработанности проблемы. Анализ источников, научной литературы подтверждает, что правовая компетентность муниципальных служащих всегда занимала заметное место в субъектно-деятельностной характеристике последних.
Правосознание входит в состав правовой культуры. Изучением реального состояния правового сознания различных групп населения (в том числе и профессиональных) исследователи стали заниматься со второй половины 1960-х г.г. Наиболее значительный вклад в разработку проблематики правосознания внесли А.Д. Бойков, А.С. Гречин, А.И. Долгова, Г.Х. Ефремова, К.Е. Игошев, В.П. Казимирчук, В.И. Каминская, И.И. Карпец, А.В. Кириченко, В.Н. Кудрявцев, Е.А. Лукашева, М.В. Медведченкова, Г.М. Миньковский, И.Б. Михайловская, А.Ю. Панасюк, Г.В. Шаврулидзе и др.8. Исследования были направлены на выяснение в динамике реального состояния и содержания общественного правосознания; определение содержания и механизмов функционирования общественного мнения о законности или преступности действий, о деятельности правоохранительных органов; воздействия на сознание общества, его социальное поведение и правовую компетентность. Правовая компетентность государственной службы раскрывалась в работах Н.А. Бердяева, СЮ. Витте, М.М. Сперанского, Б.Н. Чичерина и др.
Ефремова Г.Х., Ратинов А.Р. Правовая психология и преступность молодежи. - М., 1976; Ефремова Г.Х., Ратинов А.Р. Изучение правосознания и общественного мнения о преступности и деятельности правоохранительных органов. - М., 1989.
Вопросы правовой компетентности находят обстоятельное освещение и в работах таких представителей правовой науки, как С.С Алексеева, Г.В. Атаманчук, Б.М. Лазарев, Г.В. Мальцев, Д.М. Овсянко и др.9. Различные аспекты правовой компетентности исследуют в работах: Е. В. Аграновского, Е. А. Зорченко, А. Р. Ратинов, Н. Я. Соколова, В.А. Щегорцова .
Большой вклад в становление и развитие профессионально-значимых качеств сотрудников органов самоуправления внесли отечественные психологи: А. А. Деркач, В.Г. Зазыкин, О.С. Анисимов, И.Н. Семенов, А.К. Маркова, Марьин М.И., Н.В. Кузьмина и др.
Интегративный характер психолого-правового подхода к изучению развития профессионала, как личности и субъекта деятельности, ориентация на максимальную самореализацию личности средствами профессии позволяют дать научное описание и таких аспектов профессионализма сотрудников, как профессиональная компетентность (С. А. Анисимов, О. С. Анисимов, А. А. Деркач, И. Е. Елина, А. К. Маркова, Е. А. Яблокова), коммуникативная компетентность (А. С. Гусева, А. Г.Ковалев, В. Н. Маркин), аутопсихологическая компетентность (Л. А. Степнова) и др..
Выполненное исследование охватывает такие вопросы, как структура правовой компетентности, пути и средства ее развития, формирование профессионально-значимых качеств муниципальных служащих, психолого-правовые особенности деятельности муниципальных служащих и т.д.
С целью создания более эффективной нормативно-правовой и психологической поддержки деятельности муниципальных служащих в работе предложен пакет предложений, состоящий из двух частей. Одна из них содержит теоретические основы оценки деловых качеств и профессионализма муниципальных служащих, а вторая - варианты реализации теоретических положений на практике.
Объектом исследования в данной работе является профессиональная деятельность муниципальных служащих.
В исследовании приняло участие 190 респондентов, из них 100 мужчин и 90 женщин.
Предмет исследования - процесс нормативно-правовой и психологической поддержки деятельности муниципальных служащих
9 Атаманчук Г.В. Управление: социальная ценность и эффективность. - М.: Проспект,
2001. - 550 с; Лазарев ВВ. Социально-психологические аспекты применения права. - М, 1982.
- С. 87, 88.
10 Ефремова Г.Х., Ратинов А.Р. Правовая психология и преступность молодежи. - М., 1976.;
Ефремова Г.Х., Ратинов А.Р. Изучение правосознания и общественного мнения о преступности
и деятельности правоохранительных органов. - М., 1989.
Гипотеза исследования. В ходе диссертационного исследования было выдвинуто предположение о том, что совершенствование нормативно-правовой и психологической поддержки деятельности муниципальных служащих, имеющей важное мировоззренческое и методологическое значение для практики управления муниципальными образованиями и органами местного самоуправления, обеспечит возможность сохранения кадрового потенциала в условиях сокращения численности служащих.
Правовая компетентность выступает стержневым образованием профессионализма муниципальных служащих. Развитие правовой компетентности определяется правовыми знаниями, умениями, отношениями, а также такими личностно-профессиональными комплексами, как синтез духовного и профессионального в деловом самосознании, профессиональная самооценка.
Развитие правовой компетентности тесно связано со
становлением профессионализма муниципальных служащих, которое возможно за счет разработки научно обоснованной системы психолого-правового сопровождения их деятельности.
Научная задача, решаемая в диссертации, - разработать рекомендации, содержащие новые знания о правовых основах и сущности, организации и осуществлении оценки деловых качеств и профессионализма служащих, отражающие специфику муниципальных образований, обладающие мировоззренческим и методологическим значением для практики управления муниципальными органами муниципальными служащими, обеспечивающие возможность сохранения профессионального потенциала в условиях сокращения численности работников и совершенствования нормативно-правовых основ их деятельности.
Для успешного решения сформулированной научной задачи, необходимо решить ряд частных задач:
1 .Проанализировать теоретико-методологические основы взаимосвязи права и психологии.
2.Изучить правовые основы организации и деятельности органов местного самоуправления.
3.Теоретически обосновать показатели и критерии оценки деловых качеств и профессионализма муниципальных служащих, разработать рекомендации для внедрения их в практику профессиональной аттестации.
4.Провести экспериментальные исследования и разработать рекомендации по психолого-правовому сопровождению деятельности муниципальных служащих, разработать варианты квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальных
служащих и рекомендации по внедрению их в практику конкурсного замещения должностей.
Рамки исследования. Исследование проводится применительно к муниципальным образованиям, структура и численность, которых значительно сокращаются с учетом текущего момента в жизни страны и на перспективу развития Российской Федерации.
Методологической основой исследования явились
принципиальные положения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых по теории личности (Б.Г. Ананьев, Л.С. Выготский, А.Н. Леонтьев, К.К. Платонов, С.Л. Рубинштейн, Г.Келли, А. Маслоу, 3. Фрейд, X. Хекхаузен и др.); психологической теории деятельности (К.М. Гуревич, Ю.М. Забродин, А.В.Запорожец, Е.А. Климов, Б.Ф. Ломов, А.Н. Леонтьев, А.Т. Ростунов, А.Ф. Шикун и др.); теория установки Д.Н. Узнадзе; разработки в области права, практической психологии и психодиагностики (А. Анастази, В.Н. Дружинин, Ю.М. Забродин, В.Д. Шадриков, А.Г. Шмелев и др.), новейшие работы по социологии и психологии (А.Д. Глоточкин, М.И. Дьяченко, В.МЛьвов, Х.И. Лейбович, Г.В. Телятников, П.Я. и др.).
Кроме того, теоретическую основу исследования составили:
- работы отечественных и зарубежных правоведов, а также
федеральные законы и нормативно-правовые акты, регулирующие
правоотношения в сфере местного самоуправления и муниципальной
службы;
- принципы системного анализа психологических явлений, идеи о
междисциплинарных связях в системе наук о человеке и о
комплексном подходе к его изучению (Б.Г.Ананьев, А.А.Бодалев,
Н.В.Кузьмина, Б.Ф.Ломов, Е.Ф.Рыбалко, С.Д.Смирнов, В.А.Якунин);
- представление о деятельности как об основе общего
психического и профессионального развития человека (Б.Г.Ананьев,
А.Н.Леонтьев, С.Л Рубинштейн).
Исходными аналитическими основами исследования служили материалы зарубежного опыта, статистика деятельности органов местного самоуправления в аналогичных социальных ситуациях и накопленный опыт деятельности муниципальных служащих.
Методы исследования. В работе применялись общенаучные методы исследования (анализ, синтез, индукция, дедукция), а также специальные методы: информационный поиск, анализ литературы, документов, экспертные оценки, наблюдение, анкетирование, тестирование (парные сравнения).
При обработке данных экспериментальных исследований были использованы такие методы математической статистики, как корреляционный и дисперсионный анализ.
Основные научные результаты, полученные соискателем, и их научная новизна
1. Систематизированы теоретико-методологические предпосылки развития правовой компетентности муниципальных служащих. Определены содержание и особенности муниципальной службы и деятельности органов местного самоуправления. Выделена правовая нормативность этой деятельности. Показан особый статус правовой компетентности в профессионализме муниципальных служащих.
2.Предложенная совокупность количественных и качественных показателей, методов их определения позволяет повысить объективность и достоверность оценки профессионального уровня муниципальных служащих, обеспечивает возможность сопоставления результатов. Она является объективно необходимой для должностных лиц, занимающихся профессиональной аттестацией, конкурсным отбором, мотивацией профессионального развития; муниципальным служащим, желающим самостоятельно оценить свой профессиональный уровень. Внедрение методики «Я - профессиональное реальное» в практику профессиональной аттестации, конкурсных отборов создает объективную психологическую предпосылку для мотивации профессионального развития муниципальных служащих, для контроля за действенностью процесса и конечными результатами.
3.Предложенный вариант квалификационных требований отличаются от существующих тем, что в них содержатся конкретные показатели и критерии оценки профессионального уровня муниципальных служащих применительно к конкретной должности, реализующие принцип «подчиненности всех участников процесса, всех иерархических уровней системы мотивации профессионализма интересам обеспечения профессиональной пригодности к занимаемой или потенциально возможной (прогнозируемой) должности».
4.Предложенный вариант профессиограммы должности
муниципального служащего не имеют аналога в существующей практике муниципальных образований и органов местного самоуправления. Она обеспечивает возможность более объективного формирования образа «Я - профессиональное требуемое», возможность формирования установки на профессиональное развитие по результатам сравнения «Я - профессиональное реальное» с «Я -профессиональное требуемое».
5.Выявлены пути оптимизации процесса нормативно-правовой и психологической поддержки деятельности муниципальных служащих. Разработана программа профподготовки муниципальных служащих.
Теоретическая значимость предложенного подхода проявляется в том, что позволяет сформировать более полное и точное представление о сущности оценки деловых качеств и мотивации профессионализма муниципальных служащих, обеспечивает единство действий всех участников процесса.
Основным принципом эффективного функционирования рассматриваемой системы нормативно-правовой и психологической поддержки деятельности предлагается считать подчиненность действий всех участников процесса, всех иерархических уровней интересам обеспечения профессиональной пригодности каждого муниципального служащего занимаемой должности.
Работа отличается от других совокупностью научных результатов
и положений, наиболее значимыми, из которых, следует считать:
усовершенствованный подход к оценке деловых качеств, мотивации
профессионализма муниципальных служащих, отражающий
специфику муниципальных образований; не имеющий аналога вариант
типовой профессиограммы деятельности муниципальных служащих,
вариант профессионально-психологической характеристики,
усовершенствованное положение о конкурсном замещении вакантных должностей муниципальных служащих.
Практическая значимость диссертации проявляется в том, что внедрение выводов и рекомендаций в деятельность органов местного самоуправления позволит всем участникам процесса оценки профессионализма (муниципальным служащим, руководству муниципального образования, управлений, отделов) повысить объективность оценки, возможность сравнения профессионального уровня аттестуемого или претендентов на вакантную должность, обеспечивает основу для формирования установки на профессиональное развитие. Разработанный вариант профессиограммы должности муниципального служащего обеспечивает возможность более объективного формирования образа «Я - профессиональное требуемое», возможность формирования установки на профессиональное развитие по результатам сравнения «Я -профессиональное реальное» с «Я - профессиональное требуемое».
Положения, выносимые на защиту
1. Профессиональная деятельность муниципальных служащих носит глубинный экзистенциальный характер. Профессиональное содержание этой деятельности заключается в ее жесткой нормативно-правовой детерминации. Отсюда и особый статус, и нормативность правовой компетентности в профессионализме муниципальных служащих.
В сфере деятельности органов местного самоуправления, должен господствовать закон, только духовно-нравственная культура может преодолеть абсолютизацию норм права, так же опасную, как и их несоблюдение.
2.Необходимым условием функционирования высокопрофес
сионального, компетентного, нравственного персонала в
муниципалитетах является реформирование организационной
структуры местного самоуправления, изменение порядка
формирования органов местного самоуправления, установление
новых принципов организации муниципальной службы и повышение требований к уровню развития профессионализма и правовой компетентности муниципальных служащих в контексте требований Федерального закона «О муниципальной службе в РФ».
3.Одним из перспективных направлений совершенствования нормативно-правовых основ, с нашей точки зрения, является использование ряда положений Европейской Хартии регионального самоуправления, которая известна в кругах специалистов, но которая не нашла пока достойного места при исследовании российских проблем местного самоуправления.
4.0беспечение структуры любого уровня высококвалифицированным персоналом невозможно без измерения и оценки его характеристик. В качестве показателя качества кадровых ресурсов в целом применяются такие критерии, как текучесть кадров, уровень образования, средний возраст работников, число научно-технических достижений, побед во внешних конкурсах. Правильность подбора кадров можно оценивать через экономические показатели (прибыль, конкурентоспособность и другие).
5.0сновным принципом эффективного функционирования рассматриваемой системы предлагается считать подчиненность действий всех участников процесса, всех иерархических уровней интересам обеспечения профессиональной пригодности каждого муниципального служащего занимаемой должности.
6.В целях обеспечения комплексного подхода к формированию правовой компетентности и профессионализма муниципальных служащих предлагается расширить рамки и предмет складывающейся научной дисциплины "Муниципальное право", превратив ее в новое междисциплинарное научное направление - "муниципальное строительство и право", изучением которого призваны заниматься представители различных наук, в том числе юристы, психологи, историки, политологи, экономисты, социологи, философы. Такой подход позволит, с нашей точки зрения, выявить многовариантный и
многоаспектный характер местного самоуправления, как социального явления и института гражданского общества.
7. Совокупность методических рекомендаций по осуществлению нормативно-правовой и психологической поддержки деятельности муниципальных служащих, позволяющих оптимизировать профессиональную подготовку сотрудников, укрепить духовно-нравственные и правовые основания деятельности и развить их правовую компетентность.
Достоверность и обоснованность положений и полученных результатов обеспечивается: опорой на общенаучную методологию и вытекающие из нее принципы и методы проведения исследования; обоснованностью и объективностью выборок с учетом фактических результатов деятельности органов местного самоуправления за 2004-2012 гг. и результатов корреляционного анализа данных.
Апробация и внедрение материалов диссертационного исследования в практику осуществлялось на базе муниципальных образований Москвы и Московской области.
Основные результаты исследования докладывались на научно-
практических конференциях, на заседаниях кафедры психологии
Международного независимого эколого-политологического
университета, Международной академии образования, Института международных социально-гуманитарных связей, Межрегионального юридического клуба, ООО «Миграционно-правовая консультация».
Результаты исследования опубликованы в изданиях на 28 усл.пл. (3 монографиях, 6 брошюрах, 5 статьях, дипломе).
Структура диссертации определяется задачами и логикой исследования и состоит из введения, четырех глав, заключения, списка источников и литературы и приложений.